唐志军：宪政是制约公权力的利器

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宪政的实质是限政，即对政治权力进行有效地限制，要求公权力遵照宪法和法律治理国家，以保障公民权利和促进公共福利；并有效防止公权力被滥用，尤其要防止它被用来侵犯人权和人的自由
　　按：伟大的先行者严复的一生都在寻求一个奥秘——国家富强的奥秘：为什么西方比我们强，它强的根源在哪？结果他从英国发现了这个奥秘，他认为大英帝国之所以很强大，就在于英国率先实行了宪政！因此，严复认为，宪政是中国达至富强的唯一的一条道路，富强与宪政，它是道和器的关系，不宪政就无富强！伟大的思想家胡适呢？他把宪政这个东西，看成一个现代国家必须具备的德行。因此，胡适说，不宪政无文明。

　　可是，在当前的中国，还存在着许多人，对宪政抱有不正确看法。作为标签党（有些人爱贴标签，动不动就是这个东西是资本主义的，那个东西是社会主义的），某些人还甚至把宪政污蔑为资产阶级和资本主义的特有产物，妄称在中国不能搞宪政！鉴于此，我将写一系列的文章，以阐明“不宪政无未来”这一重大思想；同时，以正视听，避免国人被某些不懂历史、不懂宪政并且还想特权化下去的人所误导。

　　这是系列文章的第一篇。

　　在任何一个社会里，都面临着一个基本的问题，即：这个社会应该遵循什么样的基本游戏规则，以及如何遵循。以霍布斯的理解，一个没有基本游戏规则的“丛林社会”是一个最可怕的社会。就一点而言，有规则的社会总比无规则的社会要好，哪怕其规则是很差的。

　　然而，随着人类文明的发展，人类已经从无规则的“丛林社会”走向了有规则的社会。但是，由于不同历史时期、不同国家所遵循的基本游戏规则的不同，就导致了不同的文明型态和不同的发展阶段。

　　为什么在一些基本游戏规则下，人民会享有较高的政治文明、有保障的财产和持续的经济繁荣，而另一些游戏规则却导致对基本人权的侵犯等政治灾难和长期的经济衰退呢？关键就在于那些基本游戏规则能否有效地约束公权力！

　　由于公权力的暴力性、强大性和自我扩张性，一旦公权力不受约束，它将成为一个吞噬一切的“怪物”。人类历史表明，不管什么政党、机构或政治家如何标榜自己“有超强的自我纠错能力”，其成员是“用特殊材料制成的”，天生有着自觉的道德约束……只要失去对公权力的有效制约，那些政党、那些机构、那些人就必然会犯下滔天大罪，将那个国家引入万劫不复之地！因此，从这一点而言，不是一般老百姓，而是公权力机构和被委托掌握公权力的人，才是最有可能和最有能力违背和破坏社会的基本规则的力量。

　　也因此，找到一种能有效制约公权力的基本游戏法则就成为一个国家，尤其是现代国家的根本所在。

　　在漫长的历史中，为制约公权力，人们进行了多种尝试。比如，在古代中国，我们以道德说教、以皇权和相权的分离、君臣集议制、言谏和封驳制等来约束皇权，以臣权制约、地方权力制约、监察制度、选官权和任官权的分离、任职回避制等来防止官员对权力的滥用。然而，这些制度并不能真正有效制约公权力。在那些规则下，经常可以看到，公权力的滥用所引起的生灵涂炭、社会凋敝和经济衰败。同样的，西方国家也是摸索了很长的时间，才找到有效制约公权力的基本法则。那么，到目前为止，人类能找到的这样的基本规则是什么呢？

　　毫无疑问是宪政！

　　什么宪政呢？简单的说，宪政就是“宪法政治（Constitutional Politics）”，也就是按宪法运作的政治和政治体制。当然，由于宪政是个有着很复杂和深刻内涵的概念，我们可以参考几个关于宪政的经典定义来深化对宪政的理解。如：“通过宪法和法治的方式践履这样的政治制度，就是宪政。以宪法为灵魂的国家权力的人格化，就是宪政”（哈耶克：《自由宪章》）。“宪政是指以宪法为依据，以控制权力为手段，以保障人权为目的的政治过程和政治形态”（百度百科）。“宪政即民主的政治。它是民主制度化、法律化了的政治”（许崇德）。

　　进一步而言，宪政具有哪些基本要素？它为何又能成为有效制约公权力的利器呢？

　　一般来说，宪政包括五大基本要素，即：良宪、民主、法治、分权和人权。宪政与良宪、民主、法治、分权、人权制衡有着内在的深刻联系。从某种意义上来说，宪政就是以良宪为前提，以民主为基石，以法治为载体，以分权为实现手段，以人权实现为宗旨的一种政治理念、政治形态或政治过程。而正是这五大基本要素，使得宪政成为人类迄今为止所能找到的、保证公权力不偏离其应有轨道、不被滥用的最有效方式。

　　首先，宪政要求良宪。宪法是宪政的基础和必然要求。但是有宪法并不一定有宪政，进而也不一定有宪政文明，重要的是应该有一部良宪。所谓“良”，既是指宪法必须是体现各群体利益的、能对各群体进行同等约束并赋予各群体同等权利的基本规则，也是指与宪政的基本要求相统一的宪法价值基础、政权结构及保障其至上地位的机制等实质内容。只有这样，宪法才能代表各群体的利益，才能体现其公正和权威，才能得到各群体的“自我实施”，才能避免被某些群体所操控和僭越。而一旦宪政所要求的宪法是“恶宪”，它就很可能被权势者操控，被权势者为一己之私而玩于鼓掌。因此，它就不能有效地制约权势者及其所掌握的公权力。

　　其次，宪政要求民主。宪政主张主权在民。民主既是确保宪法成为良宪的基本制度，也是良宪得以履行的根本保障。同时，民主还是权力制衡的有效手段。宪法要成为良宪，有一个基本的前提，那就是均势的各群体通过充分、平等的民主协商。如果没有民主，宪法的制定就会被强势集团所操控，成为他们体现自我利益的工具。同样，如果没有民主作为保障，即便宪法本身是良宪，在实施中，也会被强势权力集团所扭曲、所忽视和所抛弃。同时，在实质民主下，政党间的竞争、选民对政治家和政党的选择权、新闻媒体的自由权等，都是有效约束公权力的利器。所以，民主是宪政的必然要求。当然，就实际的运行来看，宪政与民主是有差别但又有相联系的概念。民主下，少数服从多数，于是就带来了一个问题——“多数暴力问题”，即民主会成为多数人剥夺少数人的一个借口。为防止多数人对少数人的基本权利的侵害，此时就需要宪政了。因为，宪政里面有一条基本的原则，即它强调对少数人的保护。宪政不仅要求民主，也会对民主中的多数决定规则做出限制，从而防止民主侵害个人自由。从这个角度看，宪政并不是反对民主而恰恰是保护民主；宪政对民主的约束强化了民主。因此，从宪政和民主的关系中，我们可以看出，宪政下的民主不仅能有效制约公权力，而且能避免强权者假借民主来滥用公权力。

　　再次，宪政要求法治。在宪政下，“依法治国”是宪政的必然要求。而法治在功能上表现为对专断权力的否定和对民主政治的维护，在价值上意味着对正义的追求和对人人平等的自由权利的保护。而要做到这一点，一是要求执政党严格遵守法律，将“权力关在制度的笼子里”，不能拥有超越宪法的任何权力。二是要求“司法独立”及司法机关行使违宪审查权。这是因为，如果执政党不能将“权力关在宪法的笼子里”，不能严格依法治国，那么宪法就会成为一纸空文，从而公权力必然会被滥用。而如果没有司法独立，司法机关就可能被强势政治集团所挟持，沦为强势政治集团的奴仆和打手。同样的，如果没有违宪审查权，在位政府或政治家就会有冲动跳出宪法的约束，为所欲为地行使其意志和权力。而正是有了司法独立和违宪审查权，宪政下的司法机构就会成为“社会正义的最后防线”，避免执政党假借其公权力来对司法体系进行直接干预，并将执政党置于宪法和法律之下，即执政党可以被起诉并被裁决。

　　又次，宪政要求分权。“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力（孟德斯鸠）。”人类发展的历史表明，如果没有分权制衡，权力集中于某个人、某个组织或某个政党手上，必然会导致权力的被滥用。因此，宪政不仅要求要在行政、立法和司法上进行分权，也要求在中央和地方间、政党和民众间、政党和政党间、媒体和政党间、媒体和民众间……进行分权，并相互制衡。

　　最后，宪政要求人权。人权是指人们享有自由权、财产保护权和基本的政治权利。只有当人的自由受到保障、当“私有财产神圣不可侵犯”、当人们享有基本的政治权利时，他才能成为一个真正的决策单元，才能为实现自己的利益作出理性的选择。从历史上看，在一个没有人权的国家，个人和社会组织是没有能力与公权力相抗衡的，也没有能力去制约强势集团滥用公权力的。正是对公民权利的保障和对政府行为的法律控制才产生了宪法，而宪法与宪政对权力的制约，归根到底也是为了保障人权。而反过来，人权的充分实现，又会进一步唤起人们对民主的热情向往，对法治的推崇，才会进一步推进宪政，实现宪政文明。

　　因此，宪政就是有效制约公权力的利器。其实质“一是限权，即限制政府及立法机构的专属权力；二是保障，即保障人民的各项基本权利，特别是洛克主张的生命、自由和财产权”（哈耶克：《自由宪章》）。也就是说，宪政的实质是限政，即对政治权力进行有效地限制，要求公权力遵照宪法和法律治理国家，以保障公民权利和促进公共福利；并有效防止公权力被滥用，尤其要防止它被用来侵犯人权和人的自由。

　　也因此，我们可以断言：那些动辄将宪政归结为“资本主义和资产阶级的特有产物”，动辄认为中国不能搞宪政的人，他们不是别有用心，就是无知透顶！他们对宪政的否定不仅表明他们缺乏“宪政是有效制约公权力的利器”这一基本历史的常识，也表明他们想否定我们党和习近平总书记经常强调的“将权力关进制度的笼子里”这一执政党的基本执政理念，更表明他们想再次把中国引向特权横行的“左”深渊！

　　唐志军，经济学博士，湖南科技大学经济学教师。通讯地址：湖南省湘潭市湖南科技大学商学院，411201。Email：838614649@qq.com