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标题: 陈有西：论党委政法委员会 [打印本页]

作者: bridged 时间: 5-31-2012 23:41
标题: 陈有西：论党委政法委员会
陈有西：论党委政法委员会
发布时间:2012-06-01 09:02 作者:陈有西字号：大中小点击: 加载中

　　中共中央政法委员会发起对党委加强和完善对政法工作的领导和监督的调研活动，是非常必要的。党委对政法工作的领导，就中国国情而言，在政治上有执政党的依据，在法律上有宪法性规定的依据，在历史上有人民选择的依据。因此，领导权问题是一个已经解决的没有争议的问题，但在实际执行的操作模式上，则一直没有很好地解决。探索和争论也一直没有停息过。1988年期间，有的省政法委曾经收缩为政法领导小组，1989年后，又全面恢复政法委，有的地方权力扩张，开始管干部，管案件，同司法体制改革要求加强司法机关的宪法独立权力构成了直接的冲突。

　　政法，简单理解就是包括政治和法律。法律是政治的重要工具和手段，人类历史上也是一直无法分开的。政法工作就中国实践而言，包括行政执法、刑事司法、民事司法，都是同政治密不可分的。因此，党对政法工作的领导权是不容置疑的。但是，实事求是地说，我国自从建立人民民主政权以来，无论是政治清明时期，还是国家政治生活不正常时期，党对政法工作的领导的科学性问题，一直没有很好地解决。在中国大举立法，司法权力强调独立和客观公正、强调司法的公开和透明，强调被告的程序权利，强调控辩平衡等客观背景下，形成了错位。由于理论和实践上都没有明确的依据和界线，导致一些党委政法部门该管的没有管起来，不该管的过于具体地干预，有的只好只做不说，有的自己在做而对外又让其他主体出面承担责任，导致责权利不相结合，责任制度不明。本文试图就党委政法部门、包括纪委部门的宏观职能作一建议，供领导机关参考。

　　一、党委加强和改进执法监督首先是要更新观念

　　中国经济建设连续二十多年高速增长，同政治架构的有力控制、以及同经济基础的协调发展是密不可分的。其中一个重要的因素，是党对政法工作的领导加强了对社会稳定的控制，保障了经济建设的顺利进行。中国的政治体制改革不是象一些舆论所称的没有进展。只是相对于经济体制改革而言，没有轰动性的很引人注目的集中行动。在立法民主、司法改革、人权保护、依法行政、公开行政、官员问责、经济自由、民权保护、财产制度、国际规则遵守等各个方面，我国其实已经有了重大的进展。中国经济的成功反过来可以证明上层建筑是适应的、反应灵敏的、政治架构是符合中国现阶段的国情需要的。因此，党的领导的社会认可度和公信力是很强的。执政的合法基础是不可动摇的。

　　但是，由于没有像政党更替国家的定期矛盾释放机制，半个多世纪来，一些社会矛盾和执政党的失误长期在群众观念中积累下来，我党其实背下了很多的包袱。以致慢慢地把一些社会情绪当成了敌对力量来防范，党委政法工作有时就成了控制社会控制群众情绪的工具。有的同志慢慢地把自己的职能放到了群众的对立面，造成了不少失误。有些群众的正当的诉求，在特定的情况下只有用对抗性的方法去压制，有时甚至选择非法制的方式来加强社会的控制。使社会矛盾激化。党委政法工作在宏观观念定位上不适应执政理念的要求。

　　一是司法活动的公开性和党委决策的内部性的矛盾。司法活动依民事、行政、刑事三大诉讼法的要求，是必须公开进行的。司法的公信力和权威性在于他的公开审判和公开听证。而党委权力体现为内部决策。一些领导同志从来不上法庭，喜欢内部听汇报作决定，签批示，好多决策是内部进行的。大多数通知、决定也是不向社会公开的，执行后果往往也是不公开的。政治学强调权力的神秘化，越神秘的权力越有威慑力。但司法活动则相反。司法排除一切暗箱操作。政法委由于是直接领导司法机关的，这种矛盾比其他党委部门就更突出地表现出来。

　　二是司法审查的对抗性和党委决策的单方性的矛盾。司法活动强调兼听则明，所有事实真相要在控辩双方的对抗中进行争论查明。法院审判的精髓其实就在于对抗中逼近真相，并不是法官比别人高明，是用制度来保障法庭查明真相。而党委决策往往是只听一方的汇报和一方的内部反映。绝大多数决策，被查处人和他的代言人如律师并不在场，没有任何意见反馈的机会，有时连立案查处他都不知道。这样的决策失误是必然会发生的，原因不是党委的人不够负责和圣明，也不是故意罗织罪名，而在于没有一个科学的机制保障他作出准确的决定。这个问题在纪委查处腐败问题上已经有大量的负面案例。对一个重要干部决定立案时，只听办案一方的汇报，一决定就内部宣布，撤职、停止人大代表资格、上电视上报纸，公开宣布逮捕、没有经过审判就把似是而非的案情向社会通报。等到检察院、法院发现刑讯逼供错案时，社会上已经形成既成事实，办案机关已经没有退路，检察只有硬诉，法院只有硬判。党委一元化领导成了一些错案产生的直接原因，因为法院、检察院不可以否定上级党委的决定。有的事实不清、证据不足甚至明显错捕的案件，在压力下，为了维护党委威信也不得不判。许多错案就是这样形成的，而且还在不断形成。这个问题的严重性好多人并没有认识到。

　　三是司法活动的程序性和党委决策的随意性的矛盾。司法活动有一句名言，程序公正重于实体公正。因为有了严格的程序，错案也可以纠正和发现。而没有程序保障，实体公正可以被随时损害。刘少奇等老一辈革命家的悲剧就在于此，非常时期，并没有一套严格的程序保障他的基本的受到公开公正的审判的权利。三大诉讼法的程序规定，是国法。国法高于党纪，党要在法律范围内活动。但党委监督司法时，往往无视法律程序，无视司法程序的时效、抗辩、举证、辩护、公开、回避、合议的基本原则，按一时一地之需，作出随机性的决定。如有一个地方为了对付赴京告状的企业主，县委县府指令政法委成立专案组，要公安查偷税，偷税没有查虚开发票；要检察查挪用公款，挪用资金，贪污，先假定他有罪，抓起来再求证，公安、检察、法院在专案组的指挥下把一个无罪的人搞成可以判十年以上的。这时，司法活动的程序保障，如立案初查、无罪推定、客观认证、平等抗辩，是完全被破坏的。

　　四是司法活动的民主性和党委决策的集权性的矛盾。司法活动强调在查明真相的基础上，按合议庭和审判委员会民主表决、少数服从多数来作决定。其实司法的民主性还体现在对被告权利和律师权利的保护，在被告被限制自由后24小时可以要求见律师获得法律帮助。在法庭上有充分的自我辩护权和律师辩护权。对所有证据都要经过法庭质证才能成为定案证据。可以说，民主性贯穿于司法活动的全过程。而党委的决策是下级服从上级，个人服从组织，而组织的真正含义是级别最高的人最终有决定权。在经过党委讨论的案件中，法院、检察院的党组必须贯彻党委的意见。党组完全可以通过职务任免升降等控制合议庭和审判委员会，把听话的人安排进重要的审判和侦查岗位。因此，司法的民主性在这样的机制下是无法得到保障的。而一旦这样的案件出现失误，错案追究也是无法进行的。因为真正作决定有责任的并不是在判决书中署名的法官，你要追究他，他会把副卷中的领导批示和决议拿出来，根本无法追究法官。中国法院的错案追究制最终无法实施，搞了十多年寿终正寝，原因就在于此。

　　所以，要改进党委对政法工作的领导和监督，首要的问题是要更新观念。我们党委高层领导要真正理解现代司法理念的科学性和进步性。只有文明科学的司法，才能保障国家的长治久安，才能确保共产党的执政地位，才能使我党的领导艺术同时代的脉搏相一致，同世界潮流相一致。一味地强调控制和表面的平静，只会使社会的积患加深。

　　二、调整职能抓好宏观决策指导

　　政法委有一个生存空间的问题。在我国治安非常时期，如1983年开始的“严打”，政法委在我国司法制度中起到了非常重要的作用。而在法制逐步完备、国家司法职能部门逐步健全、司法程序日益严格的今天，政法委应当管什么，已经是一个不得不认真考虑的问题。在当前人大管立法、组织部管干部、纪委管党纪、司法改革趋向司法独立、检法自我运作、各政法机关都设有直接向党负责的党组的情况下，政法委到底干什么，确实引起了好多人的长久思考。1988年取消政法委收缩为政法领导小组的原因，主要也是这样来的。有的人认为只要在省委办公厅设一个政法处，就可以代行省委协调各政法口部门的职能。

　　当前我国社会政治和社会情况依然复杂，党的政法工作的领导只能加强不能削弱。但同时，政法委管理的对象和其工作重点，确实需要改变。

　　政法委在当前的环境下，主要的任务和职能应当是：

　　第一，研究一个时期的社情民态重大问题，总结研究各个政法职能部门上报的情况反映，提出政法工作重点和战略步骤，为党委决策当好参谋；

　　第二，贯彻落实党的各个时期关于政法工作的方针政策，保证党对政法工作的领导，联系各司法部门党组，成为一个党委执行机构。

　　第三，协调各政法部门的关系和工作，指导并监督其在具体工作中执行党的方针政策；重点保障司法机关有效运作。

　　第四、体察民情民意，抓好执法监督，把党的执政理念和群众对司法公平的企求有机地结合起来。监督政法部门和国家司法机关中存在的各种问题和司法不公问题，同纪委机关一起查处查有实据的司法腐败问题。整顿好政法队伍。

　　第五，抓好下级指导、调查研究和社会治安综合治理。

　　原来还有一个向政法部门考察选拨推荐领导干部的职能，随着《法官法》、《检察官法》的实施和人大选举制度的落实，这方面的职能可以由党委组织部门行使。

　　党对政法工作的领导是宏观上的领导，这是历任中央领导同志强调的。管得过细，会使具体职能机构特别是国家司法机关的司法效能受到影响。政法委的执法监督职能，也不能离开这一基本原则。主要是从宏观上进行指导和监督。

　　三、培养懂现代司法运作理念的党的政法干部

　　党委政法委近年来进了不少有良好法律素养的人才。为适应司法改革、加强和改进党对政法工作的领导起了很好的作用。但总体上说，知识结构并不能适应形势的需要。政法委的干部大量来自于公安系统和部队转业干部。这些干部的优势是严格服从组织纪律，坚决贯彻党的各个时期的方针政策，为完成各阶段的中心任务起了不可磨灭的作用。但是，这些干部往往没有司法实务方面的经验和现代司法观念的熏陶。有相当多的人对三大诉讼法的基本理念并不理解。他们对社会管理的理念是建立在权力基础上的“控制”而不是建立在司法抗衡基点上“和谐”。这些干部在推进司法改革的问题上，明显地同近年来人大立法机关和高检高法两院的一些法学人士的理念不甚一致。由于对司法活动的不了解，有的地方无法进行科学有效的监督，干脆不管，有的地方则过多地干预个案乱监督，损害了司法机关的宪法赋予的独立性。

　　在共产党领导的当今中国，政法委不但不能成为司法改革的旁观者和阻止者，而应当有力地指导和推进司法改革，成为其坚定的支持力量和领导力量。这是执政党的地位决定的，是中国当前的社会需求决定的，也是中国溶入国际政治和法学潮流的实际背景决定的。而要主动积极地承担起这样的重任，政法领导干部的知识结构和思想观念必须更新。要精通现代司法理念，站在中国法学界的前沿。

　　应当从优秀法官、检察官、律师队师中选调各级党委政法委的干部。现有的年青的政法委的干部应当是法学院毕业的受过正规法学训练的人。中国的政法委是一个特殊的机构，实际上相当于有些国家的司法部，有时比司法部的控制权都要大。因此，人才结构的要求必须要按“法律共同体”的“法律人”的标准。只有懂司法，懂司法运作的规则，才有可能监督到要害问题上，起支持公正司法的作用而不是损害司法科学性的作用。

　　四、个案监督制度要进行改革和完善

　　个案监督一直是政法委工作中争论很多的问题。反对者认为是干扰司法，严重损害司法独立性；支持者认为是真正体现了党对政法工作的领导，对制约司法腐败实现法律公平正义起了很好的作用。有的地方很超脱，个案完全不监督；有的地方当维持会长，只协调不决定，只起公、检、法几家协调人的作用。而有的地方则抓得很细，甚至直接指挥公安如何抓、检察如何诉、法院如何判。有的地方反腐败中，这一职能党的纪委在行使，代替了政法委。各地做法各异，莫衷一是。

　　任何监督，如果没有实例的审查和纠正，就会落空，因此要说政法委的监督，不可能一点也不涉及个案。但是，政法委在国家法律框架内不是司法机关，他没有直接进行司法的权力。他也不能直接向社会发出司法文书。这种体制上的先天不足，是政法委监督制度长久无法给出定论的根本原因。

　　现代司法理念是，司法权是国家法律赋予的，是专属的。审的要有权判，有权判的必须要进行审。如果让没有参加审判的人进行监督作出决定，就会违反司法的基本要义。有的实体上虽然是对的，但法律程序上则是错的，因为没有法律上的依据。

　　如何解决这一矛盾？我们的意见是监督要在法律框架内进行。

　　第一，个案监督的提起要有个制度。防止领导个人以党委的名义过多地干预司法。有的地方领导个人代替组织，我就是党委。我的批示就是集体决定。这在处理一些内部反映和群众来信上尤其如此。不论后期职能部门查实的情况真相是怎么样的，领导的要求必须要有个交代。有的地方法院审判监督庭专门是针对领导批示的，不去从大量的群众信访中发现问题立案复查，而是眼睛向上，专门为了查报领导的批示。法院的申诉立案程序，大量的被领导批示包了。这样的监督实际上损害了真正的司法纠错机制。

　　第二，落实领导监督意见要强调科学性。领导批示是监督的重要方式。在赞同“清官模式”的政治理念中，领导批示还是监督的主要方式。在中国百姓中，群众非常认可这种模式。中国的绝大多数上访和信访，群众追求的第一动机是寻找“清官”，以良性权力来制约恶性势力。他们相信级别越高的权力越公正。如果这个高级别的权力仍然实现不了他的企求，他们会转而寻求更高的权力。这就是今日中国上访不休的真正原因。因此，领导批示方式，在中国仍然是启动监督的重要手段。也符合国情。有批示就要有落实。没有落实的批示等于没有批，还会损害领导的威信。因此，如何落实就成了一个非常重要的问题。要明确一个道理，个人不可能代替一种程序性的权力。个人的批示往往是在单方反映的基础上作出的，没有经过双方抗辩和质证，批示切不可未审先定。代替司法机关事先作出结论。批示应当是一种启动功能。

　　第三、政法委监督应当有意图地定期组织分专题进行。集中一个专题审查若干个典型的错案，理出规律性、倾向性问题，一次监督解决一批问题；变“个案监督”为“批案监督”。浙江省委政法委在上世纪八十年代中国自由商品经济启动时期，以“政法工作要更新观念为商品经济服务”为主题，集中到温州等地区指导调研，要求公、检、法复查了一批限制市场流通的误抓、误判案件，由法院进行了纠正和改判，一下子改变了检察、法院系统的陈旧落后的计划经济观念，解放了不适应市场经济方向的司法理念，释放了社会活力。从上层建筑角度促进了浙江民营经济的迅速发展。

　　第四，政法委监督要同具体的查处司法人员责任结合起来。执法监督不同于人大组织的“执法大检查”，不是面上文章，而是从解剖案例入手，从个案中发现问题。检查要有实际的后果。现在公检法的错案追究制并没有真正开展起来，而政法委的监督往往仅以纠正案件为目的，并没有真正落实到追究责任人。党委管干部，为责任到人提供了可能。政法委监督要有真正的作用和威慑力，不同于其他监督，必须最后追究到人。封建社会有官员反坐制度，法官的责任很重。现代由于强调集体负责和互相制约，集体负责等于无人负责，互相制约等于互相推责，具体个人的责任被分散了，反而都无法追究。党委作为可以总揽政法工作全局的实权机构，客观审查后对某些责任者作出处理决定，也许是弥补这一缺陷的有效方法。一个错案，可以是一个人为主的责任，也可能是好几个人的责任，查明了，指令具体单位进行严格的处分。或者在使用上作出调整，这种机制就能真正体现监督的作用。

　　第五，以特别事件调查委员会的方式进行个案审查和调查。领导要作决定，必须要召开各方意见的汇报会，特别要听取后果不利方的申辩。这就相当于行政执法的听证和法院的开庭审判。只有通过这样的程序，最后决定才会经得起检验。可以由司法职能部门去进行这项程序，作决定的人要全程听取。或者成立临时的特别事件调查委员会，在调查听证的基础上作出决定。这种委员会组成程序比较严，轻易不进行，一进行就要求有结果，让整个政法机关和社会上都把这种调查当成普遍关注的大事。调查人员可以调集各方的法律专家一起进行。这样可以弥补领导先入为主和批示片面性的问题，使每一件查处，在事实和证据上都是有相当公信力的。这样的委员会还可以避免党委主要领导直接出面进行司法听证的现象，可以按现有的中国司法体制的模式进行审查，使社会认可和接受。党委在这样的基础上作决定就会比较科学和得当。

　　五、党要坚持在法律框架的范围内进行执法监督

　　法律面前人人平等，任何人没有超越法律的职权，任何人和组织都要受国家法律的制约。党委政法委作为领导全党干部执行国家法律的机构，必须坚定地树立这样一种观念。小平同志说，“还是要讲法制，讲法制靠得住些”。这是痛定思痛之言。在中国当今社会，能够违反法制按其他规则进行管理性行为的，只能是有权的党的机构和党的实权人士。在新中国半个多世纪的历史过程中，能够在宏观上损害法律制度的稳定和一贯的，都是握有重权的人。作为中国政治框架内的领导核心力量，对法制衡平和稳定构成损害的最大危险，也来自于党内。在当前人大权力被逐步确立、司法强调客观中立的环境下，这种权力控制的冲突早晚会产生。我们必须高度关注和研究这个问题。

　　从小平同志到彭真同志，对党与法的关系一直有多次的阐述。权大法大的争论，某种程度上也是这种争论的继续。比较经典的阐述，是“党领导人民制定国家法律，党领导人民执行国家法律，党要模范地遵守法律”。这里涉及一个基本法理问题，即法的制定是统治意志的体现，共产党作为领导力量有权领导制订法律，但这个统治意志不是随心所欲的，而是既定的。一旦确定下来，包括制定人在内的党也必须严格遵守。

　　但在现实生活中这种法律理念经常被一些有权的人士违反。权大于法、干扰司法、法外加法、法外有法等现象，在我们现实生活中一直存在。所有对权大于法的批评，根源都在于此。执法监督要注意的首要问题，也在这里。

　　在讨论纪委职能时，有的党纪理论家已经提出建立“党内法规”的问题。不但写了文章，还写出了教材书籍。这是“党就是法、法外有法”的典型思维。法是一种国家意志、党纪只是一个政党的意志和约定。党纪绝对不同于国法，党纪也不能代替国法。提出党内法规的理论，法理上不通，实践上有害。

　　因为一旦有法，就要保障它的实施，就要有一个护法机构。党内有法，就必须有一套执法机构。必须要有党的自己的适用机构即检察院和法院。因为国家的法院、检察院只能适用国家法律而不能适用党法。对党员适用党法，就是法外施刑，这样就形成了一群特殊标准的特殊公民。就是对法律面前人人平等的一种违反。无论是程序权利还是实体权利，在同一国家内，党员同普通公民是一样的，既不能法外施恩，也不能法外苛刑。

　　如果建立党内的党法护法机构，比如说搞党员违法听证制度，也搞听证审查，那么，势必会直接影响国家司法职能的发挥。比如一个县委书记，涉嫌受贿被“双规”，免职逮捕前进行党纪审查听证。一旦确定事实成立，作出决定，免职、逮捕、公诸社会，那么进入国家司法程序的侦查、起诉、审判只能是形式和演戏。因为公、检、法是受党领导的，党委已经作出了决定，法院和检察院的独立侦查、独立审判如何进行？只能按党内决定执行，进行有罪判决。司法程序是不可重复的，不可逆的。两套司法最终必然会有一套司法是失效的。在这样的机制下，失效的只能是国家司法机制。

　　有的理论家认为，对党员提出更高的要求，是执政党的地位决定的，是对人民和国家负责、是有好处的。这其实隐藏着一个基础理论的错误，那就是：特别苛刑意味着特别标准，特别标准既可以用来特别苛刑，也可以用于特别开恩。法律的统一性、平等性就会被严重破坏。苛求一个党员对于群众而言好象是好事，但对于这个党员公民而言就是法外处罚，损害了他的法律平等权。《党纪处分条例》现在实际上同《刑事诉讼法》存在严重的冲突，施行中的问题则更多。最突出的是两条：即以“双规”名义进行无期限的人身自由限制、和对律师会见权、帮助权的剥夺。用党纪的特权代替司法的侦查权，以此规避国家法律对被告基本权利的保护，将国家法律中已经扬弃的非法办案手段以党纪的方式保留下来。党是社会先进力量的代表，在这个问题上却成了落后司法理念的代表。

　　有的人认为这是反腐败的需要，保持执政党廉洁性的需要。认为纪委比检察院有效，没有纪委的这种办案方法，好多大案根本无法突破。这种理论的错误在于，为了实现实体上的公平公正，秩序上的公平公正可以忽略不计。只要目的达到，手段是否合法可以不予注意。这就为严重违法办案大开了方便之门。另一方面，我们不妨再问一句：为什么我们的检察院对于高级党员干部犯罪无法破案？为什么非要纪委不行？其原因不难找到。根源还是法外有法，权大于法，中国有一批国家法律尚无法制约的人士，有国家司法权无法控制的特殊公民。需要党内的“家法”。这样循环往复，法制的秩序于是仍然无法建立。

　　党委政法委的法律监督，也要高度注意这样的恶性循环。我们的监督必须是在国家法律的范围内，标准就是国家的现行有效法律。不能在法律框架之外再建立一套特殊的制度和方法。要支持和鼓励司法机关各司其职，运用自身纠错机制灵敏有效地进行自身法律监督，只有在各机构间无法协调，互相制约和监督制度出现问题，某类案件复查确实存在系统性、集团性阻力时，才有必要启动政法委的执法监督。

　　六、改变党委政法委执法监督的运作方式

　　简单地说，就是变内部操作为公开监督。

　　长期以来，党委政法委是一个握有重权而不事张扬的重要机构。执法监督也都是内部进行。而国家司法刚好相反，它是一个要求高度透明和公开的系统。国家稳定有赖于司法的公信力，司法的公信力来源于人民的了解和信赖。政法委要对司法和其他政法机关进行执法监督，不能靠内部操作。否则其内部操作和司法要求公开的矛盾是无法调和的。

　　党委政法委的执法监督既然客观存在并有实例操作，就没有必要向社会保密。中国共产党在和平年代要提高执政能力，要提高凝聚力，维持社会公平、坚持执政为民、解决群众关于司法领域的合理诉求是一个好途径。从监督立案阶段起，成立特别事件调查委员会，案件的调查进程，发现了哪些问题，最后如何认定，如何处理，各个阶段都可以通过媒体向社会公开。领导对某事的关注和基本意见，也可以公诸社会。这样既可以让群众知道高层对民间呼声的重视，又可以防止领导个人的不正当的错误的干预，使执法监督更加规范和公正。通过这样的方式，被查处人和办错案的人也会心服口服，其社会评价也会真实公允，对其他的可能违法办案者也是一个警告和威慑，从而进一步促进司法公平公正。

　　规范和加强党委政法委的执法监督工作是一个十分重要的课题。在这个问题的讨论上还有一些禁区和顾忌，因此学术界的讨论还十分少见。成了一个学术空白。进行内部调研是一个好方式。本文的一些思考是本人多年从事司法实务和法学研究后的感受和总结，就此理成内部文稿，以供领导和同志们参考。不当之处，文责自负。

　　注释：[1] 本文写作于2006年4月10日到5月2日。是作者受浙江省法学会委托，代表浙江法学会向中国法学会提交的一篇内部报告。为了加强和改进中国共产党对政法工作的领导，解决长期存在的党的领导权和独立的司法权之间的一些争议点，其时中央政法委要求中国法学会就“规范和加强党委政法委执法监督工作”问题，对重点省区进行调查研究。此文上报后，中国法学会给予高度肯定，专门致信浙江省法学会对作者表示感谢，并告主要观点已经整理要点专报中政委。

　　2006年5月写作

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