曹茗然：卡特总统为何对威权主义盟友毫不宽容？

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卡特总统为何对威权主义盟友毫不宽容？

原创： 曹茗然  东方历史评论  2018-08-30
撰文：曹茗然
《东方历史评论》微信公号：ohistory

人权外交被广泛认为是美国卡特政府外交政策的重心之一。在卡特执政时期，美国外交政策从侧重于推广自由主义和资本主义秩序，更多地向人权领域倾斜。卡特认为，美国不应该在人权议题上宽容自己的右翼威权主义盟友们。他的这一信条深深影响了美国的外交政策，作为结果，美国当时不仅仅关注苏东阵营国家的人权状况，他领导下的美国政府同时也愿意向威权主义盟友们施压，促进人权状况在这些国家的改善。

事实上，卡特试图在一些威权主义友邦推行人权外交的努力，造成了美国和一些盟友关系的裂缝与紧张。本文将会首先探讨卡特本人如此看重人权外交的深层次原因。通过近年来解密的一批美国国家安全档案馆一手资料，笔者将会试图勾勒出卡特人权外交导致的1977到1980年间不够协调的美韩关系。笔者认为，在卡特执政时期，人权外交已经成为美国外交政策中的主要组成部分之一，这一点也可以从1977到1980年间美韩政府围绕韩国人权问题的往来互动中体现出来。



在冷战结束后，卡特在一场采访中解释了他起初推行人权外交的原因：“在当选总统之前，我就坚信美国应该成为促进基本人权、机会平等和结束一些政府对人民不公待遇这些基本信条的支持者。”卡特在采访中强调了他推行人权外交的初衷源起于自身在美国深南方生活的经历。

卡特在美国深南方长大，在他的童年目睹了美国南方对非裔美国人的制度性种族歧视。同时，他也在青年时代目睹了美国种族隔离政策的终结和人权状况的改善。他深深地相信，这样的经验也可以在别的国家推广，通过改善人权状况可以让更多人活得有尊严。可以说，卡特执意于推行人权外交的原因是十分个人化的，他的这份执着，来源于他早年的经历，来源于他作为一个基督徒的关怀。当卡特成功地当选总统之后，他的外交政策就深深烙上了早年经历的影响。

在美韩关系中，卡特的人权政策导致了美国与韩国外交层面上出现了一定程度的不协调，甚至导致了两国关系某种层面上的紧张。作为带领韩国赢得“汉江奇迹”的强力领导人，朴正熙在卡特的人权外交面前也不甘示弱，对卡特的人权外交发出了强硬的回应。朴正熙执政时期，韩国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但是政治上依旧奉行威权主义统治，以朴正熙为首的韩国政治精英们坚持认为政治的稳定是韩国经济发展的前提。


朴正熙

即使韩国是美国在亚洲的重要盟友，卡特也认为应该在人权议题上向韩国施压，进而促进韩国人权状况的改善。在1977年2月18日卡特同驻韩美军司令约翰·威廉·维西(John William Vessey)的会面中，卡特表现出了他的这种倾向。在谈话中，维西首先向新就任总统的卡特简要汇报了朝鲜半岛的军事局势。在谈话的后半段，卡特向维西询问如果在韩国“人权能够得到一些改善”的可能性。维西大致描述了朴正熙政府在人权政策上的态度，朴正熙政府认为改善人权的优先级应该被放在国家安全之后。在整个对话中，卡特向维西的询问主要集中于两个议题，即半岛战略形势和韩国人权状况。卡特在这场刚就任总统之后的谈话中，就体现了自己对韩国人权状况的关注，这样的关注还会在之后进一步地影响美国对韩外交政策。

1979年6月30日，卡特对韩国进行了正式的国事访问并且同朴正熙在青瓦台会面。在会谈的前半段，他们讨论了驻韩美军的撤离计划。之后，卡特主动向朴正熙提出了改善韩国国内人权状况的意愿，遭到了朴正熙态度坚定的回应。卡特向朴正熙强调，韩国国内糟糕的人权状况正在影响美国人对于韩国的观感。他向朴正熙建议“应尽快废止应急措施第9条，并释放尽可能多的政治犯。”（注：应急措施第9条是朴正熙政府加强社会管制的法规，包括禁止学生参与政治活动，并且政府有权逮捕任何批评宪法的个人）他最后坚持道，如果韩国国内人权状况得到改善将会促进美韩关系的发展。

在会谈中，卡特几乎把韩国人权议题放在和驻韩美军撤离计划相等的重心上进行讨论。在冷战期间，朝鲜半岛作为东亚最为重要的战略焦点，美国此时提出的驻韩美军撤离计划能在根本上改变半岛南北的军事对峙形势。可以这么说，驻韩美军撤离计划在美国半岛政策中具有重要的位置，这也在一个侧面体现了卡特对于韩国人权议题的重视。

卡特对韩国改善人权的提议，遭到了朴正熙坚定的反驳。在朴正熙的观点中，卡特“不能对所有的国家实行一样的标准。”朴正熙强调了韩国自有自身的国情所在，韩国政府会对应地管制韩国国内的公民自由。韩国每日都有被朝鲜入侵的危险，在这一条件下，韩国公民的人权状况是可以在一定程度上妥协的。朴正熙进一步申明了自己的立场，并且拒绝了卡特解除应急措施第9条和释放政治犯的提议。朴正熙的回应，体现了卡特自身对韩的期望和韩国政府的态度之间的鸿沟。进一步地说，卡特在人权议题上的坚持事实上使美韩关系在一定程度上变得紧张起来。

在1979年10月26日朴正熙被刺杀之后，卡特对韩国人权状况的重视依然不减。在国务卿塞勒斯·万斯（Cyrus Vance）和国防部长阿罗德·布朗（Harold Brown）1979年12月20日上报卡特的韩国现状备忘录中，也体现了卡特这一关注。在备忘录中，万斯和布朗阐述了“促进韩国政府向具有广泛民意基础的文官民主政府转型”是此阶段美国对韩政策中最重要的三项议程之一，另外两项分别是防止韩国军队内部分化和防范北韩入侵。万斯和布朗也强调了他们已经向美国驻韩大使格列弗斯汀（Glevsteen）和驻韩美军司令威克姆（Wickham）将军下令，向韩国政府持续施压，并“指出向有序的公民政治进程发展的重要性。”另外，格列弗斯汀大使和威克姆将军也正在催促全斗焕“拿出一份宪政改革和民主选举的时间表。”

这一备忘录体现了卡特执政团队促进韩国政治民主化的强烈意愿。在韩国总统朴正熙被暗杀这一非常情况下，卡特执政团队始终将人权议题置于对韩政策中的高位，将其放在防止韩军内部分化和防范北韩入侵的同等重要位置上。这也体现了改善人权状况长期是卡特时期对韩政策的主要驱动力之一。

在韩国全斗焕执政时期，卡特及其执政团队继续将人权外交作为对韩政策的核心事项之一。

在1980年11月18日，美国国家安全顾问兹比格涅夫·布热津斯基（Zbigniew Brzezinski）同韩国总统秘书室长金琼元（Kim Kyong Won）在他的国家安全顾问办公室会面，并就韩国近期的国家安全与人权状况进行了讨论。会谈的备忘录显示，布热津斯基强调了美韩需要进一步在安全事务上进行合作，以达到防止共产主义阵营进犯的目的。之后，布热津斯基将话题转到了金大中案件上，他向金琼元表达了美国政府不希望见到政治犯金大中被执行死刑的意见。布热津斯基认为，“（金大中）这一项政治判决，而不是刑事判决，将会极大地损害韩国的国际声誉。”进一步地，他阐述了美方在这一事件上的立场，如果金大中被韩国政府执行死刑，这将会深切地损害美韩关系，并且在极大可能性上会改变日本对日韩关系的看法。随后，布热津斯基遭遇了金琼元在这一话题上的强烈反弹，金琼元强调了在韩国当前面临的“非常”国家安全情势下，公民自由是可以被妥协的。即使遭遇了金琼元的强烈反弹，布热津斯基始终坚定地阐述了美方这一立场，在一定程度上也体现了卡特执政团队对于金大中案件以及韩国国内人权状况的持续关注。


全斗焕

当时，美国政府也曾考虑过通过政治、经济和军事制裁的手段向全斗焕政府施压，以影响金大中案件的走向。时任代理东亚事务助理国务卿的迈克尔·阿马科斯特（Michael Armacost）向国务卿提交的备忘录中显示，阿马科斯特提出了一些政治、经济和军事制裁的建议，供国防部长阿罗德·布朗当面会见全斗焕时选用，以达到对韩施压的目的。政治方面的制裁手段包括美国总统提出官方谴责和召回美国驻韩大使格列弗斯汀。在备忘录中，阿马科斯特考虑了向韩国施以严苛经济制裁的可能性，包括“在国际金融组织对韩国提供贷款的决议上投反对票，并停止对韩提供PL-480贷款。”（注：国际金融组织指世界银行、国际货币基金组织等国际组织）一旦美国停止对韩提供PL-480贷款，韩国将会损失2700万美元的外贷。阿马科斯特也考虑了对韩国进行军事制裁的可能性，例如“暂停韩国剩余FY-81 FMS额度的使用，以及重新考虑对韩重点新型武器的军售案。”（注：FY-81 FMS额度是美国国防部规定的各国可在美国采购军事装备的额度）

这些条件苛刻的措施在金大中案件上向韩国政府施加了巨大的压力。阿马科斯特在备忘录中也谈到，美韩之间的双边贸易额超过90亿美元，可以说美韩之间有着很高的经贸相互依存性。自从韩国建国以来，美韩关系就建立在紧密的政治和军事合作基础之上。卡特政府当时正在考虑运用政治、经济和军事多方面制裁手段，以不惜恶化两国关系的代价向韩国政府施压，显示出卡特政府对于韩国人权状况的高度重视，甚至在某些方面会高于政治、经济、安全这些传统的国际关系考量。

在随后举行的美国国防部长布朗和全斗焕的会谈中，全斗焕对于卡特政府的施压不为所动，并且做出了强硬的回应。根据布朗和全斗焕会议的电话汇报纪录来看，布朗在同韩方协商金大中的判刑一事上发出了“强有力的一击。”布朗强调，如果韩方坚持处决金大中，美国政府愿意调整美韩之间的政治和军事关系。但是，全斗焕的态度在金大中案件上并没有服软。全斗焕强调了他必须尊重法庭的判决，并进一步重申了美韩军事和经贸往来的重要性。全斗焕不愿意向美方妥协的一个原因在于，作为新上台的总统，全斗焕不便于在韩国军官集团面前留下一个对外软弱的形象。

在围绕着是否处决金大中的美韩双方互动中，我们能够看到卡特对于人权外交的重视程度。即使韩国作为美国重要的亚洲盟友，在朝鲜半岛遏制东方阵营扩张的桥头堡，卡特也没有把韩国视作人权外交的例外。即使在美韩关系出现裂缝的情况下，卡特执政团队依然持续向韩国政府施压，希望救下金大中的性命，改善韩国国内的人权状况。

在1977至1980年间，韩国国内的人权状况成为了美韩双方外交互动的主题之一。在这些互动中，卡特政府的外交政策特色被凸显了出来，卡特的外交政策与大多数美国总统的外交政策有着显著的不同。诸如里根、肯尼迪之类的共和民主两党总统，虽然在话语上非常注重“意识形态”外交，但是实际层面上往往会同现实主义与地缘政治妥协。卡特政府的外交政策一方面非常着重于改善各国人权状况，但这并不仅仅是出于自由主义意识形态的。人权外交和卡特自身对世界的认知是紧密相联系的，这是一种宗教性的执念，卡特本人也成为这一阶段美国人权外交的主要推手。



从上文提到的美韩双方的外交互动中可以看出，卡特自始至终坚持了自己的人权信条，并且总是将这一信条放在对外政策的高位。很有意思的是，同时期苏联领导人勃列日涅夫也对达成苏美缓和有一种执念，而这种执念是深深根植在勃列日涅夫父亲对他的影响之中的。

和“外交政策总是出于理智认知”这一广泛被大众接受的理念不同的是，现实中对外政策的决策，有很大程度上是和国家领导人自身的经历息息相关的，很多时候是出人意料的，出于主观因素的。