马亮：“拿下”领导？没你想的那么简单！

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“拿下”领导？没你想的那么简单！| 政见CNPolitics
Original 2017-08-01 马亮 政见CNPolitics

摘要
《人民的名义》里，李达康把孙连城连降三级。在真实的政界，这种剧情容易发生吗？

马亮 / 政见观察员

确保各级政府官员高效执行上级政策，是维持政府运转的关键。各国政府使用最多的手段之一，是以结果为导向的绩效管理，即依据政府官员的政绩表现进行奖惩。在推行绩效管理方面，中国各级政府不遗余力。凭借干部人事管理制度，政府部门可以采取 “一票否决” 或 “末位淘汰” 等许多极端的问责手段，将干部的仕途同其政绩挂钩。

尽管中国政府积极推行以结果为导向的管理，并取得了看似不错的成绩，它却面临一个难以克服的固有困境：一方面，政府希望惩罚工作不力的干部，推动他们对本职工作尽心负责；另一方面，政府又要稳定干部队伍，确保他们有足够的忠诚度和向心力。这就使干部问责的 “板子” 扬得高高的，打下去却轻轻的。因为对干部的惩罚不是 “可信的”，所以问责效果会大打折扣。

为了说明干部问责的局限性，清华大学的梅赐琪和马里兰大学的研究人员收集了 2003 到 2013 年间，中国安全生产领域的 67 起重大事故数据。这些事故导致 145 位正处级及以上级别的官员因为失职渎职，被暂停工作或免职。这些事件都引起了广泛关注，处级以上官员的信息也易于获取，研究者得以开展细致分析。相对来说，级别较低的干部接受内部纪律处分的信息很难获取。

研究显示，这些事故中的半数以上导致了极为严重的伤亡，三成导致了恶劣的社会影响。在这些事故中，主要是厅局级和县处级官员被免职。就免职的原因来说，三分之二的是因为领导责任，其次是失职，以及滥用职权或有犯罪嫌疑。2003 年 “非典” 是中国官员问责的元年，而 2008 年 “三鹿奶粉事件” 是官员问责的又一个顶峰。2009 年之后，就没有省部级或副部级官员因这些事故被免职了。

值得注意的是，四分之三的官员在免职后又重新回到政府部门或相关单位。未能 “归队” 的干部多数是由于涉及刑事犯罪或退休。在重新被任用的干部中，八成以上干部的职级不变，仅有少数被降级任用。事故越严重，被免职的官员就越难以再履新。因为领导责任而被免职的官员最容易获得重新任用，其次是失职和滥用职权的干部。

平均来说，一个被免职的干部会在不到一年的时间里就会再次履新。干部被免职前的级别越高，就越可能被重新任用。研究中，被问责的省部级官员全部履新。一些级别高的官员甚至会旋即履新，丝毫不受其过错的影响。

政府部门希望干部队伍保持稳定和忠诚，以便维持其强有力的干部动员能力。这使结果导向的问责很难真正落地，政府也不得不 “打一下” 后再 “拉一下”，强硬问责后再仁慈对待，以便稳定和激励干部队伍。并且，政府培养高级官员不容易，“沉没成本” 高。在这些因素的影响下，问责只是发挥了 “杀鸡儆猴” 的震慑作用，很难真正让干部受到惩罚。所以，如果不解决干部 “能上不能下” 和 “能进不能出” 的问题，“问责” 就难真正奏效。

另一方面，以结果为导向的管理也无法发挥正面激励的作用。尽管上级任用会考虑干部的政绩，但晋升决策是一个复杂的政治过程，同时还受到许多不可控因素的影响。在正面激励不足的情况下，如果负向问责也无法奏效，就很难指望以结果为导向的管理可以达到理想效果。但在大力推行 “容错机制” 和 “激励机制” 的情况下，平衡 “问责” 与 “激励” 的关系，对维系干部队伍的动力与活力至关重要。

参考文献
Mei, Ciqi, and Margaret M. Pearson. "The Dilemma of “Managing for Results” in China: Won't Let Go."Public Administration and Development (2017). DOI: 10.1002/pad.1799.

文字编辑：江晓雅
微信编辑：张烨  
图片编辑：江锦
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