权衡“延迟退休”

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尽管延迟退休改革是化解未来养老危机的必经之途，但由于激励机制缺失，以及养老保险制度结构缺陷，使其遭遇民意阻击

　　6月27日，中国政府网发布《社会保障“十二五”规划纲要》，其中提到“十二五”期间，中国将研究弹性延迟领取养老金年龄的政策。

　　回溯6月初，人力资源和社会保障部（下称人社部）官员在回答网友提问时，再次公开表示，推迟退休年龄是必然趋势，该部将适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议，而相关调研，今年下半年将会启动。

　　这已是两年来官方第三次就延迟退休试探民意。

　　2011年3月20日，在中国发展高层论坛2011年年会上，人社部部长尹蔚民在互动环节表示，从应对人口老龄化和长远发展来看，延迟退休年龄应该是一种选择，世界上的多数国家都在走这条道路。

　　更早的2010年9月10日，在国新办举行的《中国的人力资源状况》白皮书发布会上，人社部副部长王晓初面对推迟退休年龄提问时称，对此问题“还在进行研究”。

　　两年三次表态，一步步将延迟退休推近现实。

　　中国已是世界上人口老龄化速度最快的国家，养老负担沉重，而退休年龄是对养老金制度收支平衡影响最大的指标，官方的政策焦虑显而易见。

　　但与之形成鲜明对比的是，民意反弹却一次比一次强烈。对于人社部最新透露的政策动向，公众舆论几乎一边倒。人民网发起的一项调查显示，参与投票的176万网友中，有94.5％反对延迟退休。

　　长远看来，包括延迟退休在内的养老保险制度改革无可回避，否则整个养老体系将无以为继。但由于激励机制缺失，以及养老保险制度结构缺陷，使这项改革遭遇民意阻击。

　　平衡未来债务

　　中国的整体养老保险制度，正面临老龄化加速、制度不合理的双重压力。其中，空账问题则是一个被最广泛讨论的问题。

　　就在此次人社部提出延迟退休动议之时，中国银行首席经济学家曹远征和德意志银行大中华区首席经济学家马骏领导各自团队，分别发表了有关国家资产负债能力的研究报告。

　　马骏团队发布的《化解国家资产负债中长期风险》称，人口老龄化冲击下，中国养老金的统筹账户将给财政造成巨大的负担，从2017年起，养老金基金需要持续上升的财政补贴方可为继，至2050年，养老金支付缺口将达到当年财政支出的20％以上。

　　另一份由中银团队发布的《重塑国家资产负债能力》，其执笔者之一的廖淑萍表示，报告的研究结果和政策建议，是利用推测法和估算法，基于国家统计局数据作为存量基础，加上每年的变量，逐年累计而成。以此方法测算，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。

　　一系列数字引发舆论巨浪，公众将延迟退休与养老金缺口联系在一起，怀疑延迟退休用意在于填补巨额养老金缺口，抗议声如潮。

　　此后，曹远征出面澄清，18.3万亿元的缺口，并非指现金流，而是按照资产负债的算法计算存量债务。他表示，“未来70年间，按照现有给付水平保障的话，除已有社保资产外，还需18.3万亿元，现金流才可以覆盖未来70年。”

　　不论如何，在现实中，中国养老保险的制度债务已然存在。

　　按照人社部发布的数据，截至2011年底，中国养老保险基金共计结余1.9万亿元，但这其中有1.2万亿元是中央财政历年来补贴的转移支付，占到总结余的三分之二。

　　2010年，全国养老基金当期缴费收入11110亿元，当期基金支出10555亿元，若无2010年1954亿元的财政补贴，当期结余仅有555亿元，且有14个省份当期收不抵支。随着支付压力的增加，中央每年转移支付的数额持续上涨，1999年的补贴资金只有几十亿元，2011年已经激增至2200亿元。

　　此外，养老保险基金还存在存量缺口，即个人账户空账运行、被挪用的部分。按照学者估算，这部分总量目前在1.7万亿元上下。

　　存量缺口属于制度转轨中的遗留问题，当1997年中国正式确立养老保险制度时，改革前的“老人”和“中人”，之前不曾缴费，也需支取养老金。第二年，国企改革开始，三分之二的国企职工下岗，使得养老保险制度面临困境，挪用个人账户、用于当期养老金发放成为普遍现象。此后，个人账户空账运行成为常态。

　　养老保险隐性债务也不容回避，这是养老保险制度中的未来权益，也就是未来必须向参保人兑付养老金的承诺。按照不同的假定条件计算，这笔债务从1.83万亿元至10.83万亿元不等，平均在3万亿－4万亿元之间。虽然这笔庞大的债务，不会立即出现在现金流上，造成支付缺口，但从制度长期可持续性角度，则不得不考虑。

　　就此而言，延迟退休解决的并不是当期养老金发放缺口，也并非用以填补个人账户空账，而是解决制度长期可持续的负债平衡问题。

　　中国人民大学公共管理学院教授李珍表示，在整个养老保险基金中，退休年龄是最重要的参量，延迟退休的人，不但不提取养老金，还向制度内缴费，“一进一出”，双向影响养老金收支平衡，因此，政府早有改革之意。

　　按照“中国养老保险基金测算与管理”课题组的测算，退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增收40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。清华大学公共管理学院教授杨燕绥以2009年数据计算的结果是：60岁退休，国民基础养老金总量占到GDP的1.62％，65岁退休，这一数字减少到1.5％。

　　虽然计算的方式和口径不同，但共同的结果并无争议，延迟退休对制度平衡影响重大。

　　民意为何反对

　　延迟退休对解困中国的养老保险制度困境具有重要作用，在官方的宣传中，延迟退休也对个人有利无害，既缩短了退休生活，又增加了工作收入，缴费年限延长，则可领取更多的养老金。

　　但这看上去很美的远景，却遭遇民意抵制。根本原因在于，细账算下来，民众发现不划算。

　　按照现行养老金领取办法，养老金分为两个部分：一是个人账户部分，即以职工在职时月工资的8％计入账户，退休后按月发放，若多缴五年，少领取五年，平摊到每月的退休金确会增加，但这部分本就是个人缴纳，属于“羊毛出在羊身上”。

　　另一部分是社会统筹部分，按照目前公式，缴费年限每增加一年，统筹部分养老金仅增加1个百分点，激励机制并不明显。

　　更重要的是，在中国养老基金个人账户投资无门，只能按活期利率计息的现实下，养老金实际购买力必然缩水。养老金的替代率从制度建立之初的60％下滑至2009年的47％，证明了这一点。

　　综合来看，延迟退休对普通的企业职工来说，并不划算。

　　“现行养老金计发公式，对多缴多得原则，体现得不够充分。”有学者评价。反观他国，比如美国，职工延迟到70岁退休，可以比65岁退休多拿40％的退休金，而低于法定年龄退休者，每提早退休一年，其养老金要被扣除6.2％。

　　此外，知情人士表示，多年来，延迟退休之所以“雷声大雨点小”，除了舆论压力以外的另一个原因在于，人社部自身的另一项职责是促进就业，官方也担心延迟退休挤压新增劳动力的就业机会，出现“左脚踩右脚”现象。

　　这也是年轻人的疑虑所在，延迟退休，是否会挤压现实就业？

　　实际上，虽然临退休人员的岗位与新参加工作者的岗位，有明显资质差别，但并非一一对应。

　　杨燕绥等学者研究表明，在中国，吸纳就业人数最多的服务业只占GDP的30％，若产业结构不加速升级，延迟退休年龄，在短期内会影响社会可提供的岗位总量。

　　不过，另一个现实是，随着人口结构老化、新出生人口下降，2013年，中国就将迈过“人口红利”分界线，15岁－64岁劳动年龄人口绝对值开始下降。“这会释放一些就业压力。”

　　而以更宏观的视野分析，退休年龄过早，社会总福利成本增加，最终都是转移到劳动者身上，成为劳动力成本。“在中国的经济模式之下，这就意味着国家竞争力的下降，没有竞争力就没有出口，没有出口就没有就业。”李珍说。

　　据李珍介绍，上世纪70年代世界经济滞胀时期，西方国家失业率上升，很多国家采取提前退休手段，希望以此刺激就业，但结果发现预期的就业改善并未出现，问题反而更加严重。

　　这是因为，腾出的岗位未被填满，且退休之后，需要更多的成本来供养退休人员，在职人员则需缴纳更多的税款，企业就倾向于用机器替代工人，或者将投资转向低劳动成本的国家，导致就业率进一步低迷。

　　上海试点遇冷

　　不仅全国范围的政策“吹风”遭遇民意抵制，在先行一步的试点地区，劳动者对“延迟退休”新政也不感冒。

　　2010年10月1日开始，上海展开城镇企业职工“柔性延迟领取养老金”尝试。虽然在政府语境中，始终未承认此为延迟退休，但在学界看来，上海的做法实质就是“延迟退休”。

　　根据其文件：参与“柔性延迟领取养老金”的人，在年满退休年龄后，虽然医保等其他社保均按退休办理，不再缴费，但继续工作期间，其仍需继续正常缴纳养老保险，领取养老金的时限，也随继续工作的年限推迟。上海因而被认为是中国唯一展开延迟退休尝试的地方。

　　受困于地方无法修改法定退休年龄，也考虑到公众接受度，上海的“柔性延迟领取养老金”政策并非强制执行，只需职工和用人单位协商，并达成一致即可，延长期最多五年，“男性一般不超过65周岁，女性一般不超过60周岁”。而且，这项政策涵盖人群为“专业技术职务资格人员，有技师、高级技师证书的技能人员，以及企业需要的其他人员”。

　　种种条件，限制了参与者人数，根据上海社会科学院常务副院长左学金得到的数据，试点两年至今，参与人数仅以数千计，相较于上海现有的300多万退休职工，这几可忽略不计。

　　左学金分析，试点遇冷的主要原因，是企业和劳动者双方均无积极性。

　　目前上海最低工资1480元，城镇职工平均养老金2000多元，对低收入者来说，养老金和工资差距不大，所以多不愿延迟退休。

　　对高收入的管理层和技术人员而言，按时退休并领取养老金之后，往往会被企业返聘，叠加之下可获得双份收入，更为合算。对企业来说，返聘已退休人员，不必支付其养老保险，显然雇佣成本更低。

　　此前上海市人社局还表示，希望将“柔性退休”试点扩展至事业单位，但并无下文。

　　现实政策的尴尬，终究无法掩盖上海的迫切难题——它已是中国老龄化程度最深的城市。

　　早在1979年，上海65岁及以上老年人口占总人口比重已经超过7.2％，60岁及以上人口占总人口的10.07％，双双达到了联合国界定的老龄化标准，比全国进入老龄化社会的平均时间整整早了20年。时至今日，上海户籍人口的平均期望寿命已超过80岁，远高出全国平均的73.5岁。

　　随着老年人口的增长，上海养老基金支付压力巨大。目前，全国养老保险赡养比（缴费人数对比领取养老金人数）大约为3∶1，每三个劳动者对应一个退休者，但在上海，这一比例已达1.7∶1。除了上海的劳动者需要承担比其他地方更高的养老保险缴费率，上海财政也背上沉重的负担。自2009年起，上海市每年都要向养老保险基金投入超过百亿元的资金，且逐年上涨。

　　延迟退休，让同一时间内有更多人缴费，并减少领取养老金的人数，本可以促进制度财务可持续性，缓解赡养比压力，但由于参与者过少，这项政策对上海养老基金收支状态几乎没有任何影响。

　　在左学金看来，上海试点若想扩大覆盖面，必须调整配套制度，除了给职工、企业以激励之外，相应工资制度也应变革，改变国企以工龄决定工资的现状，而以员工实际贡献决定工资，以免临退休的劳动者工资高于其实际贡献，企业失去雇佣积极性。

　　制度改革急迫

　　民意汹涌之下，人社部称，延迟退休是老龄化高峰期才会采纳的办法，短期不会出台。

　　但是，反观OECD（经济合作与发展组织）国家延迟退休年龄的时间，一般均是在进入深度老龄化（65岁以上人口占14％）之前30年左右，即未雨绸缪，为制度远期平衡做好安排。依此算来，中国即使现在开始调整退休年龄，也不能算超前。

　　而上海试点情况和民意的反馈显示，不做好配套制度的改革，退休制度的变革恐怕难以实行，制度改革的紧迫性再次突显。

　　其中，激活养老个人账户并投入资本市场实现增值，为重要一环。此项改革的关键在于做实个人账户，即有钱可投。

　　中国自2000年从辽宁开始起步，做实个人账户试点13年来，累计做实额度不过2000多亿元，远不足以填起万亿空账。

　　中央在做实个人账户中承担责任较小，地方则无积极性或无能力继续做实。以辽宁为例，至2010年，该省个人账户做实部分达到700亿元，这其中，中央财政每年补助24亿元，但与此同时，辽宁老工业基地负担沉重，当期养老金发放缺口已达百亿元，在艰难努力十年之后，经国务院批准，自2010年起，辽宁却走了回头路，开始挪用做实资金，用于当期养老金发放。而其他试点地区，做实进展也不如人意。

　　自2011年起，人社部、财政部等部委计划的“社保基金投资管理体制”改革，这项改革原计划在中央层面新设投资主体，将养老基金结余按照信托制投入资本市场，以实现保值增值，从而完善现有的职工养老保险 “双账户”结构。但《财经》记者获知，由于争议过大，此项改革已暂被搁置。

　　悖论就此形成，个人账户若不做实，还可用于当期养老金发放，一旦做实，则沉淀在财政专户中继续贬值。多个地方人社部门负责人曾对《财经》记者表示，当地不愿加入做实个人账户试点。

　　在此轮针对延迟退休的热议中，机关、事业单位与企业养老金支付和金额差距过大的“双轨制”、养老保险费率过高等问题，也频频被公众和舆论提起。这些被认为是现行养老制度中的主要矛盾，应先行解决。“先解决了养老‘双轨制’，再来谈延迟退休问题。”一位腾讯网友留言说。

　　在杨燕绥看来，公众情绪亦有其道理，毕竟延迟退休对劳动者个人影响巨大，“政府应当先承担应尽的责任，解决目前养老保险结构混乱的局面。”