整治“牢头狱霸”的困境与出路/《民主与法制时报》

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整治“牢头狱霸”的困境与出路

http://news.mzyfz.com/times/2/20090427/111534.shtml

□《民主与法制时报》记者杨明   发布时间：2009- 04-27



    针对“牢头狱霸”，公安部、最高法、最高检在1988年就曾专门下文整治。彼时，学界就极力呼吁“侦羁分离”。然而，这个声音呼吁多年，到2009年的今天，依旧无法实现。



　　近期，“躲猫猫”、 “洗澡澡”、“噩梦死”等看守所内非正常死亡案例曝光，最高检、公安部专项整治活动频繁出炉，被学界视为看守所管理体制改革的一个信号。

　　

　　针对近期多起看守所里“牢头狱霸”致在押人员非正常死亡事件，最高人民检察院、公安部决定，自4月20日起对全国看守所开展为期5个月的监管执法专项检查，试图解决“牢头狱霸”问题。



　　此前的3月10日，全国政协委员、最高人民检察院副检察长姜建初接受媒体采访时表示，“牢头狱霸”问题的确长期存在。



　　实际上针对“牢头狱霸”，公安部、最高法、最高检在1988年就曾专门下文整治。彼时，学界也几乎达成共识：整治根源，在于让看守所脱离公安机关体系，转而交由相对独立的司法行政机关管理，即“侦羁分离”。然而，这个声音呼吁多年，到2009年的今天，依旧无法实现。



　　1983年，监狱脱离公安部门体系，划归司法行政部门。时隔26年，看守所却依旧由公安部门监管，“侦羁分离”的改革，似乎远未寻到出路。



　　近期， “躲猫猫”、 “洗澡澡”、“噩梦死”等一系列发生在看守所的恶性事件曝光，而最高检、公安部专项整治活动频繁出炉，以及瞬时间媒体铺天盖地的相关报道，又仿佛给看守所回归司法行政体制带来重启的契机。



“要打，不打就不会招”



　　“监狱划归司法行政部门能看好，看守所为什么就不能看好？”中国法学会诉讼法学研究会副会长陈卫东是坚定的“侦羁分离”改革派，在他看来，看守所划给司法行政部门后，人员、场所都不变，还是依赖目前的看守队伍，只不过是换了一个婆家，监管力量不会变化。不过，这个换婆家的过程，“一方面能有效遏制侦查人员的刑讯逼供，同时又能最大化保障犯罪嫌疑人合法权利。”



　　我国现行看守所体系，源于1990年制定的《中华人民共和国看守所条例》（下称《看守所条例》）。该《条例》基本奠定了而今的看守所体制：看守所由公安部门监管。



　　据中国政法大学教授王顺安介绍，在1983年监管机构体制改革时，监狱、劳教所从公安部剥离出来，当时中央政法委也曾考虑过要将看守所一同移交司法行政部门，“但顾虑当时的特殊情况，一是‘严打’需要，一是当时司法部刚成立，接受能力有限，就暂缓移交。”



　　此后，这项在学界看来众望所归、只是时间早晚的改革，却屡遭搁浅。中国政法大学讲师滕彪告诉记者，最重要的原因，还是利益牵涉其中，公安机关管理看守所，可以方便侦查，“权力带来利益，看守所里的侦查权，油水很大。”



　　也是考虑到“侦羁分离”改革一锤定音的难处，今年两会期间，全国人大代表、北京市人民检察院第一分院副检察长周光权提出建立检察院巡查制度的议案，以避免“躲猫猫”事件再次发生。



　　这个在周光权看来是“短期规划”的议案，其主旨在于，“假设现有监管体制不变，看守所由公安机关来管，建立完善的检察院巡查、巡视制度，有效监督公安机关的日常工作，非常必要。”



　　而在1983年，监管机构体制改革之初，对于“侦羁合一”以及由此带来的看守所刑讯逼供行为，人们在一定程度上还是以包容心态看待：警察为了破案，而不是为了一己私利，对犯罪嫌疑人“要打，不打就不会招”。



　　于是，破案的捷径——刑讯逼供大行其道。要取得口供就要审讯，审讯不成就刑讯，“口供最省事、最便捷，成本也最低。只要把你关起来连夜熬你，问出来了，就是直接证据。”



“并无触及体制”



　　好在此后学界观点逐渐明朗，也渐次改变。中国法学会刑事诉讼法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授陈光中近日对媒体表示：“法学界一致认为，公安机关既负责侦查，同时又负责管理看守所不合适，因为看守所管理的就是犯罪嫌疑人，正是公安机关的侦查对象。”



　　“如果看守所交由第三方看管，可从根本上杜绝‘躲猫猫’事件的发生。目前，侦讯和羁押的职能由公安机关统一行使，看守所为预审服务，这使得他们成为利益相关者，失去了权力行使中的相互监督、相互制约。如果看守所交给司法行政部门，能最大化地保障犯罪嫌疑人的合法权利。”不过，周光权也遗憾地认为，“因为涉及利益众多，牵涉出的问题也很多，短期内可能难以推进。”



　　看守所监管权的“暂缓移交”，在学界的争论以及呼声中，一直延续至26年后的今天。在“暂缓移交”的第一个5年里，“牢头狱霸”现象开始崭露头角。1988年，公安部、最高法、最高检发布《关于坚决取缔“牢头狱霸”维护看守所秩序的通知》，要求“严禁使用人犯管理人犯，坚决取消在人犯中设‘组长’、‘召集人’等变相使用人犯管理人犯的做法。”



　　对于该《通知》，陈卫东评价为“功效很大”，不过，似乎“并无触及体制”。“从体制上实行羁侦分离，将看守所从公安部剥离出来，归到司法部，不仅可以防止超期羁押，也可以减少‘牢头狱霸’。”



　　此后，看守所在“侦羁合一”的监管体制下，对犯人管理的“依托犯人管犯人模式”竟然长期“坚持”下来，“设立组长、号长，滋生牢头狱霸。”滕彪认为，类似云南普宁“躲猫猫”事件的发生，正是“侦羁合一”体制下，监管人员失职带来的恶果。





当时，在部分民众，甚至一些公安司法人员眼里，看守所内关的是一群人渣。因此，不值得关心。也是基于这种认识，看守所被长期边缘化，看守所建设也始终排在各项建设项目之后，“只要还能凑合，有关机关通常不愿意主动改善看守所条件”。



　　据陈卫东介绍，我国的看守所、监狱设计，大都是通道式，每个屋子安装大铁门，留一点点缝，里面见不到阳光，只有一个小口跟里面喊话，加上监控录像的不到位，里面的人到底在干什么，谁都不知道。



　　“我看过世界很多国家的看守所和监狱，他们的监舍是环形，门都是玻璃的，看守警察站在中心，环顾四周，每个屋子都能看得清楚。同时通过电脑监控，监舍里的动向一清二楚。”陈卫东说。



　　在“躲猫猫”事件里，最能阐明事实真相的重要因素——监控录像一直没有公开，晋宁检方称，看守所的监控设施损坏已达半年之久，故没有监控录像。此事，在陈卫东看来，确实可能是真实情况，“从中折射的是对看守所的长期轻视”。



另一种改革思路



　 “侦羁分离”改革的契机，在2003年时有过昙花一现。当时，我国在6个省、直辖市开展社区矫正试点工作时，为了加快司法体制改革的步伐，学者疾呼要将看守所移交司法部门。



　　这次绝好的改革契机，因为司法部响应微弱，最后不了了之。据当时相关专家介绍，不了了之的背景是考虑到国家安全，“几千家看守所，看守警察10万，未决犯人数可观，牵一发动全身。”



　　值得注意的是，同一时期，另一种改革思路，“维持现有看守所体制，将在押人员羁押期间的行为表现作为量刑情节”，不仅在理论界发出声音，在实践中，也有突破。



　　2007年，时任浙江省宁波市北仑区人民检察院副检察长的俞振德撰文呼吁“羁押表现量刑化”，“牢头狱霸殴打、虐待其他在押人员的行为得不到严厉的惩罚，才致使在押人员的人身权利难以得到切实的保障”。



　　相比通过看守民警或者“牢头狱霸”实施的高压政策、野蛮手段，比如对人犯殴打体罚、冻饿虐待、克扣伙食、增强劳动，俞振德认为，“羁押表现量刑化”属于“人性化管理、文明管理、规范管理，不会与《看守所条例》的规定相违背”，并且，还能解决“管教民警紧缺、无法每时每刻对监所监视、对于犯罪嫌疑人相互攻击和不守监规习以为常、听之任之”的问题。



　　记者了解到，根据《看守所条例》，除了教育批评，给犯罪嫌疑人戴脚铐、关禁闭等极为有限的手段外，看守所并无实施其他强制措施的权力。而俞振德的呼吁，在理论上，为“羁押表现量刑化”寻到一条出路。



　　实际上，早在2001年12月，上海市金山区公、检、法三机关联合会签了《看守所在押人员兑现刑事法律政策的意见》，明确将在押人员羁押期间的表现作为量刑参考。根据之后媒体报道，该《意见》的施行，“促使在押人员违反监规行为减少60%，使用械具到2005年时，减少至20余人次。”



“体制改革松动信号”



　　与“侦羁分离”的呼吁不同，前述改革，在实践中都有过或多或少实现，“侦羁分离”却尚未破冰。到2006年时，公安部网站的一组数据给呼吁“侦羁分离”的学界泼了凉水，也令学界担忧：2006年，全国公安监管战线通过看守所深挖余罪线索51.6万余条，从中破获刑事案件23.5万余起。



　　通过看守所深挖余罪，公安机关俨然开辟了刑侦“第二战场”，看守所作为一个羁押机关的中立性全无。对此，滕彪深表遗憾，改革走了几十年，似乎越发有走火入魔之势。然而，事实摆在那儿，深挖余罪确实作为看守所的一项考核标准存在。“ 要想评为一流看守所，就必须完成深挖余罪的这个指标。”



　　2008年3月，中央进行第二轮司法体制改革研究和部署时，终于又出现了学界的强烈呼声。到2008年年末，在中共中央政治局通过的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中，提出了改革意向，表示要完善看守所相关立法，健全监督机制。但该《意见》并未提具体改革措施。



　　有学者认为，推进“侦羁分离”改革，两个难点几乎绕不开去：人员配置问题、看守所硬件设施不到位问题。



　　这两个问题，归根到底，其实还是经费问题。在陈卫东看来，这种情况，实际上是看守所不被重视所致。“而侦羁合一，致使侦查、羁押两个机关成为利益共同体，失去了公权力行使当中的彼此监督，导致审讯过程中超时、殴打导致受伤的不作记录，甚至刑讯逼供等行为，都失去了约束。”



　　近期，滕彪等法学界人士联合向全国人大提交《关于改革看守所体制及审前羁押制度的公民建议书》，建议将目前由公安机关管理看守所的体制，改为由司法行政部门管理。同时要加强对看守所的监督，包括改进和强化检察院驻所检察员制度，使之真正发挥法律监督作用。



　　周光权也提议，不管看守所是由公安机关还是司法行政机关管理，都应该逐步探索、建立一项“民间监督机制”：考虑随机邀请年满18周岁的公民作为监督巡视员，不定期到看守所开展巡视活动，实地观察看守所各个区域，随机选取在押人员进行访谈，充分了解羁押场所保障在押人员待遇、基本生活权利、人身权利、诉讼权利的状况，并当场形成巡视报告，将所发现的问题递交相应部门解决，并实时跟踪解决进度和结果。



　　在4月13日公开的中国《国家人权行动计划（２００９-２０１０年）》，也专门提到了“被羁押者的权利”内容，提出要“完善监管立法，保障被羁押者的权利与人道待遇”。滕彪告诉记者，该行动计划的落实，或有望推动看守所体制改革的步伐。



　　然而，许多学者认为，最高人民检察院、公安部的“监管执法专项检查”或许起不了太大作用，改革看守所管理体制方才是治本之策。不过，滕彪也告诉记者，如此多看守所内非正常死亡案例得以曝光，本身便可能是看守所管理体制改革松动的一个信号。



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