李华芳：泛滥的泛利性：对姚洋“泛利性政府”的评论

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解释中国30年来的经济绩效，有两条大致的路径。第一种是遵循经典增长模型，计算全要素生产率的贡献，对土地、资本、技术等因素进行计量，以解释这些要素对中国经济增长的影响。企业绩效好、出口创汇多、FDI大量涌入、廉价劳动力等等，都是其中的分支性解释。

第二种是发现在全要素生产率的增长缓慢甚至相对于快速增长的GDP而言可以忽略不计的情况下，需要重新考虑其他方面的要素，以解释中国的经济绩效。这又可以分为两种不同的情况，一种是在土地、资本和劳动力变动不多的情况下，引入对人力资本的考虑。中国的改革开放与恢复高考几乎是同一时间发生的，而即便在贫困年代，中国对义务教育的投入也没有减少。所以在人力资本上的投入导致了中国的经济增长。但很明显，中国在人力资本上投入的总额太小，实证结果也表明即便人力资本的产出达到一个很高的标准，也只能解释中国经济绩效中的一部分。

另外一个解释是对制度的解释，也就是说，在全要素生产率提高有限，而人力资本提升又无法解释剩下的增长时，制度就浮出了水面。而抛开计划还是市场这样的问题，更贴近实际的观察可以说是政府与市场主体之间的关系。不管是产权制度的改革，还是中央与地方的分权，都涉及到政府定位的问题。姚洋在《作为制度创新过程的经济改革》一书中，就将解释聚焦到了政府问题上。

姚洋借用奥尔森的“泛利性组织”的概念，来喻指中国的政府部门。姚洋给泛利性政府的定义是：泛利性政府是指其利益和社会整体福利大致重合的政府。当然，姚洋对“社会福利”做了一定的限制。例如社会福利既可以指全社会同意扩大生产，或者说全社会同意搞再分配等。但总而言之，泛利性政府的目标与全社会福利的帕累托改进是一致的。姚洋借用这一泛利性政府的概念，指出中国政府就是一个“泛利性政府”（姚洋也在其他场合使用“中性政府”的概念），因为其包含所在社会较大部分，并且政府的动机显著不同于那些仅代表社会较小部分的集团的动机。

例如，一个灵活的人民币汇率制度可以让货币当局相对轻松的实现经济稳定的宏观目标，然而，如果在当下实行浮动汇率制度，必然会导致人民币升值，从而不利于出口部门。而出口部门集中了大量劳动人口，其数量要大于因为人民币升值而获利的人口，因此坚持有管理的汇率制度有利于底层民众，同时也不妨碍其他民众的收入增长。姚洋认为这恰好体现了中国政府是一个“泛利性政府”。

但这个例子让人充满了疑惑。首先，实行浮动汇率制度与人民币升值之间的关系是不确定的；其次，即便人民币升值带来的好处是不是一定低于其坏处又是不确定的；最后实行有管理的汇率制度何以就是一个帕累托改进的方案？很明显的，假设上述的逻辑是成立的，那么进口部门的利益会因为人民币没升值而受损。当然，这可能只是一个例子的误用问题。但姚洋对中国农村改革、企业改革、价格双轨制、经济特区以及金融领域的改革的分析，都应用了这一分析。但每一个例子都可能体现出不同的两面性。

姚洋认为可以从政治基础、利益集团、信念体系、和外部竞争四个方面来理解为何中国政府是一个“泛利性政府”。政治基础或者说政治合法性要区分不同性质的政府，对于民主政府而言，其具有“基于民主程序的政治基础”；而对于集权政府而言，其政治合法性来自于“基于经济表现的政治基础”。姚洋所做的这个区分在一定程度上是成立的。姚洋所说的泛利性政府是因为改革三十年间中央凝聚了“增长共识”，正好符合全社会的福利目标。但集权政府的政治合法性来自经济增长只是在一定的阶段是有效的，例如说在人均收入较低的情况下成立，当人均收入超过一定水平后，人们会更关注分配而不是扩大产出。事实上，即便在人均收入很低的情况下，分配方案也得到很大的关注。而中国改革开放三十年是不是全部可以放在这一个“特定的政治合法性不断得到确认的阶段”，也就是说社会福利并不主要关心分配而是集中在扩大产出的阶段？这同样是存在疑问的。因为社会福利目标的选择，并不是说目标表现出来的选择就一定符合社会福利目标，而关于这一目标，必须经过一套“民主的程序”。正是在这一点上，姚洋背离了奥尔森开始的定义。

中国的经济增长与利益集团之间的关系也不明确。姚洋认为中国的执政者并没有偏向社会中的任何阶层或集团。因此对中国政府而言，巩固其执政地位的最优选择是采纳有利于全社会的经济政策。从这个意义上，中国的政府可以被称为一个“中性政府”。这可能也是最引起争议的一点。事实上，特权家庭以及精英联盟利用垄断地位谋求利益，恐怕才是与中国改革共生的现象。而政府在很大程度上被这一利益集团掳获了，其地位并不是超然的。

姚洋自相矛盾的地方还在于对信念体系的分析，一方面姚洋认为中国政府目前是贤人治国模式，其核心思想来自于“儒家”传统。但另外一方面，姚洋又认为“由于中国共产党是执政党，因此对中国政府的讨论也是对中国共产党的讨论”，同时姚洋认为从3500万党员人数增加到7000万，其增加的主要是精英分子，更有可能符合贤人治国的要求。但这里的问题是，共产党所信仰的“共产主义”与儒家传统是全然不同的信念体系，贤人治国的模糊概念不能弥合两者之间的重大差异。

只有在外部竞争方面，中国政府关于经济增长的目标没有发生很大的偏差。不论是冷战格局之下，抑或是追求国富民强的时期，外部竞争都是促成中国将经济增长作为政府目标的重要因素。但这并不能消除关于“泛利性政府”的疑问。

总体而言，把中国政府定位成“泛利性政府”可能是不合时宜的。单纯就泛利性政府的概念而言，如果政府的目标是促成社会福利的帕累托改善，意味着挑选社会福利目标的过程与挑选政府的过程应该是同一个过程，或者一个过程的两个方面，而不存在一个独立于挑选社会福利目标的政府可以符合泛利性政府的特征。挑选社会福利目标的过程可以是民主的，也可能是集权的，对于不同的社会群体而言，两种机制可能都存在。姚洋用很大篇幅论述了泛利性政府的各种限定条件，并将中国政府定位为泛利性政府，但在论述中国社会福利目标的选择方面，缺少有力的论证来支持泛利性政府。

事实上，对于像一个国家这样大规模的社会群体而言，要使其目标符合社会福利目标，其机制通常不可能是集权的。正如哈耶克反复论证过的那样，计划或者集权体制会出现信息失真扭曲等巨大的交易费用，从而使得集权制度不能保证政府目标与社会福利目标一致。退一步说，即便表面上集权政府的目标符合了社会福利目标，也是“瞎猫碰到死老鼠”，与用一套机制去保证大规模群体的福利目标成为政府目标的模式有本质的区别。撞大运背后的潜台词是“极端不确定 ”，而无章可循要决断社会福利目标，总免不了被少数人劫持，而这恐怕是难以为“泛利性政府”背书的。

姚洋著：《作为制度创新过程的经济改革》，格致出版社，上海人民出版社，2008年11月，38元。

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