马晓野：中美贸易谈判：美国究竟想要什么？

bridged

中美贸易谈判：美国究竟想要什么？

马晓野  蔚为大观  5月4日

美国代表团在北京参加贸易谈判。REUTERS 图

美国贸易代表组团七人来华谈判，市场解读为“群鹰毕至”，鹰派代表谈判，预示此轮谈判前途渺茫？此前第122期【鸿儒论道】瑞士SGS公司中国区副总裁、前中国驻WTO观察员马晓野博士的演讲，有助于厘清本问题。

注：本文未经本人审阅。


“
摘要：
现有制度安排无法解决贸易顺差问题，而排除特殊议定书，中国根本就不是WTO成员国。随着美国对中国的期望逐步淡去，“对等”reciprocal这个多年来被官方错译为“互惠”的原则一再被提及，特朗普上台后，就专门讲了“我们要的是对等”，是“市场机制、竞争机制的对等”。这等于潘多拉盒子已经打开了，无论特朗普能不能熬到第二个任期，无论谁上台，这个问题都退不回去了。

这个问题，我们当然有听不懂的一方面，更有国内困难的方面。但我们要看到，如果中国能成长为有支付能力的消费市场，那么中国在塑造国际贸易体制方面就有足够的话语权；相反，如果放弃这个优势，采取步步为营，在整个贸易谈判过程中，保护某一部门，某一群体利益的话，可能最后付出的代价会比较大。


从“互惠”到“对等”
中美贸易谈判应将政治问题和经济问题分离处理
文丨马晓野

很高兴来到鸿儒论道。中美关系是世界上最重要的关系，目前大家在媒体上该看到的中美问题都看到了，在了解这些问题的时候，大家也带着各自不同的想法和立场，今天我从制度角度来看，通过回顾中美经贸关系的过往，希望能帮助大家把变化的经济环境、经济力量以及地缘政治、意识形态等其他问题纳入分析框架，从而全面理解一下中美经贸关系走到现在，到底有哪些坚实的基础？问题为什么重新被提出来？曾经是如何成功把政治和经济问题区隔开分别处理？今后国内政策怎么调整、往哪一个方面调整？

下一步中美关系怎么走？很重要的一点是要读对方的思路，如果完全自说自话，那做出的判断只能不断地试错。对于中美经贸关系，我个人看法，最终解决问题还是要通过谈判，谈判很重要的是要了解对方的思路，要知道他的出发点、立脚点到底在哪里。除了经济大事、产业结构之外，还有是它依据的法律中，哪些法律不成熟、有问题、过时了，造成今天的问题，我从这里面说说陈芝麻烂谷子，希望给大家提供一些思路。


01
从制度性安排开始整理头绪


1、双边贸易协议与最惠国待遇

中美1979年建交，但美国和其他国家与中国建交不一样，直到1980年才签署了双边贸易协定。一般所有双边贸易协定中，都有一个标准的第二条条款——签了这个协议，双方给对方最惠国待遇。唯独美国不太一样，在协定中多了一个承诺：现在给中国最惠国待遇，但如果将来中国加入一个多边组织，美国将按照那个多边组织的最惠国待遇给中国予同等待遇。这个承诺比别人前进一步，美国预计到中国将来会加入WTO（当时还叫关贸总协定）。这是美国当时做的一个承诺，也是后来它失信的地方，由此导致了很多的问题。

说到“最惠国待遇”，这里有两个插曲：

中美最后签订双边协议的时候，美国动用了一个立法修改机制，把“最惠国待遇”改成了“永久正常贸易关系”，主要是让美国人了解这个“最惠国待遇”不是什么好待遇，就是一个最起码的双边待遇。

八国联军打完之后，我们对美国人最重要的一个指控，是它提出的“门户开放，利益均沾”这么一条政策，但很少人能想到这条政策的英文是什么，其实就是“最惠国待遇”MFN（most-favored-nation treatment），翻译者是当时清朝海关的外籍职员李泰国，他的翻译相当不错了。美国人100年前在八国联军善后方面做了这么一个双边规定，随后民国政府在四几年的时候和美国正式签了贸易协定。

新中国1979年与美国建交，1980年有这样一个MFN待遇，正是这个促成了中美贸易的起步。为什么？因为当时美国的实施关税3%以下，如果没签这条，美国1929~33年的关税非常高，平均59.6%，这么大的关税差，中美贸易就会没法进行。有了这个待遇，中美贸易开始起步，而且一起步就比较猛。


2、中美第一次贸易战

当时中国能卖的东西说穿了就是最低级的工业品——坯布，福特总统在中美建交之后，给中美关系做了一个基本定位——中国是美国友好的非盟国。有了这个定位，外交和经济政策都按这个定位来，所以任凭中国扩大对美国纺织品的出口。

当时美国国内因为产业结构升级，纺织工业十分困难，因此美国与其他国家已经有一个“多种纤维协定”（Multifibre Agreement, MFA），各个出口国都受到出口数量限制，但唯独中国没有数量限制，因为中美双边制度就是MFA待遇条款。随着中国对美纺织品出口的增加，这个问题最后到了临界点，中美第一次贸易战就从这里开始了。

但是，第一次中美贸易战的起因，是中国贸促会议副会长在香港做介绍情况的时候说漏嘴了，说我们当时的外汇是双重汇率：1.8兑1美金和2.8兑1美金。虽然大家都知道双重汇率的存在，但官方一旦这样表述，美国纺织工业界马上做出反应，指责中方汇率补贴，直接开始起诉。起诉之后中方当时没办法，但是中方的筹码就是双方的谷物贸易协议——为了解决国内几大城市人口口粮的问题，这部分必须进口，进口额当时是每年几百万美元。

这样，第一次中美贸易战开始了，中国宣布取消小麦贸易协定。我看到前两天关于中兴的报道就觉得好笑，和以前的套路一样，拿美国农民开刀，但区别在于：现在这招完全没有用了，因为美国经过WTO乌拉圭回合谈判，已经把国内价格和国外价格拉近了；而当时这招很有用，因为当时美国国内产品价格高，而国际上的农产品因为有补贴，价格极低，一旦中方取消谷物贸易协定，美国就很难了。

最后，通过谈判，达到了各方满意的结果。这个结局大家可能不知道，中国做了什么让步？因为一旦制裁，就足够把中国所有的纺织品驱逐出美国市场，所以中国说只要不通过汇率补贴制裁我，中方承诺：一，可以不对美国农民采取措施，二，答应加入多边纺织品限制协议，承诺美方可以对中国搞配额限制。

这是双方退步的结果，中国开始加入MFA的谈判，MFA是中国历史上加入的第一个国际贸易制度性安排，它是WTO和原来GATT中最差的一部分，因为WTO或关贸总协定主张自由贸易，第一条就是取消数量限制，而MFA是系统性偏离自由贸易的特殊安排，这是中国加入中美双边贸易协定之后第一场贸易战。


3、问题全面爆发

当时，我们基本上还是外贸垄断的体制，当时的外汇汇率是怎么制定的？大家都不知道，其实，我们是倒过来制定的——每年由外贸部核定出口商品，随行就市，能卖多少钱就卖多少钱，按照基本成本来核定第二年的汇率，是这样一个做法，在这种情况下，出口的力度还是比较大，一系列问题就出来了。

首先，纺织品出口方面，由于加入MFA之后受到了数量限制，我们开始利用其他国家的配额向美国转口，非法转口问题就上来了，当时，美国一次性抄了我们在美国的23家公司。非法转口问题，这个属于双方有协议、但我们没有遵守，我们应该怎么样进一步处理，加严纪律的问题，和现在中兴的问题类似，但是中兴问题更严肃一点。

其次，除了纺织品非法转口，劳改产品的问题也出来了。美国的监狱也有产品，美国很多家具都是监狱出的，但是它有一条原则：这个犯人是自愿的，愿意晒太阳就晒太阳，想活动活动就提供劳动机会，而且会给犯人报酬。而中国的监狱产品出口是强制性劳动，成本很低，所以他们来攻击我们，它会波及到很多产品，疑似劳改产品它要采取措施。

还有就是知识产权。

也就是说，八十年代开始，中美贸易有了一定的制度安排，最惠国待遇条款加上一个多边数量限制，但到了九十年代，问题全面爆发，爆发的背景和八九有关系，八九之后，美国对中国原来“友好非盟国”的定位就松动了。

按照原来美国国家安全委员会的亚洲主任李洁明说法，中美建交头一个10年，是中国人牵着美国人的鼻子走，中国人比较主动，该怎么样怎么样，美国人真是适应中国人打交道的方法；八九之后，美国开始对中国进行全面制裁，高官不许接触。但是，它始终没有取消中美贸易最惠国待遇条款——美国国会每年都在通过这个协议，要取消这个待遇，但是美国政府心理相当明白，一旦取消这个待遇，关税跳到59.6%，双边贸易就阻绝了，中美建不建交没有任何意义了。所以，美国政府每年就这个问题都在阻挡，到什么程度？每年参众两院都通过的时候，美国总统就引用他的行政权利否决这个通过，而否决之后，参议院还有一个再否决的机制，只需要取得三分之二参议员的同意，因此，每年美国总统为这个苦苦挣扎，动用自己的政治资本与那些议员一个个私下做交易，让方案不要通过。但同时，它必须给业界一个承诺，证明中美贸易对美国有好处，非法转口、知识产权等存在的问题一定要得到解决。


4、突破制裁的多边谈判

由政治原因造成的双边制裁，累积到一定程度后，美国总统必须采取措施，通过经济来突破政治。老布什在处理中美关系、需要打开一个新篇章的时候，他做了一个两面的做法：一方面是破坏了原来对台湾军售协议，卖给台湾过时的战斗机，不管怎么样，过时的也是战斗机；另一方面宣布取消对中国的制裁。

在取消制裁之前，高官不能接触，于是多边机制很重要。像1985年提出了中国加入WTO的谈判，借助乌拉圭谈判谈起来，八九后明面上中断了，但实际上是在多边场合谈中美问题，日内瓦成为中美高级经贸官员唯一一个会晤场所，旅馆基本上都是中国代表团。等到老布什一解禁，就可以公开谈中美问题了，当时对中国政府而言，面临的选择是要不要接受这几个协议，认真地在市场准入方面、知识产权方面做出一些让步，作为交换，让美国总统继续花政治资本去否决取消最惠国待遇的呼声。

在中美的谈判中，一开始也是属于漫天要价，就地还钱，美国贸易代表负责双边的这些人，整理了很多美方公司看中方不顺眼的地方，只要开会，上来至少40分钟讲我们这里不对，那里不对。中方当时谈判的班子是外经贸部美大司的，过去实际上是搞配额管理和补贴的司，它对边境措施WTO这些不了解，双方谈判时美方全面指责，这边要辩护的话，经济理由谈得不多，法律理由也不了解，所以最后毛主席语录都上来了。但既然谈判，就要解决问题，不能太过离谱，一个依据就是我们是不是参照当时WTO的基本方针和原则来谈：

第一一般性地取消非关税管理措施，如配额、许可证等等，你可以就这个提出问题，咱们可以商量；

第二关税作为唯一的管理手段；

第三关税要随谈判降低；

然后双边要对等；

要互惠。

这就回到了关贸总协定的五条基本原则上，通过这个开始谈判，于是谈判进入正轨。这里面涉及范围很广，中方也是换了几次谈判代表，最后结果还算不错，双方达成协议：中美知识产权的谈判，先于市场准入谈判完成；而市场准入谈判谈了很多方面的内容。所以，劳改产品等经过这个也做了很多改善，约束了内部，非法转口问题得到了遏制，纺织品对美出口在接近零增长的情况下继续进行。

这里也讲一下，其实，美国人在谈中国加入MFA的时候，对它的其他贸易伙伴是很不讲道理的，为了给中国配额，直接削减了其他国家和地区的配额，像台湾、香港、泰国意见很大。因为只要纺织工业界对中国的汇率补贴不撤诉，法律程序就要走下去，最后会导致中美贸易归零，为了让织工业界撤诉，美国政府承诺要让纺织品进口零增长，也就是不管你对贸易伙伴怎么样，总体要能零增长就行，为此，美国让其他贸易伙伴的纺织品对美出口，从增长变成负增长，中国变成了零增长。

这对我们也是一个启示，虽然美国是提要求的强势国家，但为了达成中美贸易协议，即便动用手段也要依靠法律，由于唯一的办法是让起诉方撤诉，所以通过交换条件达到目的，结果是得罪了其他贸易伙伴，美国农民的利益得到了保障，中美关系可以继续往前走。
就这个简单的例子，我们可以看到，贸易谈判不是坐在那里打架、喊喊口号就行了，不同政府受不同法律的限制，有多边的，有双边的，只能在这个框架内寻求解决，这里面需要复杂的谈判努力，不是像我们想得那么容易。

再讲一个中美双边谈判中的插曲，美国当时负责谈判的代表，对中美贸易也没有足量的估计，谈完之后挺高兴，表示如果达成协议，就能基本解决中美双边贸易80%的问题，剩下的20%，双边再解决解决就行了。这个观点在美国国会炸锅了，美国各界不接受这个话，中美贸易既有政治问题，又有其他问题，比如业界对中美贸易的期望——当时中国的外贸基本是垄断的，外汇国家控制，所以进入中国很难。因此，中美贸易没有那么简单过去的，而这个贸易谈判代表，就因为这么一句话辞职走人了，职业生涯提前结束，美国开始又一轮谈判。

市场准入谈判是一方面，这里再介绍一下知识产权谈判。在知识产权谈判上，中美双边的理念完全不一样，知识产权纳入多边谈判时，当初印度代表就说得很清楚，“我们的教育和你们不一样，知识产权是人类的共同知识遗产，每个人都有权用，你们那套没用，在这里没什么好谈的”，我们国家基本也是这样，没有基本的知识产权保护，而且对进口来讲，基本上要求一家引进，大家受益。所以这个谈判，一开始是理念完全不同，而且我们根本没有知识产权保护的法律，谈判没有基础，推进非常困难。

但这个谈判下来，结果是帮助中国建立了一套知识产权保护法律，这个谈判其实是个双赢的谈判，没有这套保护的法律，我们现在的科研和发明根本不可能有现在这个情况，说穿了，知识产权保护是一手托两家：既要保证发明人的收益，让他能够有兴趣做这个东西，另外又有一个时间规定，比如十年以后到期，社会上大家全都能用。在中国宪法里面没有产权保护、更不可能有知识产权概念的情况下，我们把知识产权单独立法做了保护，这个是相当超前的，没有这个，很多东西不可能卖到中国来。这也说明中美通过贸易谈判，能够促进我们的立法，让我们向开放方向继续往下走。


5、什么是欧美强调的reciprocal“对等”？

1992年中美知识产权谈判、市场准入谈判，一系列谈判之后，中美双边的一系列东西就基本定局了，原来的最惠国待遇条款，再加上这些具体问题的制度性安排，一管就是25年，当初我们谈判也是做出了很大贡献。但25年过去了，这套协议已经不可持续了，现在一旦有贸易纠纷，我们还习惯于通过给美方一点东西来解决，比如去大规模采购，但是，这里面有一个基本的错误：刚才我讲过WTO几个原则，其中一个就是reciprocal and mutualadvantages，这么多年官方都是翻成互惠，这个是错误的，reciprocal本身是对等，mutual benefits是互惠。这两个差别在哪里？我们过去不大注意这个差别，reciprocal在英语里面是个技术词，就是互相校验，你怎么样我就是怎么样，而且它不是“利”，它是谈的势，你有优势，我也有优势，和互惠互利完全不是一个概念。我们多年没有考虑这个问题，因为我们认为我们是发展中国家，发展中国家在原来的多边体制里有明确的规定，第四部分指出发展中国家不需要提供对等。但现在，特朗普明确提出要遵循“对等”这个基本原则。

前年欧盟对华政策进行全面评估，评估之后就完全调整对华政策，并且跟中国领导人知会了这件事，表示今后要对等，用了reciprocal这个词。但在六次最高领导那里谈到这个问题，中方反应都是互惠，没当回事，于是，欧盟方面觉得中方现在怎么这么傲慢，我们这么大的对华政策调整，他们表示根本就忽略！后来欧盟商会的头儿到布鲁塞尔来讲到这个问题，我说这个事搞错了，由于中方翻译错误，翻成了互利了，就把对等、把整个基本贸易原则全部忽略了，他们说原来是这么个情况，中方不是傲慢，而是没听懂。

去年问题开始严重了。特朗普上台后，去年2月1日发表首份国情咨文，随后原来美国所谓处理中美经贸关系的前朝元老、商业人士、美国商会主席，加上一些汉学家，他们组队一起发声，美国各大媒体都登了，其中很重要一点，就是今后中美关系不能像以前那样，让中国人拿小利益、小合同一个领域一个领域来牵着鼻子走，中美关系今后必须建立在“对等”的基石之上，但是，这个新闻到了国内，翻译还是错了！这些日子打贸易战，特朗普宣布600亿的时候，专门讲了“我们要的是对等”，他觉得中方还没听懂，因为这个东西已经过来了，所以他用了mirror，就是镜子，要镜像。

实际上，在去年特朗普上台之后，我们很积极地组织采购、订单子，尽管特朗普那边全盘接受，但是这个问题还在。美方要求的“对等”，是“市场机制、竞争机制的对等”。

这个问题，我们有点听不懂，当然有听不懂的一方面，更有国内困难的方面：政府之前提出要建立公平竞争的国内市场，但这个活还没开始，市场要起基本作用，有一个竞争政策的问题，去年下半年，发改委开始搞公平竞争内部审查，但是美方要的可不是内部审查，要求的是对等，所以国内这一年多的努力没有太多地抵消掉威胁。

特朗普来访，那个时候我们已经跟美国财政部讲了，说中方要开放金融保险，你们既然来访，咱们是不是一起搞一个新闻发布会，美方回答很明确，新闻发布会我们不用参加了，我们要求的不是单个领域的突进，我们要求基本市场竞争机制的对等。美国人一说话总是讲hinder US commerce，你这个东西对美国的商业造成一些影响，这个commerce包括了货物进口的东西，也包括投资，也包括其他的服务条件，而这些服务条件，很容易就抵消掉削减关税的好处。无论是在美国的企业，还是在中国的合资企业和独资企业，运营过程中都是有很多的抱怨，他就要求在市场竞争机制上完全对等。

最近，有些翻译好一点，“对等”这个词出现了，但是有些翻译还是翻成“互惠”：“互惠”是讲的可以数量化的好处，“对等”是讲市场进入条件和竞争政策方面，你要和美国接近，这个是新的要求了。

这个问题的理解还有待于中方下一步的推进，但中国国内比较难，因为我们有政府对企业的管理，有国企问题，有党建问题，民营企业和外资企业虽然不像过去那样分三六九等，但还是有行政操作空间，类似这些问题的改革比较难，也比较伤筋动骨。

但是谈判就不是走不走的问题了，而是要谈怎么走、时间节点、多长时间合适，在双边的共同目标一致之后，再谈具体实施细则了，这样谈判的话，可能会有出路了。如果在根本问题上我们有问题，贸易战可能打了半天，就打不到一块去了。所以里面很重要一点，要看到现在的中国经济和25年，已经完全不一样了，这里我要纠正一个经济学家在中央电视台说的一个错误观点，他说中美打贸易战，美国人是有利益集团的，我们就是一个国家利益。这个话是不对的，因为现在中国社会上任何经济政策的改变都是有赢有失，在各个部类和层次都是这样的，经济不像以前那么单一了，国家利益体现在一个个部门和一个个行业上，这是一个综合平衡的问题，所以，中美将来谈判，如果在基础的设定方面弄得好，可以促进我们的改革，弄得不好，改革和开放这两方面都是比较步履艰难。


6、为什么要搞创造性的WTO项下的特殊安排

回到我刚在讲的多边谈判的例子，当时多边给我们提供了一个机制，突破了双边的限制，当时双方谈判最重要的一点，也是我们要注意的，就是双方成功地把政治问题和经济问题分开了，经贸问题咱们就事论事，不要老扯别的问题，否则回头下一次再谈。

我们现在能否有这个气度、国内经济形势发展能否有这个余地，将政治问题和经济问题分开来？至少舆论上，现在不允许，一边倒的政治挂帅。实际上，你对于战略方的分析，地缘政治的考虑，你可能还是要认真看一下的，我们是不是要跟美方区隔政治问题，就经济问题来进行谈判？那么，经济问题有什么问题？

第一，现有制度安排无法解决贸易顺差问题

25年的双边和多边制度安排，积累下来就是贸易顺差的问题，美国人也认同逆差不光是贸易问题，也有美国政府的财政政策、高赤字的问题，有不适当的汇率问题，他们有他们的难度，这些问题都承认，但是，把这个问题刨出去，还是有自由贸易顺差，自由贸易顺差不解决是不行的。

但是，在现有的制度安排下，是没有办法解决的，说白了是这样。美方是自由放任的资本主义经济，我们是国家资本主义或者行政管制干预比较厉害的、对企业和行业提供比较强的政策支持的经济，在目前自由贸易体制下，我们绝对是赢家——如果是自由放任的经济，我们应该对有些国家逆差，有些国家顺差，这和贸易本身经济结构有关系，但我们现在对全球100多个国家全都贸易顺差，而且额度还不小，所以这套体制有点一边倒。至于我们顺差是不是完全对我们有好处，是另外一个问题，但是现在制度安排已经没有办法解决顺差问题了。

第二，排除特殊议定书，中国就不是WTO成员国

回到多边WTO项下的安排（我今天主要讲是帮助大家理解美方的说法，不是说它有道理，它依据哪些法律依据，这样你可以从它的角度适当地理解一下），大家不要机械地理解WTO这套东西，WTO的东西里面管用的是基本原则和一些最基本的纪律，违反了纪律之外，它有一套办法。而它的自由贸易的原则和纪律之间有差距，有很多漏洞，这些漏洞要通过一套解决争端机制谈判解决，WTO法律只管一部分，另一半靠谈判解决。

双方预设了很多漏洞为将来自己谈判取得好处。比如，最惠国待遇的问题，多边有最惠国待遇，双边也有最惠国待遇，双边体现了双边经济协议上，多边说句实话，按照原来WTO的规定，这些国家早就知道中国的非市场经济地位，在自由贸易下会占尽好处，既然谈的是下一世纪的贸易框架，到下一世纪中国变大之后，这些东西根本受不了，所以他们一定要留有余地。

当然，经济体制这个问题不是针对中国，七十年代有几个关贸总协定成员国也是计划经济的，比如罗马尼亚、波兰、匈牙利，这些国家的国有经济体制被认为是整个社会大补贴，按照现有的规定是管不了你的，好在那几个东欧国家比较小，也就算了，中国的情况，他已经看到了一旦发展起来潜力比较厉害，所以在这里面，WTO和关贸总协定有一个著名的“互不适用条款”，什么意思？我同意中国加入WTO，但我引用这个条款的表述——我们俩之间没有WTO关系，你进来我不拦你，你成员国可以，但是我们之间没有WTO项下的任何权利和义务。

如果引用这个条款，就很难看了，中国谈了14年，做了那么多让步，最后这几个国家引用这个条款，变成谈归谈，让归让，但双方没有这个关系，就比较难办了。于是，为了面子，也为了促进中国按照他们想象的方面向市场经济转化，他们有创造性地搞了一个“特殊议定书”。

现在评判别国是否违反多边最惠国待遇条款的话，要区分是哪些国家：对于那些承认中国市场经济地位的国家，它如果这么做就违反了；但中国主要的贸易伙伴国都说得很清楚，中国在WTO项下的成员资格，是由你的“特殊议定书”作为交换条件的——我承认你是成员，我也不引用“互不适用条款”，咱们另议，特殊议定书几乎把WTO义务重新抄了一遍，但是这里面有一个15年的条款，15年以后，按照他们的解释，我要看你是不是市场经济过渡完成了。我目前不拦你，不能因为你改革目标没达到，我就不让你进来，但是你既然说要改了，承诺向这个方向走了，要是按照华盛顿共识走市场经济这条路，政府减少干预，那15年以后再看。

欧盟的解读是15年以后再看，我们的解读却是15年以后就该给我了。他们根据我们最近几年经济体制改革步伐，他们不太满意，另外中国加入WTO之后，在多边贸易体制里面如鱼得水，他们觉得这是不可持续的，他们要在这里拦住。一般从法律基本义务上，特殊议定书也就就一两个简单条款，但实际上他们把WTO有关的义务全部重抄一遍，而中国一旦排除了议定书，就根本不是WTO成员国！


02
中美关系，逆水行舟，不进则退

现在中国确实是强大了，强大了之后全世界开始有变化了，中美关系是世界上最精妙的关系，它影响着世界格局的重新变化，所以我们要了解对方的思路，看趋势在哪里，这些不是搜集点媒体报道、听听官员说法、做个经济基本产业的研究就能得出来的，需要更深层次的观察与思考。

乔治·凯南作为一代国际政治大师，当初在苏联做大使，他在休假时被问美苏关系的一个具体问题，由于不能当面回答，他就写了一个很长的报告，后来这个报告受到美国国务院、美国国防部、美国中央情报局的重视，最后冷战的战略格局完全来源于这个报告。乔治·凯南之所以能写出这个报告，就因为他一定知道对方的想法：他从小就对俄罗斯有不解之缘，一直在基层工作，对俄罗斯从一般人群到上面的整个社会，他有深入的研究，他知道俄罗斯到底怕哪些东西，不能用哪些东西威胁它，他指出最好的办法是冷战，而冷战最好的战略是在热点中要降温——一旦俄罗斯在某方面有突出表现，美国就去堵住，这样俄罗斯就会老老实实缩在那里。冷战格局形成之后，也就形成美苏和平竞赛的格局。像这样的人，了解了当地社会的文化、心态、处理问题的方式、统治层和下面的关系，他能拿出深刻的想法。

我们现在面对中美问题，要意识到是第二次出现变化，第一次出现变化，就是基辛格挪动了中美关系的一步，全世界格局进行了重新洗牌，一下子保持了这么多年的稳定。我们现在全世界经济体量第二，我们也面临这个问题，我们怎么处理世界形势，这个要从经济方面做很多着眼，而且经济这块不能服从于其他问题：建国之后，我们外交的基本事实按照周恩来的说法是经济服从外交，改革开放后，这个概念一点点开始变了，逐步明白了对外政策应该是国内经济政策的延续。

现在又到重新考虑问题的时候：我们怎么看这个世界，这个世界怎么样有利于我？在这个十字路口，我们真希望能够有大师出来，做点认真研究。

这里面要看到几个方面，首先是大的方面，美国对中国的期望开始逐步淡去了。25年下来，按照现有框架和中国在经济贸易方面打交道，美国对中国的很多幻想都破灭了，大家知道谈判是谈的期望值，在美国的行政体制之下，这个期望值是要靠公司去实现的，现在它对中国是什么期望？美国人讲了我们没有办法改变中国，所以在这种情况下只能退而求其次，我要求对等，只要没有对等，中方领导人表态的广阔的中美合作空间是很难落实的。

另一方面，大家又很重视中美关系，有每年开会的双贸联委会、经济联委会，而且开会不过瘾，上两届政府开始搞战略经济对话（S&ED），把部一级的扯皮机制提到副总理牵头了。总之，各个方面，既有现实的，也有未来的，但都谈了半天，什么东西谈不出来。所以特朗普上台之后，把这些没有发挥作用的东西全部停了，只要在制度建设方面没有任何改进，美方是不满意的。

另外还有一个竞争机制问题，这个问题多边早就有研究，因为多边经济贸易和法律体制，先是由边境措施开始，之后到乌拉圭谈判开始变了，开始触及国内措施，当时是通过贸易牵头，因为贸易是最好的抓手，它可以做交换、谈投资、谈知识产权、谈服务业。换句话说，国际法律安排已经超越边境，侵入到各国主权范围内了，这是个趋势。

同时，在九十年代中期，在多边经济贸易体制下有几本杂志，最早是《国际贸易法》杂志，然后分出来了《知识产权》，还有一个很重要但咱们没有人读，叫《竞争政策》，从九十年代中期开始，竞争政策怎么影响到多边贸易体制、怎么影响到各个阶层的利益、将来在哪些方面做改变，类似问题已经积累了大量的研究。

在国外，经营政策有些东西他们是事先研究的，研究的这些人被称为Wiseman贤人，需要发动的时候，让他们出报告，一旦政府认可报告，那么就按照报告来推动谈判。实际上这么多年对竞争政策的研究，构成了他们推动经济一体化和TPP的基本东西。

现在我们看到了，如果在竞争政策上面没有重大的改善，美国不干，欧盟也不干。

美国在双边的时候，除了战略经济对话，还有一个双边投资协议，这个也被停掉了。欧盟和中国开启了一个全面投资协议谈判，欧盟为了做这个问题，对中国的投资条件进行了全面调查，调查下来按照中国现有的法规，妨碍投资的有一千八百多条，它具体又研究了几个城市，北京、上海、重庆、成都，发现在地方一级，妨碍投资的有增无减。所以，从投资角度来看，中国影响commerce的行政方面限制是很多的，如果这个问题不解决，我们双边贸易永远处于目前的状态。

我们一定要搞清楚，自由贸易、经济一体化和经济全球化有不同的内涵——自由贸易是在一个框架基础上，大家减少边境措施；但竞争政策的研究，发现减少边境措施没有用，到了一定程度要扩展，由跨国公司驱动的经济全球化，对各国的制度设置提出了新的要求，所以谈到经济全球化，它是一个自然现象，由跨国公司驱动；经济一体化是讲的制度设计——既然有经济全球化的势力，各国要调整管理措施，让各国的经济能够达到一体化，从而让商业发挥最好的作用。

我们很多人，包括有一部分分管贸易的官员，都搞不清楚贸易自由化和经济一体化的差别在哪里，当时TPP提出来之后，我们这边的报道有一点误导，说TPP是在排斥中国，其实，美国方面说TPP谁来都可以，但是中国看了看TPP，谈的都是国内竞争政策，比如国内劳工政策、政府的管制和不当措施、知识产权进一步保护，基本都超越了边境措施，我们没有办法进去，就说TPP排斥中国。中国是带着贸易自由化的思路去看经济一体化，为了抗衡TPP，我们开始推RCIP区域经济一体化，拉了一帮穷哥们，最后还是边境措施，但实际抗衡不了。

中美关系到现在的话，逆水行舟，不进则退——退，打贸易战，我们拉“一带一路”国家，美国拉其他发达国家；进，唯一的一条路就是经济一体化。为什么？因为全世界在经济一体化方面已经有很成功的经验了，欧洲国家经济发展基本一致，他们的产业之间竞争基本上全方面的，如果按照保护主义，这些国家又得回到二次世界大战前，又得打起来，他们没办法走了一体化的路：先是搞了煤钢联营，然后共同农业政策，再是共同对外政策，一步一步最后发展到共同的货币，然后2008年的危机又开始了共同的金融监管，在这个基础过程中又开始了共同的财政政策，所以它一点点走到一体化了。欧洲国家通过一体化，解决了没有办法解决的行业竞争，构成一个内部大市场。

直到现在，我们对欧洲的报道还是不太正确，总说欧洲经济有问题，实际上，欧洲经济至少有两点没问题：第一，市场基本竞争机制是完全健康的，这是它最重要的底气；第二，金融作为市场竞争的核心，它是健康的，有这两点，再加上欧洲的文化有创新，欧洲经济可以过得去。

经济一体化是进的路子，退的话，是走到各自圈的小圈子。说起世界的变化，大家都知道国内一直讲毛主席提出三个世界理论，而在国际经济合作方面，有“三国四方”的划法：在联合国贸发会议里，把经济利益集团画成了三个块，中国是单独的一块——第一块是自由市场经济国家，相对发达；第二块是东欧国家；第三块是发展中国家，中国要加入发展中国家，人家不让进，然后成为单独的一组。这是当时的格局，这个格局比较说明问题。现在情况变了，世界经济格局要走原来的路？我们做了哪些设定，这个路和那个路是不是岔路？是不是条条大道通罗马？这是我们地缘政治研究的重要问题，但目前这方面的研究好像都不够深入。

当中美经济到了不进则退的情况，此时哪一个选择都不容易：进，经济一体化，我们能否掌控国内市场改革的方向和路径？我们有没有能力平抑受损那部分产业、部门的不满？这里面要解决很多问题。退，退回去“一带一路”，能不能达到消化过剩产能、给我们腾挪市场的作用？


03
国际经贸法的发展趋势

经济谈判和其他贸易谈判很不一样，经济谈判只要双方同意坐下来谈，目标是一样的，那就是解决问题的，而有些谈判并不着眼解决问题，比如联合国人权谈判，谈判就是目的，只要去了，目的就达到了，不要达成什么东西，就是到这里吵架。经济谈判是比较现实的谈判，所以大家看外交部发言人和国际表态评论的时候，你要区别两个不同的东西：经济谈判，只要谈双方解决问题，如果没有解决问题，就说明谈判能力、组织能力有问题；谈了之后签署了协议，之后组织实施有问题，那就说明事先没做好功课。

在这里要去除一个概念——主权问题。国际之间都有自己的一套，特别是国际经济谈判，就是在拿你主权范围内的东西来做交易，要么不做交易，所以，不要说主权不能碰，这完全是外行的说法，因为国际法重要的渊源就是法律冲突，这个国家这么做，那个国家那样做，大家一起商量一个东西，促进国际法的发展，特别是国际贸易经济法的发展。

特朗普上来之后提到了对等，要求市场机制对等，这等于潘多拉盒子已经打开了，无论特朗普能不能熬到第二个任期，无论谁上台，这个问题都退不回去了。因为经过四分之一世纪，现有的制度安排已经不可持续了，一定要谈出新的东西来，这里面不是选举操作和特朗普下不下台的问题，无论他走不走人，都有这个问题。如果这个问题被忽悠了，吃亏只能你自己。


04
国响新制度安排的经济理论问题

几个问题说完了，现在很多噪音了，谈到中美谈判，有的人都没搞清楚“比较利益”和“绝对利益”，就拿着“绝对利益”来说事，还用这种观点来看贸易简直太落后了：在金本位的时候，我做了贸易，占了便宜，国民财富增加了就是直接掠夺，这个叫绝对利益。
实际上，通过贸易，一方面得了好处，另一方面比它原来不做贸易也有好处，这种帕累托改善是否定不了的。更有七八十年的统计数字表明，一国GDP的增速一定落后于贸易增长速度，也就是说，贸易增长速度快，GDP就快，贸易是经济增长的火车头，参与贸易的各国没有一个从中受损的。

最近周其仁教授把萨缪尔森的静态理论搬出来：在静态情况下，像中国这样的后发国家，会对美国产业造成长久不可逆的损害。这个观点还很有市场，虽然我很尊敬周其仁教授，但我还是要说，这个结论截断来看是对的，但它建立在美国经济不会创新发展的设定上，而这种设定完全是有问题的：如果美国没有创新，中国上来是损它的，但美国的经济结构也在不断升级，它在人工智能等其他方面不断走别的路。所以以这种说法来看中美贸易是不对的。

另外，还有人说是国家资本主义战胜了自由放任的资本主义，我们外贸取得这么大成绩，很重要一个原因是在政府主导下搞了全面制造业产业政策的布局，我们通过其他的手段，无论是补贴还是汇率，延长了比较优势的实现。现在我们制造业开工率不足70%，有30%的冗余，这个东西放在任何一个企业是无法忍受的，根本活不下去，但是中国是通过外汇、能源方面的补贴，让它还能再往下走走。

这个牵扯到国内改革，如果下一步建立起真正的市场机制，能够产生淘汰，它会生长出一批很有竞争力的企业，那时中国经济的质量就不一样了，如果维持现在的东西，长久下来我们的竞争力是不行的。国家资本主义在一定程度上是成功了，打得它们没话说，但是要注意整个经济就是这么回事，不能达到双方共赢的话，结论就是贸易战，贸易战你的经济本身要受损失。


05
中国有优势来主动制定新的规则

中国在塑造国际贸易体制方面到底有没有优势？我们太有优势了，历史证明，不是出口有能力的国家就能够操作国际贸易体制制度性的安排，像日本这个国家在制定国家贸易机制方面永远没有说话的地方，那这个机制谁来塑造？美国、欧洲，它们有很大的市场，通过开放市场胁迫别人遵守，现在中国到这一步了，我们只要调对了政策，把国内潜在的市场消费趋势变成现实的趋势，如果中国保持现在的发展速度，2021年中国将成为一个单一的最大的消费市场，这就是中国的力量，就能让别人按照我们这个市场来要求。

你的力量用来搞保护主义，还是把竞争性不是很强的国家笼下来进行贸易交往，还是用这个来让发达国家顺从我们？这是有很大的艺术性的，要考虑清楚，你不是没有能力，但是你目前市场潜力是潜力，还不是现实的市场，要变成真正的市场，国内体制的调整就真要按照TPP的做法。比如要让它成为一个有支付能力的市场，首先要把工人工资拉上去，TPP里面讲得很清楚，“工资集体协商机制”，其他一系列东西有利于让市场消费能力涨起来的话，要主动去做，一旦中国国内潜在的市场变成一个有支付能力的市场，塑造国际经贸体系的能力就在了。

下一个问题是你怎么样塑造。有的时候你在增加塑造能力的同时，也就引进了一些开放的概念，于是，改革和开放又像30年前一样走在一起，互相促进，那就是另外一种格局，通过引进竞争，之后让你的经济本身做得很扎实，那个时候你在世界说话就不是现在这样了，现在我们是虚胖，真正打架的话还差点。

如果我们放弃这个优势，采取步步为营，在整个贸易谈判过程中，保护某一部门，某一群体利益的话，可能最后付出的代价会比较大，所以放弃这个优势太可惜了，中国现在要在国际上有发言权，要看到自己真正的优势在哪里，机会在哪里，机会一旦过了，经济一旦转头了，你就永远失去这次影响世界的机会了，影响世界的机会在于你自己掌握好时机。

原来我们说引进政策，洋为中用，穿别人鞋走自己的路，现在我们是穿别人的鞋走别人的路，而且我们穿别人的鞋让别人满地找鞋，让别人没路可走，这样经贸关系就很难处理了。他们有他们的做法，虽然他们做得不正确的做法也有算在我们这里了，但基本事实还是贸易顺差不解决是不可能的。

现在国内谈这些问题都是一面倒，而且对法规的引述也不正确，什么事情都撮在一起就不对了。比如美国对我们的钢铁和铝的限制，那不是和中国打贸易战，它是全球保护，对所有国家一视同仁的设关税、设配额，当然你说它脑袋里有没有中国影子？当然有。但从法律上，它是全球配额，不是针对中国的。

其次讲国家安全条款，国家安全条款是WTO第21条，是给这个国家专门一个特殊豁免，只要引用这一条款，WTO无权审议。所以有些官员说什么到WTO去就国家安全条款打仗，其实这是官员在作秀，但凡涉及国家安全条款，把这个问题提到WTO你就不要看了。

八十年代，格林纳达的政权被游击队拿去了，美国一看这还了得，搞封锁，但格林纳达原来也是多边体制成员，怎么办？美国就引用国家安全条款，WTO开会时人家就提出异议，美国人就说，“国家安全条款由我自己说了算，别人不许说话”，这一句话完了。它有权用这个，这里打官司也是打不赢的，我们现在把所有的东西，不管它用各种理由做的贸易措施，只要沾我边了我就跳起来，实际从专业角度来看，你只有各个击破，它是什么你就要按照哪一个条款去做，不要胡子眉毛一把抓。

说到这轮谈判，美国贸易谈判代表是有决心的，在做谈判方案的时候，他们有以下做法，横向列出中国有哪些贸易政策，竖向涉及到哪些政策领域，然后看交接处哪一个最大，挑出来先干，目的是要让受影响的行业在竖项里面能够取消掉。他们在“对等”方面做了认真的工作，也是在夜以继日：去年提出调查，三个月听证会弄完了，四个月递到总统那里了，比一般流程耗费的时间短得多，知道不能等。特朗普现在有人起个外号特靠谱，一步步他还在做，在这个谈判中牵扯到市场准入、对等这个问题，他已经抬到台面上了，永远退不会回去了，我们要么打翻了天，要么从里面挑某些方面可以接受、甚至对我有正面影响的东西，赶紧做方案，然后做谈判，贸易最终是双赢的。

<end>