林垚：美国参议院程序性阻挠议事

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美国参议院程序性阻挠议事
作者： 南方周末特约撰稿 林垚 记者 师小涵
2013-04-12 12:55:05 来源：南方周末

参议院内频繁的阻挠议事严重降低了政府日常工作的效率，也从根本上损害了民主政治的基础，加上近年来愈演愈烈的党派杯葛，令更多人意识到改革参议院章程的必要性。
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参议院内频繁的阻挠议事严重降低了政府日常工作的效率，也从根本上损害了民主政治的基础，加上近年来愈演愈烈的党派杯葛，令更多人意识到改革参议院章程的必要性。

从祖母烤饼干的配方说到把兔子赶出花园的诀窍，从名人传记念到莎士比亚戏剧集，甚至掏出几年来的电话费清单一个数字一个数字地报出来。

这不是雅集，也不是行为艺术，而是在美国参议院的独特现象——“程序性阻挠议事（filibuster）”。根据美国参议院的现行章程，参议员可通过冗长发言等方式阻碍一项提案得到表决，我国港台地区也将这一行为通俗地译做“费力把事拖”。

在美国，大部分法案需在国会众、参议院同时提出，在两院获表决通过后，才可能由总统签署生效。不过，“费力把事拖”的奇观在众议院早已消失。作为“人民议院”，众议院议员人数按各州人口比例分配，其规模远超每州固定两名的参议员，拖延议事的时间成本过高。因此早在1842年众议院就对议员辩论设置了时限，杜绝了利用冗长发言阻挠提案表决的可能性。此后众议院的少数派还曾试图利用集体逃会使会议达不到最低议事人数而无法召开，但这个办法也在1890年再次修改章程之后失去了用武之地。

而作为“元老院”的参议院议员年龄更大、任期更长，独揽着众多国家大事（如对外缔约、联邦政府重要人事任免）的决定权，也显得更加审慎。对于在国会两院均占少数的党派来说，在参议院保留下来的“费力把事拖”就成了阻止其反对的法案通过的最后一根救命稻草。

史上连任最久的参议员罗伯特·卡莱尔·伯德（Robert Carlyle Byrd）曾这样为“程序性阻挠议事”的存在辩护：“宪法制定者的本意就是让参议院成为防范众议院那些匆忙不智之举的堡垒。”

一人战胜参议院

2013年3月6日，隶属于参议院少数派的共和党的肯塔基州参议员兰德·保罗（Rand Paul）就试图阻止对总统的中央情报局长人事提名进行表决。他要求行政部门必须先回答一个问题——“是否可以在美国本土对美国公民进行无人机轰炸”。在反恐背景下的美国，这已成为一种现实的可能性。

保罗当天从中午一路发言到次日凌晨，其间虽有卢比奥等议员用“提问”给保罗以喘息之机，但还是在近13个小时后因“自然局限”而终止发言。不过，保罗作为政坛新秀也人气骤升，13小时内他在社交网站Twitter的粉丝数从96000跃升至141000。

不过，阻挠议事并不总是如此光彩，它的起源更像是制度设计中的漏网之鱼。

美国国会最初完全沿袭了英国议院的古老章程，其中有一条“前述问题动议”（previous question motion）程序，可以用来终止讨论，直接表决提案。但由于这一规定字面意义晦涩，各州议员的理解与实践互有不同，在国会中造成不少混乱。于是在19世纪初删削袭自英国的议会章程时，“前述问题动议”程序便首当其冲了。简化后的参议院章程，既缺少对发言内容或时间长度的限制，又没有终止发言的办法，阻挠议事之门由此洞开。

1837年，第一次有人试图以冗长发言阻挠提案表决。而对于这种新现象，议员们一时也不知该当如何处理，以至于1841年一次长达一周的阻挠议事，最终竟以两党领袖拔枪决斗收场。但从19世纪中期开始，南北双方先后在废奴、内战后南方重建、种族隔离、黑人投票权、3K党等问题上水火不容，对相关法案的阻挠逐渐成为家常便饭。

除政见分歧外，两个客观因素也促成了阻挠议事手段的大规模应用。一方面，随着联邦政府职权的扩张，立法机构的工作任务大大增加，多数派议员无法从容地与执意阻挠议事的少数派议员耗时间、比耐性，阻挠议事的政治威力因此大大增强。

另一方面，由于每个州在参议院里都有2个席位，随着版图不断扩张，新的州不断成立或加入，参议院的规模便逐步扩大。建国初期国会里只有二三十名参议员，私交和情面尚能有效地维持大家对简单多数程序的共识，但到20世纪初，参议院席位已经激增到96个，几十年前那种小社群式的交往规范也遭到了相当的冲击。

1903年，南卡罗莱纳州民主党参议员本杰明·提尔曼（Benjamin Tillman）威胁阻挠今后所有待议的提案——除非参议院为南卡罗莱纳州拨款4.7万美元（约合现在的120万美元），以补偿该州在1812年英美战争中的损失。当参议院屈服于提尔曼的要求之后，参众两院爆发了剧烈的冲突，而此事也与那个年代参议院的许多其他丑闻一道，刺激了十年后宪法第十七修正案（参议员由原先的各州议会推举改为各州民众直选）通过。

改革：进一步退两步

经过半个多世纪的发展，愈演愈烈的“费力把事拖”逐渐成了美国民众的眼中刺。一战期间，威尔逊总统提议对美国的商船进行武装，以防德国潜艇的偷袭，却因遭到持孤立主义立场的个别参议员阻挠而流产。战时狂热的民众被彻底激怒了。

面对选民的压力，参议院终于在1917年修改了章程，规定只要在场的参议员中有三分之二同意，即可对某提案“终结讨论（closure）”。“终结讨论”后，每位参议员最多可以再发言一个小时，就必须进行投票表决。

1917年的“终结讨论”规则有效地防止了单凭一个人就让整个参议院屈服的情况，但对那些结成牢固小团体、集体阻挠议事的少数派议员仍旧束手无策。

时值美国内战后的重建工作基本结束，虽然奴隶制已被废除，但种族隔离却以法律形式在南方建立起来。白人暴民对曾加入北方军的黑人群体疯狂地打击报复，甚至大规模地对普通黑人加以私刑折磨甚至处死。为此，众议院几次制定联邦反私刑法案，均在参议院中遭到若干南方议员的联手阻挠而流产。1949年后，参议院还一度将“终结讨论”的门槛从“在场参议员的三分之二”提高到“全体当选参议员的三分之二”，使得阻挠议事者更难以受到约束。

不过，阻挠议事之所以行之有效，往往由于阻挠者料定多数派耗不起时间。如果多数派领袖足够坚决，敢于承担与阻挠者对峙的政治后果，后者就难以得逞了。

围绕1957年版旨在保护黑人投票权的《民权法案》，便上演了一场政治决心的较量。以南卡罗莱纳州民主党斯特罗姆·瑟蒙德（Strom Thurmond）为首的保守派早早誓言阻击《民权法案》，而参议院多数党领袖林登·约翰逊（Lyndon Johnson）则强硬地表示，在该法案得到表决机会之前，无限期推迟其他议程。

讨论法案当天，瑟蒙德事先用蒸汽浴让自己脱水，以防在发言过程中上厕所。发言时，他从背诵《独立宣言》一路说到他祖母烤饼干的家传秘方，创纪录地连续发言24小时18分钟才不支下台。而主席台上的约翰逊亦全程奉陪不为所动。其他保守派议员面面相觑，竟无人起身接瑟蒙德的班。法案得以进入表决阶段，并顺利获得通过。

七年之后，改投共和党门庭的瑟蒙德又联合其他保守派参议员发动了对新一版《民权法案》的阻挠，但这一次，种族平等的时代潮流已经不可阻挡，在保守派轮番上阵连续57天阻挠议事之后，参议院最终以71∶29票同意“终结讨论”，首次成功地以这种方式推翻了种族歧视的藩篱。

1975年，参议院再次修改章程，将“终结讨论”的门槛从全体当选参议员的三分之二降到了五分之三（基本上等于从67票降到了60票），并允许多数党领袖在获得少数党领袖同意的前提下，同时准备两项提案，当其中一项遭到阻挠时，暂时转入对另一项的讨论。

不过，为了博取支持，章程也大大降低了对阻挠议事者们的要求——只要举手宣布“我现在正在阻挠某某提案”，阻挠议事即告成立。就算阻挠者一言不发甚至离场，参议院都只有在成功“终结讨论”之后，才能进入对该提案的表决。

这条规则改动的效果超乎想象。在过去，阻挠议事是件体力活，身体不好的议员没法干。因此尽管“终结讨论”的门槛较高，阻挠者自己也要三思而后行，大多数事务上不会有人找麻烦。规则改动后，阻挠者不但可以轻易就提案本身加以阻挠，还可以对“就某提案展开讨论”这一动议加以阻挠，这种“多重阻挠”的出现大大拖延了议程。

“事先以阻挠议事相威胁”也因此成为一种有效的策略——只要任何一名议员在会前威胁将对某提案发起阻挠，多数党领袖就必须严肃考虑该提案是否能够获得60票支持，倘若不能，就根本不必费心将该提案放进议程了。

从此，参议院中阻挠议事的次数不断攀高，并在近年来意识形态急遽极端化的共和党手中登峰造极。

仅就提请“终结讨论”的动议而言，修改章程之前的58年（1917到1974）里一共只有126次，而自共和党最近一次成为参议院少数派以来，短短6年（2007到2012）中就有创纪录的391次。2009年奥巴马入主白宫后，共和党参议员们更是喊出了“我们的首要目标是让奥巴马只能当一任总统”的口号，大到医保改革，小到放射性物质进口管理，不问法案内容一概阻挠。

2009、2010年，民主党（及其独立党派盟友）虽曾一度在参议院占据60席，但由于其中一名参议员病重住院无法出席投票，因此绝大多数时候都对共和党的阻挠束手无策。单单那两年里，共和党就让375项已由众议院通过的法案在参议院流产，至于对人事任命的阻挠更是不计其数，以至于一些政府机构与联邦地方法院长期因为缺员而无法办公。

长路漫漫

阻挠议事的情况在其他不少国家的议会中也时有发生，但远不像美国参议院里这样泛滥。在澳大利亚，国会对每次发言的长度做了限制。而英国下院则规定议员的发言必须与提案内容直接相关；最关键的是，阻挠议事对英国下议员们来说仍然是件体力活，决不能单靠举手宣布“我现在正在阻挠哟”就实现目的。

与阻挠议事泛滥同时发生的还有“超级多数”原则的滥用。原本只有在修宪、批准条约、弹劾总统、开除国会议员、推翻总统对法案的否决等重大事务才必要的“超级多数”原则已然适用于参议院日常的立法事务。美国国父汉密尔顿与麦迪逊就分别在《联邦党人文集》中严厉批驳过这种做法，称其将权力拱手让给“无足轻重的、强横的或腐败的小团体”，妨害了“自由政府的根本原则”与集体事务的正常运作。

正如国父们所预见，参议院内频繁的阻挠议事严重降低了政府日常工作的效率，也从根本上损害了民主政治的基础，加上近年来愈演愈烈的党派杯葛，令更多人意识到改革参议院章程的必要性。

2005年，在参议院民主党人相继阻挠了小布什的一系列联邦法官人选提名之后，一些共和党人提议动用参议院历史上多次讨论过的“宪法选项（constitutional option）”，即通过重新解释宪法相关条款，在人事任命问题上将参议院规定为严格遵循简单多数原则的立法团体。但这种做法最后肯定会导致官司打上最高法院，政治风险过大，因此应者寥寥。

此后奥巴马在2012年国情咨文演讲中又提议：但凡对公务员与联邦法官的任命，参议院需在提名后的90天内进入表决程序，以避免行政部门与联邦法院因为缺员过多而瘫痪。然而尽管他的提议博得不少喝彩，参议院内对此实际支持的力量却远小于预期。

2013年1月24日，参议院终于在各方千呼万唤下对相关章程做了一些改动，比如禁止少数党在其对法案已提出两条修订案的情况下继续阻挠该法案，禁止对“就某提案展开讨论”这一动议加以阻挠（从而限制了“多重阻挠”策略的应用），减少了“终结讨论”之后额外发言的时间等等，但对提案表决的时限、“终结讨论”所需票数、单靠“宣布阻挠”即可实现阻挠意图等更关键的问题毫无触动。改革幅度之小，令呼吁者大失所望。

究其原因，还是政治意愿的普遍缺乏。参议院少数派固然不会甘心放弃现有的好处，多数派也未必真有改革的动力：尽管后者深受阻挠议事之害，但风水轮流转，谁能保证下一次选举中，现在的多数派不会突然变成少数派呢；若是现在堵住阻挠议事的口子，将来自己身居少数时，岂非少了一大筹码？与其冒着将来眼睁睁看对方大行其道的风险，不如安于大家谁都做不成事的现状。因此历史上绝大多数时候对阻挠议事章程的讨论都无疾而终，即便有所动作，也是治标不治本，甚至像1975年那样，进一步退两步。

要让参议院在日常事务上从一个超级多数团体变为简单多数团体，从而完善其民主合法性，并在立法工作的审慎与效率之间达到更为恰当的平衡，还有很长的路要走。