公务员做生意：“官”“商”界限在何处

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2009年05月05日08:59 　 人民网

“官”“商”交织困局

——经商的公务员如何履行好公共职能

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“官”“商”不分是我国政府管理体制改革面临的一个突出难题，其表现形式也是多种多样，“公务员做生意”是其中较为典型的一种。“公务员做生意”自上个世纪80年代至今一直存在，国家为此颁布了大量的法律规定，却屡禁不止，在新时期新阶段，这种现象的隐蔽性在逐渐增强，甚至有愈演愈烈之势。

“公务员做生意”看似一个“老话题”，但在当前却大有讨论和研究的必要——它已经成为基层一个影响党群干群关系、损坏党和国家形象、影响基层政权稳定的突出问题。这种现象对基层政权的最大危害表现在，它打破了公平的市场竞争环境，使社会的不满情绪不断累积，诱发群体性事件，这不能不引起我们的高度重视。

“公务员做生意”为何屡禁不止？在新时期新阶段，“公务员做生意”现象有哪些新演进？目前，“公务员做生意”在基层呈现出一种怎样的分布规律？公众对这一问题究竟如何看等等。人民论坛杂志社组织了大型社会调查，并约请多位相关领域知名专家进行深度分析。

从我们的调查来看，“公务员做生意”虽明显违背当前的有关法律规定，但反对者有之，支持者亦不乏其人，观点分歧很大，甚至形成了激烈的争论。为什么一个明显违法的行为却有众多的支持者？从调查结果来看，一是在支持的对象上，主要为中下层无职无权的干部；二是在支持的理由上，主要为基层公务员收入普遍偏低。这种支持者的声音我们不能不重视，从某种程度上说，这正是导致法律规定“打折扣”的重要因素。如果不从根本上疏解、化解，这个问题就难以杜绝。

这也从一个侧面反映出，这个问题的复杂程度较高，解决的难度较大。有专家表示，“官”和“商”是两条不能相交的平行线，解决这一问题，关键是要完善相关的体制机制，如官员财产申报制度等，而其中更为重要的是创新公务员的绩效和薪酬管理体制，使公务员的待遇适度。有专家认为，在市场经济条件下，公务员兼职有一定的弊端，也有一定的合理性，公务员如为提高收入，除了做生意、在企业兼职等当前法律明令禁止的外，其他的不宜一律禁止。也有专家认为，“公务员做生意”对在社会主义市场经济条件下如何进一步创新公务员管理制度，提出了新课题，是否可以对领导干部和非领导干部实行不同的管理标准以及强化公务员的专业化色彩等来解决。等等。

“公务员做生意”是一个难解的问题，亟待破解。我们希望通过这个策划引起有关决策部门和地方政府的重视，以进一步推动对这个问题的有效解决。

——人民论坛《特别策划》组

多半公众认为基层公务员做生意因收入偏低

——“公务员做生意”现象调查

61.72%的被调查者认为公务员做生意的现象“相当普遍，且越来越多”

56.64%的被调查者认为做生意的公务员在县、区一级党政机关最多

“公务员做生意的现象长期存在，你认为原因何在？”排在前三位的分别为：干部的收入水平偏低(2920票，占总44.48%)、官员财产申报等制度机制不到位(2817票，占总42.91%)、政府的清查行为不彻底(2324票，占总35.4%)

七成以上的受访者表示，公务员做生意现象的隐蔽性在逐渐增强

公务员做生意现象由来已久，其表现形式也是多种多样，国家为此颁布了一系列法律规定，但屡禁不止。近期有不少读者反映，基层公务员做生意现象有愈演愈烈之势，在当地造成了一定的负面影响。应读者要求，人民论坛杂志社在人民网、新浪网、人民论坛网等网站推出“您如何看待公务员做生意现象”专题调查。截止到4月13日，网络调查共有6579人参与，此外人民论坛记者还采访调查了150位党政干部，共计6729人。网络留言达1600多条。

公务员做生意越来越多
问一：公众如何看待公务员做生意现象

干部群体和普通群众对此现象态度有明显差别，43.13%的干部认为“普通无职无权的公务员可以做生意”， 而65.82%的普通群众表示反对

“对基层公务员做生意现象，您怎么看？”调查结果显示，43.13%的干部群体表示，“要看是什么公务员，普通无职无权的公务员可以做生意”，排在了第一位；排在第二位的是，“公务员做生意，就是‘官商不分’、‘与民争利’”，占受调查干部的38.46%。而针对同一问题的网络调查结果却有所不同，对以上两种态度和看法的排序网友们的投票结果正好相反，前者占被调查者的35.7%，后者占被调查者的65.82%。由此可见，对公务员做生意现象，干部群体和普通群众具有较为明显的差别。

“对某些公务员，比如家庭较困难的、闲暇时间较多的、收入较低的、基层的、无职无权的普通公务员，在不影响本职工作的前提下，可以做生意。国家应该制定并完善这方面的相关法律。”“只要没有影响本职工作，没有利用工作之便，通过合法劳动，投资经商，取得合法收入，是完全可行的。”人民论坛记者采访调查的部分党政干部和人民网网友表示。

专家表示，这也从一个侧面反映出基层干部做生意现象长期存在的重要原因，那就是群众对普通公务员为养家糊口而做生意表示出了相当的同情和宽容，但对具有一定职务和权力的领导干部做生意却几乎是一致反对的。这就使得公务员做生意这个事情变得复杂了，同为公务员，要求能否不一样？！

当问及“您怎么看地方政府为发展民营经济，以各种方式鼓励公务员带头创业、做生意”时，“容易导致‘权力寻租’”、“会产生新的官商不分”以及“是明显的‘与民争利’行为”等持否定看法的被调查者明显高于“有利于解决机关人浮于事的问题”、“有利于发挥干部先锋模范作用”等持肯定态度的被调查者。持前一种看法的分别占被调查者的64.07%、40.9%、26.59%；持后一种看法的分别占被调查者的14.12%、16.31%、16.5%。由此可见，公众对这种行为的认同度较低。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英表示，公务员领办、创办私营企业的办法，错在两点：第一，党政干部兼职做私营企业老板与党纪国法不相容。第二，这种做法出于对私营经济发展的错误理解。发展私营经济需要公正，这是前提条件，政府干预少，企业自由度才大。

问二：公务员做生意现象是否普遍

61.72%的被调查者认为公务员做生意的现象“相当普遍，且越来越多”；56.64%的被调查者认为做生意的公务员在县、区一级党政机关最多

“您所在的地区、部门等存在公务员做生意的现象吗？”相关问卷调查结果显示，61.72%的被调查者认为“相当普遍，且越来越多”，27.36%的被调查者认为是“少数现象，还没有形成风气”，仅有1.65%的被调查者认为“没有”和9.27%的被调查者认为“不太了解”。

同时，投票结果显示，公众认为做生意的公务员中领导干部居多(2355票，占总35.52%)，其次为中层干部(2278票，占总34.37%)和无职无权的普通干部(1996票，占总30.11%)。56.64%的被调查者认为做生意的公务员在县、区一级党政机关最多。

“目前来说，真正从事这种‘官商买卖’的领导干部多为那些‘重量级’人物，也即一些掌握实权和重要岗位的领导干部。有的是单位一把手，有的是具有批钱管物‘利益决定权’的领导干部。”“谈及公务员做生意一事，我们基层政府最为严重，就拿我们乡政府来说，政府机关干部30名，21人在做生意，占70%，导致群众办事找不到人。”人民网网友表示。

近日有关媒体报道的曾任溧水县明觉镇副镇长、溧水县信访局副局长的王永凤辞职办厂卖咸鱼事件，其起因就是县里先后两次派王永凤外出招商使其萌生了创业的意愿，同时县里也下发了鼓励机关干部到企业挂职的文件。

据人民论坛记者调查发现，类似现象在县市一级具有一定的普遍性。社会影响较大的，远的如2003年，吉林省榆树市有千名干部，在“保留身份、保留职务、保留待遇”的优厚条件下，带薪“下海”经商。2005年，河南省驻马店市西平县规定机关干部强制性“下海”，并在“下海”前两年，编制不变、职务职级不变、工资待遇不变，等等。近的如2007年广东某市委、市政府规定，离岗领办、创办企业或受聘于民营企业的机关干部，三年内保留身份编制、职级和工资福利待遇等。2008年榆林市规定“适当放宽科级以下(含科级)干部创业增收的政策限制，允许干部在除房地产开发和特殊管理的不涉及行使职权的三产企业入股”等等。

专家表示，政府鼓励公务员经商做生意，这在一定程度上是由于存在一个认识上的误区——“干部要不要学会做生意”。人民论坛记者采访调查发现，大约有1/3的干部表示市场经济条件下，干部就应当懂得经营之道，通过做生意可以更加了解市场经济运行规律，更加有利于发展地方经济。

问三：公务员做生意有哪几种形式

排在前五位的分别为：“以亲朋子女等的名义经商办企业”、“合伙办企业”、“干股分红”、“投资参股”、“雇人办企业”；七成以上的受访者表示，公务员做生意现象的隐蔽性在逐渐增强

那么，公务员做生意主要有哪几种形式呢？人民论坛本专题调查组在征求了150位党政干部意见的基础上列举了如下10种最为常见的公务员做生意的类型：直接创办企业做生意、合伙办企业、雇人办企业、以亲朋子女等的名义经商办企业、到民营企业挂职、干股分红、投资参股、以停薪留职等形式从事个体私营经济、利用八小时以外时间创办或领办民营私营企业、网上开店做生意等。

调查结果显示，公众认为排在前五位的公务员做生意的形式分别为：以亲朋子女等的名义经商办企业(3942票，占总60.23%)、合伙办企业(3388票，占总51.77%)、干股分红(2573票，占总39.31%)、投资参股(2451票，占总37.45%)、雇人办企业(2181票，占总33.33%)。

受访者反映，以亲朋子女等的名义经商办企业，就是在干部自身知情或不知情的情况下，其配偶、子女、亲朋办企业，利用该干部的影响力，使得企业受益，领导的家庭也或多或少地从中受益。

合伙办企业、雇人办企业，就是某些有商业头脑的干部看到某些行业有商机，特别是具有政府采购权的干部，与企业或他人合伙办企业，并推销相关的产品和服务。

干股分红、投资参股，在一些煤炭、石油等密集区，一些企业为获得更大利润空间、规避风险，让一些握有实权的干部参与干股分红或参股。

人民论坛记者调查发现，七成以上的受访者表示，公务员做生意现象的隐蔽性在逐渐增强。正如问卷调查结果所显示的，领导干部经商办企业一般都是以他人名义办理有关经营证照，日常经营活动则由聘请的亲戚或朋友打理，自己只在幕后操纵。还有的领导干部自己既不经商，也不办企业，而是直接将个人资金以入股形式投放到对其有制约管辖权的企业，年底按股分红，坐享红利。

从人民论坛记者调查采访来看，领导干部经商谋利所涉及的行业更多的为一些餐饮和娱乐项目，这些项目投入不大，但收益颇丰，一直被“市场”看好。

问四：公务员做生意的现象为何长期存在

排在前三位的分别为：干部的收入水平偏低(2920票，占总44.48%)、官员财产申报等制度机制不到位(2817票，占总42.91%)、政府的清查行为不彻底(2324票，占总35.4%)

当问及“公务员做生意主要出于哪些方面的考虑？”时，本次问卷调查结果显示，排在前三位的分别为：“工资不高，经济有压力”(3340票，占总51.63%)、“空闲时间较多”(2137票，占总32.46%)、“有闲散资金，多寻找些投资途径”(1976票，占总30%)。

“公务员做生意的现象为何长期存在？”调查结果显示，排在前四位的分别为：干部的收入水平偏低(2920票，占总44.48%)、官员财产申报等制度机制不到位(2817票，占总42.91%)、政府的清查行为不彻底(2324票，占总35.4%)、具有一定的隐蔽性(2236票，占总34.06%)。

由此可见，经济收入偏低，出于增加收入的考虑是公务员做生意的内在动力。有受访干部表示，正是这种内在的动力，使得政府的运动式清查行为一定程度上失去效力。

在人民网留言的网友有不少就是基层的公务员，如江西省鄱阳县的一名乡镇副科级干部在留言中表示，“我们这里公务员待遇很低，象我工龄十几年了，副科也十年多了，月实发工资不到一千元，一家三口，不做点生意怎么行！禁止公务员经商不能喊空口号，要先提高公务员待遇才可能落实！”

近日，“公务员兼职是不是应该领取报酬”之规定成为舆论热点。本次问卷调查结果显示，44.52%的被调查者认为“不认同”，原因在于，一是“兼职”而不“领取报酬”难以操作，二是何谓“工作需要”也说不清楚。仅有26.55%的被调查者表示认同。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为，现在的问题不在于法律如何规定，而在于已有的法律法规没有得到很好的执行。当然，也并非靠单纯加重处罚就能从根本上解决问题，需要综合治理，特别是要加快政治体制改革进程。正如有受访者所反映的，“有些单位由于人员超编，工资没保证，吃饭成问题，上班没事干，只有实现人才资源的优化配置，才能促进问题的解决。”

(执笔：人民论坛记者 艾 芸)

网友观点分歧很大

支持方

有相当一部分公务员并非高薪，也就仅仅是达到温饱而已。如果遇上配偶下岗或失业，生活就相当不好过。特别是家人如果身体不好，那生活压力是相当的重。再加上市场经济条件下人们价值观的变化，人人都在追求物质财富，所以有部分公务员做生意。当然其中也不排除有的公务员利用关系或职权做生意。我个人认为要区别对待。(网友IP：218.8.55)

我是一名在镇政府工作的公务员。工作两年来，我并未感受到公务员有多么自由的时间，多么高的薪水。我一个月也就不到1300元，一个人生活都有问题。不说别的，光是买套房子都需要我不吃不喝工作15年才行。如果我们不兼职，那么如何解决自己的衣、食、住、行？连自己的生活都没有保障的时候，如何兼顾他人？现在的人们都只会以偏概全去看问题，眼睛总是盯着高层部门的高薪公务员，就一棒子打翻所有公务员，这对我们基层公务员而言很不公平。(网友IP：60.217.241)

公务员做生意，我觉得要摆正心态和树立正确的价值观。如果公务员从商，一定要做到深入企业，深入民生，为国家建言献策，提出行之有效的解决办法，既做到从群众中来，到群众中去，又能向社会提供就业岗位和引领市场经济走向规范化。(网友IP：222.141.52)

反对方

公务员做生意是典型的权力寻租。公务员利用自己掌握的公权力，为自己广开财源。这不但影响公务员的本职工作，而且影响政府在百姓心中的形象。更重要的是，公务员做生意，会导致市场竞争不公平，必须予以制止。(网友IP：219.153.76)

公务员拿着国家俸禄，就应该全心全意为民众服务，难道除此之外还有时间干别的吗？若是那样，就是定员不合理，工作做不饱满，白拿纳税人的钱。(网友IP：202.108.251)

既然有法可依，那公务员做生意的现象存在就是政府管理部门工作没到位。公务员本来就是特殊身份，在特殊身份下利用职权做生意，肯定会造成不公平的竞争，甚至是滋生腐败的温床。国家应该出台相关政策，严厉查处公务员做生意，以单位为范围自行清查，或者政府部门开通网上举报电话。(网友IP：202.108.242)

我强烈反对公务员做生意，原因如下：一是公务员作为一个特殊的群体，不管是待遇、福利、地位以及工作的特殊性都不允许其从商；二是给公务员的权力腐败开了绿灯；三是如果他觉得待遇低可以辞职，去做生意、创业等；四是公务员分享的改革成果已经相当丰厚，不应该与民争利；五是对社会的稳定也极为不利。(网友IP：222.246.137)

中立方

公务员做生意的现象既然存在，就有其深层次的原因。个人认为，疏导规范永远比政令禁止好，这跟大禹治水的道理一样。我建议采取如下措施：第一，本职工作要称职，评价体系中要增加民众评议；第二，公开透明，疏通群众监督渠道；第三，财产申报、组织审查和专业审计并举；第四，坚持回避原则，有切身利益关系的要禁止。(网友IP：61.175.171)

这种现象是公务员队伍基数过于庞大，公务员特别是基层普通公务员法定收入不足以养家糊口的一种扭曲反映。大幅度精简机构、裁撤冗员、压缩行政开支，公开公务人员的收入和财产状况，让公务员能过上中等水平的生活，这才是治本之策。(网友IP：219.153)

打破市场竞争环境
“官”“商”错位的角色边界

——专家激辩公务员做生意现象

特邀专家

姜明安 北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授

王明高 国家社科规划《中国惩治和预防腐败重大问题研究》课题组组长

应松年 国家行政学院法学教研部教授

黄苇町 红旗出版社原副总编辑

刘庆龙 清华大学公共管理学院教授

公务员做生意的种类越来越多

可以说社会有多少种经济体，公务员就有可能介入多少种；有地方政府为发展经济而公开鼓励的，也有公务员出于种种考虑秘密进行的

人民论坛：自上个世纪80年代至今，党政干部或公务员经商、做生意的现象就一直存在，这种现象呈现出怎样的发展演进脉络？新时期又有什么新的特点？

姜明安：上世纪80—90年代的中国社会刚刚开始转型，这种转型必然要求人才资源的配置与之相适应。但是，在当时的中国，人才，特别是精英型人才，大多集中在政府机关。政府机关人才过剩，人浮于事，而市场却人才奇缺，特别是管理型人才、开拓创新型人才奇缺。但是，由于当时中国不仅人才资源市场尚未形成，而且“官本位”观念太强，很少或几乎没有官员自愿辞官而去冒市场竞争的风险。因此，这种人才资源配置失衡的调节任务只能主要由政府承担，而不是由市场来完成。政府通过一系列政策性措施，如停薪留职、经济补偿、优惠贷款、减税免税等，鼓励和推动官员“下海”经商办企业。现在来看，当年政府鼓励和推动官员“下海”经商办企业的政策无疑是正确的。

王明高：改革开放之前，不存在公务员做生意的现象。而改革开放之后，则出现了个体经济和一些暴发户，各行各业都在经商办企业，特别是领导干部及其家人子女等做生意的现象开始出现，并产生了很多负面效应。

应该说，基层公务员做生意不是普遍现象。但是现在基层确实存在着，这有几种情况：第一种，主要是经济比较困难的县为了发展经济，但是资源有限，于是就鼓励有经营头脑的领导干部去经商，即招商引资，按照他们招商引资的数额给他们一些费用的补偿，这是政府为了发展经济的一种鼓励措施。

第二种，有的人在当公务员期间掌握了比较多的社会资源，如与某个矿山的老板建立了很密切的关系，或者他的家人朋友在某个领域做生意。先作公务员然后再辞职做生意的人，往往是在现在从政的时候为未来做好铺垫。

第三种，有些比较清闲的单位，或者人多事少的单位，或者不是很重要的部门，平时空闲时间比较多，而单位经济效益又不好，所以单位允许个人停薪留职去做生意。

第四种，有人在单位受了处分，或者人际关系不好，或者出现了什么变故，使得他不能在单位继续工作下去，而辞职去做生意。

应松年：从上个世纪80年代以来，公务员经商办企业经历了两方面的变化：其一，由公务员亲自经商办企业转变为公务员的配偶、子女等利用公务员的职权职务影响经商办企业；其二，经商办企业的形式越来越多，由传统的办企业或在企业兼职演变为从事有偿中介、在国(境)外注册公司或者投资入股等形式，监督难度日益加大；其三，对公开兼职的情况，如厅局长兼董事长、总经理等现象，虽三令五申禁止，实际上仍广泛存在，缺乏严格的法律约束机制。

缺乏发现和曝光公务员做生意行为的机制

在心理不平衡的动机驱使下，在高利润、低风险的刺激下，导致有些人铤而走险

人民论坛：公务员做生意长期存在，中央和地方禁止公务员经商、办企业和兼职的文件、法规很多，但屡禁不止。根据我们的调查结果，这一问题在基层某些地方还有愈演愈烈之势，在当地造成了较为严重的社会影响。公务员做生意为何成了一个官场顽疾？

黄苇町：从经商动机看，随着经济社会转型过程中收入差距的拉大和先富者财富的积累，使一些同属精英阶层的公职人员产生很大的心理不平衡。他们一方面不愿放弃公务员虽然不高但有保障的薪金和福利待遇，另一方面又羡慕先富者宽裕和阔绰的生活方式，少数公务员违规经商，正是这种矛盾心理的产物。

从经商条件看，第一需要资本或资源的投入，第二需要精力和经验的投入。对不少公务员来说，这两条都不成问题。从投资看，有的行业看起来门槛很高，但公务员的权力影响、人脉关系作为更重要的资源，完全可以弥补资金的不足；从精力看，在有些政府部门，人浮于事、纪律松弛的现象有一定普遍性，而在机构改革和班子调整中退居二线、担任非领导职务的公务员中的有些人，更具有“全天候”经商的条件。

从经商风险看，一是市场风险很小。企业经营可能赢利也可能亏损，但“权力股”注定只赚不赔；二是政治风险也不大。现行的党纪政纪和法律制度，禁止公务员本人及其直系亲属经商办企业，但没有禁止他们的兄弟姐妹和其他亲友经商办企业。正是由于这种低风险高收益，这种经商动机、条件、环境的长期存在，即使多次清理、整治，官员经商现象仍屡禁不止。

应松年：原因很多，诸如政府职能转变尚未完全到位，纪检机关与税务部门、工商部门协调配合不够，缺乏发现和曝光公务员经商行为的机制，公务员考核制度不健全等。其中，根本原因是缺乏发现和曝光公务员经商行为的机制，大量公务员经商行为在秘密进行，纪律检查机关很难发现这些秘密的经商行为，又没有充分利用媒体和群众举报来揭露这些秘密的经商行为。

王明高：这都是利益所驱动的。人与权力、利益的结合，为什么会产生腐败？这是因为，其一，人的天性是有缺陷的，在一系列人区别于动物的高级心理活动中，有一根本特征，即占有和支配心理。这是腐败产生的根源；其二，权力本身蕴含着导致腐败的因素，权力本身具有强制性、扩张性、支配性，权力的这种本性往往与人类自身的弱点联姻，从而使双方互相强化，并诱惑人们去扩张权力。当没有外部制约或制约不力的时候，其腐败因素随时可能恶性膨胀，走向另一面；其三，高回报的利益是引发腐败的催化剂。人类的绝大多数行为无不在追求利益的最大化，腐败行为的演变过程往往循此路径发展。

公务员为何不能做生意

公务员做生意对基层政权最大的危害是，打破了公平的市场竞争环境

人民论坛：从实际情况来看，公务员做生意会导致一系列的负面影响，如官商勾结，与民争利，影响了公务员专心本职工作，不利于建设服务型政府。公务员做生意在基层表现得最为突出。那么您认为对基层政权有什么影响？

刘庆龙：基层公务员做生意对基层政权最大的危害是：打破了公平的市场竞争环境。公务员做生意和普通的生意人不是站在同一条起跑线上，这是不公平的竞争。公务员所处的位置优越，各方面的资源较多，获取信息的条件便利，对政策的理解力更强，这些都优于普通的生意人。最重要的是，如果老百姓在经营中，发现与做生意的公务员存在着不公平竞争的现象，这时他们心里就会出现反抗情绪，就会对政府而不是某一个公务员产生抵触。这种情绪一旦有机会得以发泄，会对社会产生很大的破坏力。这种具有破坏力的现象在最近一段时间内，在南方地区时有发生。公信力丧失了，群体性事件就出来了。

王明高：前面所说的第一种情况，从法律政策来说，是不允许的。因为搞好地方经济其实就是领导干部的本职工作。但是，从实际情况来说，这样做既发展了地方经济，又使个人得到了一些经济上的利益补偿，在社会主义初级阶段，特别是贫困地区，如果这个补偿是集体决策的结果，并且也得到了老百姓的认可的话，也不是不可以的。

对基层政权危害最大的就是第二种和第三种。第二种情况，身为公务员，却没有想着为国家做贡献，服务于人民，而是暗渡陈仓，一心谋私利。这会产生极大的恶劣影响。如果公务员都是这样的话，后果不堪设想。第三种情况也是弊大于利。因为如果创业成功了，大部分的经济效益就归个人所有了；而万一做生意亏了，问题就会牵扯到原单位。而且在现实中，停薪留职去做生意成功的几率是很小的，反而失败的特别多。

公务员做生意引起的腐败案例是非常多的。变相的隐性的公务员做生意，对社会、对国家、对党的危害非常大。

公务员兼职有一定模糊空间

在市场经济条件下，公务员兼职都有一定的弊端，也都有一定的合理性

人民论坛：根据我们本次的调查结果，基层公务员对自己的工资收入普遍不太满意，而出去做生意主要是为了增加收入，补贴家用。那么，如果做生意不可为，公务员有哪些兼职是可以做的？

姜明安：法律、行政法规和国家公务员局(以所在部的名义发布)的规章均规定：公务员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。就这一规定所禁止兼职的单位而言，“企业”是非常明确的，“其他营利性组织”则不甚明确，有一定模糊空间。例如，民办高校、民办非企业单位等的基本性质应是非营利性组织，但它们有的可通过其活动依法获得“合理回报”。这些公务员会不会在他们行使公权力的过程中给予其所兼职的单位以某种“好处”，作为相应单位给他们的“合理回报”的“合理回报”呢？这有时就很难界定。

无论是否在市场经济条件下，公务员兼职都有一定的弊端，也都有一定的合理性。法律不宜一律开“绿灯”全面放开，也不宜一路“红灯”全面禁止，而应该有适度限制地准许，并对准许的兼职行为加以规范。

刘庆龙：公务员兼职一般具备以下特点：一是合法性，即干部的兼职工作符合国家相关法律法规及党的政策和所在部门的干部管理规定；二是无偿性，即干部在兼职工作的部门不领取工资报酬，其兼职工作也不应取得报酬；三是公开性，向社会、所在单位和群众公开，接受国家和社会的广泛监督。只有符合以上要求的公务员兼职活动才能得到法律的支持和社会的允许。

公务员兼职现象，应在看到“弊”的一面的同时，不能忽视“利”的一面。从积极意义上说，公务员兼职有利于拓展干部的视野，能够密切联系群众，倾听群众的呼声，能够及时了解社会组织和基层群众最迫切、最关心、最需要解决的困难和问题，反映民情民意；充分发挥干部的潜能，调动其积极性；甚至还可以缩减人力成本，提高行政效率。

如何让“官”和“商”成平行线

官员财产申报制度作用有效，关键是要完善公务员的绩效和薪酬管理体制，公务员的待遇应该适度

人民论坛：有人提出解决公务员做生意的问题，应当疏，实行高薪养廉，进一步提高公务员尤其是基层公务员的工资待遇；也有人提出针对这一问题，应当堵，完善官员财产申报制度，使公务员不敢在本职工作之外做生意。您认为该如何解决公务员做生意这一问题？

王明高：有人说要学习新加坡政府的高薪养廉政策，其实这种说法本身就有问题。因为新加坡的公务员待遇相对于我国公务员来说虽然是比较高的，但是相对于其本国的平均收入而言，并不是高薪。我国目前不能实施高薪养廉，原因是：第一，我国的公务员数量较多，且质量良莠不齐，目前我们还做不到高薪养廉；第二，老百姓也不能接受；第三，更根本的原因是，贪婪是人的私欲的膨胀，这是人性的弱点。我是坚决反对公务员高薪养廉的。但是公务员的待遇也不能太低了，应该适度。

刘庆龙：要完善公务员的绩效和薪酬管理体制。在香港，公务员做生意的现象就非常少见，他们公务员的绩效考核是非常严格的，而且工资待遇水平又是大家普遍看好的，比较稳定，对公务员的绩效和晋升有比较健全的保障。如果去做生意，就会丢失公务员这个“金饭碗”，所以他得权衡利弊。

从我们整个公务员队伍的绩效和薪酬来看，离人们的预期还比较大，公务员可能会给自己留条退路。目前他可能是把做生意作为工作之外收入的一种补偿，再往后就可能作为转岗的一种方式。现在的公务员随时都有可能被问责进而“下课”，所以说现在公务员的压力很大，养家糊口的压力，工作的压力，随时都有可能因为一些主观或客观的原因而失去工作。

应松年：官员财产申报制度是发现和曝光公务员经商行为的一种机制，能够在一定程度上减少公务员的经商行为，但是不能对官员财产申报制度抱有过高的期望，原因有二：其一，官员财产申报制度本身有一个从建立到健全的过程，其作用需要较长的时间才能发挥出来；其二，官员财产申报制度在很大程度上依赖于公务员的自律，如果公务员自律能力不足，官员财产申报制度有可能形同虚设。

发现和曝光公务员的经商行为不能仅靠公务员自己申报财产，必须多管齐下，充分利用每一种能够发现和曝光公务员经商行为的途径，诸如健全税务制度、充分发挥各种媒体的作用、重视群众举报等。

黄苇町：“官”和“商”是两条不能相交的平行线，这不仅在我国是如此，在所有公务员制度比较完善的国家都是如此。要消除公务员经商现象，首先要加强对各级党政干部的从政道德教育，特别要有明确的价值取向。党政干部和私人企业家，本质上是两种不同的人，要遵循两种不同的规则。企业家和商人要遵守的是市场规则，只要是合法赚钱，辛苦积累，可以把当千万富翁、亿万富翁作为自己的人生理想之一。而党政官员要遵守的是行政规则，也就是当公务员的规则。对于领导干部，国家政策规定了各种工作和生活待遇，尽管不能与富豪们比，但比一般群众，已经好很多了；而政治地位和政治待遇，就是富豪们有时也无法比。

(采访整理：人民论坛记者 艾芸 杜凤娇)
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2009年05月05日08:59 　 人民网

“官”“商”交织困局

——经商的公务员如何履行好公共职能

http://img1.qq.com/news/pics/17393/17393431.jpg
“官”“商”不分是我国政府管理体制改革面临的一个突出难题，其表现形式也是多种多样，“公务员做生意”是其中较为典型的一种。“公务员做生意”自上个世纪80年代至今一直存在，国家为此颁布了大量的法律规定，却屡禁不止，在新时期新阶段，这种现象的隐蔽性在逐渐增强，甚至有愈演愈烈之势。

“公务员做生意”看似一个“老话题”，但在当前却大有讨论和研究的必要——它已经成为基层一个影响党群干群关系、损坏党和国家形象、影响基层政权稳定的突出问题。这种现象对基层政权的最大危害表现在，它打破了公平的市场竞争环境，使社会的不满情绪不断累积，诱发群体性事件，这不能不引起我们的高度重视。

“公务员做生意”为何屡禁不止？在新时期新阶段，“公务员做生意”现象有哪些新演进？目前，“公务员做生意”在基层呈现出一种怎样的分布规律？公众对这一问题究竟如何看等等。人民论坛杂志社组织了大型社会调查，并约请多位相关领域知名专家进行深度分析。

从我们的调查来看，“公务员做生意”虽明显违背当前的有关法律规定，但反对者有之，支持者亦不乏其人，观点分歧很大，甚至形成了激烈的争论。为什么一个明显违法的行为却有众多的支持者？从调查结果来看，一是在支持的对象上，主要为中下层无职无权的干部；二是在支持的理由上，主要为基层公务员收入普遍偏低。这种支持者的声音我们不能不重视，从某种程度上说，这正是导致法律规定“打折扣”的重要因素。如果不从根本上疏解、化解，这个问题就难以杜绝。

这也从一个侧面反映出，这个问题的复杂程度较高，解决的难度较大。有专家表示，“官”和“商”是两条不能相交的平行线，解决这一问题，关键是要完善相关的体制机制，如官员财产申报制度等，而其中更为重要的是创新公务员的绩效和薪酬管理体制，使公务员的待遇适度。有专家认为，在市场经济条件下，公务员兼职有一定的弊端，也有一定的合理性，公务员如为提高收入，除了做生意、在企业兼职等当前法律明令禁止的外，其他的不宜一律禁止。也有专家认为，“公务员做生意”对在社会主义市场经济条件下如何进一步创新公务员管理制度，提出了新课题，是否可以对领导干部和非领导干部实行不同的管理标准以及强化公务员的专业化色彩等来解决。等等。

“公务员做生意”是一个难解的问题，亟待破解。我们希望通过这个策划引起有关决策部门和地方政府的重视，以进一步推动对这个问题的有效解决。

——人民论坛《特别策划》组

多半公众认为基层公务员做生意因收入偏低

——“公务员做生意”现象调查

61.72%的被调查者认为公务员做生意的现象“相当普遍，且越来越多”

56.64%的被调查者认为做生意的公务员在县、区一级党政机关最多

“公务员做生意的现象长期存在，你认为原因何在？”排在前三位的分别为：干部的收入水平偏低(2920票，占总44.48%)、官员财产申报等制度机制不到位(2817票，占总42.91%)、政府的清查行为不彻底(2324票，占总35.4%)

七成以上的受访者表示，公务员做生意现象的隐蔽性在逐渐增强

公务员做生意现象由来已久，其表现形式也是多种多样，国家为此颁布了一系列法律规定，但屡禁不止。近期有不少读者反映，基层公务员做生意现象有愈演愈烈之势，在当地造成了一定的负面影响。应读者要求，人民论坛杂志社在人民网、新浪网、人民论坛网等网站推出“您如何看待公务员做生意现象”专题调查。截止到4月13日，网络调查共有6579人参与，此外人民论坛记者还采访调查了150位党政干部，共计6729人。网络留言达1600多条。

公务员做生意越来越多
问一：公众如何看待公务员做生意现象

干部群体和普通群众对此现象态度有明显差别，43.13%的干部认为“普通无职无权的公务员可以做生意”， 而65.82%的普通群众表示反对

“对基层公务员做生意现象，您怎么看？”调查结果显示，43.13%的干部群体表示，“要看是什么公务员，普通无职无权的公务员可以做生意”，排在了第一位；排在第二位的是，“公务员做生意，就是‘官商不分’、‘与民争利’”，占受调查干部的38.46%。而针对同一问题的网络调查结果却有所不同，对以上两种态度和看法的排序网友们的投票结果正好相反，前者占被调查者的35.7%，后者占被调查者的65.82%。由此可见，对公务员做生意现象，干部群体和普通群众具有较为明显的差别。

“对某些公务员，比如家庭较困难的、闲暇时间较多的、收入较低的、基层的、无职无权的普通公务员，在不影响本职工作的前提下，可以做生意。国家应该制定并完善这方面的相关法律。”“只要没有影响本职工作，没有利用工作之便，通过合法劳动，投资经商，取得合法收入，是完全可行的。”人民论坛记者采访调查的部分党政干部和人民网网友表示。

专家表示，这也从一个侧面反映出基层干部做生意现象长期存在的重要原因，那就是群众对普通公务员为养家糊口而做生意表示出了相当的同情和宽容，但对具有一定职务和权力的领导干部做生意却几乎是一致反对的。这就使得公务员做生意这个事情变得复杂了，同为公务员，要求能否不一样？！

当问及“您怎么看地方政府为发展民营经济，以各种方式鼓励公务员带头创业、做生意”时，“容易导致‘权力寻租’”、“会产生新的官商不分”以及“是明显的‘与民争利’行为”等持否定看法的被调查者明显高于“有利于解决机关人浮于事的问题”、“有利于发挥干部先锋模范作用”等持肯定态度的被调查者。持前一种看法的分别占被调查者的64.07%、40.9%、26.59%；持后一种看法的分别占被调查者的14.12%、16.31%、16.5%。由此可见，公众对这种行为的认同度较低。

中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英表示，公务员领办、创办私营企业的办法，错在两点：第一，党政干部兼职做私营企业老板与党纪国法不相容。第二，这种做法出于对私营经济发展的错误理解。发展私营经济需要公正，这是前提条件，政府干预少，企业自由度才大。

问二：公务员做生意现象是否普遍

61.72%的被调查者认为公务员做生意的现象“相当普遍，且越来越多”；56.64%的被调查者认为做生意的公务员在县、区一级党政机关最多

“您所在的地区、部门等存在公务员做生意的现象吗？”相关问卷调查结果显示，61.72%的被调查者认为“相当普遍，且越来越多”，27.36%的被调查者认为是“少数现象，还没有形成风气”，仅有1.65%的被调查者认为“没有”和9.27%的被调查者认为“不太了解”。

同时，投票结果显示，公众认为做生意的公务员中领导干部居多(2355票，占总35.52%)，其次为中层干部(2278票，占总34.37%)和无职无权的普通干部(1996票，占总30.11%)。56.64%的被调查者认为做生意的公务员在县、区一级党政机关最多。

“目前来说，真正从事这种‘官商买卖’的领导干部多为那些‘重量级’人物，也即一些掌握实权和重要岗位的领导干部。有的是单位一把手，有的是具有批钱管物‘利益决定权’的领导干部。”“谈及公务员做生意一事，我们基层政府最为严重，就拿我们乡政府来说，政府机关干部30名，21人在做生意，占70%，导致群众办事找不到人。”人民网网友表示。

近日有关媒体报道的曾任溧水县明觉镇副镇长、溧水县信访局副局长的王永凤辞职办厂卖咸鱼事件，其起因就是县里先后两次派王永凤外出招商使其萌生了创业的意愿，同时县里也下发了鼓励机关干部到企业挂职的文件。

据人民论坛记者调查发现，类似现象在县市一级具有一定的普遍性。社会影响较大的，远的如2003年，吉林省榆树市有千名干部，在“保留身份、保留职务、保留待遇”的优厚条件下，带薪“下海”经商。2005年，河南省驻马店市西平县规定机关干部强制性“下海”，并在“下海”前两年，编制不变、职务职级不变、工资待遇不变，等等。近的如2007年广东某市委、市政府规定，离岗领办、创办企业或受聘于民营企业的机关干部，三年内保留身份编制、职级和工资福利待遇等。2008年榆林市规定“适当放宽科级以下(含科级)干部创业增收的政策限制，允许干部在除房地产开发和特殊管理的不涉及行使职权的三产企业入股”等等。

专家表示，政府鼓励公务员经商做生意，这在一定程度上是由于存在一个认识上的误区——“干部要不要学会做生意”。人民论坛记者采访调查发现，大约有1/3的干部表示市场经济条件下，干部就应当懂得经营之道，通过做生意可以更加了解市场经济运行规律，更加有利于发展地方经济。

问三：公务员做生意有哪几种形式

排在前五位的分别为：“以亲朋子女等的名义经商办企业”、“合伙办企业”、“干股分红”、“投资参股”、“雇人办企业”；七成以上的受访者表示，公务员做生意现象的隐蔽性在逐渐增强

那么，公务员做生意主要有哪几种形式呢？人民论坛本专题调查组在征求了150位党政干部意见的基础上列举了如下10种最为常见的公务员做生意的类型：直接创办企业做生意、合伙办企业、雇人办企业、以亲朋子女等的名义经商办企业、到民营企业挂职、干股分红、投资参股、以停薪留职等形式从事个体私营经济、利用八小时以外时间创办或领办民营私营企业、网上开店做生意等。

调查结果显示，公众认为排在前五位的公务员做生意的形式分别为：以亲朋子女等的名义经商办企业(3942票，占总60.23%)、合伙办企业(3388票，占总51.77%)、干股分红(2573票，占总39.31%)、投资参股(2451票，占总37.45%)、雇人办企业(2181票，占总33.33%)。

受访者反映，以亲朋子女等的名义经商办企业，就是在干部自身知情或不知情的情况下，其配偶、子女、亲朋办企业，利用该干部的影响力，使得企业受益，领导的家庭也或多或少地从中受益。

合伙办企业、雇人办企业，就是某些有商业头脑的干部看到某些行业有商机，特别是具有政府采购权的干部，与企业或他人合伙办企业，并推销相关的产品和服务。

干股分红、投资参股，在一些煤炭、石油等密集区，一些企业为获得更大利润空间、规避风险，让一些握有实权的干部参与干股分红或参股。

人民论坛记者调查发现，七成以上的受访者表示，公务员做生意现象的隐蔽性在逐渐增强。正如问卷调查结果所显示的，领导干部经商办企业一般都是以他人名义办理有关经营证照，日常经营活动则由聘请的亲戚或朋友打理，自己只在幕后操纵。还有的领导干部自己既不经商，也不办企业，而是直接将个人资金以入股形式投放到对其有制约管辖权的企业，年底按股分红，坐享红利。

从人民论坛记者调查采访来看，领导干部经商谋利所涉及的行业更多的为一些餐饮和娱乐项目，这些项目投入不大，但收益颇丰，一直被“市场”看好。

问四：公务员做生意的现象为何长期存在

排在前三位的分别为：干部的收入水平偏低(2920票，占总44.48%)、官员财产申报等制度机制不到位(2817票，占总42.91%)、政府的清查行为不彻底(2324票，占总35.4%)

当问及“公务员做生意主要出于哪些方面的考虑？”时，本次问卷调查结果显示，排在前三位的分别为：“工资不高，经济有压力”(3340票，占总51.63%)、“空闲时间较多”(2137票，占总32.46%)、“有闲散资金，多寻找些投资途径”(1976票，占总30%)。

“公务员做生意的现象为何长期存在？”调查结果显示，排在前四位的分别为：干部的收入水平偏低(2920票，占总44.48%)、官员财产申报等制度机制不到位(2817票，占总42.91%)、政府的清查行为不彻底(2324票，占总35.4%)、具有一定的隐蔽性(2236票，占总34.06%)。

由此可见，经济收入偏低，出于增加收入的考虑是公务员做生意的内在动力。有受访干部表示，正是这种内在的动力，使得政府的运动式清查行为一定程度上失去效力。

在人民网留言的网友有不少就是基层的公务员，如江西省鄱阳县的一名乡镇副科级干部在留言中表示，“我们这里公务员待遇很低，象我工龄十几年了，副科也十年多了，月实发工资不到一千元，一家三口，不做点生意怎么行！禁止公务员经商不能喊空口号，要先提高公务员待遇才可能落实！”

近日，“公务员兼职是不是应该领取报酬”之规定成为舆论热点。本次问卷调查结果显示，44.52%的被调查者认为“不认同”，原因在于，一是“兼职”而不“领取报酬”难以操作，二是何谓“工作需要”也说不清楚。仅有26.55%的被调查者表示认同。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为，现在的问题不在于法律如何规定，而在于已有的法律法规没有得到很好的执行。当然，也并非靠单纯加重处罚就能从根本上解决问题，需要综合治理，特别是要加快政治体制改革进程。正如有受访者所反映的，“有些单位由于人员超编，工资没保证，吃饭成问题，上班没事干，只有实现人才资源的优化配置，才能促进问题的解决。”

(执笔：人民论坛记者 艾 芸)

网友观点分歧很大

支持方

有相当一部分公务员并非高薪，也就仅仅是达到温饱而已。如果遇上配偶下岗或失业，生活就相当不好过。特别是家人如果身体不好，那生活压力是相当的重。再加上市场经济条件下人们价值观的变化，人人都在追求物质财富，所以有部分公务员做生意。当然其中也不排除有的公务员利用关系或职权做生意。我个人认为要区别对待。(网友IP：218.8.55)

我是一名在镇政府工作的公务员。工作两年来，我并未感受到公务员有多么自由的时间，多么高的薪水。我一个月也就不到1300元，一个人生活都有问题。不说别的，光是买套房子都需要我不吃不喝工作15年才行。如果我们不兼职，那么如何解决自己的衣、食、住、行？连自己的生活都没有保障的时候，如何兼顾他人？现在的人们都只会以偏概全去看问题，眼睛总是盯着高层部门的高薪公务员，就一棒子打翻所有公务员，这对我们基层公务员而言很不公平。(网友IP：60.217.241)

公务员做生意，我觉得要摆正心态和树立正确的价值观。如果公务员从商，一定要做到深入企业，深入民生，为国家建言献策，提出行之有效的解决办法，既做到从群众中来，到群众中去，又能向社会提供就业岗位和引领市场经济走向规范化。(网友IP：222.141.52)

反对方

公务员做生意是典型的权力寻租。公务员利用自己掌握的公权力，为自己广开财源。这不但影响公务员的本职工作，而且影响政府在百姓心中的形象。更重要的是，公务员做生意，会导致市场竞争不公平，必须予以制止。(网友IP：219.153.76)

公务员拿着国家俸禄，就应该全心全意为民众服务，难道除此之外还有时间干别的吗？若是那样，就是定员不合理，工作做不饱满，白拿纳税人的钱。(网友IP：202.108.251)

既然有法可依，那公务员做生意的现象存在就是政府管理部门工作没到位。公务员本来就是特殊身份，在特殊身份下利用职权做生意，肯定会造成不公平的竞争，甚至是滋生腐败的温床。国家应该出台相关政策，严厉查处公务员做生意，以单位为范围自行清查，或者政府部门开通网上举报电话。(网友IP：202.108.242)

我强烈反对公务员做生意，原因如下：一是公务员作为一个特殊的群体，不管是待遇、福利、地位以及工作的特殊性都不允许其从商；二是给公务员的权力腐败开了绿灯；三是如果他觉得待遇低可以辞职，去做生意、创业等；四是公务员分享的改革成果已经相当丰厚，不应该与民争利；五是对社会的稳定也极为不利。(网友IP：222.246.137)

中立方

公务员做生意的现象既然存在，就有其深层次的原因。个人认为，疏导规范永远比政令禁止好，这跟大禹治水的道理一样。我建议采取如下措施：第一，本职工作要称职，评价体系中要增加民众评议；第二，公开透明，疏通群众监督渠道；第三，财产申报、组织审查和专业审计并举；第四，坚持回避原则，有切身利益关系的要禁止。(网友IP：61.175.171)

这种现象是公务员队伍基数过于庞大，公务员特别是基层普通公务员法定收入不足以养家糊口的一种扭曲反映。大幅度精简机构、裁撤冗员、压缩行政开支，公开公务人员的收入和财产状况，让公务员能过上中等水平的生活，这才是治本之策。(网友IP：219.153)

打破市场竞争环境
“官”“商”错位的角色边界

——专家激辩公务员做生意现象

特邀专家

姜明安 北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授

王明高 国家社科规划《中国惩治和预防腐败重大问题研究》课题组组长

应松年 国家行政学院法学教研部教授

黄苇町 红旗出版社原副总编辑

刘庆龙 清华大学公共管理学院教授

公务员做生意的种类越来越多

可以说社会有多少种经济体，公务员就有可能介入多少种；有地方政府为发展经济而公开鼓励的，也有公务员出于种种考虑秘密进行的

人民论坛：自上个世纪80年代至今，党政干部或公务员经商、做生意的现象就一直存在，这种现象呈现出怎样的发展演进脉络？新时期又有什么新的特点？

姜明安：上世纪80—90年代的中国社会刚刚开始转型，这种转型必然要求人才资源的配置与之相适应。但是，在当时的中国，人才，特别是精英型人才，大多集中在政府机关。政府机关人才过剩，人浮于事，而市场却人才奇缺，特别是管理型人才、开拓创新型人才奇缺。但是，由于当时中国不仅人才资源市场尚未形成，而且“官本位”观念太强，很少或几乎没有官员自愿辞官而去冒市场竞争的风险。因此，这种人才资源配置失衡的调节任务只能主要由政府承担，而不是由市场来完成。政府通过一系列政策性措施，如停薪留职、经济补偿、优惠贷款、减税免税等，鼓励和推动官员“下海”经商办企业。现在来看，当年政府鼓励和推动官员“下海”经商办企业的政策无疑是正确的。

王明高：改革开放之前，不存在公务员做生意的现象。而改革开放之后，则出现了个体经济和一些暴发户，各行各业都在经商办企业，特别是领导干部及其家人子女等做生意的现象开始出现，并产生了很多负面效应。

应该说，基层公务员做生意不是普遍现象。但是现在基层确实存在着，这有几种情况：第一种，主要是经济比较困难的县为了发展经济，但是资源有限，于是就鼓励有经营头脑的领导干部去经商，即招商引资，按照他们招商引资的数额给他们一些费用的补偿，这是政府为了发展经济的一种鼓励措施。

第二种，有的人在当公务员期间掌握了比较多的社会资源，如与某个矿山的老板建立了很密切的关系，或者他的家人朋友在某个领域做生意。先作公务员然后再辞职做生意的人，往往是在现在从政的时候为未来做好铺垫。

第三种，有些比较清闲的单位，或者人多事少的单位，或者不是很重要的部门，平时空闲时间比较多，而单位经济效益又不好，所以单位允许个人停薪留职去做生意。

第四种，有人在单位受了处分，或者人际关系不好，或者出现了什么变故，使得他不能在单位继续工作下去，而辞职去做生意。

应松年：从上个世纪80年代以来，公务员经商办企业经历了两方面的变化：其一，由公务员亲自经商办企业转变为公务员的配偶、子女等利用公务员的职权职务影响经商办企业；其二，经商办企业的形式越来越多，由传统的办企业或在企业兼职演变为从事有偿中介、在国(境)外注册公司或者投资入股等形式，监督难度日益加大；其三，对公开兼职的情况，如厅局长兼董事长、总经理等现象，虽三令五申禁止，实际上仍广泛存在，缺乏严格的法律约束机制。

缺乏发现和曝光公务员做生意行为的机制

在心理不平衡的动机驱使下，在高利润、低风险的刺激下，导致有些人铤而走险

人民论坛：公务员做生意长期存在，中央和地方禁止公务员经商、办企业和兼职的文件、法规很多，但屡禁不止。根据我们的调查结果，这一问题在基层某些地方还有愈演愈烈之势，在当地造成了较为严重的社会影响。公务员做生意为何成了一个官场顽疾？

黄苇町：从经商动机看，随着经济社会转型过程中收入差距的拉大和先富者财富的积累，使一些同属精英阶层的公职人员产生很大的心理不平衡。他们一方面不愿放弃公务员虽然不高但有保障的薪金和福利待遇，另一方面又羡慕先富者宽裕和阔绰的生活方式，少数公务员违规经商，正是这种矛盾心理的产物。

从经商条件看，第一需要资本或资源的投入，第二需要精力和经验的投入。对不少公务员来说，这两条都不成问题。从投资看，有的行业看起来门槛很高，但公务员的权力影响、人脉关系作为更重要的资源，完全可以弥补资金的不足；从精力看，在有些政府部门，人浮于事、纪律松弛的现象有一定普遍性，而在机构改革和班子调整中退居二线、担任非领导职务的公务员中的有些人，更具有“全天候”经商的条件。

从经商风险看，一是市场风险很小。企业经营可能赢利也可能亏损，但“权力股”注定只赚不赔；二是政治风险也不大。现行的党纪政纪和法律制度，禁止公务员本人及其直系亲属经商办企业，但没有禁止他们的兄弟姐妹和其他亲友经商办企业。正是由于这种低风险高收益，这种经商动机、条件、环境的长期存在，即使多次清理、整治，官员经商现象仍屡禁不止。

应松年：原因很多，诸如政府职能转变尚未完全到位，纪检机关与税务部门、工商部门协调配合不够，缺乏发现和曝光公务员经商行为的机制，公务员考核制度不健全等。其中，根本原因是缺乏发现和曝光公务员经商行为的机制，大量公务员经商行为在秘密进行，纪律检查机关很难发现这些秘密的经商行为，又没有充分利用媒体和群众举报来揭露这些秘密的经商行为。

王明高：这都是利益所驱动的。人与权力、利益的结合，为什么会产生腐败？这是因为，其一，人的天性是有缺陷的，在一系列人区别于动物的高级心理活动中，有一根本特征，即占有和支配心理。这是腐败产生的根源；其二，权力本身蕴含着导致腐败的因素，权力本身具有强制性、扩张性、支配性，权力的这种本性往往与人类自身的弱点联姻，从而使双方互相强化，并诱惑人们去扩张权力。当没有外部制约或制约不力的时候，其腐败因素随时可能恶性膨胀，走向另一面；其三，高回报的利益是引发腐败的催化剂。人类的绝大多数行为无不在追求利益的最大化，腐败行为的演变过程往往循此路径发展。

公务员为何不能做生意

公务员做生意对基层政权最大的危害是，打破了公平的市场竞争环境

人民论坛：从实际情况来看，公务员做生意会导致一系列的负面影响，如官商勾结，与民争利，影响了公务员专心本职工作，不利于建设服务型政府。公务员做生意在基层表现得最为突出。那么您认为对基层政权有什么影响？

刘庆龙：基层公务员做生意对基层政权最大的危害是：打破了公平的市场竞争环境。公务员做生意和普通的生意人不是站在同一条起跑线上，这是不公平的竞争。公务员所处的位置优越，各方面的资源较多，获取信息的条件便利，对政策的理解力更强，这些都优于普通的生意人。最重要的是，如果老百姓在经营中，发现与做生意的公务员存在着不公平竞争的现象，这时他们心里就会出现反抗情绪，就会对政府而不是某一个公务员产生抵触。这种情绪一旦有机会得以发泄，会对社会产生很大的破坏力。这种具有破坏力的现象在最近一段时间内，在南方地区时有发生。公信力丧失了，群体性事件就出来了。

王明高：前面所说的第一种情况，从法律政策来说，是不允许的。因为搞好地方经济其实就是领导干部的本职工作。但是，从实际情况来说，这样做既发展了地方经济，又使个人得到了一些经济上的利益补偿，在社会主义初级阶段，特别是贫困地区，如果这个补偿是集体决策的结果，并且也得到了老百姓的认可的话，也不是不可以的。

对基层政权危害最大的就是第二种和第三种。第二种情况，身为公务员，却没有想着为国家做贡献，服务于人民，而是暗渡陈仓，一心谋私利。这会产生极大的恶劣影响。如果公务员都是这样的话，后果不堪设想。第三种情况也是弊大于利。因为如果创业成功了，大部分的经济效益就归个人所有了；而万一做生意亏了，问题就会牵扯到原单位。而且在现实中，停薪留职去做生意成功的几率是很小的，反而失败的特别多。

公务员做生意引起的腐败案例是非常多的。变相的隐性的公务员做生意，对社会、对国家、对党的危害非常大。

公务员兼职有一定模糊空间

在市场经济条件下，公务员兼职都有一定的弊端，也都有一定的合理性

人民论坛：根据我们本次的调查结果，基层公务员对自己的工资收入普遍不太满意，而出去做生意主要是为了增加收入，补贴家用。那么，如果做生意不可为，公务员有哪些兼职是可以做的？

姜明安：法律、行政法规和国家公务员局(以所在部的名义发布)的规章均规定：公务员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务。就这一规定所禁止兼职的单位而言，“企业”是非常明确的，“其他营利性组织”则不甚明确，有一定模糊空间。例如，民办高校、民办非企业单位等的基本性质应是非营利性组织，但它们有的可通过其活动依法获得“合理回报”。这些公务员会不会在他们行使公权力的过程中给予其所兼职的单位以某种“好处”，作为相应单位给他们的“合理回报”的“合理回报”呢？这有时就很难界定。

无论是否在市场经济条件下，公务员兼职都有一定的弊端，也都有一定的合理性。法律不宜一律开“绿灯”全面放开，也不宜一路“红灯”全面禁止，而应该有适度限制地准许，并对准许的兼职行为加以规范。

刘庆龙：公务员兼职一般具备以下特点：一是合法性，即干部的兼职工作符合国家相关法律法规及党的政策和所在部门的干部管理规定；二是无偿性，即干部在兼职工作的部门不领取工资报酬，其兼职工作也不应取得报酬；三是公开性，向社会、所在单位和群众公开，接受国家和社会的广泛监督。只有符合以上要求的公务员兼职活动才能得到法律的支持和社会的允许。

公务员兼职现象，应在看到“弊”的一面的同时，不能忽视“利”的一面。从积极意义上说，公务员兼职有利于拓展干部的视野，能够密切联系群众，倾听群众的呼声，能够及时了解社会组织和基层群众最迫切、最关心、最需要解决的困难和问题，反映民情民意；充分发挥干部的潜能，调动其积极性；甚至还可以缩减人力成本，提高行政效率。

如何让“官”和“商”成平行线

官员财产申报制度作用有效，关键是要完善公务员的绩效和薪酬管理体制，公务员的待遇应该适度

人民论坛：有人提出解决公务员做生意的问题，应当疏，实行高薪养廉，进一步提高公务员尤其是基层公务员的工资待遇；也有人提出针对这一问题，应当堵，完善官员财产申报制度，使公务员不敢在本职工作之外做生意。您认为该如何解决公务员做生意这一问题？

王明高：有人说要学习新加坡政府的高薪养廉政策，其实这种说法本身就有问题。因为新加坡的公务员待遇相对于我国公务员来说虽然是比较高的，但是相对于其本国的平均收入而言，并不是高薪。我国目前不能实施高薪养廉，原因是：第一，我国的公务员数量较多，且质量良莠不齐，目前我们还做不到高薪养廉；第二，老百姓也不能接受；第三，更根本的原因是，贪婪是人的私欲的膨胀，这是人性的弱点。我是坚决反对公务员高薪养廉的。但是公务员的待遇也不能太低了，应该适度。

刘庆龙：要完善公务员的绩效和薪酬管理体制。在香港，公务员做生意的现象就非常少见，他们公务员的绩效考核是非常严格的，而且工资待遇水平又是大家普遍看好的，比较稳定，对公务员的绩效和晋升有比较健全的保障。如果去做生意，就会丢失公务员这个“金饭碗”，所以他得权衡利弊。

从我们整个公务员队伍的绩效和薪酬来看，离人们的预期还比较大，公务员可能会给自己留条退路。目前他可能是把做生意作为工作之外收入的一种补偿，再往后就可能作为转岗的一种方式。现在的公务员随时都有可能被问责进而“下课”，所以说现在公务员的压力很大，养家糊口的压力，工作的压力，随时都有可能因为一些主观或客观的原因而失去工作。

应松年：官员财产申报制度是发现和曝光公务员经商行为的一种机制，能够在一定程度上减少公务员的经商行为，但是不能对官员财产申报制度抱有过高的期望，原因有二：其一，官员财产申报制度本身有一个从建立到健全的过程，其作用需要较长的时间才能发挥出来；其二，官员财产申报制度在很大程度上依赖于公务员的自律，如果公务员自律能力不足，官员财产申报制度有可能形同虚设。

发现和曝光公务员的经商行为不能仅靠公务员自己申报财产，必须多管齐下，充分利用每一种能够发现和曝光公务员经商行为的途径，诸如健全税务制度、充分发挥各种媒体的作用、重视群众举报等。

黄苇町：“官”和“商”是两条不能相交的平行线，这不仅在我国是如此，在所有公务员制度比较完善的国家都是如此。要消除公务员经商现象，首先要加强对各级党政干部的从政道德教育，特别要有明确的价值取向。党政干部和私人企业家，本质上是两种不同的人，要遵循两种不同的规则。企业家和商人要遵守的是市场规则，只要是合法赚钱，辛苦积累，可以把当千万富翁、亿万富翁作为自己的人生理想之一。而党政官员要遵守的是行政规则，也就是当公务员的规则。对于领导干部，国家政策规定了各种工作和生活待遇，尽管不能与富豪们比，但比一般群众，已经好很多了；而政治地位和政治待遇，就是富豪们有时也无法比。

(采访整理：人民论坛记者 艾芸 杜凤娇)
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