盛洪:18亿亩红线的制度含义

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18亿亩红线应该是非常正面的表述，它给人的印象是在保护耕地，保护耕地就是保障粮食产出，保证我们不挨饿，一旦没有这个红线，也有一个推理，就是说城市化过程会把我们的耕地大部分吃掉。它是建立在这样的假设上。我现在想简单讲讲，这个假设基本上是不成立的。第一个问题是，如果没有18亿亩红线，耕地会不会减少呢？答案是不会的。这是非常重要的一个逻辑，这是我们之所以来讨论这个问题的一个非常坚实的经济学的基础。为什么？一个简单的逻辑是，城市土地价值来源于人群聚集，没有人群聚集就没有城市土地价值，如果大家都分散的话就是农村，而不是城市。一旦人群聚集起来，就会节约土地，这个逻辑很简单，大家聚集到一块，很多地方空出来了，这是非常简单的道理。所以，我们一讲城市的时候，就意味着是一种节约土地的制度。只要城市化，就会节约土地。所以，很多国家不存在这个问题。所以说城市化会大量减少耕地，是不对的。作一个很简单的比喻，如果城市人口密度每平方公里是5000人，这相当于北京朝阳区的密度，这不是很密的，因为东城区和西城区的密度更高，我们可以用不到国土面积3％的土地把13亿人全装下，就是不到国土面积3％可以实现100％的城市化。道理何在呢？很简单，城市的价值是靠聚集，而城市中心是聚集人口密度最高的，所以导致了一个结果，就是城市作为一个交易中心所带来的生产率创造的价值可能是在城市中心最高，越往外越低。
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所以，我这里有一张图是比较简单的，横轴这个O点就是城市中心，横轴代表与城市中心的距离，越向右离城市中心越远。这有一条斜线，就是城市用途的土地价格的斜线，随着离城市中心越远，价格就会比较明显的下降。还有一条比较平缓的线，这是土地用于农业用途的土地价格线，就是如果把土地全种粮食的土地价格。这条线比较平缓。为什么是斜的呢？因为农业用途的用地越靠近城市也会价格越高。这两条线相交的地方就是城市边缘。所以，假设是市场经济的话，城市必然存在这样的一点。
当然这是非常简单的假设，有多中心的城市。但是这个逻辑是对的。这个规律是“城市地价递减率”，即随着土地与城市中心的距离的增加地价就会递减。这与“边际效用递减率”是一样的。我们吃第一个馒头、吃第二个馒头、吃第三个馒头的效用在递减，这是一样的。为什么自助餐你随便吃老板不会赔钱呢，因为人的胃就是这么大的量，吃的东西的效用是递减的。城市土地的价格的变动与此是一样的。北京市城四区，东城区、西城区、崇文区、宣武区，人口密度是22000多人，朝阳、丰台是6000多人，到了昌平等五个近郊区就是654人，延庆是将近200人。同时，我们找了一些案例，我找的是很少的，但是如果大量的数据拿过来也是没有问题的。下图中，东城是最高的，然后海淀、朝阳、昌平、丰台、大兴、延庆，就是一条斜线，就是城市土地价格递减。
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城市边缘的农业用途的土地价格，刚才我们讲会比偏远一点的地方价格高一点，因为这里可以种花卉、苗圃、蔬菜，搞观光农业等等。举个例子，北京市大兴区大棚蔬菜每亩收益1.35万元，每平米土地价值466元，与相近一个小区的土地价格非常接近。就是说这里可以种农产品，也可以建房子。当然，像其他的地方，像成都一些地方就更贵了，这个更能抑制城市扩张。这就是我讲的道理，如果完全是市场决定的话，城市边缘停止在这一点。再远就没有人愿意开发城市了，没有开发商会做他觉得不值得的事情。
城市化就是节约土地，国土资源部的一个数字是人均用地133平米，这个是非常高的，不合理的，但是比农村人均用地218平米低得多，就是说假如土地可以自由交易，城市化可以使每人节约75平方米。如果我们城市化率达到70％的话，我们需要12.2万平方公里城市土地，约为国土面积的1.27％。假定人口不再增长，还有1.5亿人要迁到城市，就是需要新增2万平方公里城市面积，但是会减少3.3万平方公里村庄面积，净增土地1.3万平方公里。当然，133平米是一个过大的数字，如果减到100平米的话，会节约3万平方公里。
我们看18亿亩红线的政策含义到底是什么？它影响到了我们基本有关土地的法律制度和政策，核心就是保护耕地。导致的结论是什么？现有法律和政策中有四条限制，第一，要保护基本农田，这是现有法律制度的基本主张。第二，不允许农民自己改变土地用途。第三，农村集体土地改变为城市建设用地时要先由政府征用，经一级开发后出售给开发商，严格说这不是制度，这是政策，法律规定只有公益用地才能由政府征用，但是绝大多数政府把政府征用扩展到了所有城市建设项目，包括开发居民社区。但是这在法律上是不存在的。第四，限制农村宅基地和居民点用地，不允许将宅基地出售给本村之外的人。这是限制，这是我国的《土地管理法》和《土地承包法》体现的，也体现在中央政府和地方政府政策中。
这样政策的结果是什么？首先意味着抑制土地价格，就是农民如果转让土地，他向交易对手索要的价格只能被限定在农业用途之内。大家知道，土地价格是与其用途下的产品价值相关，只能用于农业用途所导致的土地价格，要远低于用于城市用途的土地价格。所以被限定在原有的用途内，土地价值是被抑低的。
第二，我们法律没有明文规定，但是在实践中似乎大家认为只有政府才有权将原有的农村土地转变为城市土地，这其实是一个误解。实际上中国在普遍实践，而且是被很多地方政府或者是中央政府用某种不是法律的一些文件规定的。
《土地管理法》中规定，是征用土地的按照被征用土地的原用途进行补偿。改变为城市用途之后的土地价格会提高。实际上这是削弱宪法规定的农村集体土地的所有权。所有权的概念是包括处置权和自由交易的权利。然后《土地管理法》进一步地规定了征用耕地土地补偿费为该耕地征用前三年平均年产值六到十倍。这是非常不合理的数字，是很低的数字，真正农业用途的土地价值，就是即使用农业用途土地价值来判断的话，也是未来所有产生的收益的净现值，我计算至少是23倍。《土地管理法》中规定了全部补偿30倍，但这不仅是土地的价值，还包括失业补偿等等。所以总体来讲是低的。
现在我们经常把责任归咎于地方政府，这是不对的，地方政府说我们是依法补偿的，法律就是这样规定的。实际上很多地方政府没有犯什么错误，我国保护耕地所造成的这套制度，很逻辑一致地推导下来，补偿就是非常低的，根本不能完全补偿农业用途土地价值的规定，这个是要强调的。
结果是什么呢？大家知道，如果一个东西价格低了，肯定需求就大。下图给的就是这种情况。上面这条线Pm假定是市场价格，市场价格是通过交易双方谈判，双方同意形成的价格。下面这条线Pg是我国土地管理法规定的价格，Pg低于Pm，结果是什么？就是需求过大。地方政府认为既然这么便宜，我肯定要多征地。如果是遵循市场原则的土地制度的话，政府征地或者城市用地就是到Qm这个位置，但是在现有法律制度和政策下却扩展到了Qg这个位置。结果是什么？结果恰恰是18亿亩红线或者是我国保护耕地的基本逻辑导致的制度结果是适得其反的，就是导致了对耕地更多的征用而不是保护。
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我这个话有没有根据呢？我觉得是有根据的。这其实有大量研究，但是我确实不是一个专门的研究者，但是有大量的资料，下面是上海市社科院提供的数据。征地补偿费只相当于土地升值收益的五十分之一，这肯定不是一个合理交易的结果，如果最后你卖了五十万的话，只给农民一万元的征地补偿费，是很低的。还有一个数据，有些人研究江苏的情况，农民获得的补偿占土地收益的份额是6.7％。这也是很重要的数据，这不是我在这说的，是我国已经发生的征地结果就是这样的。大家知道一个公平的交易绝不会有一方拿了百分之九十几，另一方只拿了百分之六点几，这是明显不公平的交易。2002年以后最低补偿是4500元一亩，这是很可怜的，现在说两三万一亩，我不知道是不是这种情况。这种补偿水平又绝对在《土地管理法》规定之上的。
弊端是什么？第一，土地利用效率低下，你既然这么便宜拿来的土地，所以你就不珍惜，所以中国土地利用效率很低，大量闲置土地，这是存在的。我们国土资源部公布的数字和中国这样一个人多地少的国家的国情很不相称，我们城市人均占地面积133平方米，大大高于很多市场经济国家的82.4平米，还有一些发展中国家，人均就是80多平方米，中国是133平方米，差了很多，为什么？这恰恰是我们现在以打着保护耕地为旗号的制度导致的结果，导致的是对土地的滥用。
另一方面，我们由于土地不能自由交易，所以我们到农村看，现在很多农村房子是空的。为什么？大量的青壮年走了，他们要进城，但是他们是不能卖掉宅基地的，因为没有相应的制度，他是不敢卖，或者是不屑卖，因为他不受保护，也没有多少钱。所以，一个农民进了城，他能省出地，但是在我国没有省出来，为什么呢？因为你没有以市场为基础的土地制度，所以使得我国城市化像是一个城市单向扩张的过程，所以我国节约不出土地来。
第二，导致大量的社会冲突，尤其是官民冲突。这里引的是于建嵘的研究。2005年我国发生有记录群体性冲突事件74000起，其中涉及土地问题的是15312起，这还不是全部，他讲的是中央电视台焦点访谈的记录。其中有大量造成人员伤亡的恶性事件，而且这个冲突不是农民和农民之间的冲突，而是政府和老百姓的冲突，这是很恶性的，严重威胁了我国的社会安定。当然，我也在找失地农民的数量，2004年6月是5000万，他们都是没有得到很好补偿的，我说了不是因为地方政府特别坏，就是我国的《土地管理法》就是上你倾家荡产，让你根本活不下去。
第三，造成严重腐败。很简单，既然土地是不能随便买卖的，就是政府官员要批，尤其是我们土地管理部门，有的是叫国土资源局。这个数字都是有的，但是最近两年的数字没有，我相信《政府信息公开条例》应该让这些负面数字出来。2002年全国土地违法案件是11万件，土地部门是三大规模腐败重灾区之一。最极端的例子是上海房地局副局长贪了1.5亿，这不只是得到现金，应该是地。
所以，总体来讲，我们一个基本的判断就是18亿亩红线这个词看来很正面，但是所蕴含的一个政策目标导致的一个制度结果是很糟糕的，既导致了土地制度的无效率，也不公平，，还导致社会冲突，更给官员腐败造成了空间，有百害而无一利。
最后，大家老以为政府有一个红线，或者是政府有一个干预是最有效的，不是的。其实人的理性，或者是人基本的人性特征，就像刚才讲的边际效用递减率加上市场机制，比政府干预强得多。人的胃是更有约束的，所以自助餐老板不需要限制饭量。政府干预有很多漏洞，而且有很多负面东西。所以，在绝大多数情况下，实现稀缺资源节约方面，市场机制和人的理性选择要远比政府干预更强有力和更有效。我国近30年市场化改革雄辩地证明了这一点，其实我们今天讨论的问题放大了就是要计划经济还是要市场经济的问题。我们在30年前说要取消政府指令、政府的计划，这就像无数条我们今天说的18亿亩红线，好像没有人担忧因此就没得吃、没得穿，没得住了，我们当时为什么没有问这样的问题？结果是，没有政府管生产，我们却创造了经济奇迹。但令人惊讶的是，计划经济赖以建立的认识论基础至今还在我国土地资源配置领域大行其道。现在是该将改革开放的朴素道理应用于我国的土地制度的时候了。
(本文选自盛洪博客：
[<a target=_blank ="javascript:pageTracker._trackPageview('/outgoing/blog.sina.com.cn/s/blog_5dd0bed60100dbvy.html');" href="http://blog.sina.com.cn/s/blog_5dd0bed60100dbvy.html">http://blog.sina.com.cn/s/blog_5dd0bed60100dbvy.html[</a>，作者盛洪为北京天则研究所所长）

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