[原创]提倡弱省强县的地方自治，反对联邦制

stuartl

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[这个帖子里的想法主要来自读书和思考，但缺乏讨论，有点闭门造车的意思。请大家不吝赐教！]

联邦制似乎是中国自由派的主流思想，数百人签名的《零八宪章》第十八条就是“联邦共和”，要求“以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计，在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国”，这后一句的措辞不再是“探索可能途径和制度设计”，而是确切无疑主张联邦制，就连国号都拟订好了。许多学者也专门撰文提倡联邦制，最为突出的代表人物是吴稼祥先生，几乎言必称联邦制，就连完全不相干的文章到了末尾也能够忽然来一句中国应该实行联邦制云云。

相对于土共高度集权自上而下的中央制（又称单一制），联邦制明显具有进步性，国内学者对联邦制的偏爱是可以理解的。但是，联邦制和中央集权制之外，难道就没有别的制度可供选择吗？并非如此。下面的分析从民主制度的基本理念出发，试图探讨最适于中国的制度，得出的结论是否定以上二者，另择中道。

一、县级地方自治是最根本的自治制度

暂且撇开联邦制与中央制的对立，着眼于民主政治最基本的原则：主权在民。如何真正落实主权在民的原则？全国大选？省长总统直选？不，这些大型政治区划的选举制度或许可以引发很多噱头但绝非基本民权的落实。相反，人民日常生活所经常接触的政府职能大多限于县市级或更低（这里的市相当于特殊的县而不是管辖许多县市的中级政区，下文统称为“县” ；为方便起见，本文所说的县级自治也包含了县级以下的小规模政区的自治），所以县级高度自治的地方自治制度才是民权最根本的体现。

孙中山先生提倡的四大民权：选举、罢免、创制、复决，完全适合在县级由选民直接行使。县级地方自治政府的政务官员与代议机构成员由选民直选产生、对选民负责，确保政府运作的透明度以供选民与媒体监督、避免官员滥权，这在世界上所有成功的民主政体内都是行之有效的制度，与更高层面的联邦或中央制政体无关。县级高度自治、直接民权，并不意味着否定代议制和分权制衡，而是以直接民权来约束县级代议机构和行政部门，直接民权的行使也必须遵从宪政原则。西方国家的地方自治在小型政区内尤为成功；某些大城市如芝加哥出现了政治糜烂的局面，恰恰说明规模较大的政区需要强化直选自治制度之外的分权制衡机制，这是后话。

由于规模所限，高度自治的小型政区不易形成地方壁垒，一旦出现壁垒，导致社会经济问题，也易于及时吸收反馈、自主纠正，这就避免了地方自治的主要缺陷。另一个值得注意的问题是如何避免地方性的家族帮派势力操控地方政府、形成政治腐败：虽然这种现象并非地方自治所独有，但地方自治的具体制度必须妥当设计以避免被利用，中央政府虽然不宜直接介入地方政治行为但对于引起争议的地方自治制度和法规应当拥有仲裁权，反腐行动也是地方和中央共同的职责。

二、省级行政区的应有职能

目前中国的省级行政区虽然严重受制于中央但针对县市仍然有较强的控制权。联邦制的提倡者认为中央权力应当向省级下放，扩大省级权力。这样做的结果是什么呢？美国是世界上最典型、最悠久的联邦国家之一，国土面积与中国不相上下，那么就针对美国来做一下个案分析吧。

美国有个独特的现象：律师多。全世界70%的律师都在美国。这和美国的法治传统以及近几十年来形成的推卸个人责任的诉讼索赔风气分不开，但美国的联邦制度对此起到的作用不容忽视。美国的立国之本是十三个独立的殖民地自愿结成的联合体，其国体“合众国”就是聚合众多国家的意思，原本的独立国家（脱离英国之后的殖民地）放弃一部分主权而形成联邦政府，但各自保持的主权仍然强大，尽管近一百年来联邦政府不断扩权。这种制度导致各州法律（包括民法、商法）的区别，也就加大了美国社会对律师的需求，客观上导致更多内耗。美国的自由主义传统带来的小政府与自由经济的理念与实践在很大程度上化解了州权过大所可能造成的地方壁垒，但壁垒仍然存在。

另一方面，美国每一个州内部的体制都类似于基层地方自治基础上的中央制，州权不可避免的削弱了基层自治。比如加州政府刚刚达成的预算妥协方案就包括了强行借用本来划拨给县级地方财政的资金（美国州以下的行政级别称作county，介于中国的郡与县之间，通常译作县；市与县互相交错，与中国概念不同），许多县政府表示不满并计划起诉州政府，但无法直接推翻州政府挪用县款的决定。加州财政赤字达到创纪录的二百六十多亿美元，也说明州政府权力之大。加州还有一个值得注意的现象，就是州宪法规定了选民在州级通过直选行使罢免、创制、复决诸权（美国只有大约一半的州有类似制度，其中加州民权范围最广），表面上看这种制度强化了民权，但实际效果上导致了许多政治乱象，现在加州民众要求修改州宪的呼声越来越高。加州的规模与中国许多省份相当，其经验教训是很有参考价值的。

那么，省级政区应该有什么样的职能呢（不考虑不切实际的“废省”）？简言之，县级自治政府无法独自决定的议题，比如跨越县市的建设、需要在省的范围内统筹规划的，以及省内县市形成合力以省的名义与中央和其他省份交涉，才是省政府的应有权限。省的立法权限应当远远弱于现代联邦制国家内拥有相当主权的联邦主体；相应的省级行政、司法权限也小于联邦主体，但只要明确了权限，权力的执行则不应软弱，省权之弱在于权力（尤其是立法权）的范围而不在于执行的力度。省政府存在的目的应当是协调而不是管制；出于同样的理由，省级政务官员没有必要由省民直选产生，省级民权的落实也不应拘泥于直接选举，而应本着协调的原则，追求分权制衡。级别高、范围大的政治实体之内各方利益的冲突如果诉诸直接投票来裁决很容易缺乏公正（有可能流于“多数人的暴政”），更合适的办法是通过代议机构来商议、妥协，这就是宪政共和体制的作用。

省与县之间是否应当设立中间层次的政权机构呢？本着协调规划的原则，在一定范围内跨越数县市但小于全省的联合机构如有必要就可以设立，但这样的机构应当有具体的目的与严格的权限，类似于特定项目上的合作组织，而不必上升为政权建制。特大城市的行政建制，或许可以在区的范围内直接自治而在全市范围内以区为基础形成分权制衡、规模有限的联区政府，这些细节问题有待讨论。

基于上述原则，中国真的有必要实行联邦制吗？答案是否定的。更适合于中国的，是弱省强县的地方自治。但是，中国作为多族群国家的具体国情值得进一步分析。

三、混合政体与改土归流

历史上的中国长期实行自上而下的中央制，但政权到县级为止，更底层的乡里基本上是自治的。在这样的制度之外，并行存在着边疆地区的羁縻制度，臣服于中央政权的边疆少数民族地区经常保留原有的民族政权甚至部落组织，也不按税制向中央纳税。比如西域诸城邦，自大的夜郎王的领地，就是典型的羁縻地区。所以说中国君主制时代并非实行严格的中央制而是中央制与羁縻制的混合政体。港澳之于土共红朝也是类似的关系。

中央政权有足够实力的时候会在某些少数民族地区废除土官、改行内地制度设省置县，是为改土归流。比如藏族地区长期实行土司制度，甚至有半独立的拉萨喀厦政府；清末赵尔丰主持川滇边务，在西康地区推行改土归流，而且一度占领拉萨；喀厦政府的废除及其统辖区域的改土归流则是由土共强力完成的。改土归流的过程往往违背少数民族地区的民意甚至伴随流血冲突，但历史的事实已经筑就，港澳之外的中国全境均已设立县级政区。

政治必须基于现实，中国的现实已经具备了在全国范围内实行县级地方自治的基础环境。少数民族地区的特殊情形，值得一定程度的特殊对待，比如民族文化的保护、贫困地区的扶植，但法律面前人人平等的原则必须不分民族真正落实。县级地方自治不分民族适用于所有地区，在少数民族聚居区可以自然形成民族自治，但自治权力必须遵循平等自由的宪政原则，不能因为某个民族在某个地区的人口优势就对其他民族实行歧视政策。县级自治基础上的省级行政区虽然权力有限但省的权力仍然通过间接的方式来自省民授权而不是中央赐权，这样的制度下每一个省都是自治省，每一个县都是自治县，真正实现主权在民。

四、省份边界的相对稳定性

不论是否涉及联邦制，重划省区的议题在中国时有讨论。可是，中国许多省份的大致边界都有数十年甚至数百年的历史基础（有些可以上溯到元朝十一省、明朝两京十三省），自上而下的重组并非良策。尤其在边疆地区，人为拆分大省很可能导致某些新建小省的离心倾向。

弱省强县的地方自治制度下，省份规模和边界的意义会相应弱化。为了促进政局的稳定，中国民主化之后应当有一段时间回避省份重组划界的问题；县级地方自治长期贯彻之后，如果地方自发产生重组划界的要求并且趋于共识，那么这些议题可以列入议事日程。

五、统一是中国现阶段绝对的原则

土共的民族政策荒谬透顶，一方面打着少数民族地方自治的幌子，毫无自治之实，另一方面试图以小恩小惠和司法倾斜政策来收买人心，实际结果是养肥了一批投靠土共的少数民族腐败分子，少数民族大部分民众则至多得到些许蝇头小利，整体上仍然处于不利地位。这样一种扭曲的社会制度来自汉人为主体的土共，少数民族聚居区的某些成员为此迁怒于汉民族，试图脱离汉人主导的中国、建立本民族的独立国家，这种想法的来由是可以理解的，但基于务实的原则，无论汉族还是少数民族都必须认识到，这种想法不但行不通，而且有损于中国的民主化进程。

如果只从学术的角度看问题，地方独立（甚至包括某些汉族地区的独立要求）并非完全没有法理依据，但是政治行为的依据不是象牙塔也不是意识形态理论教条，而是现实国情。在中国当前和可以预期的将来，任何少数民族或地方政区的独立诉求都不可能得到大多数汉人的认同，边疆独立倾向只可能引发双方情绪化的反应，妨碍中国的民主化和社会进步，所以统独的问题没有讨论的余地——统一，是中国现阶段绝对的原则。

什么样的政体能够在不损害民权的前提下维护统一？弱省强县的地方自治制度就是答案。联邦制则相反，把边疆省份的地位拔高为“邦”甚至“自治邦”只可能助长其独立意识和离心倾向，不但不能满足某些激进人士的独立诉求，而且会导致许多汉人的反弹，危及新生的民主制度。汉人内地则相反，两千年来大一统思想的结果是绝大多数汉人省份没有联邦分权的诉求。联邦制在长远的将来或许会有更强的可行性，那时民族国家的概念很可能已经改变；但是，在可以预期的将来，联邦制是两头不讨好的恶法。港澳台的特殊情况则可以容纳于混合政体，没有必要诉诸联邦制。

六、中央地方的均权平衡

基于县级地方自治落实民权带来的推论就是省权的弱化。那么，如何处置中央的权力呢？同样，中央政府不应成为包罗万象的大政府，县、省级无法处置的才是中央的权限。鉴于中央政府的外交、国防以及货币政策等职能，一味寻求弱化中央权力是不切实际的做法，西方国家（包括联邦制国家）中央权力演化过程中的经验教训很值得研究，也就不是这里的话题了。

可是，高高在上的中央政府权力越大越可能无法兼顾各方，所以各级政权机构权力分配的一个基本出发点就是中央地方的均权平衡，这就不是简单的“中央制”三字所能概括的了。这里的“均权”二字自然不是简单的平均而是多方妥协之下动态平衡的权力分配。县省自治基础上的中央地方均权制度，是联邦制与中央集权制之外的选择，也是最适合中国国情的选择。如何实现中央地方权力的动态平衡，是很复杂的议题，即使在老牌联邦制国家也时常发生权力消长。德国新近通过的“联邦制改革方案”就修改了联邦基本法有关联邦与州权限的条款，比如高等教育，原本归地方管辖，三十余年前收归中央，现在又大致下放于地方，同时保留联邦政府的某些权力如结业决定权以保证全德高校的一致性和可比性。确切的讲，任何政体都需要均权平衡，但联邦制的出发点是联邦主体的主权，均权制的出发点是基层自治基础上的均权。在许多具体议题上不同的制度很可能殊途同归，但整体而言联邦制之下联邦主体权力偏大，中央制之下中央权力偏大（比如法国总统出于私人恩怨罢免某省长），相比之下直接寻求妥协分权的中央地方均权制更有优势。

与此相关的一个问题就是中央政权的选举方式。全国各地划分选区直接选举代议制立法机构的议员，是绝大多数民主政体的做法，就不在此讨论了。可是，中国适合实行国家元首的直接选举吗？直选国家元首，很容易造成选民的情绪化和政客的民粹主义倾向，也有可能导致某些缺乏政治智慧和个人操守的名人（如歌星影星）只靠名气而当选，这在许多国家都发生过，比如菲律宾的影星总统，上台不久就爆出贪污丑闻而下台。中国这样的大国在省级、国家级落实民主制度，更加需要侧重的是分权制衡的宪政共和精神而不是直选省长总统这样的外在形式。适当的间接选举制度，加以各个权力分支的分立、制约与平衡，是确保宪政共和、避免民主制度陷于民粹主义泥潭（甚至“多数人的暴政”）的最佳选择。

七、联邦制没有独特的优越性

上文重点论述的是弱省强县的地方自治和中央地方均权制，以及联邦制可能带来的某些危害。可是，联邦制有没有什么独特的优越性呢？

十多年前，我曾经推崇过联邦制，当时的想法比较简单，主要是看到世界上的大国除中国以外都是联邦国家，认为联邦制是潮流。可是，经过深入思考，尤其受到1946年中华民国宪法设定的中央地方均权制的启发之后，我认为以前曾经考虑过的联邦制相对于中央集权制的优越性并非联邦制所独有。比如联邦制的看家本领——地方因地制宜订立法规——在均权制度下仍然可以实现，只是不像联邦制那样地方政府立法权力极大、我行我素，而是需要兼顾与中央、其他省份、以及县市自治政府的平衡。在经济全球化的大背景之下，片面强化省级立法权力甚至是有害的。有的联邦制提倡者以某些资源大省的资源被中央夺取而得不到相应回报为由要求联邦分权，但资源利益分配的壁垒未必对本省的长远发展有利，合适的分配方案应当通过中央地方的均权协调来实现（即使在美国这样的老牌联邦国家，联邦政府对地方资源仍然有很强的控制力，也直接拥有大片土地）。类似的话题还有很多，不必在这里赘言。请读者想一想，如果您曾经或仍然提倡联邦制，那么联邦制在中国具体国情的前提下有没有什么中央地方均权制所没有的独特优越性呢？相信您的答案是否定的。

主权在民的原则和政治现实的考量，决定了联邦制不适于中国。1946年中华民国宪法包含了相当精妙的分权制衡机制和中央地方均权制度，但没有涉及地方自治的细节，具有弹性，可以容纳弱省强县的地方自治。这是一部相当优秀的宪法，是多党协商的产物、由第三党成员执笔，对中国民主化的进程和方向有着极大的意义，值得深入讨论。

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牛
【 在 stuartl (stewie) 的大作中提到: 】
: [这个帖子里的想法主要来自读书和思考，但缺乏讨论，有点闭门造车的意思。请大家
: 不吝赐教！]
: 联邦制似乎是中国自由派的主流思想，三百多人签名的《零八宪章》第十八条就是“联邦共和”，要求“以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计，在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国”，这后一句的措辞不再是“探索可能途径和制度设计”，而是确切无疑主张联邦制，就连国号都拟订好了。许多学者也专门撰文提倡联邦制，最为突出的代表人物是吴稼祥先生，几乎言必称联邦制，就连完全不相干的文章到了末尾也能够忽然来一句中国应该实行联邦制云云。
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lihlii

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相关讨论。

【 在 stuartl 的大作中提到: 】
: [这个帖子里的想法主要来自读书和思考，但缺乏讨论，有点闭门造车的意思。请大家
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: 联邦制似乎是中国自由派的主流思想，三百多人签名的《零八宪章》第十八条就是“联邦共和”，要求“以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计，在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国”，这后一句的措辞不再是
: (以下引言省略...)

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oldfive

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全文暂时没有时间看完了。打死我也不信中国能把基层政权做大，在目前这
种组织制度架构下，每一层上级政府都拼命要榨取下一级的油水，宪法上根
本没有的地市一级政权为什么能存在这么久，喊省管县喊了这么久为什么没
有实质进展，因为省管县的话地市一级的油水就全没了。在中国要大幅度地
撼动整一层政府的利益就是个神话。中国哪项改革让当官吃过大亏？

【 在 stuartl (stewie) 的大作中提到: 】
: [这个帖子里的想法主要来自读书和思考，但缺乏讨论，有点闭门造车的意思。请大家不吝赐教！]
: 联邦制似乎是中国自由派的主流思想，三百多人签名的《零八宪章》第十八条就是“联邦共和”，要求“以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计，在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国”，这后一句的措辞不再是“探索可能途径和制度设计”，而是确切无疑主张联邦制，就连国号都拟订好了。许多学者也专门撰文提倡联邦制，最为突出的代表人物是吴稼祥先生，几乎言必称联邦制，就连完全不相干的文章到了末尾也能够忽然来一句中国应该实行联邦制云云。
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※ 修改:．oldfive 于 Jul 27 09:31:02 修改本文．[FROM: 216.49.0.0]

stuartl

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俺的本意并非为土共出谋划策，而是针对很多国内学者的“联邦制”论调来分析将来中国民主化之后应当实行什么样的地方自治制度。地方自治是共识，但否要把中央之下的一级行政区拔高为联邦主体的地位就值得商榷了。所以俺试图从民权原理和中国国情的角度出发提倡弱省强县而不是联邦制。弱省强县也属于自治主义，和联邦主义的精神内核相一致（一些小号联邦国家的联邦主体也就是中国一个县的规模），但在具体制度上明显有别于联邦制。

【 在 oldfive 的大作中提到: 】
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: 种组织制度架构下，每一层上级政府都拼命要榨取下一级的油水，宪法上根
: 本没有的地市一级政权为什么能存在这么久，喊省管县喊了这么久为什么没
: 有实质进展，因为省管县的话地市一级的油水就全没了。
: (以下引言省略...)

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stuartl

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《黄花岗》网络杂志刊登了我那篇“弱省强县”帖子，还把windking老兄上个月在mitbbs民主沙龙版给我的帖子的回复总结成一篇文章。《黄花岗》只有繁体字版，我已把这篇文章转为简体：

http://www.huanghuagang.org/hhgMagazine/issue29/page071.html

试论联邦主义对中国的意义

[编者按：本文改编自windking先生在“未名空间”网站针对司徒一先生关于“弱省强县”制度的文章提出的一系列短评。两位作者的观点并没有本质区别，措辞有所不同。“联邦主义”落实于中国，并不意味着照搬西方的联邦制度，而是发扬其精神内核，实行地方自治。非联邦制、也非小国寡民的西方民主国家，同样存在地方自治制度，与联邦主义相合，称之为地方自治主义也未尝不可，联邦主义体现于联邦制国家则可以看作地方自治主义的特殊形态。]

联邦主义起源于瑞士，而在美国的建国实践中得到了最大限度的发展。确切的说，联邦主义是自由主义在处理大国共和（republic for a mega-state）时提出的一种解决方案。是不是共和政体一定要采取联邦制？孟德斯鸠的名言：“如果是一个小共和国，那么它易为外力所摧毁；如果是一个大共和国，那么它易为内部缺陷所毁灭”。换言之，在一个单纯的共和政体下，随着国家规模的扩大，其议事规模也必然随之扩大，从而带来寡头政治与内耗的危险。因此，对于如同美国这样的大国而言，一个混合性的共和政体是其必然要求。联邦党人的解答就是联邦制。在承认联邦制带给美国极大好处的同时，也应该看到对于其它很多国家，尤其是转型期的国家而言，联邦制则带来了分裂与战乱。

联邦制并不适用于中国，原因大致有二：（1）不具备历史性。历史上中国自秦之后，再也没有稳定的国-邦二级政体，国中无国几乎成为中国人的共识。事实上，无论执政党是国民党还是共产党，都从来没有把联邦制作为一个政治选项。（2）不具备现实性。现实的情况是，经过两千年的历史演变之后，中国的政治地理主要表现为中原-边疆模式，而不是典型的联邦制国家存在的“马赛克”模式。目前的边疆主要包括北疆（东北内蒙）、藏疆（西藏）、新疆、南疆（云南广西）与海疆（港澳台）几块，除南部边疆外不同程度地存在独立运动。联邦制并不见得惠及中部地区，反倒是容易给边疆独立运动以口实。当前的中国实行联邦制，就好比一块完整的蛋糕非得要切成几块，利弊多少值得商榷。

这里的一个问题是，在联邦制与中央集权之间是否存在混合类型？二者是否非此即彼的关系？

中央地方的分权与双赢

在联邦党人看来，邦（state）应该就是一个小型共和国，由这些小型共和国再根据共和的原则构成一个更大意义上的国（country）。但是事实上，作为一个完整小型共和国意义的邦，不管在美国还是在其它国家，都没有出现过。中央权力对于地方权力的蚕食，几乎是所有共和国家的共同现象。在这个意义上，其实并不需要将严格意义上的邦作为共和的必要基础。在我看来，现代共和的基础只在于自由传统与重商主义。联邦主义更应该视作此二者在特定历史条件下诞生出来的政体解决方案。

在当前中国，地方与中央权力的角力其实更可以视作党-国政治体系在重商主义影响下的利益分配问题，而并非真正的地方自治要求。事实上，地方自治要求并未真正进入过中国人的政治视野。既然如此，为何一定非要沿用美国的旧路，非得采用联邦制呢？有没有可能在改造中国既有地方政治思路的基础上，构建一种适于中国的“新联邦制”道路呢？

联邦制的特点就在于分权，对此中国的历史地方政治同样也有分权，只不过这种分权只是在横向将地方权力划分为行政、军事等不同方面，分由不同官员任职。而联邦制要求的分权则更多是在纵向方面，要求划分地方与中央的权力界限。美国除去军事与外交方面之外，其它权利多归地方。中国是否应当切合国情采用不同的思路实现分权？
确切的说，联邦制是联邦主义的具体体现，而联邦主义则是自由主义关于政治权利结构与公共事务管理的一种观点。在这一观点基础上，根据不同国家自身的特点，则存在着不同类型的联邦制。例如美国、德国、印度、瑞士的联邦制，在地方与中央权力的划分与关系上都有着明显的不同。所以广义的联邦制不应该被视为一种单一的政治制度，尽管不同的联邦制都存在一个共同的思想基础——联邦主义，而是应该被看做一个政治制度光谱，一端是松散的邦联（confederation），另一端则是中央集权（centralism）。大多数联邦制位于此两种极端制度之间，是一种邦联与集权的混合。

联邦主义其实质是自由主义关于公共生活的一种看法。由于二者之间的紧密关系，往往很多人都将二者视为天然的盟友。仿佛只要是自由主义的政治学说，其对国家组成的看法就必然是联邦主义的。但是，事实一定如此吗？别的姑且不论，法国作为自由主义的发源地之一，就不是采取联邦制的。刘军宁认为，法国之所以没有采用联邦制，是因为他们缺乏新教传统，遵循的是卢梭的社会契约论，对于国家组织的法则缺乏神圣感。即使如此，也可以看到，自由主义与联邦主义之间的联系并不是想多数学人所认为的那样理所当然。

联邦主义作为一种解决方案，它天然带有实用主义的特点，主要是为着应对同一国家内部不同政治实体的矛盾。因此，一个国家是否采用联邦主义，首先要看是否存在不同的地方政治实体。如果一个国家并不存在历史与现存的地方政治实体，联邦主义并不见得是一种好的解决方案。

不是所有的国内政治冲突都一定体现为地方政治实体层面上的冲突。具体而言之，国内的政治冲突，可以是不同种族或民族之间的，可以是不同阶层之间的，可以是不同经济发展水平之间的，可以是不同亚文化圈之间的，可以是不同政治派别之间的。如果认为联邦主义是万金油，能够解决所有的国内政治冲突，无疑是一种僵化的思维模式。而从历史和现实来看，中国都没有存在过真正意义上的地方政治实体。

中国最晚近的古典“联邦”形式，是春秋（而非战国）时代。自秦以后，中国再也没有存在过在一个统一国家之下的地方政治实体。不同朝代中的分封国是否应该被视为政治实体，尚待存疑。但即使是分封国，往往也是作为开国之初临时性的政治手段，而非国家的基本建构原则。而其它如羁縻州或者藩属国，往往是作为处理边疆问题的一种对策。在核心政治地域，中国历来是采取大一统的中央集权模式。必须承认，这种国家模式解决地方与中央冲突时，并没有给出满意的答案。但是反过来，难道联邦主义就一定能给出更好的回答吗？如果联邦主义能，为何在近三千年的历史中，我们从来没有见过哪怕一个真实的案例呢？因此，中国的联邦主义实践缺乏历史基础。

从秦朝的郡县发展到清朝的行省，中国的地方实体更多是作为一种行政主体，而非立法主体出现的。历代地方与中央的冲突困局，往往是由于国家行政力量力不能及，不得已释放权力给地方，从而导致地方势力尾大不掉。可以看到，这一困局的关键点在于地方与中央权力是“全或无”的划分，要吗全归中央，否则就全归地方。其背后真正的肇因是，地方与中央的权利划分缺乏必要的法律约束，从而形成一种拔河的局面，其结果就是不停的角力。

在自由主义的视野中，小政府是国家行政的必然选择。因此，中央向地方释权是自由主义政治的必然要求。但是真正能够保证这一过程下地方中央双赢的，不是实行联邦制，而是以宪政立法划清彼此的边界。这也是联邦制与联邦主义背后所蕴藏的自由主义真正精髓。具体到在中国究竟采取何种形式的地方分权模式，则是另外一个问题。

乡镇共和与分权界限

前面说到，中国缺乏实行联邦制的历史现实基础。但是，这并不是说，中国就应该沿用传统的大一统中央集权模式。这一模式已经被历史与现实证明，不能解决地方与中央的权利冲突。同时，复杂的行政结构带来了巨大的运行成本与庞大的官僚系统，成为行政腐败的温床。因此，中央向地方分权是大势所趋。

联邦制之下，普遍实行乡镇共和（ward republic），而也正是这些基层的共和单位提供了进一步复合共和的可能。换言之，联邦制在充分强调县级共和自治的基础上，保证邦或州行政力量的有效运行。那么为何邦-县之间的冲突往往来得不是那么激烈呢？

如果我们将社会公共事务看成一块多层的蛋糕，越靠上越偏重集体，越靠下越偏重个人。那么国家主要负责集体事务，而基层单位如县则更多参与个人事务。而省级行政单位如邦或州所负责的事务则介于两者之间。共和政治有效地区分了个人与集体事务的边界，因此省-县之间的冲突往往不至于过于激烈。事实上，联邦制下的州县或邦县模式往往类似于古典的小共和国。真正的冲突来自于国家与邦州之间，因为在这一模式下，我们必须将集体公共事务划分成不同的层面，分别交由国家或省来管理。如何划分公共事务，则往往容易滋生问题。

在这个意义上，我赞同省级地方立法权力的弱势和行政力量的强势。一个强有力的省级行政单位，不仅可以保证国家权力的有效下行，而在另一方面，也能保证基层权力不被国家权力所蚕食。考察中国历史，由于国家力量力有不逮，在乡镇水平上一直存在事实的自治，而在县级行政上，则往往依靠士绅与家族宗法力量，作为国家行政的补充。这一点，事实上已经构成了乡镇共和的基础。但是，1949年以后，随着国家行政力量的无比强大，甚至村级单位已经为国家力量所吞食。而随着行政力量增强所带来的官僚化问题，也随之侵蚀构成国家的一个个细胞。

因此，重新建构国家政体的努力应当体现在如下三个方面：（1）完善乡村自治与县级共和，例如不再设村委书记，完善村民会，建立如同英国太平绅士一般的社区维护制度，县级代议机构实现直选并监督行政机构；（2）弱化省级行政单位的立法权，扩大其行政权，例如省级代议机构不实行直选，而由地方各级代议机构、中央、省各派出部分代表，形成省级议事与审议机构，但是省级行政长官可以实现直选，并交由上述议事机构讨论通过，并扩大省级行政的范围和力度。（3）弱化国家通过行政力量对基层的干预，代之以通过立法与司法划分国家与省之间的行政职责，不再下派行政主官，国家立法机构由专业化的议员进行法律的审核等。

自由主义与联邦主义

从自由主义的主张出发，很容易就会引出联邦主义。这是一种思维的惯性。事实上，大国共和尽管目前普遍采用联邦制（300万平方公里面积以上的国家，除了中国都是联邦制），但是真正成功，称得上大国共和标本的案例只有美国一家。而从托克维尔的分析来看，构成美国联邦共和的基石有地理、法制与民情三个方面，而他最看重民情。简言之，美国联邦共和的真正基石是存在着一种美国独有的“乡镇精神”。这种独立自由，强调分权自治的乡镇精神真正将共和原则渗透到美国人的骨髓里。

但是必须指出，这是1830年的美国，一个多多少少还处于“牧歌”时代的美国，一个尚未经受南北战争洗礼、缺乏国家认同的美国，一个尚未意识到自身力量，孤立于国际事务之外的美国。时至今日，我们再也找不到作为美国共和根基的新英格兰乡镇了。美国的共和在二战、罗斯福新政、民权运动与越战之后，步入了其中年时期，早已缺乏肇始之初的朝气。日益复杂的多元化社会构成，不断冲击作为乡镇精神的思想源泉的古典自由主义与新教伦理，而在“国家”的名义下，联邦政府也在不断扩大其职能范围，蚕食了乡镇共和的自由基础。在今后10年中，我们或许会见到这一趋势的加速发展，并有可能带来美国共和的一场深刻危机，结局如何尚不可预期。

由上可见，联邦制看似在探讨地方与中央的分权问题，其实质则是自由人如何参与公共事务的问题。只有在个体是自由的条件下，联邦才是牢靠的。而个体对自己自由的把握，则完完全全来自于在乡镇自由共和体中的生活质量。乡镇构成了个体对自身自由的回忆，赋予了个体参与公共事务中的“故乡”经验。简言之，个体之所以信赖联邦，完全在于其有着乡镇共和生活的经验基础。如果缺乏这样的体验，联邦对个体来说，就是冷冰冰的，陌生的政治客体。

写完这点，看过去好像说得还是不够清楚。简单梳理一下：联邦主义是自由主义对大国共和的一个解决方案。但是，自由主义的胜利，首先依赖于个体在现实生活（这往往体现在乡镇水平）的成功经验，从而使得他们有信心在更高的水平上按照自由主义原则，实行联邦共和。所以说，要在中国实行联邦主义，建立联邦共和国，并不算错，但是失之于草率和武断。相反，以基层自治为基础的地方自治制度虽然不使用联邦制的名称，但并不与联邦主义相违背。事实上，基层高度自治最终将必然导致事实上的联邦共和，只要是遵循自由主义的原则。

自治与联邦，一体两面，只是一个叫法的问题。或许我们有时看见联邦二字，感觉刺眼。但是恰恰相反，如果我们都能沉下来仔细想想，就能发现，联邦其实很平常。

中国当前许多联邦主义的鼓吹者，其实往往忽略了乡镇精神对于联邦主义的重要性。或者说，在他们眼中，二者的因果关系是颠倒的。只要建立了联邦共和，那么就可以培育出自由共和的乡镇。事实上，从印度等国的政治实践来看，这样的看法无论如何也站不住脚。恰恰相反，只有稳定的培育出一大批乡镇共和样本，中国才可能站在联邦主义的跑道上。

中国式的联邦主义

经验主义的原则，也决定了联邦制的推行不应早于乡镇共和的培育。中国传统强调县治，朝廷行政力量力有弗及，则以家族、宗法、乡绅等辅之。强有力的县治、郡县制框架与官僚科层，保证了中央行政力量的有效运行，有效地克服了商周封建的弊端，使得一个庞大帝国的运行得以实现。但是，我们必须认识到，这一县治原则本身就涵盖了一定的联邦主义因素。当然，县自身是依从于郡县制这个大框架，然而由于中国幅员辽阔，“天高皇帝远”，事实上大多数县治往往是遵循自治的原则，“所谓县官不如现管”大致就是这个意思。只不过在历史上，这样的一个对立从未上升到一种矛盾冲突的地步罢了。

郡县制演变至明清之际，封建与郡县之辩复又兴起。尤其是明代的高度集权体系，至崇祯末朝已成百病缠身之状。究其根本，虽有多端，但其中一个很重要的原因就在于，中央集权体系过于发达，从根本上动摇了县治的自治基础。所谓“利不欲其遗于下，福必欲其敛于上。”对此，顾炎武说到：“知封建之所以变而为郡县，则知郡县之敝而将复变。然则复变而为封建乎？曰：不能。有圣人起，寓封建之意于郡县之中，而天下治矣。”寓封建于郡县，这就是非常明显的联邦主义思想萌芽。

可以看到，早在明清之际，高度中央集权的弊端就已经为人认识，而他们给出的解答就是中国式的“联邦主义”。这是在完全没有国外自由主义思想基础上的中国人精英的思考，而他们与美国联邦党人几乎不约而同的摸到了问题的根源。那么，顾炎武、黄宗羲等所援以解救郡县制弊病的“封建”究竟是指的什么呢？按照他们的说法就是，一方面，“以我之大私为天下之公”，要承认并尊重个体的私欲，并以之作为公共事务的组织原则，另一方面，地方行政要实行“乡举里选”，实现地方自治。但是，满清八旗人数稀少，害怕放权地方会动摇其统治，反而沿袭前朝，加强了中央集权的统治。而1949年以后，借助于深入的群众运动与党务工作，共产党的统治更是将中央集权扩大到前所未见的地步。地方自治的思考就这样淹没在了历史的黄沙之中。

追溯历史，我们必须认识到，联邦主义并不是洪水猛兽，也不见得一定就会导致中国四分五裂。但是，我们又必须认识到，联邦主义之所以没有自发地出现，归根结底在于中国人尚没有诞生一个足以使得他们可以抗拒中央集权统治的思想基础。这也正是为什么历代以来，中央与地方之争总是呈现一边倒的局势。如果和美国对比，就可以发现，这一思想基础正是古典自由主义或者消极自由主义。自由主义在中国的论述已经很多，在这里我想提的是它的另一个特征，即“家园”情怀。在自由主义的经典表述“风能进雨能进，国王不能进”中，我们就可以看到这一种情怀鲜明地体现在对家园的热爱以及为着捍卫它不惜一切的态度。应该说，中国人不缺乏“家园”情怀，但是这种情怀一方面与自身是疏离的，另一方面又从属于“家国天下”的层级结构。在这种情况下，在家国冲突中，在中国人的思想中，先验地就将国至于家之上。因此，我们很少看到中国人对于“家园”作出神圣性的表述。

上面说多了，回到联邦主义的问题上来。从上面的论述中，可以发现，缺乏自由主义支撑的联邦主义注定是虚假的，这也是为何辛亥之后的“联省自治”最终沦为军阀的混战的原因所在。至少在目前，我们尚未看到这一支撑有出现的迹象，因此，在现阶段贸然实现联邦主义，也可能导致中国瓦解的局面出现。但是，我另一方面也认为，如果要解决中央高度集权的问题，必然要依靠联邦主义。但是这种联邦主义必须要以乡镇精神为源泉，以自由主义为支撑。换句话说，在当前阶段，中国的政治建设，应当以乡镇自治为目标，唤起民众的“家园”情怀。事实上，近年来不断出现的群体性事件，比如各地多次出现的“散步”现象，已经表明这一基于经典自由主义的思想正在自发地出现。尽管这更多出现在城市平民群体中，在农村往往以更为激烈的暴力冲突形式出现，而且事情的起因也更多由刑事案件引发，但是这一迹象值得每一个关心中国民主的人重视并思考。

说到地方自治，其实不外乎三个方面：财政、人事与法律。财政与人事是行政权力最基本的两个方面，其实也是地方与中央的争夺焦点。想当初，国税地税分离，其实不就是中央担心地方截留，设立“小金库”吗？而在村民自治推行十多年的今天，人大副委员长还是在说，乡镇长直选是不合宪法的，不也就是担心地方势力人事自治以后，中央无法控制吗？

其实从目前情况来看，乡镇长直选已经具备了充分必要条件。第一，经过多年的村民自治，尽管存在宗族黑恶势力的操弄与贿选，更多农民对于直选的意义已经有所了解，具备了基本的民主素养。更何况，如何看待宗族势力在自治中的影响，其实还是一个正反两面的问题。第二，农村公共事务日益复杂，很多问题早已跨出了村级范围，而上级委派的乡镇长，往往缺乏直接经验，不能很好的行使行政权力，具备了乡镇直选与自治的必要条件。

事实上，乡镇长直选即可以在经济文化水平较高的深圳大鹏镇高，也可以在云南红河七个镇乡得到贯彻实行，这有力地表明，某些人所想的乡镇直选只有在经济文化发展达到更高水平之后才能进行的想法并不正确。而真正阻碍乡镇直选自治的力量，往往来自于上层。按照有人总结的，当前乡镇直选主要有六种形式：1、四川省步云乡“直选”模式；2、四川省南部县“公推公选”模式；3、四川省绵阳市“人民代表直接提名和选举”模式；4、山西省临猗县卓里镇“民意调查”模式；5、广东省大鹏镇“三轮两票”模式；6、云南省红河州“权限范围的直选”模式。考虑中共体制内的改良，我觉得以上这都可以作为样板来试点。但是在直选行政首长的同时，我们更应注重乡镇人大，尤其是主席团的选举。在我看来，其实更应该首先实行乡镇人大代表的普选。因为相比于乡镇长的直选而言，人大的工作更加需要群众与代表的经常性沟通，从而可以真正培育一批适应农村工作现状，能够有力推进民主法制的议事人才。

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《黄花岗》网络杂志还从“自由圣火”网站转发了国内学者张博树的一篇文章，我在“自由圣火”找到了原文：
http://www.fireofliberty.org/article/8771.asp

双轨共和制：关于中国宪政国家结构改革的一种设想

文章摘要: 我的基本主张是：传统的单一制和联邦制都不足以解决中国面临的问题；鉴于中国既是一个缺乏民权、自治传统的国度，又是一个内部情况极其复杂的大国，可以考虑构建一种兼具联邦制和单一制特征、吸收了二者优点又对二者弱点有所克服的混合体制。由于一时找不到更好的词来概括，姑且称之为“双轨共和制”的宪政国家结构形式。

作者 : 张博树

發表時間：7/19/2008

    现代宪政国家结构形式可以从两个角度予以界定：在公民权利语境内，它是指民权在不同范围内行使的结构性安排；在政府施政意义内，则指国家机构体系中纵向配置国家权力行使权且规范其运作程序的制度框架或模式。

    中国是一个有着漫长的前现代中央集权传统的国家。自辛亥革命成功以来，为了寻求现代中国国家建构的合理形式，学者和政治家们作了大量的研究与实践探索。民初关于“单一制”和“联邦制”的论争，“联省自治运动”中对自治问题的探索，孙中山的“均权”学说和地方自治思想，国民政府制宪时期关于界定中央与地方关系的反复斟酌，都代表着1949年前人们为解决这个问题付出的种种努力。共产党在大陆掌握政权后建立了以党专制为基础的单一制的政权体系，但在行政“集权”和“分权”的两难中，也作了艰苦探索，走了不少弯路。改革开放后民主化诉求涌动，官方对六四民主运动的镇压并没有使那些独立的、具有使命感的知识分子停止思想，反倒促使他们更深入地思考当代中国面临的问题，包括民主化进程中的中国应该建立什么样的国家结构形式问题，并提出了各种各样的方案。比如，在单一制框架内，近年来就有吴国光提出的“县政中国” 　和王思睿提出的“州政中国” 　等不同方案；在联邦制框架内，则有诸葛慕群的联邦中国方案 　和吴稼祥的“中华第三共和国”构想。 　

    本文愿意在同代学人上述贡献的基础上继续工作，就未来宪政中国的“政治设计”奉上绵薄。我的基本主张是：传统的单一制和联邦制都不足以解决中国面临的问题；鉴于中国既是一个缺乏民权、自治传统的国度，又是一个内部情况极其复杂的大国，可以考虑构建一种兼具联邦制和单一制特征、吸收了二者优点又对二者弱点有所克服的混合体制。由于一时找不到更好的词来概括，姑且称之为“双轨共和制”的宪政国家结构形式。
   
    超越“单一制”和“联邦制”
   
    经典意义上的单一制指中央政府掌控行政、人事、财政大权，地方政府仅仅是中央政府的延伸，没有或很少自主权。经典意义上的联邦制则正好相反，联邦体系由那些自身具有独立政治生命的单位所组成，在法律上，这些单位（不管它们被称作“州”、“邦”或别的什么）不能被中央政权消除或轻易改变。如果我们用“集权”“分权”这样的字眼，那么最初的“单一制”几乎都和“集权”相关，而“联邦制”几乎都体现着法律“分权”的现实。

    各国采行“单一制”或“联邦制”，各有其不同的历史生成语境，这里不必细论。有意思的是，进入20世纪、特别是20世纪下半叶以来，单一制和联邦制之间的分野似乎越来越淡化、越来越模糊化，单一制国家通过地方分权或自治有了较多的“联邦”色彩（如英国、法国和西班牙），而联邦制国家通过加大中央政府的权威，又似乎具有了某些“集权”特征（如罗斯福新政后的美国）。今天，在很多场合，人们已经不大说的清楚联邦体制下的“自治”和单一制下的高度“分权”究竟有多少区别。它们可能都意味着地方领导人的直选而非任命、和中央政府分享的财政权力以及对地方事务的更多控制。这个趋势表明，治理的多元化、传统的国家结构形式的某种分解和再融合，已经成为一些大国改善国家治理结构的主动选择。

    现在让我们来看中国：我们这个民族历史上奉行单一的中央集权传统，前现代的皇权时代如是，今天的“共和国”依然如是。党专制体制内的“制度化分权”能否真的解决中央和地方的权力析分，至今仍是个疑问。在这个背景下，许多学者提出“联邦中国”的设想，是完全可以理解的。问题在于，除非为了解决台湾问题，很难找到“联邦”实体的现实依据（至于把一个统一的中国人为划分成各个“主权邦”然后再进行“联邦”，显然更有些滑稽和非历史的味道）。“分权”“自治”有助于提升公民的权利意识和对公共事务的参与，是一个不争的事实；但问题还有另外一个方面，那就是地区利益的膨胀及其体现的“集体行为的逻辑”势必造成一系列“公用地的困境”，此类问题的解决又必须依靠超越地方利益的上一级公共权力机构的介入，特别是中央政府的介入，而不能仅仅指望地区间的“协作”或“谈判”。所有这些都提醒我们不能在传统的“单一制”或“联邦制”的单一轨道内考虑问题。如果说国家结构形式的调整、治理的多元化已经成为当今一些中等规模以上国家的现实，那么中国――由于它的巨大的人口规模、极不均衡的地区发展水平、复杂的民族生态状况和历史遗留下来的不同政治实体并存的现实――更有理由、也有足够的必要去考虑设计一种更复杂的、超越“单一制”或“联邦制”单一逻辑的制度体系。笔者所谓“双轨共和制”就是对这样一个制度体系的初步构想。
   
    “双轨共和制”的基本含义
   
    可以用12个字概括“双轨共和制”的基本含义，那就是分级自治、多种形态、适度集中。

    分级自治：自治是公民权利的直接体现。本文把自治定义为一定区域内的公民依法对境内公共事务的自行管理与处置，包括自主进行不违背国家宪政原则的地方性立法、自行选举区域行政长官和议会议员、自主决定地方财政的使用、对区域内的公共事务自行做出安排等等。“分级”意味着自治的多层次性。鉴于中国人口众多，同时考虑到历史上自然形成的行政区划传统及其体现的区域人文内涵，也兼顾近年来经济发展带来的区域经济整合关系的变化，我主张把自治分为4级，即省自治、市（地、或州）自治、县自治和乡（镇）自治。理想状态下，各级自治体在各自的范围内通过公民直接选举产生自己的代议机构成员和行政长官。省、市（地、州）、县设议会，有立法功能；乡（镇）的代议机构可称“议事会”，对乡（镇）行政机构行使监督权，但无立法功能。

    多种形态：基于中国多民族共存、多种政治实体共存的现实，自治的形态也应该是多元的。比如，西藏、新疆等民族地区的区域自治可能在某些方面不同于汉族地区的地方自治，香港、澳门和统一后的台湾在自治方面也肯定会有不同于大陆其他省区的特点。严格地说，自治共同体的多种形态的并存乃是自治原则和精神的必然结果：既然自治体现着自治共同体范围内公民的集体权利，他们当然有权选择适合于自己的区域治理形式，只要这种选择不与国家的宪政原则相抵触。但中国民族问题的复杂性（特别是西藏问题和新疆问题）以及台、港、澳作为政治实体在近现代史上形成的特殊性，迫使我们必须要着力强调自治之多种形态在这个意义上的政治蕴含。

    适度集中：即便是在联邦制下，军事、外交之类事权通常也是掌握在中央政府手中的。我所谓的“适度集中”乃在于强调这样一层意思：中国作为一个整体，要成功面对全国性公共问题的挑战，化解地区间发展差异太大造成的种种难题，就必须依法保留中央政府处理与地区有关、但又事关全国的那些公共事务的足够手段。中央政府与地方政府（这里指省级政府）的关系，既是合作关系（在自治范围内，中央政府有义务支持地方政府依法自行处理本地区事务而不得随意干涉），又是领导-被领导关系（在超出地区范围的全国性公共事务领域，地方行政长官必须服从中央政府的调度指挥；他可以被中央授权、接受中央政府委托完成在本省区内发生、但事关全国的公共事项，同时又必须接受中央政府的监督）。这个原则也适用于省以下各级行政长官之间在处理跨层级公共事务时发生的关系。

    在以上描述中，显然，“分级自治”和“多种形态”更多体现着联邦制建构所特有的分权特点；“适度集中”则继承了单一制政府结构的某些元素，特别是集权元素。但这里的“集权”将是“适度的”，它是在新的制度框架内的“集权”，受到法律的明确限定，不会再重蹈传统中央集权制的复辙。在宪法政治意义上，无论“分权自治”还是“适度集中”都是民权的制度体现，只不过范围不同：“自治”体现的是区域性民权，“集中”体现的是全体国民的民权（最高行政权的行使得到了全体国民的委托）。而在政府建构意义上，“分权自治”和“适度集中”又的确代表着对两种不同建构传统的有意识吸收和扬弃。这样，这个共和政体既是“双轨”的，又是在新的制度框架内融为一体的，所以称之为“分级自治、多种形态、适度集中的双轨共和制国家结构形式”。

    有了这个总体说明，我们还要就这样一个构想的某些细节再做些讨论。
   
    “县政论”、“州政论”和“分级自治”
   
    吴国光的“县政论”主张“虚省实县”，在县级实行自治，最终“废省”而建立起中央与县两级政府架构。这个思路是吴90年代提出的“制度化分权”主张的延伸。我以为，强调“县”在中国目前（以及历史上）作为基层政权单位的重要性，确有其独特意义；县制在中国历史上能够历久不衰，自有其深刻的理由。 　县实际上是作为社会、经济、文化综合性政治实体发挥作用的基层政权建构（乡、镇远不具备这样的综合性特征）。今天党专制语境下的政治腐败在县一级具有特别严重的性质和弥漫性规模，绝不是偶然的，它反映了这一级权力所具有的如下特征：既相对远离中央政权的监控，又相对接近自己的“子民”（在腐败环境下，这意味着这一级政权有更多直接鱼肉乡民的机会）。正因为如此，中国的民主化应该重视“县政民主”，在程序上也应该把“县政民主”置于优先考虑的地位。――这些，我都是同意吴国光观点的。吴的问题在于“虚省实县”的设计会带来一系列治理上的难题，因为中央政府不可能直接面对上千个县级政权单位（即便像吴国光设想的那样把县的规模扩大，使全国的县的总数减少到1000个左右，这样的“两级政府架构”的实施仍然是不可能的）。

    与吴国光不同，王思睿的“州政论”主张设立两级自治单位，其中，“州”（地、市）为上级自治单位，“乡”（镇、街道）为下级自治单位，而“省”、“县”暂时保留为非自治的地方行政体。这样一个设计突出了“州”在国家-地方政权建构链条中的地位，反映了城市化进程中区域经济整合的新特点和发展趋势对政治整合的要求（近些年来，省府城市、“计划单列市”、传统地级市作为区域经济中心的作用正在加强，“市管县”体制也提高了这些城市在地方政府过程中的重要性）。在这个背景下，将“州”（地、市）作为未来国家宪政结构的一个自治层级，显然有充分的根据。但该方案把省、县列为非自治体，理由并不充分。比如，关于“省”，王思睿强调“省不是自治团体，不是法人，而具有中央派出机构和地方自治联合体的双重地位。”但什么叫“地方自治联合体”？王并未给出说明。在王的方案中，省无独立财政来源，其收入由中央拨款和地方自治拨款两部分组成，并分别支出于中央、地方自治体委办的事项。中央委托事项暂且不论，地方（州）委托的只能是超出州范围的公共事务。这种下对上的委托从利益关系角度看，似乎并不合理。无论从民权建构意义讲还是从利益关系角度讲，应该是省政府受全省民权委托、代表全省公共利益处理省范围内的公共事务才更合理些，但这将意味着省级本身也是自治体。至于“县”，王思睿主张县政府采用“双重职能兼行架构”，县长由州任命，既负责上级委托事项，又负责执行县参议会议决事项。这种“双重职能兼行架构”的设计在功能上很接近本文的“双轨”化设计，只不过在理论上不承认“县”的自治地位。而“县”无独立财政来源，将使传统上作为综合治理单位的县级政权的运作遇到诸多困难，县参议会的存在也将流于形式。更重要的是，县长不直选，是这个方案的一大弱点。我想再强调一遍：中国的民主化，应该从老百姓直接选举他们的“父母官”开始。而这必然意味着“县”应该成为一个重要的基础性自治层级。

    王、吴二人有一个共同点，那就是他们均反对省级自治。为什么？说到底是因为担心地方权力膨胀对中央政府的威胁。中国历史上由于诸侯割据造成的内乱确实留下了太多惨痛的教训。但我以为解决这个问题主要得依靠未来宪政体制的制度安排，而不是靠简单的“虚省”或者“废省”。像中国这样大的国家，省一级建制仍然是必要的。从文化上看，“省”所代表的区域性概念具有重要的历史-人文内涵。它不应该、也不可能被轻易抹去或中断。从政府建构角度看，省又是重要的战略规划与领导单位。中国作为一个超大型国家，保留两级（中央和省级）宏观战略部门有其合理性。省级自治既是区域性民权行使的最高形式，又是沟通中央政府与基层自治体的有效桥梁。当然，为了防止地方势力过大对中央政府的可能威胁，适当地缩小目前省的规模是必要的。在严格界定中央政府和省级政府法定权限的同时缩小省的规模，增加省的数量，使中国省的总数达到50个左右，就有可能在实行省级自治，完善省级自治体的民权建设的同时，有效地防止地方割据或分裂倾向的发生。即便局部出现这种倾向，也不致对中央政府造成真正的挑战。

    这样，在讨论“县政论”、“州政论”的同时，我们实际上已经论证了县、州（地、市）、省各级实行自治的必要。至于最基层的乡、镇自治，由于它是公民权利体现的最具“面对面”特征的舞台，又是所有较高层级自治的基础，重要性自不待言，这里就不再多论。

    “分级自治”有利于创造地方治理的多样性，有利于改变中国文化中根深蒂固的“官本位”传统和“子民”心态，有利于促进公民与政府之间的互动。公民对每一个自治层级公共事务的参与，都意味着公民自身公共品性的提升；公民参与的公共事务的层级越高，公民的视野和胸襟也就越开阔。总之，自治意味着治理主体的多元性，意味着民权共享基础上的协调，而不再是专制意义上的统治。这都是政治哲学范畴内的常识。当然，也许有人从操作角度置疑“分级自治”，因为它有可能增加政治运行的成本。我以为，这是一个需要认真对待、但并非无从解决的问题。党专制造成了庞大的官僚体制和行政冗员，是一个人所共知的事实；在未来的宪政体制中，将不再有党专制意义上的“党”的系统及其分系统（比如政协、妇联、青年团之类），仅此一项，就将大大减少各级政府中“吃财政饭”的人。行政机构也将按照“小政府、大社会”的原则进行构建。司法机构主要是改变运行体制，强调司法独立性。唯一需要加强的是代表民意的代议机构，因为议会不再是“橡皮图章”和党专制体制下的养老部门，各层级自治体的议会或议事会都将由、或主要由专职议员组成，同时配备必要的辅助机构。总之，只要合理界定各级政府的事权，理顺各层级自治体之间的关系，做到立法明确，事权范围清晰，清除冗员滋生的土壤，政府高效运行并不是不可企求的。一个十几亿人口的大国，分成2000个左右的县级自治单位，300个左右州级自治单位，50个左右省级自治单位，应该是一个比较合理的治理格局。 　且这样一个格局体现了对现存行政区划体系的大体承续，只是改变了其建构原则，在过渡上也将比较方便。

    在“分级自治”体系中，一个公民将参加各个层级的选举活动，占用时间较多，这是一个问题。假设未来的国家级领导人也由全民直选，这将意味着每个公民理论上都要参与5个不同层级的选举投票。解决办法是，可以考虑在任期时间（从而也就是换届选举时间）上做出合理安排。比如，设国家、省级领导人和议员任期5年，州（地、市）和县级任期4年，乡（镇）级领导和议事会成员任期3年，则全国和省级的换届选举可同时举行，州（地、市）和县级的换届选举可同时举行，各层级自己组织自己的竞选活动，但选票可以印在一张纸上，从而方便选民投票。这当然只是一种设想。只要大的框架确定，相信实践本身会找到更多解决问题的办法。
   
    为什么要强调“适度集中”？
   
    “适度集中”对于中国这样一个大国的必要，前文已有述及；现在我想把讨论再往深处拓展，从利益的政治哲学分析角度看看为什么要强调“适度集中”。

    “利益”是理解人类行为的重要向度。“分级自治”意味着每个层级上的每个自治体都是一个利益共同体。事实上，“分级自治”的政治哲学基础之一恰恰是利益的多元性和多层次性。与公民权利相联系的利益诉求通常是以政治形式表达的经济诉求。问题是，随着市场经济的发展，各个自治共同体之间的经济关系会衍生出极其复杂的性质：它们既有相互联系、相互依存的一面，又有相互抵触、相互冲突的一面。利益从来就有自我膨胀的本性，民主政治并没有消除这种本性。在这种情况下，一个自治共同体既有可能与它的同一层级的其他自治共同体产生利益上的冲突，也有可能与比它高一层级的自治共同体产生利益上的冲突。前者作为冲突具有水平排斥性质：一方所得造成另一方所失，比如一个城市只允许卖本市企业生产的啤酒，或者它的出租车行业只允许使用本市生产的车种。这种贸易壁垒势必造成其他拥有啤酒企业或轿车生产企业的城市的经济损失。后者作为冲突具有垂直同心性质：自己的暂时所得造成包括自己在内的更大共同体的长期损失，比如一个地方对矿藏的盲目开采或者对植被的生产性破坏，可能造成更大区域内生态环境的灾难以及治理这种灾难的费用的成倍增长。这样，地区利益的多中心倾向、分离倾向和冲突倾向，是任何一个国家都必须认真面对、设法解决的问题。在发生冲突时，较低层级的公共利益服从较高层级的公共利益、局部利益服从全局利益是任何一个政府都要遵循的原则。

    问题是如何把这个原则化为实实在在的宪政制度安排。除了诉诸自治行动者的理性协调能力，在可能的范围内通过沟通、谈判化解彼此间利益上的冲突，达到“双赢”结果外，必须估计到有大量问题是无法通过此类协调、谈判得以解决的。这意味着必须确立这样一个概念：民主政治框架内的国内治理并不排除强力的运用，只要这种运用符合国家公共利益的最高要求。这一点与今天的全球治理不同（目前的联合国仅是一个政府间的协调机构，而不是全球公共权力机构，所以无法拥有公共权力机构意义上的强制力）。国内治理和全球治理之间的这种区别，恰恰证明了双轨共和制中除“自治”这一“轨道”外另一“轨”――也就是“集中”之“轨”――存在的可能；建立在利益分立基础上的“集体行动的逻辑”及其可能导致的各种负面结果，则证明了双轨共和制中另一“轨”存在的必要。在制度层面上，强力的运用主要表现为依法确立不同层级政府间在处理跨层级公共事务时的行政委托-代理和指挥-服从关系。比如，在治理一条跨省河流的污染时，中央政府可以委托省政府完成本省内河段的治污任务，同时负监督之责。再如当发生了事关全国的突发性公共卫生事件时，地方行政机构必须服从中央政府的统一指挥并对中央负责。通过建立全国性的财政转移支付系统和利益转交系统以实现对经济不发达地区的支持，也体现了中央-地方关系中这种行政委托-代理和指挥-服从关系的性质。

    需要强调的是，行政强力所指涉的对象只是那些跨层级的公共事务。换言之，凡属某一个层级范围内的公共事项，皆由该层级的自治共同体自行处理（过去那种“每级政府都管所有事情”的现象不应再继续下去）。行政强力也不仅仅存在于中央政府对省政府的关系中；任何一级政府对它的下一级政府，在跨层级公共事务范围内，都应该享有这种行政强力。

    这样，在加进了“适度集中”这层制度安排后，“分级自治”实际意味着：每一层级的自治都只负责治理本层级内的公共事务，它的行政机构同时接受上一级行政机关的委托完成与本层级有关而又超出本层级的公共事务，还要对下一层级内发生、但涉及本层级的公共事务负行政监督、指导之责。也可以这样来表述“双轨共和制”下各级行政机关的性质：省、州（地、市）、县三级政府作为行政机关，都担负着双重任务。首先是自治范围内的任务，包括完成地方民权委托处理本级自治区域内的公共事务和对下一级自治机构完成跨层级公共事项的行政监督，在这两个方面，行政机构都将对本级自治机构的选民和代议机构负责。另一项任务是接受上一级行政机关的委托，完成在本自治区域发生但超出本自治区域范围的公共事务。在完成这项任务时，政府是对上一级行政机关负责。议会里可以扯皮，行政上不能扯皮。各层级议会间并不存在谁服从谁的问题，它们都是民意的代表机构；各层级政府作为行政机构在处理跨层级公共事务时却必须有一个上下级的委托-代理和指挥-服从关系。这就是“双轨共和制”的基本精神：既强调自治，也强调集中。自治以加强民权，建设发达的地方政治；集中以化解矛盾，成就完善的大国治理。未来的中央政府采立法、行政、司法三权分立原则，设立参、众两院制度，对全国选民负责。这样，在源头上就最终确立了“适度集中”的合法性依据。
   
    关于自治的“多种形态”
   
    前文已经指出，所谓自治的“多种形态”，除了民权基础上产生的自治之多元性的一般含义外，笔者主要指由于历史-政治原因形成的几类特殊地区在自治问题上所具有的特殊意义。

    首先是民族地区的区域自治问题。中国是一个多民族国家，除汉族外，还有50几个人数较少的其他民族。这些民族的人口总和只占全国总人口的约6％，但居住地域面积却达全国领土的64％。显然，处理好民族区域自治，是一个具有战略意义的全局问题。历史上汉族与各民族的关系源远流长，错综复杂，有战有和，共同走过了多少个世纪光阴。尽管近百年来民族融合在大部分地区发展迅速，但仍有一些民族保留着鲜明的宗教传统与文化特色。如何在现代文明和民主制度框架内理顺汉民族和其他各“少数民族”之间的关系，理顺中央政府和民族区域自治之间的关系，这个问题至今并没有解决。西藏就是一个典型例子。20世纪50年代初，刚刚建立的共产党北京中央政府曾制定并实行了较为审慎的西藏“和平解放”政策，但1959年发生西藏“叛乱”和“平叛”、达赖喇嘛出走、西藏转行激进的“民主改革”后，毛泽东的乌托邦社会主义工程对雪域高原的藏民族文化和宗教传统造成了巨大的破坏。 　为了挽回这种破坏造成的恶劣影响，中央政府20多年来做出了多方面的努力。在某种意义上，今天的西藏问题已经成为一个国际问题，西藏的人权状况受到全世界的关注。解决西藏问题的关键是尊重藏民族的宗教文化传统，落实藏区政治上的高度自治。年已七旬的达赖喇嘛近来在国外不断重申不寻求西藏独立，只希望西藏享有更高度的自治。他甚至表示“倘若我们不再是难民且能生活在民主的西藏，则我不认为在我过世后应该要有继承人”。 　笔者相信，西藏问题在宪政民主框架内的解决，将为中国境内汉、藏两大民族的和睦相处和共同发展创造真正的前提，藏区的自治也将为其他民族地区的自治提供有益借鉴。

    第二类特殊地区指港、澳。这两个地方在近代皆有外人占领并实施治理的殖民历史。1997年和1999年香港、澳门回归后，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》均规定港、澳实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。港、澳甚至拥有超出联邦制国家的州政府的某些权力，比如货币发行权、独立征税权和某种程度上的外交权。在未来的中国宪政国家结构中，港、澳地区的高度自治将真正予以兑现。至于两个基本法中所说的“一国两制”，由于中国宪政民主制度的最终确立，这个提法也将自然失去意义。

    第三类地区则指台湾。台湾与港、澳问题不同，它是中国内战的产物。国共两党的武力纷争导致主权的分裂，在海峡两岸有两个政权都宣称自己代表中国。1971年“中华人民共和国”“恢复”在联合国的“合法席位”，并没有结束这种纷争，因为两个政权的分立仍然是事实。自上个世纪80年代以来，台湾方面的两大变化令人瞩目：一个是台湾实现了政治民主化，在建设一个宪政民主体制方面，台湾远远走在了大陆的前面；再一个是“台独”倾向的增长，这种增长给两岸关系和台海和平带来了新的挑战性因素。从根本上讲，台海目前的对峙不符合中国人的根本利益。正如吴稼祥所指出的：“两岸花钱买外交，也花钱买军火，花掉的是两岸人民的福祉，买来的是两岸人民的相互仇恨和可能的毁灭。” 　统一才是两岸最好的选择，这是毫无疑问的。问题是如何才能实现统一？我以为，从大陆方面说，改变现行政体的专制性质，实现实质意义上的民主宪政改革，才是为两岸统一创造了真正的前提条件。在一个共同的宪政民主框架内，两岸究竟是以何种具体形式完成统一大业（“邦联”、“联邦”还是本文“双轨共和制”意义内的自治体建构），都可以商量，可以从容设计。只要宪政民主的大原则确定下来了，其他问题相信都不难解决。近来台湾各在野党纷纷组团访问大陆，增进了两岸之间的对话、沟通，是一件好事情。当然，也不排除台海形势向更危险的境况演化的可能。还是那句话，要遏制台湾岛上的“台独”倾向，大陆的政治体制改革是关键。只有在大陆开始了真正的宪政民主制度转型的情况下，台湾与祖国大陆和平统一才会获得强有力的民意基础，“中华人民共和国”和“中华民国”的法统之争，也才会找到化解的出路。可以想象，统一后的中国不管采用什么样的“国号”――比如，可以仍然叫“中华人民共和国”，只要台湾方面接受的话；也可以借鉴吴稼祥的提法，改称“中华第三共和国”，以示对“中华民国”（中华第一共和国）和“中华人民共和国”（中华第二共和国）的继承――台湾作为一个政治单位在国家宪政结构中都将保留一个比较特殊的地位。如果它是双轨共和制下的一个自治体，那么在较长时间内，台湾的自治在法律上有可能拥有更多的“特权”（甚至比港澳拥有更广泛的自治权力）。从历史角度看，这是一种必要的过渡。什么时候台湾的自治不再需要这种“特权”，就将意味着20世纪中国国家分裂这段历史被彻底翻了过去，中国的宪政民主体制也走向完全成熟了。这当然是我们大家都盼望的那一天。
   
    （本文作于2005年7月底至8月初）

【 在 stuartl 的大作中提到: 】
: [这个帖子里的想法主要来自读书和思考，但缺乏讨论，有点闭门造车的意思。请大家不吝赐教！]
: 联邦制似乎是中国自由派的主流思想，数百人签名的《零八宪章》第十八条就是“联邦共和”，要求“以大智慧探索各民族共同繁荣的可能途径和制度设计，在民主宪政的架构下建立中华联邦共和国”，这后一句的措辞不再是“探索可能途径和制度设计”，而是确切无疑主张联邦制，
: (以下引言省略...)

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不错不错

这种有意思的探讨 将来可以写在纲领里面
【 在 stuartl (stewie) 的大作中提到: 】
: 《黄花岗》网络杂志刊登了我那篇“弱省强县”帖子，还把windking老兄上个月在mitbbs民主沙龙版给我的帖子的回复总结成一篇文章。《黄花岗》只有繁体字版，我已把这篇文章转为简体：
: http://www.huanghuagang.org/hhgMagazine/issue29/page071.html
: 试论联邦主义对中国的意义
: [编者按：本文改编自windking先生在“未名空间”网站针对司徒一先生关于“弱省强县”制度的文章提出的一系列短评。两位作者的观点并没有本质区别，措辞有所不同。“联邦主义”落实于中国，并不意味着照搬西方的联邦制度，而是发扬其精神内核，实行地方自治。非联邦制、也非小国寡民的西方民主国家，同样存在地方自治制度，与联邦主义相合，称之为地方自治主义也未尝不可，联邦主义体现于联邦制国家则可以看作地方自治主义的特殊形态。]
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