财经：维稳机器

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自上而下的中国维稳体制，以政法系统为中枢，延伸拓展至公安、法院、信访等机构，在基层遍设维稳综治网点。这架高效的政权机器与法治背道，在“越维越不稳”悖论中膨胀并异化

　　【《财经》记者 徐凯 李微敖】 凌晨五点，天已微亮。在京珠高速连续行驶17个小时后，米黄色的“京AF1217”中巴驶入湖北赤壁境内。
　　据乘客刘华回忆，这辆无营运执证的中巴共19座，实际乘坐28人。包括来自长沙的11位访民，另有1名司机、3名长沙接访官员和14北京保安。自京至湘，中巴以100码以上的速度行进。
　　车过赤壁收费站，“砰”的一声巨响，中巴以近60码的车速撞上前面的大货车，司机当场休克，另有八人重伤。
　　这是2011年3月8日，全国“两会”召开之时。在车祸之前，刘华第四次进京上访，他与十余名长沙访民来到中央纪委信访室，举报当地政府的违规行为。对方告诉他，问题会妥善解决，但“两会”期间不能留京。当日，长沙市驻京办人员将他们带到北京城南，自称“北京市治保总队”的青年，将访民们送上他们租用中巴。
　　车祸发生之后，无碍者自行回家，重伤的八人在赤壁市人民医院接受短暂治疗后，被对口政府人员接走。回到长沙，刘华所在的天心区学院街街道办副主任带领巡防队员，将其送至一处名为“无忧山庄”的宾馆，直至“两会”结束。这些巡防队员隶属于街道办下设的社会治安综合管理办公室，是最基层的维稳人员。
　　在四次往返北京与长沙之间，以信访为线，刘华与其他访民接触了这个国家维稳体制的各个层面：在中央，国家信访局、中央纪委信访室相继接待他；在地方，包括长沙市政府、天心区政府，以及区学院街街道办及其下设的综治维稳办公室看管他；往返期间，则有如驻京办、保安公司等运送他。
　　早在2010年夏天，刘华与因不服法院判决而在长沙市政府上访的沈佑斌相识。如果说，沈佑斌的故事是思考维稳财政体制的一个线索，那么刘华的故事，则可随之“浏览”维稳组织体制的各个层面。
　　中央枢纽
　　自“维护社会稳定”的概念提出以来，由于工作需要，相关机构不断处于膨胀之中。自上而下的政法委系统的历史，即是显例。
　　中共中央政法委员会（下称中央政法委）是中央领导和管理政法工作的职能部门，主要任务是指导、协调、监督、检查公安、检察、法院、司法、国家安全等部门开展工作，维护社会稳定。中央、省、地、县四级均相应设置，基层乡镇和其它部门一般不设此机构。
　　中央政法委最重要的职能之一即是维稳。1980年，中共中央即开始设立中央政法委，彭真为第一任书记。1990年代初曾短暂撤销。
　　1991年4月，中共中央发出《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》（下称通知），指出维护稳定是全党和全国人民压倒一切的政治任务。加强政法工作，对于保证社会稳定具有重要作用。《通知》宣布恢复中央政法委，适当调整其职责任务；各地党委政法领导机构的名称统一为政法委，并加强建设。
　　在当时，维稳的主要力量体现在公检法联合办案的“严打”。三次大规模的“严打”分别发生在1983年-1987年间、1996年-1997年间和2001年-2002年间，均由中央政法委主导。
　　到1999年7月，党委增添了610办公室，与政法委员会合署办公。此后，防范和处理邪教也成其维稳任务的一个重点。
　　此后，为维护社会稳定，中央还成立了中央维护稳定工作领导小组。这是中共中央委员会的议事协调机构之一，在中央政法委机关办公。此外与中央政法委一起挂牌的还有中央综治委，主要负责国内治安。
　　2008年以来，随着中央政法委“三项重点工作”（社会矛盾化解，社会管理创新，廉洁公正执法）的提出，中央维稳工作的重点转变为构建社会维稳网络，并开始探索新的维稳模式。
　　这些探索包括：“以证管人、以房管人、以业管人”流动人口服务管理机制，社会稳定风险评估制度，网格化社会服务管理新模式，刑释解教人员安置帮教，破解“两新组织”（新经济组织和新社会组织）和互联网虚拟社会管理等。2010年底， 35个市、县(市、区)被中央确定为全国社会管理创新综合试点。
　　概而言之，在中央层面，维稳组织是以中央政法委为主体，以中央维护稳定领导小组为最高权威，依附其上的有综治委等机构，统管公安、法院、检察院、国家安全部等政法机构。



中国维护社会稳定组织结构图
　　地方网络
　　与中央层面相比，基层政府因直面矛盾一线，机构复杂。刘华所在长沙市天心区街道办公室，即设有维稳综治办公室专管此事。不仅湖南如此，全国基层皆有类似机构。试以广东省云安县“县—镇—村”的“三级联防”的大综治维稳网络为例。
　　云安县所谓大综治维稳网络，具体而言包括：一个县设县级综治信访维稳中心（县中心），负责处理“难事”；8个镇设镇级综治信访维稳中心（镇中心），负责处理“大事”；121个村和社区设村级综治信访维稳工作站（村工作站），负责处理“小事”。
　　云安县包括村干部在内，享受财政拨款的人员共有6700余人，参与维稳的总计有1800多人。其中县中心固定工作人员约20人，另有一支200多人的应急队，统筹应对群体性、突发性事件。8个镇维稳中心各有10多人。县委副书记王树雄兼任县维稳中心主任。
　　每个村的维稳工作站成员，亦按照人口规模配备人数。例如前锋镇崖楼村，共有345户1380人，工作站共有4人，其中站长为村委委员康木林兼任。
　　“发展是第一要务，稳定是第一责任。”云安县委副书记王树雄解释说，发展是战略，稳定是战术。但在党委、政府的实际运作中，稳定的确已经是第一位的工作了。
　　云安县为“吃饭财政”，这个粤西农业县总人口31.7万人（非农业人口为8万左右），2009年GDP为40.32亿元，地方一般预算收入1.99亿元，每年上级财政会拨款约8000万元。即便如此每年仍有专门的维稳经费，如2010年 县中心获60万元，镇中心约28.8万元，村工作站3万元以上。此外还有固定资产投入：2009年一次性投入100万元，用于8个镇的镇中心购买面包车、摩托车、电脑及办公桌椅等。
　　除此，云安还实行地方政府普遍认可的“以奖代补”政策：村工作站处理好一件事，奖励50-100元；镇中心处理一件事，奖励200-300元。如果全年没有发生不稳定的事情，更要重奖。王树雄说，以奖代补，很好地调动了村镇干部的积极性。
　　2010年，云安县共下发了2万元左右的奖励。在当地政府看来，表面上这些钱是增加了，实际却大大降低了。“如果发生一例到北京上访的，起码就要花2万元，甚至远远不止。”王树雄说。
　　灰色市场
　　如云安县委副书记王树雄所说，一旦有人入京上访，那么花费就大大增加了。
　　对此，地方政府起码有三种“花钱买平安”的方法。一是自己派人在北京截访。长期以来，这项工作以驻京办为枢纽，地方政府以及法院等都花费人力物力在京驻守。刘华四次来京上访，三次都是驻京办派人将其送回家的。
　　一位基层法院院长告诉本刊记者，当地法院的年轻男性法官，都得轮流驻京，主要任务即去最高法院信访室截访。
　　但驻京办引起首都管理和行政秩序的混乱，导致中央裁撤。截至目前，除50家省级政府及经济特区政府和296家地市级政府仍保留驻京办事机构外，各地区各部门已撤销驻京办事机构共625家。
　　驻京办被裁撤，显然提高了地方政府派人截访接访的成本，使得第二种方法更可取：将截访外包给保安公司。以安元鼎公司为例，即曾和19个省级政府有关部门签订了相关截访合作协议。
　　保安公司为地方政府截拦、关押、遣返访民，每个项目都有明确收费细目，包括：稳控费每人200至400元、强制费每人200至400元。护送费的细目则按交通工具、护送人员和距离不同，收费不同。
　　即使截访失败，访民影响已成，在相关部门登记注册，那么地方政府需求助第三条路：“销号”。
　　上访者在上级部门申诉后，信访部门会备案留底，此谓之“号”。公开资料显示，2009年到京上访人数河北省位居全国第一（15700人次），河南省第二（5700人次），辽宁省位居第三。但2009年后，相关部门变更规则，对正常上访不再通报，只通报“非正常上访”人数，每个月进行一次全国大排名，并下发到省级党委与政府。
　　这些排名与地方政府的考核挂钩，但只要花钱去之，则无碍政绩。
　　2007年3月14日，河南嵩县政法委书记在信访稳定工作会议上称：“今后，发生上访必须销号。销号只是经济上的付出，不销号就是政治前途上的损失。”与此对应，“2007年1月-3月，我县实际发生赴京上访25起65人，进入登记1起，排全市县区第九名；到省上访41起55人，进入登记七起，排全市县区第三名（实际第一名）；到市上访30起111人；来县上访216起1180人。”
　　包括驻京、外包和“销号”，地方政府对于信访的恐惧催生了一个庞大的维稳“市场”，各色寻租者、掮客、打手于其间觅食。无论驻京办、保安公司、信访局官员，在这个寻租场利益均沾，维护并扩大了“维稳”之饼。随着这个“市场”的扩大，即便与“维稳”无直接关联，亦可以“维稳”之名，行“寻租”之实。
　　信访悖论
　　截访、外包和销号的灰色市场之所以存在，一大原因在于维稳体制本身。以信访为例，在信访的实际运行过程中，或“截访”，或“销号”，信访本应承担的“下情上达”功能近乎失效。然而，从制度设计之源求证，由于中央和地方之间关系微妙，其定位本身即蕴含悖论。
　　根据中国政法大学社会学院院长应星的梳理，1982年《党政机关信访工作暂行条例（草案）》的通过，标志着信访制度的转身：与毛泽东时代服务于大众动员和阶级斗争不同，信访制度在新时期的服务对象是经济建设和安定团结的大局。
　　在应星看来，从大众动员和阶级斗争转向经济建设和安定团结，“维稳”问题必然浮现起来。由于许多地方政府以经济建设为主导，在农民负担、土地纠纷、职工下岗、房屋拆迁补偿等问题上，不是作为公共利益的代表，而是作为一个有自己利益的主体，因而势必具有与当事人利益发生直接冲突的倾向。
　　与此同时，随着人民公社的瓦解和国企改革的推进，基层单位的控制能力削弱，城乡居民寻求自我利益表达的能力和空间与日俱增。更重要的是，随着改革开放的进行，公民权利意识增强，以往的行政手段似乎失效。
　　应星认为，信访一方面突出安定团结的秩序诉求，要求把矛盾留在基层，另一方面，作为中央制约基层政府的手段之一，它又在某些情形下鼓励访民“依法抗争”。这两种目标之间的冲突，使得信访处于难以自圆其说的悖论之中：中央政府一方面希望能有一条群众线路监督地方，因此坚持信访制度；另一方面，却不想因此影响中央工作，因此要求地方政府严控信访，将“不稳定因素扼杀在萌芽状态”并消化在基层。在这种以“堵”为主、不拓展梳理通道的思路下，一旦发生不稳定事件如集体上访，地方政府只能求助于非常手段。
　　于建嵘则认为，由于缺乏程序性和法律效力，信访制度难以有效地终止矛盾和纠纷；而其背后的深层原因，则是权力的任意性。与此同时，权力支配下的司法过程中的矛盾终止机制也是软弱无力的。
　　“维稳”体制与转型期中国面临的问题相适应，并随着社会矛盾的加剧而膨胀。要打破“越维稳越不稳”的稳定怪圈，正如清华大学教授孙立平所指出的，就必须转变政府职能，建立有限政府；完善解决社会矛盾和冲突的法治机制；建立市场经济条件下的利益均衡机制；促进民间组织的发育。
　　择其要者，可以“法治”二字概括。依法治国，建设社会主义法治国家，正是中共中央十五大报告所提出的政治体制改革方向。2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。
　　但政治体制改革，尤其是司法体制改革的步伐仍需加速。欲求社会真正稳定，首推司法体制改革。公正、高效、具有公信力、能制约公权的司法，是社会的“减压阀”。推进司法体制改革，使得法院真正能依法独立行使职权，社会冲突亦可纳入法治轨道。
　　其次，应当逐步扩大民主。民主者，公民当家作主也。大如政府换届，小如水价增降，公民手握选票，参与听证，选举有权，表达有道，不稳定因素，自然可去之大半。
　　再次，执政党应当转变执政思维，增强执政能力。世界各国的经验表明，现代社会的社会冲突不仅在所难免，而且是社会良性运转的必然现象。对此，一方面，政府自我约法，不越界，不违法，不制造不稳定因素；另一方面，放开民间组织，培育公民社会，一旦起了冲突，有法院独立审判，有非政府组织独立调解，自然安定团结，社会稳定，长治久安。
　　随着中国特色社会主义法律体系的形成，我们有理由期待，法律不仅能成为人们的“挡箭牌”，亦能成为安定社会的鼎器。


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