许志永：信息公开一周年——以海淀为例

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2008年5月1日，信息公开条例正式实施。如今一年过去了，此法规实践情况如何？如何才能更好利用现有法律法规约束政府权力？有必要做一个简要总结。





                  政府信息公开工作进展状况





信息公开条例实施后，各级政府基本上都建立了网站，成立了信息公开工作小组，设立了专人负责信息公开，对于一些基本信息，比如政府职责、法律法规、办事指南、工作动态等，大都进行了公开。以海淀区政府为例，成立了专门工作机构—区政府办政府信息公开管理科，建设了6处区级政府信息公开场所，区属各行政机关及有关事业单位均设立了信息主动公开场所和信息依申请公开受理点，并指定专人负责信息公开工作。按照《条例》第9至12条规定的主动公开政府信息范围，全区各行政机关开展了信息清理和目录编制工作，并按照《条例》第15条规定，通过政府网站、政府公报等便于公众知晓的方式主动公开。按照《条例》第16条规定，建设了6处区政府信息公信息公开查阅场所，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。主动公开了包括单位机构职责、机构信息、领导介绍、机构设置、规范性文件、政务动态、行政许可、行政处罚等各类信息26041条。基本上可以肯定的是，各级政府部门围绕信息公开做了大量基础性工作。



         公民申请信息公开获得答复状况





整体看，公民如果申请规范性文件、政府工作动态、工作规划、总结报告、行政处罚等一般性政府公务信息，大都容易得到公开的信息。比如海淀区发改委“同意公开”的10件申请，主要涉及万柳、田村、常青园、西苑等地区项目立项材料中我委向市发改委的请示等信息。海淀区民政局收到政府信息公开申请2件，内容为申请见义勇为奖励的有关条件，民政局给与了认真答复。社会建设委员会“同意公开”的12件，主要涉及法规文件、业务动态等信息。





如果公民申请可能涉及腐败、行政机关滥用权力等比较敏感的信息，则很难得到答复。在海淀区，公民朱福祥申请四季青镇土地补偿安置、土地出让合同等信息，得到答复要么是信息不存在，要么是不属于本机关掌握信息。公民陈育华申请公安机关公开养犬管理登记费用的收取和开支，没有得到答复。杨慧文律师向北京市属 73个部门和区县政府申请公开公车消费、公款接待等费用，在法定期限15日之内，没有一个部门给与了公开的信息，有34个部门要求延期答复，有20多各部门甚至没有任何回音。





另外一些知名的个案，比如上海的严义明律师申请4万亿投资的具体项目公开，也没有得到公开信息。





海淀区政府信息公开管理办公室公布的2008年度报告称，海淀区2008年度共收到政府信息公开申请350件。其中，当面申请340件，占总数的97.1%；通过互联网提交申请有10件，占总数的2.9%。从申请的信息内容来看，申请城市建设、社区规划、房屋权属、土地权属、拆迁补偿等方面的内容共308件，占88%；申请环境评估、环境质量等占13条，占 3.7%；涉及人口统计、公共卫生的13件，占3.7%；其他占4.6%。截至2008年12月31日，在全区350件依申请公开中，已经办结答复的有 340件。其中：“同意公开”的229件，占总数的65.4%，主要涉及城市建设、社区规划、房屋权属、土地权属、拆迁补偿等方面。“同意部分公开”的8 件，占总数2.3%，主要涉及征地、拆迁补偿等信息。“不予公开”的12件，占总数3.4%，主要涉及征地开发项目等信息。“信息不存在”的47件，占总数的13.4％。“非本机关掌握”的10件，占总数的2.9％。“申请内容不明确”的12件，占总数的3.4％。“非政府信息”的23条，占总数的 7.7%。





另外，根据海淀区政府所属局委、街道、乡镇的年度报告，这些部门加起来2008年共收到168件信息公开申请，其中“同意公开”的35件，“部分公开”的40件，“信息不存在”的39件，“非本机管掌握的”12件，“不予公开”的6件，非政府信息、要求内容不明确、要求补正等36件。





我不能确定海淀区政府统计的数字是否包括区政府下属机关的数字，把各个报告加起来看，海淀区政府公布的年度报告的数字并不是各所属机构的数字之和。总的来看，信息公开申请获得答复的情况并不理想。



政府信息公开工作的主要障碍





首先是我们的信息公开条例先天不足。和很多国家信息公开法律相比，我们的信息公开法律只是一个行政法规，而不是立法机关正式制定的法律。根据我们的信息公开法规，信息公开的范围仅限于狭义的政府，不包括立法机关、政党、社会组织，条例对保密的规定过于宽泛，妨碍了一些政府部门公开信息。另外还遇到保密法等法律的的障碍。





条例的先天不足导致大量影响国计民生的实际决策信息不能得到公开。一些地方在信息公开过程中非常谨小慎微，比如温州国资委的年度报告特别强调保密的问题，擅自将“群众信访情况”、“企业改制敏感问题”、“企业商业秘密”三大类明确列为不公开信息，严格保密。同时，“依托公文制发程序，对拟公开的信息每件都通过拟办人员初核、处室负责人审核、分管领导审定三道程序进行审批，只有批准的文件才能上网公布，确保不发生泄密事件。”





其次，信息公开申请缺乏法律救济机制。条例第33条规定了如果政府拒绝公开信息，申请者可以到上级部门投诉，如果政府在“信息公开工作过程中”侵害了公民的合法权益，可以提起行政诉讼。这条规定不够清晰——到底拒绝公开的政府行为可不可以提起行政诉讼？实践中，有的法院受理公民就此提起的行政诉讼，而有的法院拒绝受理。





司法救济非常重要，因此急需最高法院出台司法解释，明确信息公开申请被拒绝可以提起行政诉讼。





第三，公民社会还不发达。信息公开的工作推进离不开公民社会各类关心公益的NGO组织，这些组织是天然的政府监督者。我们国家社会组织不发达，还没有形成类似印度或者其他国家出现的信息公开运动。





许志永 2009-4-30



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