斯伟江：办案札记—南京教育公平权案

bridged

2015-04-28 西窗法意

一，转世之后
可以说，让中国所有家长最操心的事情，莫过于孩子的读书，而现代教育，已经不是家庭私塾所能提供，选择一个学校，不只是中国，可能是全世界为人父母的一个心事。那么当一个即将入学的小女孩，她不能读一街之隔的好学校，必须坐父亲的自行车，穿越8个红绿灯，去2公里外的小学就读，作为父母亲，是否会问一下教育局，这事合理吗？因为就近入学是义务教育法规定的基本原则。
本案原告素昧平生，当我的@律师斯 微博因为开了一个玩笑被删除之后，我在考虑是否休息一会儿，但基于惯性，仍注册了一个@斯律斯律，名字怪，是因为，斯律师，斯伟江律师都已经不能注册了，不过，这次注册的成功之处，是让本案的原告顾明联系上了我。因为，转世之后的第二天，我就收到了顾明的私信，接触下下来，觉得很有意思。
二，被打断肋骨的父亲
先吸引我的，是这个案子，然后，了解下来，发现，有意思的案子背后，往往有一个有意思的人。譬如唐慧案，唐慧这个人，大概真的只能出在湖南了，不管如何，她作为一个母亲的执着，我是很敬佩的，很多因为我国司法的受害者，往往会感同身受，但没有经受过刑事司法考验的人，往往难以理解。你面对一个操蛋的机器，有时真不知道该如何？当然，我在最后一个案子结束时，劝她安心自己的生活，我想她是听进去了。
顾明曾因为见不得盲人的遭遇而去东师古，被打断一根肋骨，当然，无人为此承担法律责任，你想，蝙蝠侠都打不过军大衣。为了孩子的教育公平权，他曾去教育局交涉，结果被拘留一天。他到法院起诉，建邺区法院不受理，上诉到南京中院，南京中院裁定建邺区法院必须受理。法律是需要一个个善良的法官，基于公平的理念去解释的。建邺区法院不受理，是认为，教育区划分学区，是一个抽象行政行为，在我国，凡是抽象行政行为，小到政府文件，大到政府规章，都不能起诉，如果在一个有宪法法院的国家，这些当然要受审视，譬如计划生育，譬如强制火葬。政治问题，可以在法庭解决，而不在街头冲突。南京中院的裁定认为，教育局划分学区的行政行为，影响到了顾明女儿的利益，不属于抽象行政行为。这个裁定非常好。当人用手枪点射一个人时，说是具体行政行为，当人用文件划定一个区域范围准备“投弹”时，居然说和其中一个居民没法律上的利害关系，岂不是荒唐。
这个案子主要是二个问题，一个问题是，建邺区教育局是否经过正当程序作出了学区划分的决定？二是，这个学区划分的决定理由是否很不充分？但，法院是用第三条理由驳回了我们。
三，开庭
去开庭那天，下着雨，南京的梧桐虽然曾遭拆迁，拆迁主事者已经入狱，毕竟基数还在，郁郁葱葱，六朝旧事随流水，一街梧桐兼春雨。 顾明长得非常像任贤齐，是一个爬山族，让我想起另外一个人@挪威森林 的李化平，因为新公民运动在坐牢，李化平也是一个爬山族，身体好，在看守所里遇到牢头欺负，反而能把对方打趴下的。（当然要关小黑屋的）。李化平在狱中给我寄了一张新年明信片，一直到4月份才寄到，上面写着，我们坚固的人，当担当不坚固人的软弱。我不敢说自己是坚固者，但很感动。我觉得顾明才是这样的人。
开庭当天，建邺区的教育局副局长出庭，提出了为什么不就近入学的原因，讲了几点，历史沿革，学校分布，教育资源分配，但没有讲到为什么要这样划分。在被问到，有没有听取群众意见时，他说有，他们去派出所调了档案，并让我看公告，我说，网上公告已经是最终决定了，你怎么还敢说，你这是听取意见？他无法回答这个问题。他说他们开会讨论过学区划分的事情，结果，在他们提供的会议记录中，居然没有一字提及，为什么要这样划分，甚至，连如何划分学区内容都没有。当然，马局长说，记录者没有记。
因此，我认为，至少从正当程序的角度，法院应该判我们赢。
法官是一个年青人，比较稳重，对控制局面有些严厉，我估计后面有领导在压阵。外面有些想旁听的人，也不让放进来，尽管法官同意，似乎法警不同意。案子开到晚上6、7点结束。
其实，我也同意，就近入学是法律规定的主要原则，但不是唯一原则。本案中，顾蒙一街之隔的小学，是南师大附小，当然是一个好学校，其配套的多是高档小区，李嘉诚旗下和记黄埔的楼盘，招商地产的楼盘尽在其中。根据马局长的回答，这个学校的招生规模不是问题，顾蒙小朋友所在的小区也就二十几个孩子，对学校的能力不构成挑战。但是，教育局的决定，无论从公开性，程序正当性，合理性都存在严重的问题。教育局不但黑箱操作，而且，也讲不出为什么要这样划分？其他因素，如何来平衡就近入学？最后，教育局居然说，我们准备在原告的小区旁边建立一个小学。马局长一面讲不要浪费教育资源，另外，却活生生地要演示一下，教育资源是如何浪费的。令人惊诧。
四，他国经验
基于对其他国家经验的借鉴，我让本所实习生研究了一下美国的学区划分政策，她的研究成果如下： 1、美国的学区一般历史上是由各个地方（City, Town or County)的school committee（类似我们的教育局，有教育行政权）划分的。一个学区里有一所或几所公立小学和中学。美国的学区以及学区内对口学校的划分具体到每一条街、每一个门牌号，和行政区是没有直接关系，行政区和学区经常会出现交叠的情况。一个城市可能跨几个学区，同一个学区可能跨几个城市。学生上哪个学校完全是由他的居住地址决定的。
2、美国也存在所谓的“学区房”。因为公立学校的教育资金主要来源于学校周边地区的房地产税，因此一个学区如果房子价格高，房地产税也就相应较高，用于学校的钱就相应充裕，学校教学质量便会提高，好学校必然吸引家长来买“学区房”，从而推动房价上涨。所以很多美国人认为，美国的学区制度相对还是比较公平的。高质量的教育实际上是由学区居民自己买单的，想去好学校,就花多一点钱在好学区买房子,多交点地产税。买不起或者不想买,租房子或者公寓也行。
3、尽管美国学生入学一般以邻近区域就近入学为基本原则，但这一点并不是教育局划分学区或指定对口学校的唯一标准。实践中存在很多例子，同一条街道，可能前面半段的房子属于一个学区或学校，后面的房子属于另一个学区或学校。一条街面对面的两个房子， 也可能分属两个不同的学区或学校。教育局在划分学区或学校的时候，除了要考虑方便学生就近入学，也要综合考虑一些其他因素，比如学区内各个学校招生情况（是否满员、超员或者招不满）的总体平衡、学生组成（尤其是各个种族、少数群体）的平衡、学区内的交通设施（学校和住宅区之间是否有校车）等。因此，完全可能出现学生没有被分配到离家最近的学校入学的情况。
4、美国很多关于学区的案件都是针对违反宪法第十四修正案中规定的"equal protection clause"的情形，其中大多数是起诉教育局或地方政府的一些关于学区划分、调整以及学校的一些不合理的政策或做法具有种族歧视的意图，并实际导致了种族隔离（racial segregation)，例如出现了一些纯白人或纯黑人的学校。最具里程碑意义的案子是Brown v. Board of Education of Topeka (1954)  （http://en.wikipedia.org/wiki/Brown_v._Board_of_Education）：原告Oliver Brown 是一个非洲裔美国人，他上小学三年级的女儿Linda每天要走六个街区去坐校车去1.6公里之外的一个专门的黑人小学，而离她家仅仅几个街区就有一所白人学校。于是十几名有类似情况的黑人家长为孩子向离家最近的白人学校提交了入学申请，但均被拒绝。 案件最后上述至最高法院，最后九大法官一致裁决，分开的教育设施本质是不公平的，法律上的种族隔离是违宪的。这一裁决在美国历史上标志着民权运动的一项重大胜利，并且为种族融合的教育制度铺平了道路。   Brown案件后又陆续出现了很多类似案件。在一些案件中，法院认为，判断对口学校划分方案是否合宪应适用合理性的标准。如果学区教育机构能证明学校的划分是为了实现一些合理的目标，例如平衡各个学校的招生规模、为学生提供交通便利、减少交通成本、促进学生入校的稳定性/连续系等，而非基于种族来甄选学生或出于种族歧视的意图，那么即使客观上造成了一定的segregation的结果，也不能认为这一方案就是违宪的。当然，法院经常会要求学区采取一些救济或整改措施，例如提供校车服务等，来促进教育设施的种族融合。   另外，有一些案件，法院认为，由于不同种族常常选择聚集在同一社区居住，而学生又倾向于选择最近的社区学校，这种民众的自由选择也可能会造成“事实上”的种族隔离，而非教育机关的不公平政策造成的“法律上”的种族隔离。这种“事实上”的种族隔离是否违宪存在争议。不过，在这种情况下，为了促进种族融合和平等，就近入学或者最近入学的原则也就未必应当适用。
5、由于居民情况人口分布的变化、新学校的开设、旧学校关闭等原因，美国也会不时出现需要调整原学区划分的情况。参考一些学区调整及实施的方案，发现美国的学区调整整个程序是力求透明、公开和公正的。通常School Committee会任命一个专门的委员会来负责此事。该机构会在咨询学区相关人员以后分析社区、人口分布、住宅及学校分布等数据，制定学区调整的初步方案（通常会包括一种以上的方案），向公众公布，并组织听证会充分征询公众的意见，且鼓励学区内的每一社区都有代表参加听证会并提供反馈意见。在充分考虑公众意见的基础上，该委员会将最终方案上报School Committee投票确定。（感谢实习生研究，这位南京大学的毕业生，也算为南京市作了贡献：））
五，让一切重来 ？
其实，美国的经验和中国除了种族隔离问题，其他差异不大。我想，教育政策的首要出发点，就是以孩子的利益为第一。首先，他们要求的是一个公平、正当的决策程序。其次是，必须有其他因素来平衡就近入学的大原则。
但最终建邺区法院的判决却出乎意料，仍以惯用的程序问题，回避了行政行为的程序性和实体性判断。法院的判决理由，在我们法庭争议焦点中提及过，但对方很快就被驳倒。教育局的代理人认为，起诉时，顾蒙不到6周岁，教育局的决定尚未对其发生影响力。我们的反驳意见是，教育局依然认为其划分的程序和实体正确，2015年5月出台的政策依然是和2014年的一样，这是必然的，不能等损害发生了再起诉，已经会被耽误一年。不能等伤害发生后才认定有法律上的利害关系，只要能证明损坏发生的很大可能性，就应该认定有利害关系。可惜，判决书上没有对这个理由进行解释。
宣判前，有人问我结果，我说，如果法院站直了准备判一次，我们会赢，如果法院老毛病发作，依然躺着，我们会输。宣判后，原告及其小区内的其他居民，都说，官官相护。我说，没关系，今年5月之后，可以再告，法院把门打开了一条缝，我们就可以挤进去。
不过，居民说，教育局为了补上程序违法的漏洞，他们已经开始家访了，听取群众意见。实际上是承认了2014年的做法程序上违法了。我说，嗯，这次至少程序上他们做了形式，下一次，焦点就集中在实体上，他们拿什么因素来平衡就近入学？
六，未来
顾明这样的公民，通过司法，推进社会文明和公平的行为，值得赞赏和支持，另外，也需要有足够的良好司法土壤才能互动的，否则，一方想通过司法来追求公平文明，司法如一直躺在权力的怀里被调戏，最终难结良缘。
此案的意义，能推进学区划分的决策程序要更细化，如果能建立一个学区划分委员会，举行听证，这样的制度建设，会更文明和人性化。
其次，必须有一个非常详细的决策理由，告诉小区的家长们，为什么这样划分，执法公开会推进合理性。
顾蒙和她爸爸的诉讼，只是种下一颗芥菜种子，如果有足够的土壤和浇灌，会长成参天大树。如前所说，这种公民付出的善意，是需要体制的善意回应。建邺区法院，在针对这种教育公平权，开始是闭门，在南京中院要求开门之后，找了一个理由，开了一条窄缝，不敢对行政权力说不，在司法依旧是地方政府领导下，这门随时可以关闭。敲门，推门，门如果不开，或者开得不够大，很容易导致门框被挤破。
本案将上诉，在5月份2015年学区划分出来之后，将由更多的人起诉。期待司法能更多地对行政权力，甚至立法权力进行审查，真正权力的互相制约，才是权力关进笼子里的真谛。