南方周末：土改“千秋”败局 一个重庆村庄的7年试点

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土改“千秋”败局
一个重庆村庄的7年试点

作者：南方周末记者 王小乔
发自：重庆 2014-04-24 11:23:35 来源：南方周末

耗资六千余万元兴建的千秋村农民新居，迄今尚未入住。图为2012 年赵宜胜在看快完工的农民安置房。 （南方周末记者 麦圈/图）

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一项城乡统筹改革示范区里的农地改革试点，为何在7年之后走到绝境？政策与资本，为何总是难以合拍？投资者、农民与地方政府，如何收拾残局？南方周末记者跟踪多年，试图记录其间的热望、努力与沉重的现实。

十八届三中全会再次撩开土地改革的帷幕之际，一项肇始于7年前的农村土改基层试点，却眼见着要陷入一场投资方与村民及地方政府的官司之中，进退失据。

2014年4月15日，投资方重庆庆业爱农生态农业有限公司（以下简称庆业爱农公司）收到一纸律师函，当地政府限其在4月20日之前偿还拖欠的1240万元土地租金及镇政府借款，否则可能对簿公堂。

至此，参与试点的三方彻底摊牌。
“示范区”里的试点

2007年6月，重庆成为国家城乡统筹发展试验区，九龙坡区成为综合改革先行示范区。是年12月，千秋村成为具体落地的试点。千秋项目控盘人赵宜胜，1986年于清华大学社会学研究生毕业，他在这个项目上寄托了更大的样本意义。

重庆市九龙坡区西彭镇千秋村，距离市区1小时车程，算是重庆近郊。

2007年6月，重庆成为国家城乡统筹发展试验区，九龙坡区则挂上了“重庆市城乡统筹发展综合改革先行示范区”的牌子，成为全国城乡统筹试验的“探路者”。这年12月，千秋村与庆业爱农公司签下土地流转协议，成为示范区里的试点。

这场试验原本是被三方寄予厚望，并有可能实现三方共赢的：

于重庆市各级政府而言，这是当年的城乡统筹试点、城市资本下乡十大项目之一；投资方瞅准的是改革试点有可能带来农地政策的突破和财政支持；绝大多数村民满心期待更多的收入、更美的家园、崭新的楼房。

7年后的现实却让各方都尴尬难言：

已经建成的村民新居因多方原因无法入住，全村四千多亩土地均已流转，但只有二百多亩种上了收益更高的良品葡萄，闲置土地甚于流转之前；预期的各项政策突破一一落空，投资无法良性循环，资方陷入资金困境，已持续三年无力全额支付土地流转租金；租金缺口不得不由镇政府补上，本已捉襟见肘的财政更为拮据。

千秋项目控盘人、股东之一赵宜胜，当时想在这里实践一个巨大的改革梦想：在征地制度被普遍认为是让政府得利、农民利益受损的时代，有没有可能在不把农地征为国有的情况下，实现下乡资本和农民、农业、农村的多赢？

他们寄望的突破点是：“唤醒农村沉睡的资本”——土地。第一，能不能以承包地和农村建设用地为抵押进行贷款？第二，能不能直接在承包地和农村建设用地上盖商业建筑，比如酒店？

这两项，在现行的土地管理制度中，都是被禁止的。其中，前者一直是改革者希望政策能突破的地方，并已有多地试点。

“若项目能迈过这个大坎，赶上这一次更有可能展开的土地改革，完成设想，那么各方对农村土改次生危害的担忧，千秋都能呈现出解决方案。”刚满50周岁的赵宜胜，1986年于清华大学社会学研究生毕业，相比其他股东，他在“千秋”项目上寄托了更大的改革样本意义，直至今日如斯境况，依然试图将试验项目撑下去。

政府官员中，千秋试点曾经的主导推进者之一、九龙坡区发改委副主任蒙长伦早已不再乐观。除了认为资方确实实力不足外，对十八届三中全会后的土地改革能有多大突破存疑，也是重要原因。蒙在7年前就已任现职并兼任区统筹办执行主任，但7年过去了，区统筹办已经从当年的数十人以及专门的办公室缩减成了没有专职人员，“统筹办算是暂时闲置了吧”。

“回过头来想，我们始终和政府以及政策不合拍，有钱时政策迟迟没突破，现在有可能了我们又早被拖得没钱了。”庆业爱农公司另一股东欧京有些无奈。如果没有改革突破，下乡的城市资本还能否实现真正意义上的与农民共荣共生？
“稻田里的酒店”成空

一家英国投资公司对“稻田里的酒店”很兴奋，愿意出钱。然而英方律师问：“怎么证明这块土地属于你们公司呢？”

“城乡统筹，千秋大业。”村委会主任刘明林至今还记得试点伊始在村里挂了很久的牌子，“镇里花了两万多块呢”。

2007年12月，千秋村与庆业爱农公司签下了整村土地流转的协议，租金敲定为每亩地每年一千担稻谷，依粮食价格浮动，约合每年五百万至六百万元不等。

介入千秋试点，源自赵宜胜此前接下的一单政府咨询业务——协助九龙坡区编制城乡统筹综合改革先行试点方案。当时欧京与赵宜胜合开着一家房地产和城市规划方面的咨询公司“重庆迈德”。

最终成型的九龙坡区试点方案中，两个探索让赵宜胜看到了农村改革的曙光以及城市资本进入后的共赢可能。一个涉及搞活农村土地，“探索建立农村集体建设用地和集体土地承包经营权流转制度”；另一个就是任何投资都不可或缺的融资支持，“加快推进活跃农村资本市场的财政金融制度改革”。

“是个机会。”咨询公司的资金实力自然弱一点，赵宜胜和欧京又找了两个朋友开的房地产公司“重庆庆业”加盟，接盘千秋试点。四个人谁都没有想到，就此踏进了一场进退失据的投资。

当时的机会藏在哪里？一直以来，因为城乡二元的土地结构，除了农民能在自家宅基地上建房之外，农村土地上不能做任何开发建设，农房买卖也限定在本村范围之内，除非通过征地将土地性质改变为国有建设用地。

“为什么不能放开农村的开发建设？不用土地变性，直接发展更符合当地情况的现代农业、生态农业等，而不是让征地一次性抽走农村发展的血脉。”这是赵宜胜一直以来的农村土改思路。

既然有了“探索农村集体建设用地流转”的表述，虽然谁都不知道具体怎么操作，但至少有了通过试点来突破政策的改革途径，自然也是一个投资机会。

因为地处重庆近郊，庆业爱农公司认为千秋村特别适合整体规划成现代农业总部基地。招商来现代农业公司后，千秋的集体建设用地用来给他们建办公楼、经营用房，耕地用来做一块块展示田，更大的生产基地则放在重庆远郊农村。千秋农民也不用担心土地流转后无所事事，因为展示田还可以做成农业合作社，农民一方面入股分红，一方面继续劳作赚取工资收入。

招商第一步，需要建设一个“接待中心”。2007年年中，欧京跟着市外经贸委跑了一趟英国，吸引来了一家英国投资公司，庆业爱农出地、对方出钱合作共建。对方很兴奋，称之为“稻田里的酒店”。

政策瓶颈在这一步就出现了。2008年英方律师问及，“怎么证明这块土地属于你们公司呢？”庆业爱农拿不出任何土地权属证明。

在耕地上建酒店，这是现行土地政策严厉防范的事。除非庆业爱农以试点的身份，争取到特殊的土地政策。

庆业爱农争取土地政策突破的路线图是这样的：首先必须获得这片耕地的土地承包经营权流转证，确保经营权从农民手中转到了公司手中；然后需要拿到农村建设用地指标，因为要在耕地上盖房子，就必须在另一个地方复垦同样大小的面积，这样国家在宏观层面就能保住18亿亩耕地红线。

而农村建设用地指标非常紧俏，成渝地区土改的一个核心内容就是在建设用地指标稀缺的城市，用钱购买农业村庄的建设用地指标。农村建设用地指标是靠把农民集中居住或让农民上楼的方式，节省出宅基地面积的方式获得。这一过程漫长而复杂。

对庆业爱农来说，在第一项“土地承包经营权流转证”上，他们就等了三年才拿到。而早在第一年时，英方就已经失去了等待的耐心。

此后，他们试着拿这份权属证明去金融机构贷款，依然无效。

英国人走了，自己花钱建“接待中心”，行不行？依然行不通，因为仍然会碰到以上所说的建设用地指标问题，而建设用地指标非常难拿。

作为市国土局与九龙坡区共建的试点项目，却没有得到国土局政策上的支持，或可追因于当年另一个新农村建设示范村——九龙坡金凤镇白鹤村的“博士农业科技园”被国土资源部督查并叫停。当时，号称用来给博士做科学研究的项目，最终建成别墅面向市民销售。

“成为改革示范区后，我们反而被捆住了。被盯得更紧，自己也更谨慎。类似的项目还有不少，有实力的投资方就是继续付着土地租金等机会。”蒙长伦也很无奈。

直到2011年，九龙坡区的一份增减挂钩试点文件中才正式提及了可以按照村规划批准农村建设用地，每次不超过30亩。但此时，庆业爱农已经陷入资金困境。

千秋村的葡萄园。在赵宜胜的千秋试点总体规划中，农业并不是赢利点，农业是需要酒店或生态农业总部基地反哺的。 （南方周末记者 王小乔/图）
农地贷款与财政拨款双双落空

“用10%的自有资金撬动一个项目，商业上有错吗？”但没想到，庆业爱农等来的是更大的资金投入和更多的政策打击。

相比集体建设用地开发的放开，农村财政金融制度的突破至少在当时看来可能性更大一些。

自2007年开始，九龙坡区的数个与城乡统筹试点相关的文件中都明确提出，要通过政府贴息的方式，鼓励金融机构支持农村建设发展，其中2009年的财政贴息补助是200万元。“当时想着至少能用土地承包经营权和建设用地的使用权来贷款，支撑更长线的投资。”赵宜胜回忆道。

全国层面上，2008年人民银行和银监会也联合出台了《关于加快推进农村金融产品创新和服务方式创新的意见》，在中部六省、东北三省开展农村金融创新试点工作，包括试行农地抵押。

支撑赵的乐观情绪的，不只是政府文件。因为得知中国农业发展银行与重庆市政府签署了一个城乡统筹共建协议，支持农村土地投资项目，2008年时赵拿着“珍禽养殖产供销一体化”项目去申请贷款，已经具体对接到了重庆大渡口支行。

千秋试点还进入了世界银行的视野，2009年世界银行计划给包括千秋在内的三个城乡统筹示范村提供4500万元的贷款，并已通过预审。

但最终，两笔贷款都不了了之。

在蒙长伦的印象中，2008年其时，九龙坡区的城乡统筹试点就已经从短暂的小步快跑进入原地踏步状态，投产的一些产业园也进入停滞，测算损失4亿元。

南方周末记者当年采访时任九龙坡区副区长秦大春时，他就坦言“2007年我们发展的愿望迫切了一些，步子迈得大了一些，踩了红线”。2008年，九龙坡区进入国土资源部十大督查案件名单。

几乎与此同时，2007年底，重庆最高主政长官更迭，发展思路在此后几年里也发生了变化。

进入2009年，时任西彭镇领导甚至直接奉劝庆业爱农止损离场，并且一再强调“你问我要政策，肯定没有”。欧京现在提起这段往事，偶尔会后悔当年没有听劝，“他们是真的既懂农民又懂改革啊”。

赵宜胜不是没有感觉到政策形势的逆转，“感觉最强烈的是2009年下半年，区里虽然还说城乡统筹，但越说越少，政策也越来越虚。”但是2008年召开的十七届三中全会上提出的“城乡统一的建设用地市场”等农村土改方向给赵打了好大一剂强心针：“顶层设计都有了，再等等，基层总会有突破吧。”

没想到，庆业爱农等来的是更大的资金投入和更多的政策打击。

按照最初的规划，千秋村的土地分成两期流转，前两年只需要支付先期流转的两百多万土地租金，但土地整理工作的开始，迫使庆业爱农在还没怎么用到地的情况下就要支付全村土地流转租金，因为不付租金农民就不接受进场整理。

土地整理的目的是“小田变大田”，以适应现代农业发展和全村整体规划。该工作由市国土局财政拨款、招标公司执行，耗资2000万元。这原本是四个股东特别看重的一项政策红利，因为直接节省了一笔巨额投资，结果却因为拖延了两年才做、做之前又始料未及地需要公司提前支付土地流转租金，“红利变洪水”。

而按照最初的市国土局与九龙坡区共建千秋试点的协议，地方政府还需按照土地整理资金的1∶2配比财政拨款，相当于至少4000万元。但是，该款项至今无声无息。

2011年，一方面，预期的政策迟迟未有突破，无法实现良性投资循环，颗粒无收；另一方面，庆业爱农还需要建造村民新居（因为需要借此获得节省出的农村集体建设用地，来换取集体建设用地指标）、支付土地流转租金、投资农业合作社，前后填进了接近一亿元，终于陷入资金困境。

“很多人嘲笑我们实力不足啃大象，我们当初测算过，完成千秋项目，大概需要12亿元的投资，哪个企业发展不需要融资和合作？用10%的自有资金撬动一个项目，商业上有错吗？”欧京反问。

南方周末记者联系西彭镇政府和九龙坡区国土局，对方以“试点尚未出成果，目前不方便接受采访”为由婉拒。
难以规划的乡村

“身处重庆二环范围的九龙坡区，尚有一半农村土地，而每年能分到的国有建设用地指标实在是杯水车薪，这让九龙坡区如何发展，农民如何获得所在区位应得的资本收益？”

如今看来，对于十七届三中全会传递出来的土改信号，赵宜胜的预判过于乐观。但2009年，尽管千秋试点在政策突破和金融支持上屡屡碰壁，赵还是卖力说服了另外三位股东，在尚有余粮的前提下，继续投钱去一步步落实试点设想，等待他所预期的即将到来的土改顶层设计突破。

这一年，庆业爱农开始投建村民新居，同时拿出近200亩土地试点葡萄园专业合作社。

在时任村委会主任刘明林和三社社长李运文的带头作用下，最终有二十多户成为葡萄园合作社最早一批股东，每户投资500至1万元不等，占股70%，庆业爱农占剩下的30%。

“土地撂荒是个好大的问题，传统的一家一户种田收益太低，年轻人都出去打工了，我儿子出去十几年了。农村土地必须得向大户靠拢，否则农业才真的危险呢。”这是李运文对自己努力去说服乡里乡亲入社的解释。当然他自己也是受益者，入社后，每年有2万元的固定务工收入，去年葡萄园也开始盈利。李家的三层砖瓦小楼和楼内卫生间，在南方周末记者目力所及的千秋村农房中，当属上乘。

当问及“既然农民现在看到示范效应，愿意参与专业合作社了，为什么不继续做”时，赵宜胜无奈的答复是，现在公司已经没钱也没有心气了。

按照测算，类似专业葡萄园这样的投资，至少需要五年以上才能收回成本。如果单做农业合作社，盈利不容易，因为每亩地要支付农民一千担稻谷。只有比种粮食价格更高的经济作物才可能盈利，而利润又容易受市场波动影响。在赵宜胜的千秋试点总体规划中，原本就是在生态农业总部基地落成并有所获利时反哺农业的。

而要反哺农业，就必须在村庄内的农业建设用地上进行商业开发。

“如果想让整村的4500亩地产生价值，一定是靠集中居住后整理出来的400多亩的集体建设用地，其中安置房用掉90亩，剩下的300多亩依然能够带动周边的农田发挥更大的作用，但前提一定是给予农村集体建设用地一定的开发建设权利和权属证明。”赵一再强调，他们并非想将这些节省出来的建设用地变性，也不是单纯拿来做房地产开发，比如像“博士园”那样做成卖给城里人的小产权别墅，“那样就失去改革的意义了，也成不了样本，我就是想探索一个不征地也能实现农村综合开发和农民增收的项目出来”。

因为多年关注农村土改，亦和学术圈保持一定的联系，赵宜胜深知中央缓步推进土改以及部分学者们反对的症结所在，正是担心放开农村开发建设后的失序以及对农民的掠夺，所以才“以禁代管”。

赵宜胜试图用千秋试点呈现的，是通过合理的乡村规划，一定程度上避免土改带来的次生危害。2008年，中国终于颁布了第一部将乡村也纳入规划之内的城乡规划法，赵宜胜马上拿着法律文件去找市规划局，2009年获批重庆市第一个村庄规划和村庄土地利用规划。可惜因为相关配套改革没有跟上，依然没有在资金困境之前获得用地审批。

蒙长伦同样认为需要加快推进乡村规划，进而在此基础上逐步放开农村开发建设。“身处重庆二环范围的九龙坡区，尚有一半农村土地，而每年能分到的国有建设用地指标实在是杯水车薪，这让九龙坡区如何发展，农民如何获得所在区位应得的资本收益？”但是因为现有的规划官员接受的都是城市规划的教育，蒙长伦深知这依然会是一场漫长的改革，“农民因此丧失了发展的时间成本啊”。

再美好的规划设想，挡不住现实的资金困境给庆业爱农公司带来的信誉损伤。一位胡姓村民听说记者来采访，急急地反过来问了一长串的问题：现在政府找大家签字起诉爱农公司，不知道公司付了粮食款没有？政府和公司是谁的错？听说公司好几年没付粮食款，是政府垫上的，有没有这事？如果有，确实害了村民。

时隔三年后，于2013年再次当选村委主任的刘明林也不再像2007年那样全力支持庆业爱农。“进来六七年了，有三年不能按时支付土地款，这也造成了村民和政府之间的矛盾。”在刘明林看来，如果有可能，换一家公司接盘或者吐出一部分土地给另一家公司，对各方而言，或许都更现实。

整个2013年，赵宜胜都在为公司重组引入新的投资方而上下奔波。2008年，赵宜胜曾经以重庆迈德咨询公司总经理的身份接受过南方周末记者采访，采访地点是在重庆一家奔驰4S店；6年后，赵宜胜卖掉了80万的奔驰和三处房产，开着一辆国产二手小面包车为项目四处奔走，在重庆这座山城，他不断遭遇上下坡和急拐弯，还时不时的要熄火重启。