为何中华帝国晚期越来越“轻徭薄赋”, 也越来越腐败

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1720-1758年的清朝疆域

（图片来源于网络）


一、问题和文献综述


为什么在中华帝国晚期（以清代为典型），国家的汲取能力（正式税收占总收入的比重）日趋式微，而君主对建立一支高薪廉洁的现代官僚队伍和透明的征税制度态度消极，放任大小官员从附加税中获取他们的各种规费礼金，对“一年清知府，十万雪花银”听之任之？为什么在重大灾荒和外来军事威胁面前，国家诉诸于捐纳、报销和对官员商人的临时性摊派来为战争和赈灾融资，而不是通过公债市场在时间维度上平滑国家的财政开支？

我们当然不能简单强调统治者在建立制度时，“用道德来代替数目字管理”，也不能把这归因于君主的不负责任和大小官吏的贪婪，或者“既得利益集团”阻挠任何改革，因为这些都是问题的结果而不是原因。

清朝官吏行酒令图（图片来源于网络）

而新政治经济学最近的研究给我们提供了一个似是而非的答案：大一统。

在Tilly (1990)、Wong and Rosenthal (2011)和Dincecco (2014) 看来，中国（以及欧亚大陆的古老帝国们）的问题在于“一统”，而欧洲近代早期多国竞争的地缘政治形势给君主们带来了增收的激励和还钱的约束，引发了财政革命和金融革命，增强了（幸存）国王们的汲取能力和借贷能力。

而另一些学者则更强调“大”，Stasavage (2016)认为议会对王权的实际制约和疆域大小成反比；Sng (2014) 认为中华帝国的广阔疆域意味着更为严重的君主和官僚之间的委托-代理问题或者说信息约束，所以国家只能“轻徭薄赋”，而容忍代理人征收苛捐杂税。根据这个理论，之所以“用道德来代替数目字管理”，是因为中国太大，数目字管理成本太高。

以上两派理论各自侧重故事的不同方面，疆域大小和地缘政治环境是外生给定的，一旦二者给定，君主对官僚的监察能力也就是给定的。但纵观中国历史，即便是在清代以内，疆域大小（包括对边疆的治理模式）也是不断变化的，对官员的监察能力的大小（包括监察的机构、制度和手段）也并不是疆域大小的单调函数，更不用提监察的频率和惩罚的严厉程度了。正如雍正最爱跟臣僚讲的一句话，“有治人，无治法”，监察能力不是“能不能”的问题， 而是“为不为”的问题。所以，真正要问的问题是，为什么“能而不为”？

在马德斌和Rubin (2017) 最新的工作论文中，作者引入了可信承诺问题，探讨了为什么君主不愿意投资于对官员的监察能力。君主在内生的国内造反风险和外生的军事入侵和灾害风险之间权衡。对于不受限制的专制君主，监察能力是一把双刃剑，一方面它可以遏制官员征收附加税的攫取之手，降低王朝被老百姓造反推翻的风险，但另一方面它也增强了君主自己对官员合法收入的攫取之手，挫伤了代理人完成征税职责的激励，降低了国家抵御外敌入侵和灾害的能力。对君主而言，把自己的眼睛蒙起来也意味着把自己的攫取之手绑起来。因此，对打工仔们的腐败行为刻意容忍反而是理性的选择，甚至可以看做是“效率工资”。这一理论洞见把信息不对称问题和可信承诺问题纳入了统一的分析框架。


二、模型和推论


下面介绍马德斌和Rubin (2017)的模型假设和推论。这是一个典型的不确定条件下的委托-代理模型。在基准模型中，在每一个时期，有和平和外敌入侵两种可能的状态。君主和官僚在每一期进行一个三阶段博弈，得到一个子博弈完美混合策略纳什均衡。

不难看出，君主在制定税率时面临着一个基本的两难处境： 如果把正式税率和上缴率定得太高，国内危机（老百姓造反）的概率会更大；如果把税率定得太低，则不足以应对外敌入侵。假设没有信息不对称和可信承诺问题。意识到君主能毫无成本地施行监察，官员就不会征收附加税，君主不会监察和惩罚官员，而模型的均衡解将使得减少国内危机的边际好处和增加外部危机的边际成本相等，此为最优(first best)情形。

然而，给定信息不对称问题和可信承诺问题，君主的均衡决策不是最优的，而是次优的(second best)。首先来看信息不对称问题，由于存在正的监察成本，君主的最优决策是监察概率小于1，并且容忍附加税，从而造反成功的概率高于最优情形，这对于绝对专制和受限君主皆然。

再来看可信承诺问题：绝对专制下的君主，还必须考虑到官员由于其合法收入也有可能被君主没收，因此他“不撂挑子，继续打工”的激励更小。因此，其他条件不变的情况下，和受限君主比起来，专制君主将不得不考虑官员更紧的参与约束，允许更高的附加税收入作为对官员的风险补偿，以换取外敌入侵时他们为自己效命。同时，君主只能制定更低的正式税率，并从官员手中收更低比例的正式税。


三、拓展和历史证据


作者对基准模型的第一个拓展，是把监察成本m作为君主的决策变量：君主可以投资c(m)于降低监察成本。对于受限君主，投资于此是有好处的：更低的监察成本带来了更低的附加税和老百姓造反的概率，而这样做的损失是降低了代理人不撂挑子的激励，损害了战时抵抗外敌的能力。而对于专制君主，增强监察能力，虽然会降低附加税率和老百姓造反的概率，但是对于官员不撂挑子的激励损害更大，意味着外敌入侵时国家的汲取能力和抗风险能力受到更大的损失，是得不偿失的。这种机制的动态效果，长期来看，将导致国家能力的分流 (divergence),专制政权越来越作茧自缚，而权力制衡的制度给统治者提供了建立清廉高效的现代官僚制度的激励。

正如我们看到的，清代的大多数时期，征收附加税在一定的限度内是被默许的，其收入和支出由潜规则支配，而不受正式经制管控。不管在中央还是地方，监察机构越来越被纳入常规政府部门。中央政府对贪腐行为的整治是运动式的，而不是制度化的。惩治是选择性的，而不是一视同仁的。而紧急事态下的财政主要靠(1) 单方面提高地方正式财政收入的上缴比例，(2) 动用地方财政收入的养廉银部分用于军需和赈灾，(3) 利用官员的捐纳和商人的报效。而形成鲜明对比的是，欧洲近代早期的城邦国家，和宗主国达成了不代表不纳税的协议，不用担心他们的财政收入会被君主肆意剥夺，征税过程也比较公开和透明，也使得他们能以正式税收为抵押发行公债，在竞争性的借贷市场上融资。

作者对基准模型的第二个拓展是考虑国家扩张疆域的冲动。要征服和监察一块新的领土，君主要考虑支付军费，支付额外的监察成本(往往比既有领土更高)，而回报是从新的领土征收的税负。更重要的是，征服一块新的领土会降低外敌入侵的概率。现在比较一下专制君主和受限君主。政府财政收入随着监察成本提高，而专制君主在外敌入侵时征税能力较弱，这意味着专制政府有更强的动机把外敌入侵的威胁内部化。所以，当监察成本足够小的时候，受限君主相较专制君主更有动机扩张领土，因为它从征服中得到的财政收入比较大。而当监察成本比较大的时候，专制君主更有动机扩张领土，因为虽然他从新领土的财政收入比较小，但是从外敌入侵内部化所得的收益非常大。

这个结论可以部分地解释为什么英国和荷兰等代议制国家倾向于征服给他带来更多经济收益的地区（比如印度和西印度群岛），而大清国则把注意力放在西北边境，通过多次统一战争把内亚草原纳入帝国版图。在这个视角下，新清史研究提出的所谓清帝国的“内亚走向”，不过是统治者长治久安目标下的最优决策，而不应归因于满族统治者文化上更认同内亚草原民族。

《平定准噶尔回部得胜图》之《凯宴成功诸将》，绘制了乾隆帝在紫光阁宴请西征将士庆祝凯旋的场景（图片来源于网络）

值得注意的是，North和Weingast (1989)的经典文章早就指出，对君权的制度性约束是建立国家财政能力的关键。但他们的着眼点在于统治者和纳税人、债权人和债务人之间的关系，而该文的焦点是君主和官僚、中央政府和地方政府的关系。

这和历史学家Zelin (1984)的观点不谋而合。在《州县官的银两》这本书里，她探讨了火耗归公改革的前因后果。雍正试图把附加税纳入省级预算管理，并以养廉银和办公经费的形式返还给官员，以控制附加税的规模，减轻纳税人的负担，并增强省财政的财政资金。但由于缺乏制约中央权力的制度，乾隆即位后，中央财政开始干预火耗的收支，导致改革成果付诸东流。这表明即使不存在信息不对称问题，用附加税合法化一劳永逸地解决委托代理问题的努力也是不可能实现的。

Liu and Hao (2017)的工作论文利用各省推行改革的时间差异、火耗提解的程度差异和不同天气状况下的赈灾表现，研究了改革对于纳税人负担的影响、省财政支出的影响，以及政策效应持续的时间，对Zelin提出的命题给予了实证支持，也为马德斌和Rubin (2017) 提供了一个生动的注脚。

总的来说，在越来越多的探讨国家能力和大分流的文献中，该文提供了一个全面精深的政治经济学视角的多重均衡理论：君主受限国家将越来越呈现韦伯意义上的现代化，走向向海洋扩张的道路；而君主专制国家将在向内陆扩张、轻徭薄赋、容忍腐败的道路上越走越远。如果不从根本上改变君主和官僚的关系（当然这个关系投射到社会就是官和民的关系），任何局部的、暂时的反腐行动都不过是零敲碎打，是对“稳态均衡”的注定要回归的些微偏离。