制造同意：基层政府怎样吸纳民众的抗争

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专题：维稳研究
制造同意：基层政府怎样吸纳民众的抗争*
张永宏　李静君
【内容提要】学术界对维稳问题的研究主要关注两个方面：一方面从适应性和弹性的威权国家来解释社会稳定，另一方面从能动的公民权利意识的崛起来解释群体性事件的产生。然而，由于缺少关于国家与社会之间的权力理论以及政府和民众之间互动的经验资料，目前对于维稳的机制和影响的研究还远远不足。本文运用葛兰西的领导权概念，通过华南和华北两个城市的田野调查资料，分析了基层政府吸纳工人、农民和业主抗争的微观过程。基层政府在日常维稳的工作中发展出三种策略来制造同意：将抗争中的讨价还价常规化、惯例化（物质上的让步）；设计和实施一套科层制游戏（程序同意）；在稳定和平安的口号下构建一个以信息和服务为导向的政府（道德领导）。通过深入分析政府和民众在这一过程中丰富、生动的经验，笔者发现维稳是通过同意和强制之间不稳定的平衡，即政府权威与公民权利之间的妥协来达成的。
【关键词】领导权　基层政府　维稳　吸纳
一、中国的治理难题

　　经过三十多年持续的经济增长，中国的“奇迹”故事在继续让世界震撼的同时，发生了社会政治转向。由于经济发展引发了一系列的阶层冲突，大量的集体动员不断地爆发，据中国社会科学院历年的《社会蓝皮书》不完全统计，群体性事件的数量由1993年的8700起上升到2006年的90000起以上，在2010年增加到了180000件。尽管在诸如2008年奥运会这样的政治敏感期，政府显示出明显的压力，但总体上中国政府还是较为成功地遏制了大量的社会骚乱事件，并防止它们演变为有组织的跨阶级、地区和议题边界的抗议。

　　既有的中国研究领域可以分为有关中国国家研究和有关中国社会研究两个部分，这体现了中国社会政治发展的二元性。一方面，政治学家指出中国的威权体制具有“弹性”（Nathan， 2003）或者“适应性”（Chen， 2010； Shambaugh， 2008）的特点。他们将这些特征归因于执政党聪明地处理领导人和平继替、吸纳社会和经济精英进入自己的队伍、对媒体有系统的控制和利用、严密控制非政府组织、对审议式民主实践（例如公开听证会和投票）的逐渐运用以说服和影响民众（He & Warren， 2011）的能力。与此相关，国内社会学家认为中国科层制的理性化、新的激励和目标管理体制带来了政府的专业化和效率（渠敬东等，2009；王汉生、王一鸽，2009；曹正汉，2011）。这些研究都把社会稳定当成既定的，而不是把它作为对象来分析，这样就遗漏了一个很重要的问题：当群体性事件在国内高发、频发时，政府是如何实现社会稳定的？

　　从社会的视角来看，有关集体动员以及来自农民、工人、中产阶级业主和其他社会运动主体的抗争的研究表明，不同的社会阶层正在运用一系列组织和修辞策略追求其劳动、土地和居住权利。这些研究围绕权利意识（Bernstein & Lu，2003； Diamant et al.， 2005； O’Brien & Li， 2006）、抵抗（Perry & Selden， 2010； Hsing， 2010）、阶级形成（Lee， 2007； Chan & Pun， 2009）和公民权（O’Brien， 2001）等概念框架，描绘了一个具有自组织能力并敢于挑战政府权威的中国社会图像。然而，这些研究大部分都试图解释抗争的出现，但是对于最终决定着这些动员的结果和有效性的政府应对没有给予足够重视。

　　这两种研究都缺乏对国家与社会互动的微观过程的分析，这些微观过程包括：政府官员如何与维权民众进行谈判？民众怎样面对政府？政府权威和公民权利的性质在这些实践过程中是怎样发生转变的？我们需要在理论和经验资料上关注这些问题。国家与社会之间的接口是本文的关注点。尽管理论议题非常不一样，我们的研究与魏昂德关于“新传统主义”（Walder， 1986）这一开创性研究仍有着相似的关注点。魏昂德发现在改革以前，复杂的制度网络将民众和国家之间通过工具性、人缘化和庇护性的关系联结在一起，并获得了民众对权威规则的认可。这些政治安排以社会主义的工作单位为中心，由党员积极分子实施，民众按照阶级成分进行划分，积极分子和领导之间编织物质、社会和政治依赖网络，彼此交换政治忠诚、物质利益和政治安全。我们并不能完全同意魏昂德分析中对于经济改革以前处于不同时期的民众经验所作的同质化处理，而且他的分析还低估了国家发起的激进运动和民众对民族主义和社会主义计划的认同的独立作用。然而，在二十多年前出版的这本书仍然为我们观察国家与社会之间具体的互动提供了异常敏锐的操作指针。笔者试图在本文中重新探讨国家与社会之间具体的互动，但是经验分析的场所已经不是工作单位了，这一典型的国家社会主义制度在过去的三十多年中已逐渐衰落了。如今，国家与民众的关系是在完全不同的、无定形的“场所”，在有序和冲突的“时刻”上演着。维稳只是多维度的国家—社会接口的一个切片，不过它很关键。


二、领导权与基层政府

　　（一）为什么是“领导权”

　　葛兰西的“领导权”概念为我们提供了一个考察和认知的镜头，来检验当代中国的政府权力和社会不稳定之间的关系。它提供了一套概念表达方式，帮助我们揭示机制、形式、内容以及同意和强制之间的平衡等基本问题。葛兰西对意大利复兴运动、19世纪和20世纪早期欧洲社会主义革命策略的具体历史分析进行一般化和抽象，并受到俄国革命的启发，提出了“领导权”概念，“从原先应用于反对封建秩序的资产阶级革命中的工人阶级的观点，转向应用于在稳定的资本主义社会中资本家统治工人阶级的机制”（Anderson， 1976：20）。葛兰西之后的马克思主义学者将“领导权”的理论含义进一步扩展，将它应用于揭示任一社会阶级在统治中所采取的系统和稳定的形式，如政治学（Prezworski， 1985）、宗教运动（Laitin， 1986； Tugal， 2009）和工作场所（Burawoy， 1979）的研究都应用了这一概念。

　　全面处理中国的“领导权”必然包含更加广泛的议题，远远不止本文所关注的维稳方面。现在，我们仅限定在中国的背景和维稳的主题下具体讨论葛兰西框架中的核心概念和问题。有三个命题很关键：第一，同意和强制之间的组合和平衡；第二，公民社会和政治社会都是国家衍生出来的；第三，将民众整合到统治结构中的方法和条件。

　　领导权是建立在暴力和同意的组合之上的统治，暴力与同意以多种方式保持平衡。在西方马克思主义的学术传统中，葛兰西原创性的贡献在于对阶级统治的同意、文化和道德组合因素的系统考察。领导权的一个必要的条件是强制披着同意的甲胄，并制度化为国家垄断的合法暴力。在资本主义民主国家，政治权力一般情况下“是由文化支配但由强制决定的”（Anderson， 1976：42）。以灵活（或武断）的平衡把握这两极权力对于理解当今中国非常重要。首先，如果说改革前的中国是一个动员政体，暴力在周期性的政治运动中反复出现，那么，改革时期的领导人已经有意识地处理，让同意与强制取得平衡。在维稳领域，警察的强制力量依然存在。然而，当面对大量“正常”的社会抗争时，重点很明显地就变成了如何慎用警力，如何安抚不满的群众以使他们自愿顺从，保持社会稳定，即使如此，强制力量的因素也从未远离基层政府和维权的民众。同意与强制之间的这种微妙的、不确定的、有伸缩性的平衡是维稳政治的要点。

　　在实地调查中，我们也发现仅仅是同意与强制按比例增减的事实本身就是领导权的基础。通过划界，允许正常的社会挑战存在，将其与需要用暴力解决的、严禁的政治抗议相区分，政府实际上就把正常的抗争吸收进统治结构中了，消解了它们的挑战性。在这些可容忍的抗争空间里，不满的民众小心翼翼地自我监督着，不敢越雷池一步，担心像过去那样失去相应的自由、机会以及权力。换句话说，暴力是减少了而不是消失了，暴力是渐渐逼近的而不是常态化调用的，这些是改革时期中国领导权的重要基础。

　　葛兰西概括性地把上层建筑分为两个领域：“市民社会”（志愿团体、大众媒体、学校、教堂、工会、商业协会）和“政治社会”（政党、半官方协会）。他对东方（沙俄）“原始而胶着”的市民社会和西方有助于增强国家能力的“强大”的市民社会进行了对比。这些市民和政治制度的关键在于，它们是“国家的延伸”，而不是独立于国家或反抗国家，它们服务于教育和培养从属阶级的信条，使他们顺从统治阶级的习俗和规则。葛兰西著作中市民社会与政治社会以及它们与国家之间模棱两可、不明确的边界并不是疏忽，而且贴切地捕捉了中国当前的情况。例如，非政府组织在中国被描述为“政府主导的非政府组织”，因为政府会以各种各样的形式发起和干预这些非政府组织。在农村地区，尽管村长是由每三年一次的村庄选举选出来的，但是这些村长从镇政府那里领取工资作为其工作的报酬。正如下文将要讨论的那样，许多在基层一线的人员和机构都是一只脚站在政府里，另一只脚站在社会里，它们包括调解委员会、居委会以及信息员（他们是本地居民，为政府做兼职信息搜集，政府给他们发工资），这些国家的衍生组织都是领导权的场所和代理人。

　　除了识别领导权的场所，葛兰西还提出了吸纳大众和制造大众同意的一般机制。中国研究学者已经注意到吸纳社会和经济精英入党，不过，领导权的概念还可以引导我们去看待普通民众的吸纳。葛兰西的著作识别了三个一般机制：第一，政府或资本必须对劳动者或民众作出经济上的牺牲或让步。他举了一个极好的例子就是美国历史上的福特主义（Gramsci， 1971：285）；第二，同意是作为“程序正确性的内在原则”，并保持向参与开放的一种“方法”而出现的，就像西方国家的民主政治程序；第三，政府还要提供道德和知识上的领导，代表民众的利益并使他们确信这一利益就是普遍利益（Gramsci， 1971：57，161）。在下文中，笔者将揭示领导权的这些一般性的方法在维稳这一特定政府行为中的表现：花钱“买稳定”、玩程序游戏，将建立以信息和服务为导向的政府作为实现普遍利益的一项工程。

　　除了场所和机制之外，领导权的概念还引出了另外一个重要的问题：在特定的社会形态和政治秩序中，什么才是它具体的历史内容或条件？对葛兰西来说，领导权在发达的资本主义社会是根植于议会民主制的。民主政治系统中的定期选举遮蔽了阶级之间的结构性不平等和怪诞的经济不平等。同意“需要一个基本的信念，那就是民众在现有的社会秩序中能够行使基本的自主权……政府相信所有公民的民主平等权。正是资本主义民主的自由本身限制了集体意愿的社会可能性，从而使民众陷入无能为力的境地”（Anderson， 1976：30）。那么，在中国，领导权的条件是什么？

　　两位政治学家都指出社会经济安全与政治稳定是国家合法性的基础，认为当下中国的社会抗争是遵循而不是挑战这两个已存在了两千年的国家合法性逻辑，这些洞见使我们深受启发。裴宜理（Perry， 2008）在分析政治修辞和民众抗议诉求时，认为经济福利和生存（而不是自由）仍继续决定中国人的权利观念和政府权力行使的条件。许慧文（Shue， 2004：29）同样指出“当前的体制将合法性基础……建立在保持平安和稳定的社会秩序的政治能力上，有了这个条件，经济就能一如既往地向前发展。”我们在研究中也发现平安和稳定的确是国家领导权很明显的条件。但是在引用领导权这个概念时，本研究还有两点需要说明。首先，“领导权”与“合法性”有区别（Tugal， 2009），领导权包含被统治阶级通过支持统治阶级来部分地改变自己，并不是被动地接受外在力量的压制。正如下文将要谈到的，当民众参与到“买稳定”时，他们既改变了政府权威的性质，也改变了公民权利的性质。其次，鉴于裴宜理和许慧文都把关注点放到作为政治哲学、修辞、意识形态系统的“合法性”上，我们则更加重视生动的实际经验，具体呈现权力的实践。通过观察领导权的具体过程，我们试图揭示基层政府权力秩序的妥协性。

　　（二）重新揭示“基层政府”

　　“上面千条线，下面一根针”，这句话深刻地揭示了基层政府的政治重要性。笔者主要根据功能和实践而不是正式的层级来定义基层政府。这个术语指直接与维权民众互动的政府官员、层级和部门。在大多数情况下，基层政府通常指镇政府（农村）和街道办事处（城市），尽管有的时候，县（农村）、区（城市）政府和市政府需要出面处理特定的“非常事件”，或者由上级政府惹出来的事件。就像现在很多著作都指出的那样，“地方政府”已经在经济增长中担当了重要角色，在本文中，笔者将显示基层政府（地方政府中最低的那个层级）已经成为维稳最重要的角色。

　　基层政府的逻辑和实践依旧是个谜，很大的原因是由于在学术研究中，到现在还是将它归为地方政府分类之下，而地方政府通常指省及其以下的各级政府。对中国政府进行的理论概括例如“地方政府法团主义”（Oi， 1998）、“作为工业厂商的地方政府”（Walder， 1995），“竞争性的自由化”（Yang， 1997）、“中国特色的联邦制”（Montinola et al.， 1995），都强调地方政府在经济发展中的作用。很多具体深入的研究表明，财政激励结构推动地方政府兴办乡镇企业、吸引国外直接投资（Huang， 2010）、征地和卖地等，近期征地和卖地已成为地方财政的主要来源（周飞舟，2007）。然而，与之形成鲜明对比的是，地方政府维稳的策略依旧是个黑箱①。我们知道，中国政体的制度逻辑赋予基层官员相当大的灵活性和自主性（曹正汉，2011；Zhou， 2010），但是我们还不知道基层官员如何运用这种灵活性。我们的民族志研究试图弥补经验资料的缺口，并理解基层政府官员进行维稳工作的策略、激励和约束。

　　从历史来看，维稳工作的重心经历了一个变化，从上世纪八九十年代的“严打”转向了近期的“三项重点工作”，即社会矛盾化解、社会管理创新和廉洁公正执法②。与此同时，维稳责任也开始向下转移。从上世纪90年代初以来，中共中央、国务院和全国人大颁布的一系列加强社会控制和公共安全的文件就已经制定了“属地管理”的行政原则。如果某辖区出现社会骚乱、生产事故或计划生育超生，那么该辖区的主管领导将会被 “一票否决”（即在某项政策领域的失败将会否定其他所有领域的绩效，单位主要负责人就会失去奖金、晋升和组织荣誉的资格）。在这些关键的社会政策领域，县及县以上的政府有权依据下级政府官员的表现，对他们进行评估、奖励或惩罚。在过去的10年里，维稳责任承担的属地化趋势逐步法典化，在2005年的国家《信访条例》和2008年中央社会治安综合治理委员会发布的《全国社会治安综合治理工作要点》中显得尤为突出。这些法令的要点都要求地方负责人保证其辖区的平安和稳定，然而实践中最重的压力都压在了科层制层级中处于最低级别的镇政府和街道办事处，正是这些官员在承担联系当地群众、与维权民众讨价还价、收集当地社区信息的实际工作。这些基层官员是本文的研究对象。


三、商品化与反运动

　　本文运用的资料来源于笔者自2008年以来在两个城市的参与观察和深度访谈，这两个城市都经历了维稳的巨大挑战③。华南某市是出口加工型制造业的中心，也是全国2.5亿外来工趋之若鹜的打工目的地，2008年的全球金融危机，加之新的《劳动合同法》也在同年正式生效，导致该市因劳资纠纷引发的群体性事件不断爆发。随着迅速扩张的城市化进程，该市兴起了一场轰轰烈烈的新圈地运动，引发村民的抵抗，这一过程在全国许多大城市都在上演着。华北某市接近2008年奥运会的举办地，这里居住着规模庞大的中产阶级业主，奥运拆迁和修路工程引发了激烈的业主维权，维权民众要求政府纠正大量的不公正而引发了矛盾冲突。

　　（一）劳资冲突

　　尽管这两个城市的政府都把劳资纠纷作为最常见的一种冲突，但由于制造业和外来工高度集中在华南，所以劳资冲突在这里更具有独特的挑战性。本研究中的P街道就有13000家注册的出口加工企业和40万外来工。自2007年末以来，尤其是2008年初新《劳动合同法》实施后，那里几乎每天都会发生工人游行示威、罢工、上访。新《劳动合同法》的颁布，支持工人在雇主不签订书面合同、在合同到期后不付遣散费、拖欠加班工资的情形下向雇主索取赔偿的诉求。2008年全球金融危机使得劳资纠纷更为激烈，海外订单的骤减导致工厂大规模倒闭，地方政府为了稳定当地经济不情愿执行新的《劳动合同法》。

　　（二）征地纠纷

　　为奥运会兴建基础设施打断了华北某市农村农民的生活，随着他们的土地被征用，户籍由农业户口转为非农业户口，抗议和不满爆发了。近年来土地被征用的村民获得的补偿标准并不一致，来自同一个村庄的村民对究竟谁应算作村里人，当集体非农用地出租给工厂时，村庄对不同类别的村民究竟应该得到多少补偿、占多少股份意见分歧。村民往往对补偿标准不理解，因为这些标准常常是矛盾的或不可能操作的。在华南，我们看到了相似的强制城市化过程：农用土地变成非农用地（大多用在大学城、高科技园区、城际高速公路等项目上），村民变成城里人。在我们观察的这两个城市，都存在着按时完成政府重点项目建设的压力，这些项目在各种必备的法律程序（如与村委会的协商，土地征用许可和环境评估等）满足之前就动工了，因此有所谓的“三边建设”——边规划，边征地、边施工的说法。就像劳资纠纷，经济补偿是各方争论的核心。

　　（三）产权和拆迁纠纷

　　从2000年到2008年，华北某市发生的产权纠纷和拆迁纠纷的数量明显增多。在该市的一个区，政府处理的产权纠纷数量从2004年的30件增加到2008年的380件，而这个区的法院处理的产权诉讼案件从2004年的1700件急速增加到2007年的4580件④。大量的拆迁已经造成了许多赔偿纠纷，有时承担拆迁的工人和不愿搬迁的居民之间会发生零星的暴力冲突，甚至有的居民以自杀相威胁。产权纠纷主要包括业主与开发商或物业管理公司之间因为建设质量和管理服务问题而产生的冲突，而且产权通常都应该包括共有空间和设施。2007年11月开始实施的《物权法》诱发了许多新老小区的诉讼和集体上访，法律对产权的认可提高了业主的意识，并且给他们提供了合法的途径来对抗地方政府的拆迁和重新安置。在新的小区，新法律提倡通过选举成立业主委员会，为疏导业主的不满提供一个正常的组织平台。

　　总之，按照卡尔·波兰尼（Polanyi， 1994［2000］）的分析，这三种冲突——侵犯劳动权利、土地使用权、产权——可以理解为三个不同的阶级为了摆脱劳动商品化、土地商品化和住房商品化而进行的“反向运动”。这些“运动”并不是采取持续的、有组织的动员形式，而是采取零碎的、局部的、短暂的、无数片段式的集体抗议。然而，因为政府有意识地打造、干预、调节市场经济，所以就不会有什么人会赞成“自我调整的市场信条”。在中国，由商品化引起的社会抗议通常指向政府，政府既是民众感到不满和被剥夺的源头，也是解决这些问题的答案，最后只剩下最低级别的基层政府需要每天应对这些挑战。


四、领导权的策略

　　维稳是通过以下三个机制实现的：第一，将抗议中的讨价还价常规化；第二，玩程序化的科层制游戏；第三，在稳定和平安的口号下构建一个以信息和服务为导向的政府，呈现给民众的是以大众普遍利益为目标的道德领导。

　　（一）“买稳定”：将抗争中的讨价还价常规化

　　为了安抚情绪激动的民众，“花钱买稳定”是维稳中最常见的策略。在笔者对华北的研究中，该市每个区政府都向我们提及每年的“维稳费”预算，金额从200万到1亿元人民币不等⑤。在华南某市，因为劳资纠纷最为普遍，所以市政府从1997年起就设立了“欠薪保障基金”，要求街道办事处和企业主共同承担起补偿拖欠工人工资的经济责任。在2008年，该市欠薪保障基金共拿出4300万元用于支付13300名工人的工资。近年来，从县政府和市政府的预算中拨出的维稳经费数目激增。根据财政部长的说法，2010年全国花在公共安全上的费用（5490亿元）第一次超过国防费用（5334亿元），而且也将超出2011年医疗保健、外交和金融监管的预算总和。⑥

　　随着社会稳定的维持主要通过收买维权民众来实现，基层政府已经成为为确定维稳价码而展开官民博弈的场所。所有城市的官员都在谈论摆平各种抗议的“现行价格”，这种做法已经非常常规化了。据华北某市维稳办的一位官员说，他们在化解冲突中，平均要向每个维权民众花6000元～7000元⑦。在华南某市，如果有人在生产事故中不幸遇难，需要赔偿给一名死者家属的费用已经从2009年的40万元上涨到2011年的100万元⑧。

　　除了直接花钱摆平那些威胁要采取直接行动的人之外，如果纠纷的对象是服务和公用事业（例如，水、电供应、垃圾回收），“买稳定”的形式就变成了基层政府掏钱来提供应急性的服务、支付公用事业费。例如，华北的M街道办事处为了防止情绪激动的业主上街游行，就自己掏钱帮助业主修理水管⑨。在另一个社区，物业管理公司因为业主拖欠管理费而暂停业主用水，街道办事处给业主送来成桶成桶的水⑩。一般来说，当开发商与业主之间发生激烈的对抗，导致垃圾处理、暖气、电力等基本服务供应瘫痪时，街道办事处就需要为此买单，并指派政府所有的临时性的物业管理公司来保证社区稳定。在华南T街道的一个保障性住房质量纠纷中，市建设局直接支付了2000万元人民币，用于减免所有小区业主3年的物业管理费。

　　 “买稳定”在侧重经济利益的维权民众的同谋下是非常有效的。官员热衷于保持零上访的政绩记录，以免受到一票否决制的处罚，维权民众就利用官员对群体性事件的压力，要求获得更多的补偿，双方的动机汇集在一起就产生了抗争中的讨价还价的常规化。这个模式可以用一句老百姓常挂在嘴边的常识来概括：“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。即使情绪化的对抗，如业主因拒绝拆迁而威胁自杀，工人为追讨工资而威胁跳楼等，基层官员也能够冷静地处理好，因为在他们看来，这些把戏是民众为了提高自身谈判地位的惯用手法。一位在华北某市有着７年处理拆迁赔偿工作经验的基层官员解释官民博弈的逻辑是根据货币补偿而调整的：

　　做拆迁工作就不得不充分地了解老百姓的心理，我们要24小时工作，拆迁安置工作就像玩心理博弈。你需要做的一切就是让老百姓看到利益和解决生活问题的希望。有一个妇女曾在我面前扬言要喝毒药，我明白她这样做只是为了讨价还价，其实她并不想死，所以我对她说，“那好，你喝吧，大姐！你知道你不准备死。我会报警，救护车马上就会把你送到医院，你何苦这样折磨自己呢？”

　　金钱是唯一的灵丹妙药，我曾经算出一个补偿安置标准，就是根据区位和需求之间的平衡来确定。假如拆迁户失业了或者是寡妇，我可以给他加10万或者20万……我个人认为中国人其实很好管理，因为他们想得到的就是经济利益。但是跟不同的人打交道时，我们需要用不同的话和方法。比如老师，他们羞于谈钱，所以他们会跟你讲法律政策，说话绕圈子，其实他们真正的目的还是钱。农民就比较直接，他们会直接要钱，他们很在意社会关系，所以我们就给村领导一些好处，让他去劝农民……11

　　为了通过物质上的让步来“买稳定”，官员还要灵活运用一些策略来瓦解抗争群体的团结，并将责任推给其他的政府部门。

　　2005年，一家开发商在没有经过合法许可的情况下占了农民的地开发豪华别墅，200个村民就围住政府要求就非法拆迁给予补偿。我首先让他们选10个代表出来，然后分别和这10个代表说说他们自己的家事和个人情况，我可以分化这些人并利用这些人的利益矛盾，只要他们看到获利的机会，他们就会同意……时间也是一个解决办法。等村民闹结束，就把这事推给其他部门，或者召开一个会议，把不同部门都绑进来共同承担责任。拖延是一个非常有效的解决办法。12

　　华南地区的基层官员也对民众心理及其社会变化规律表现出了类似精明的把握，为了防止维权民众的欲望无休止地膨胀，为了让事件得到解决以避免冲突进一步激化，他们在经过精明的计算后才会付钱。T街道办事处一位负责劳资纠纷调解的工作人员在成功解决了一起400多名工人在厂区内罢工的劳资纠纷后，对我们说：

　　钱是工人闹事的唯一动机。但是在现场，你要做的第一件事就是安抚他们的情绪，使他们保持冷静，接下来关键的是动员他们选出代表，对于工人来说，无序就是筹码，选出代表是有序谈判的开始，因为只有这样，他们每个人才能知道自己的要求是什么，但是我们也要避免代表来自同一个地方，所以我们要求他们选出车间代表……至于老板，我们一是要查他的工厂是否有漏洞，给他施加压力，二是告诉他如果僵持下去他可能遭受的经营损失。我们问老板，“你的工厂停工一天会损失多少钱？”老板一算账，问题就容易解决了……至于那些还不肯接受老板支付的价钱的工人，我们会让他们明白如果这样继续闹下去，工厂就有倒闭关门的可能性，最后双方一折中，老板加点，工人降点，也就谈拢了。现在都讲维稳，要当场就签协议，还要跟踪到底，确保钱如实发放，避免有起伏。我把我的私人手机号向所有工人公开。这样他们有安全感，有一个找人诉说的地方。他们什么时候都能找到我。一方面，可以避免找不到人的时候去上访。另一方面，我也能很好地掌握工人的动态。13

　　在这些讨价还价中，官员和民众的体验是怎样的呢？在很多案例中，紧张消除了，骚乱也在公众视野中消失了。但是每当离开谈判桌，双方都会感到情绪低落、受挫和委屈，这是因为“买稳定”实际上等于将政府权威和公民权利都商品化了，其破坏性的后果是同时削弱了政府权威和公民权利的基础。在这个意义上，权威和权利可以理解为波兰尼所说的“虚假商品”，波兰尼曾用这个术语来描述劳动力、土地和货币。它们之所以是虚假的，是因为将它们变成市场上标价的商品出售必然会改变其性质和用途。当官方秩序只有在花了钱以后才能得到遵守，那么政府权威成了什么？同样的，当工人周而复始地被迫通过讨价还价才能得到打了折扣的欠薪补偿，那么劳动权又是什么？正如华南的一位街道官员坦率说的那样：

　　目前发生的一系列信访案件都有一个共同的背景：老百姓对政府权威的挑战，不信任政府，不尊重政府权威，不遵守法治。政府威信长期以来受到破坏，所以老百姓借机要挟政府获取更多的利益。14

　　从维权民众角度来讲，虽然与官方进行的讨价还价是通过市场来调解并得到了货币补偿，但是这终究是一种不对等的交易（一些民众称之为“不平等条约”），民众普遍感受到一种强制。由于这些补偿金是针对特定事件，而且是任意的，极易受事件的地点、手段和时间的紧迫性所影响，利益受损的民众总是感到他们得到的补偿金是不公平的。他们当中的一些人承认“满意的补偿金”是没有底线的，因为人对钱的欲望是没有限度的。

　　接下来的农村土地征用和房屋拆迁赔偿纠纷个案说明了即使赔付之后仍然存在的不公正和强制的感觉。这一事件让民众清楚地认识到即使在谈判中也存在着强制的因素。华南某市在T街道办事处辖区的城市边缘地带要建设一座“大学城”，该项目的征地和拆迁涉及3个自然村共50000人、700家企业。2008年3月，艰难的补偿谈判开始了。市政府强调征地和拆迁用来建设教育设施，决定按照公益项目来制定补偿标准，这个决定下达给区政府具体负责实施。区政府根据市政府的政策规定确定了每户原村民家庭可以选择480平方米的住房安置或者每平方米6000元的货币补偿，而在本地购买“小产权房”的外来居民则只能拿到每平方米1000元的货币补偿。当补偿方案一公布，冲突爆发了，本地村民要求获得与同一个辖区内另一个村的商业拆迁补偿方案相等的补偿标准，那个村本地村民获得的补偿是大学城项目的2倍；外来居民则要求获得和本地村民相同的补偿标准。村集体股份公司拥有和支配着村集体土地，这个公司的董事长成为维权领袖，他组织村民两次到市政府上访，并冲击市政府大门，警察拘留了6名闹事的村民，最终平息了村民的对抗，原村民陆陆续续在拆迁协议上签字。800多名外来居民决定坚持下来做“钉子户”，并通过上访、拉横幅来抗争，通过媒体反映自身遭遇的“同拆不同价”的歧视性补偿，区政府被迫对外来居民提高补偿标准，并向那些在规定期限之前搬迁的家庭提供额外的奖励。

　　即使所有村民在签了协议后搬走并接受了补偿，他们感受到不公正的伤害（低的补偿标准），看到了权力的显著不对称。因此，“买稳定”被很多人视为另一种形式的暴力15，只不过其中存在一定的讨价还价的空间：

　　我们这些普通老百姓从来没有成功斗赢过政府。他们定好价钱而你不得讲价。我们去市政府以为我们应该得到更高的补偿，至少和同一个区的其他村一样高。但是他们拆我们的房子，虽然我们所有人没有同意。有权的人能够用尽所有的方法来对付我们。被抓走的村民放回来后，每个村民都被吓怕了。我们不再信任政府……我们不会威胁要自杀或者采取激进的行为，因为我们的生活条件好。但从感情上和经济上来说，我们被深深伤害了。我们这个村就这样没有了。16

　　到现在为止，我们可以总结出三个主要的观点。首先，如葛兰西所言，领导权往往要通过“某种妥协均衡”来达成，在这种均衡中，政府要承担类似企业老板那样的经济代价，“尽管领导权是伦理—政治的，但必须是经济的。”（1971：161）基层政府通过“买稳定”来维稳——它通过与维权工人、农民和业主的讨价还价来分配货币补偿。当钱失灵时，这种常规和常规化的实践就会转向暴力。第二，政府权威的商品化和民众权利的商品化相互配合。在这个意义上，不论是政府权威还是民众权利都没有现有文献中所说的那样强大。稳定的表象是通过权威和权利虚构的商品化而获得的。第三，既然建立在物质让步基础上的同意本质上具有不稳定性和易变性17，我们将在下一节的讨论中将看到经济上的妥协是靠一系列的司法—科层制程序和制度来补充的，这是在选举意义上的非民主政体中将民众参与具体地吸纳到政府的结构和程序中来培育领导权的另一个场所。

　　（二）“打综合战”：玩程序游戏

　　在我们的田野研究中，官员们经常将他们的维稳工作描述成“打综合战”，一个无意中与葛兰西的理论相一致的军事隐喻。它指的是一个明显的通过发动跨政府部门的“联合行动”和任意地调用各种制度资源来解决一个特定的不稳定事件的策略。这些制度包括基层司法所、调解委员会、劳动所、劳资纠纷调解中心、村庄选举、综治信访维稳中心、居委会等，形成可以被认为是国家堡垒的外部壕沟，这些制度跨越政治社会和市民社会的边界，担当政府将公民吸纳进其统治机器的前沿触角的功能。尽管对中国的权威体制的认识已经属于老生常谈，但是这些科层制提供了参与的结构，其程序给冲突的解决提供了游戏规则。维权民众将怨愤传送进来并启动科层制战车运作的时刻，最低水平的同意就得到了，这种同意不受他们的理智、道德和伦理认同的支配。在通常的情形下，上访、调解和诉讼过程既受到拖延又相当艰难，把民众绕进无休止的官僚作风、相互扯皮、没完没了的等待和上诉中，足以吸纳异议和冲突，并消解集体行动（Lee， 2007）。在我们的田野调查中，我们发现由官员和民众玩的不平等的“游戏”，常常导致基层政府在过程和结果上都赢得上风。

　　这方面的一个案例是基层政府对新《劳动合同法》的机会主义利用。这部法律于2008年初开始生效时，华南P街道办事处将其看作是实现省政府要求的产业升级目标的工具。因此，当工人追讨法律规定的各种补偿时，街道办事处的劳动争议仲裁委员会和劳动站支持工人的诉求，导致了大量资金少、技术门槛低的工厂倒闭。然而，2008年5月当新《劳动争议仲裁法》取消了劳动争议仲裁的费用之后，官方看到越来越多的工人从他人的成功中学习抗争方法，并在法律上提出要求更高工资和支付多年来未支付的加班工资的仲裁，而倍感压力。基层官员意识到他们需要改变做法去保护企业主，否则完全依赖出租厂房的地方经济将损失惨重。全球金融危机的连锁效应波及辖区企业，强化了基层政府调动所有的科层制规则去保护本地企业的动力。通过“玩综合战”游戏，P街道办事处要求当地劳动争议仲裁委员会不支持工人的诉求，并要求法院不受理工人的诉讼。与此同时，省高级人民法院和市中级人民法院连续发布《新劳动合同法实施意见》，制定了新的加班工资计算方法，结果使工人能够得到补偿的“加班工资”欠薪标准大幅度降低。P街道迅速采纳了新的加班工资计算方法，阻止了工人的大规模上访，企业很快学会重新制定工资表，新的工资表既符合法律规定又不用支付更高的加班工资（张永宏，2009）。通过动员不同的国家制度和扭曲新《劳动合同法》设置的规则，基层官员有效地限制了法律条款规定的工人权利，消除了他们担心的原本将要发生的经济海啸。对工人而言，当法律不能保护他们的利益时，他们当中胆大的人将其不满带到街头，逼迫官员出来和他们讨价还价，拿到了一份打了折扣的补偿。但是很多工人在仲裁和诉讼中受到挫败和遣散，强压着心中怒火和痛苦退出战斗，开始寻找新的工作。不管怎么样，社会稳定至少在表面上得到了维护。

　　官员玩的另一种明显的程序游戏是广泛运用调解代替诉讼（Huang， 2007）。在及时消除不稳定因素的首要目标下，基层司法所的工作人员对涉讼双方进行常规性的调解。在华北，笔者发现基层调解队伍负责解决大部分的冲突，防止其进入司法程序或者恶化为群体性事件。一位基层官员称调解就是“模糊公民权利”，它简便易行，通过各方妥协直接化解，是一个不错的选择方案。在华北的一个区，笔者得知法院受理的案件中55％在进入庭审之前是通过调解解决的。虽然从2005年开始大量诉讼申请仍然保持每年15％的增长率，但实际的案件数已经下降，这都要归功于调解。在另外一个区，被调解的案件数是庭审案件的7倍。一些调解员来自派出所，还有的来自街道办事处、司法所和人民调解委员会。他们既有退休的律师，也有本地长期居民。近年来，为了使调解员专业化，区政府对调解员队伍进行规范的培训，并给每个调解员发放1400元的月薪和福利。调解员承认，为了消除任何潜在的隐患，做好本职工作，维护稳定，他们必须经常无视法律。一位调解员解释说：

　　我们知道拆迁安置中的“三边”建设问题。我们是第一线的守门员，就不能让所有的案件都往法院送。我们当然不能对老百姓说这些。我们只能说这样的案子不适合法院来处理。现在有很多问题法院是无法解决的。现在大家有一个很深的误解就是将法院视为他们最后的保护。但是法院真的在很多问题上帮不了… …2004年最高法院已经规定：调解和诉讼相结合。18

　　笔者收集了很多法院拒绝受理和办理的产权纠纷案件，法院“强迫”（据业主所说）业主接受调解。根据一名业主维权领袖所言，法官通常要求开发商补偿或者要求物业管理公司减免一部分管理费，同时法官又坚决要求业主妥协，只有这样才能恢复秩序，得到服务19。卷入这些案件中的业主往往发现他们被诱入了圈套，无力抵抗这些强迫调解的司法程序，因为一提起诉讼，他们已经将自身置于系统之中，承认法院的权威，无论输赢都要接受结果。

　　除了调解之外，基层官员关注村庄选举或居委会选举，希望从中发现被他们称为“把柄”的东西，来推进维稳工作。在华北的农村地区，乡镇官员将三年一次的村庄选举视为解决诸如地权等一些棘手的和有争议的问题的机会。以一个持续三年的征地纠纷案件为例，1000个村民威胁说要到北京上访，镇政府官员静静地等待这场风暴过去。在2007 年的选举中，上访村民将抗争领袖选为村长，这一结果让镇政府官员倍感轻松。这个村长被选上后，就成为镇政府吸纳的对象，他不再带领村民去维权了。类似屡试不爽的策略也被基层官员用来处理劳工闹事或业主上访——吸纳维权代表分而治之20。相似的策略也被城市居委会运用于对业主委员会产生的积极分子的吸纳。

　　政府任意使用制度权力的一个恶性的非预期后果是造就了难以驾驭和愤世嫉俗的民众。政府滥用规则造成维权民众采取多种方法要求纠正，发起“海陆空联合作战”的策略性回应。一位律师解释说：

　　大家请律师不一定是为提起诉讼。你不可能在法律之外解决冲突，但你也不能完全在法律内解决。我们律师能够为客户做的就是运用法律作为寻找所有行动手段的起点。拜访一个人大代表还不如集体上访有效，提起诉讼也不如组织四五十人到政府示威有效……21

　　这种逻辑解释了为什么诉讼案件和仲裁统计数字上升的同时，抗争和骚乱也在增加。为了回应官方操纵法律和规则，民众也针锋相对，在这一过程中，政府权威和民众权利相互妥协。参与这些程序的民众真切地发现政府公然违反自己颁布的法律法规，而且经常比普通民众更熟练地玩弄着科层制游戏。有程序，但没有公平的竞技场。这样的现实催生了不信任和不满，还有随时可能引起暴力的顽强反抗等公开行动。

　　接下来的事件将揭示，易破碎的同意如何在强制的配合下实现。这个事件发生在华北某市的4个村庄，市政府在这4个村庄征用了一部分土地来建设高速公路。市政府规定70％的补偿金，总共2300万元，必须用于将一定数量的村民从农业户口转为非农户口，并明令禁止将补偿金支付给农户。不过，村民们打选举牌，他们主张钱是他们的，应该由他们自己来分配，他们还坚持自己的要求是“合法的”，因为他们通过“合法”选举的村委会民主地达成和同意了这一分配方案。在2007年春节期间，几百个村民来到镇政府。由于对政府的拖延策略不满，他们住进了镇政府食堂吃光一切可以得到的东西。几天后，1200多名村民围堵了区政府，要求“还我补偿款”。第二天，他们堵了三条公路。武警出动并抓走了十几个组织者。区政府派出由镇党委领导的工作组进入这4个村的每一户家庭做说服工作。工作组的工作人员中有许多人出生于这4个村庄，他们必须回到老家做好其亲戚和家庭成员的“思想工作”，说服村民，让他们知道自己的要求是“不合法的”。22

　　简而言之，笔者在这一部分展示了基层官员在维稳中综合利用仲裁、诉讼、调解和选举等制度过程，肆意调配这些制度资源，混用其制度逻辑。这不是偶然的，在改革过程中，国家颁布了大量的法律法规，强化了信访和仲裁制度，在城乡实行和推广基层选举。有趣的是，民众非常认真地回应并对待这些权力结构，表现在上访、仲裁、诉讼和选举投票的数量都在持续上升方面。笔者的研究显示政府程序为被治理者提供了机会结构。正如任何一种博弈那样，民众被不确定的结果、赢的可能性引诱进这些结构中，在这个过程中，感情和物质投入不断加码。然而，当人们对结果失望、不满、不再抱有幻想时，他们对体制的忠诚逐渐弱化，领导权变得不稳定了。

　　（三）“为人民服务”：安全和稳定

　　我们现在讨论领导权的最后一个要素：同意的道德和意识形态维度。国家不断强调的价值观是稳定、安定（“和谐”）和日益增加的“服务”，诸如“构建和谐社会”、“稳定压倒一切”、“稳定是硬任务”、“发展是第一要务，稳定是第一责任”等官方口号反映了这些关注。在实践中，这些价值观被具体化为建立信息和服务导向的“社会管理”模式。反之，“买稳定”和“玩程序游戏”是从来未曾得到官方正式赞同和认可的常规做法。2003年官方首次明确表述了“社会管理”的思路，“社会管理”涉及具体的制度安排和采用引人注目的修辞。社会管理必须根据党的“群众路线和群众工作的大量传统”来执行，以“党的领导，政府负责，社会协同和公众参与”为特征。社会管理最高领导机构是中央政法委和民政部，“社会管理的重心在基层，特别是在基层社区”（龚维斌，2011）。到2010年末，35个市县（包括县级市和区）被中央确定为全国社会管理创新综合试点（徐凯、李微敖，2011）。

　　“社区工作站”是一个专门为社会管理而设立的草根国家制度，社区工作站是半政府组织，它是政府功能的延伸：每一个社区工作站配备十几名专职管理员，并配备十几名临时的协管员，它的目标是整合基层政府众多职能部门的资源并承担130多项任务，其中数十个量化考评，8个属于“一票否决”考核。在所有这些任务当中，维稳工作是重中之重。

　　华南T街道办事处2008年5月开始将社区工作站设计为按照“一格三员”责任模式运行，将整个街道划分为113个网格，每一个网格配备3名工作人员：管理员、协管员和督导员，采集出租屋、计划生育、安全生产、维稳和劳动保障等基础信息，对网格内的各种信息和事件进行排查登记、发现隐患及时上报、追踪落实。这些工作人员对自身负责的网格内的居民非常熟悉，负责调解任何矛盾纠纷和问题隐患。

　　在T街道一次应对400名退役军人要求经济补助和其他福利的集体动员事件中，“一格三员”模式有效地运转了起来，每天下午5点以前向区政府上报信息，他们搜集了每个上访者的背景资料，具体负责劝说上访者23。定期采集信息还使基层工作人员得以在劳资纠纷爆发之前发现潜在的问题隐患。一位T街道办事处的工作人员解释道：

　　我们会定期巡查和排查，主要看工厂有没有拖欠工资、安全方面有没有隐患、合同有没有签、社保啊，等等。反正是综合性的。这个每周都有的。社区工作站每周都要上报的。网格的人对自己负责的区域要定期上报，近期特别关注搬厂的情况，对搬厂的企业都要上报的。而且，每个地方还有很多协管员，发现问题也会及时上报。保安也会把一些情况报给物业公司，物业公司会报给社区，社区了解到情况后就会及时处理并反映给街道办。24

　　事实上，社区工作站是一个巨大的信息搜集系统的一部分，它同时运用新技术和传统的人员情报网络在社区中巡查和排查各种矛盾纠纷和问题隐患的及时信息，跟踪正在发生的纠纷的进展和事件组织者和积极分子。例如，几乎所有的基层政府单位如人民调解委员会、街道司法所、区信访局都配备了精干的信息员网络。华北的一个区为居委会招聘了20000个信息员分散在居民区，每个信息员每个月都能领到一定的津贴，他们定期将信息上报给区司法局。在华南T街道，街道办事处招聘了300名 “维稳信息员”，并定期对他们进行培训。在工业园区，保安公司和物业管理公司必须向政府及时提供欠薪或计划逃匿的工厂信息。信息收集和定点监控是很多基层工作人员日常工作的组成部分，互联网和很多在线论坛为获取这些信息提供了便利。华北某区政府房管局的一名工作人员说：

　　我的工作就是阅读业主在线论坛，尤其是那些有麻烦的居民区。这种居民区在奥运会期间有22个，国庆节期间有11个。在我们区，我们有专职的业主在线论坛分析人员。在上海，区政府开通了热线，所以他们能够从居民那里获得关于各种问题的及时信息。25

　　在华北某市的城郊地区，为了解决村干部和镇政府工作人员的猖獗金融诈骗，区政府投资200万元开发了一个审计软件，并培训了一支160名受过高等教育的审计队伍，建立了一个庞大的村级财政数据库，这个数据库记录每单交易、合同和借贷，每月公开所有村庄的财务报告。同时，这种软件还能使区政府掌握实时的经济信息26。此外，在冲突或抗争事件期间，政府会例行部署摄像头向街道办事处的应急指挥中心提供现场录像。借助GPS信息和出租屋人口数据，政府能够在突发事件中动员和协调有效的反应。在特殊时期，对敏感目标实施24小时监控，工作人员每天可以领到几百元的加班补助。

　　除了信息收集，提供服务是另一种社会管理技术。在华南某市，四种类型的“服务”与社会稳定的任务紧密相关。首先，社区工作站提供便民服务来培育与居民的和谐关系。从结婚证和计划生育证明的申请，到社区工作站提供的水电费代缴等便民服务，都是为了建立工作人员希望的在不稳定时能够动员的邻里关系。其次，基层工作人员向居民提供就业安置和相关信息，尤其是对参与闹事的居民给予就业安置等安抚。在T街道的保障性住房业主维权事件中，区和街道两级政府共拿出200个临聘岗位，其中包括社区工作站的6个空缺职位，来解决低收入业主的就业问题。第三，派遣社工向贫困家庭、有生理缺陷者和孤寡老人提供帮助。由于社工具有专业技术的训练，街道办事处经常安排社工去劝告倔强的安全生产事故遇害者的家属。在中国，对弱势群体提供关爱和温暖具有悠久的传统，仁慈是一个好政府的标志。最后，满足老年人的需求也有利于维稳。退休人员和老年居民在业主维权事件中能够对他们的子女施加巨大的控制力。在一起突发事件中，社区老年居民劝说其子女不要参与对抗政府的集体行动，事后，T街道办事处了解到这个社区的老年居民一直期待政府提供一处跳舞场地，就专门为他们开辟了一处空间巨大的场地。

　　基层政府工作人员的逻辑很简单——人都是有情绪和感情的。一位社区工作站站长对我们说：

　　我们这里从来也没有具体规定该怎么维稳，但是我现在的思路就是通过服务来维稳，我对你好，你肯定会听我的，要是政府经常打压你，你肯定是不会喜欢政府的，我要和他们建立感情，以后要是出现什么矛盾的话，就通过这些感情解决，我的思路就是这样。27

　　这些政府权力运用的感情方法在基层是必需的也是可行的。说必需是因为作为最基层的政府，街道和社区工作站不能动用警力，只剩下软权力的选择，或者工作人员称之为“磨”。在T街道保障性住房业主维权中，抗争者看来也默许基层工作人员通过服务的方式来解决他们的困境。事件的组织者对强硬的上级政府（市政府）和有同情心的基层政府（区政府、街道办事处和社区工作站）对他们问题的反应做出了明显的区分：

　　区政府是站在我们这一边的。他们想买平安，帮我们找工作，改善社区的卫生环境，区领导还亲自到各家各户访问，安抚我们的情绪……但是市政府叫我们刁民。我们现在理解了“弱国无外交”。我们感到冤枉，而且很气愤，但是我们不能跟任何人说。我们心里的愤怒没地方发泄。28

　　情感是很多群体性事件的驱动力（于建嵘，2011；应星，2011），由于基层工作人员能渗透到居民中去，和居民建立亲近的关系，他们在解决复杂局面时显得非常能干。T街道办事处一名工作人员曾经在村民闹事现场成功夺下一位持刀老妇人手中的菜刀，T街道办事处一位科长在讲述完这件事的经过后，强烈痛斥上级官员的无能并分析了基层政府的独特优势，他说：

　　他敢从老太太手里夺刀，是因为他与老太太的儿子熟，要不然谁敢……政府的任何一项工作如果不交给街道办事处和社区工作站来办，就办不了。街道和工作站跟基层混得熟，还有办法。市政府的官员是“三拍”：决策拍脑袋、做事拍胸脯、出了问题拍屁股。离开社区工作站，政府在基层就成了聋子、瞎子。29

　　如“买稳定”和“玩程序游戏”的情形一样，社会管理的效果取决于人们的参与和顺从。到目前为止，我们有证据显示老年居民和大部分流动人口比例高的社区如华南的T街道，人们对政府在社区安装摄像头进行监控的做法持赞成的态度。公共安全被看成是普遍的利益，或者根据T街道党工委书记的说法，是政府 “最大的服务”。30


五、结论

　　在本文中，我们关注基层政府安抚大量普通大众抗争的维稳策略。这种策略要与两种其他类型的抗争政治相区别，政府处理的方式是不同的。一种是知识分子、律师和艺术家等政治异见人士在支撑，另一种是发泄愤怒和狂暴对抗政府的民众暴乱。我们同意一些社会学家（孙立平等，2010；应星，2011）所说的社会压力并不意味着政治不稳定的观点，因为过去的20年绝大多数的社会抗争都落在“常规”不稳定的范畴——反应性的而非主动性的，被具体的物质利益所刺激，没有任何挑战现有权力结构的政治意图。

　　笔者运用葛兰西的领导权概念，试图阐明“买稳定”、“玩程序游戏”和提供平安与稳定服务的微观过程——在日常互动中，基层工作人员在民众的积极参与下，精心安排同意与强制之间的平衡。这一分析的理论成果是阐明权威体制的微观基础，例如在参与维稳事件的政府官员和民众各自的逻辑和动机。

　　对基层官员而言，笔者的研究发现了上至中央下至省、市、区（县）、街道（乡镇）和社区工作站（居民委员会）传递的一连串科层制压力、干部考评和经济激励。周黎安（2008）指出，中国政府科层制是按照行政发包制来运行的，上级政府向其下级“发包”并规定目标，但不规定达到目标的手段，给下级留了变通的空间。社区工作站就是最低政府层级发包的产物。而“一票否决”对某一级别（部门主管）官员及其上级影响最大，迫使上级将压力传给他们的下属。出于对“饭碗”（如他们的工作）、经济回报和职业前景等的考虑，很多政府官员都会很严肃地看待维稳工作。这种科层发包制导致了维稳方面众所周知的两个恶性循环结果。第一，领导干部经常性的轮换以及他们在政府科层阶梯中的升迁意味着他们只要求下属追求短期解决维稳问题和即时的绩效指标，没有激励和努力去解决民众不满的根源。其次，层层传导的责任对基层产生了最大的压力，如一个街道工作人员所坦言的，“责任最重的是下面，素质最低的是下面，工资最低的是下面，责任心最低的是下面。”31在基层工作人员和他们所面对的民众之间，经常可以相互感受到这种挫折和愤怒。

　　从民众的角度来说，他们急于兑现其法定的劳动权利、产权和土地使用权需要放在更大的政治经济背景中来理解。维权民众对权威体制和公民社会微弱的自组织和自我保护能力之间压倒性的权力不平衡的认识太透彻了。在高度竞争的、消费主义和不平等的社会谋生的压力下，很多人将合法权利商品化，甚至低于法律标准打折，将与政府玩讨价还价游戏看成是他们最好也是唯一的选择。

　　因此，在社会抗争不断上升的时期，政府科层制用权力和技术巧妙地创造了同意与强制的平衡，表面上看起来相当精细和有效的维稳机器掩饰了事实上导致的公民眼中政府权威的下降。民众主张他们的合法权利但认识到其最好的谈判筹码就是权宜性的货币回报。政府对社会不稳定的任何迹象进行地毯式清理的压力迫使一个合乎正义的要求诉诸于强迫的调解和打了折扣的赔偿。凡是与政府打过交道签了“不平等条约”的民众都会深感权利被剥夺和不满。

　　最后，在这个分析中还存在着一个维稳的宏观故事盘旋在我们所关注的微观细节上。我们认识到，除了这里所详细描述的维稳机器以外，中央政府已经以国家立法和社会政策的形式来回应大众的不满。《劳动合同法》（2008）、《物权法》（2009）和修订的《土地管理法》（2004）都可以理解为是国家对劳动、住宅和农村土地使用商品化引发的冲突的反应。此外，通过低收入家庭补贴、社会主义新农村建设项目基金、社会保障系统推广到农村人口等国家政策，中央政府已经在寻求保护社会中弱势的和不满的人群。在中央层面出现这种国家回应的推动力和原动力是什么？这些宏观制度回应是怎样执行的，或者是怎样偏离的？这些都是一个完整的领导权理论必须回答的关键问题。


　　*本研究是国家社科基金项目“城市化进程中的公共空间失序研究”（项目批准号：11BSH056）的阶段性成果，并获中山大学三期“211工程”“中国转型中的社会建设”专项资金以及上海市教育委员会E—研究院建设计划项目资金的资助。佩里·安德森（Perry Anderson）、迈克·布洛威（ Michael Burawoy）和沈原等对本文的写作提出过中肯的批评意见，特此致谢，作者声明文责自负。


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【注释】
①蔡永顺（Cai， 2008）试图解释政府在处理群体性事件中，如何在调解和镇压之间进行选择。但是他搜集的主要是报纸资料，难以为我们提供适当的、有质量的数据，特别是对“调解”的方式、意义以及它对不满的民众的影响都很少涉及。
②徐凯、李微敖：《维稳体制》，参见财经网，http：//www.caijing.com.cn/2011-06-07/110738832_4.html，2011年6月7日访问。
③2008年以来，本文的两位笔者分别在这两个城市调研。其中一位在华南P街道和T街道办事处实地研究，参加政府的会议，参与政府工作人员处理群体性事件和谈判的现场，对政府官员进行深入访谈。另一位笔者对华北某市负责维稳任务的区、街道和镇政府官员进行了访谈。笔者也对维权精英进行了访谈。
④华北G区官员访谈，2009年11月4日。
⑤被访者向我们提供了以下的数额：A区1000万元、B区500万元、C区4900万元、D区1亿元、E区2000万元、F区3000万元、G区400万元、H区300万元、I区200万元、J区200万元。总之，农村的经费比城市的要少。维稳专项经费由市和区政府拨款，而且按照事权和属地管理的原则，分别由市政府的职能部门或基层政府承担。使用维稳资金，还需要地方党委的同意。街道办事处通常也能够使用预算外收入（如物业租赁收费、社会抚养费等）来支付维稳费用。在各大城市，政府更担心钱是否真的能买到稳定，并不需要关心维稳的财政负担。
⑥《财经》杂志2011年5月发表的一篇调研报告（参见注②）显示，维稳已经成为一个产业。维稳费用包括外包拦截、运送和拘留上访者，建立联络处，安全合同，支付工资，处理各种类型的寻租者、经纪人和暴徒的闹事等。
⑦华北G区官员访问，2008年6月3日。
⑧华南T街道访问，2011年4月3日。
⑨华北M街道办访问，2009年12月16日。
⑩华北F区建设委员会访问，2009年10月26日。
11华北G区官员访问，2009年12月18日。
12同上。
13华南T街道访问，2010年10月19日。
14华南T街道办访问，2010年6月30日。
15市场暴力和身体暴力的界限在经验上是很难弄清楚的。这就是为什么一旦金钱行不通的话，社会冲突就很容易向身体暴力转变，在与警察的各种冲突中，自杀就经常得到中国媒体的大肆报道。
16华南T街道村民访谈，2010年12月17日。
17佩里·安德森（Anderson， 1976：29）认为，同意的物质要素本质上具有不稳定性和易变性，“由于它造就期望不断提高，没有一个国家资本主义经济可以全面满足它……它的‘动态变化’已具有潜在的不稳定性，当增长出现大波动时，就可能诱发危机。”对于发达的资本主义民主国家来说，同意中的法律、政治元素，在议会制国家中得到体现和保护，并为资产阶级领导权提供了稳定的基础。
18华北某市调解员座谈会，2008年6月27日。
19华北G区访问，2010年10月17日。
20华北BXY村访问，2008年6月23日。
21华北G区访问，2009年12月17日。
22华北B区访问，2008年6月6日～7日。
23华南T街道实地研究，2010年7月30日～8月1日。
24华南T街道访问，2010年10月13日。
25华北某区政府访问，2009年12月18日。
26华北某区政府访问，2009年12月18日。
27华南T街道访问，2010年12月17日。
28华南T街道业主访问，2010年12月18日。
29华南T街道办事处访问，2010年8月4日。
30华南T街道办访问，2010年6月11日。
31以T街道为例，社区工作站工作人员的流动率很高，承担“一格三员”工作的协管员工龄一般不超过一年，他们每个月只能拿到2400元工资，“一格三员”考评奖金是激发他们积极性的一种手段。考评结果排在前30％的人员，每月可以拿到500元的奖金，排名在中间的40％的人员，每个月能拿到400元的奖金，排在末位的30％的人员，得不到任何奖励。
张永宏：中山大学社会学系
李静君：美国加利福尼亚大学洛杉矶分校社会学系