葛剑雄：人们对中央集权制的消极意义缺乏客观认识

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原创 2016-06-13 葛剑雄 腾讯思享会

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本期作者：葛剑雄（复旦大学教授）

统一的范围越大，能够集中的人力和物力就越多，中央政府的支配权也就越大。这些财富实际上很少用于真正的国计民生，除了被统治者所挥霍享乐外，相当大一部分是在储备中浪费掉的。
自秦汉以来，各级地方政府能够使用的财政收入却非常少，除了地方官的俸禄和官府的日常开支外，一切收入都归朝廷所有，即使留存地方的财物也只有保管的义务，而没有使用的权力。
在实行徭役制度时，集权政权的疆域越大，百姓的负担也越重。今天我们为之大唱赞歌的开疆拓土在当时未必受到百姓或地方官的拥护，分裂或分治却往往能为当地民众带来实惠，不堪重负的百姓往往宁愿选择分裂而不愿被统一。
在专制集权化有增无减，依靠国家自身的调节已经无法改变高度集权和地理范围过大之间的矛盾时，分裂或分治倒是缓解这一矛盾的有效手段。
历史当然无法用假设来评判，但事实也可以证明这一点：处于分裂时期的南汉政权和南宋期间，正是东南沿海地区海外贸易的黄金时代。
人们较多地肯定了中央集权制的积极意义，对其消极作用却较少作客观的认识，甚至曲意回护，任意美化。原因之一，是对统一和分裂的片面看法。另一个原因，就是因为以往四十多年的中国基本也是实行中央集权制，所以对历史上的中央集权制的批判很容易被认为是借古讽今，被视为是对现实的不满，提到秦皇、汉武、唐宗、宋祖就会联想到毛泽东。

【编者按】长期以来，对于中国历史上已存在两千多年的中央集权制，人们较多地肯定了其积极意义，对其消极作用却较少作客观的认识，甚至曲意回护，任意美化。葛剑雄在《追寻时空》书中着重考察了中央集权制下中央与地方的关系，指出了中央集权制的弊病。在他看来，中央集权本身无法消除的弊病通过分裂割据的方式在一定程度上得到了克服。也因此，中国历史上的黄金时代往往出现于分裂割据时期。肯定统一并不一定就得肯定中央集权，批判中央集权也不等于美化分裂。如何消除中央集权制的弊病，应当寄望于中国未来的改革。以下为相关内容摘录：

研究中国历史的人早已发现，大一统帝国或者一个王朝疆域最广大的阶段往往并不是中国历史上的黄金时代，相反，一些对中国产生长期影响的重大进步却是在分裂时期或割据政权中实现的。这一看来矛盾的现象其实却揭示了深刻的历史经验：中央集权本身无法消除的弊病通过分裂割据的方式在一定程度上得到了克服，尽管为之付出的代价极其沉重。本文仅着重考察中央集权下的中央与地方的关系，只能作为全面认识中央集权制历史的一个片断。

中国人口众多导致了天下富足的假象

从公元前221年秦始皇灭六国，建立起中央集权的帝国开始，全国的赋税收入就成了皇帝私产，一切收入都由中央政府支配，留给地方政府支出的比例极低，并且随时可由中央政府调拨或收回。在此后直到清朝的历代统一政权中，这样的状况从来没有根本性的改变。

由于中国历来人口众多，一个王朝所管辖的人口少则数千万，多则数亿，所以尽管在落后的农业生产条件下，每个劳动力所能提供的剩余价值非常有限，但积聚起来的社会财富还是相当巨大的。由此产生的天下富足的假象，更助长了皇帝“天朝大国，无所不有”的观念。统一的范围越大，能够集中的人力和物力就越多，中央政府的支配权也就越大。这些财富实际上很少用于真正的国计民生，除了被统治者所挥霍享乐外，相当大一部分是在储备中浪费掉的。

供养皇族、贵族、官吏和军队是一项主要的经常性开支。这类人员的繁殖和增加往往毫无节制，一般都大大高于同时期总人口的增长率。由于财政的支配权集中在皇帝个人手中或中央政府，这类支出总是得到优先保证，更刺激了他们的增长。

工程建设也是朝廷的重要开支。其中的军事工程如长城、关隘等，交通工程如运河、道路、驿站等，水利工程如渠道、河堤、水闸等，无论其实际效益如何，毕竟有益于国计民生。但由中央政府兴建的民用工程数量很少，在财政支出中所占比例微乎其微，而最大的开支倒是宫殿、陵墓等直接为皇帝服务的项目。

中原王朝以巨大的代价维持名义上的至尊地位

历代的中原王朝在与外国或游牧民族的交往中，即使在军事上处于优势，也往往不惜拿出巨额金银、绸缎、茶叶等作为赏赐，以换取对方的归附，却毫不考虑国家的实际利益。而在不敌对方时，只要能够维持名义上的至尊地位，更会毫不犹豫地答应苛刻的“岁赐”“岁币”，甚至置割地赔款的惨重损失于不顾，而在一些微不足道的礼仪枝节上斤斤计较。统治者奢侈的炫耀和挥霍性的赏赐，一次次使中国付出惊人的代价。

被中央政府集中的巨额财富由于得不到及时的使用，往往造成非常大的浪费。西汉初经济恢复后，国库中历年积累下来的陈粮还未用完，新粮又入库了，仓库放不下，就堆在露天，结果因腐烂而无法食用；数以亿计的钱因长期不用，穿钱的绳子烂了，无法进行统计。历代帝王还喜欢大量积蓄金银财宝，这既减少了市场流通的贵金属或货币，也使社会财富无法投入扩大再生产，对经济起着破坏作用。更荒唐的是，有的皇帝甚至死抱着金银财富不放，置国家利益于不顾。


法门寺珍宝馆拥有出土于法门寺地宫的两千多件大唐国宝重器，为世界寺庙之最。（图片源于网络）

在皇帝信佛、崇道时，百姓的血汗又被用于宗教活动。南朝的梁武帝不仅大建佛寺，还四次到寺中“舍身”，朝廷替他赎身而付的钱高达400万。唐朝皇帝礼佛的耗费极大，1987年在陕西扶风法门寺出土法门寺出土的大批精美绝伦的器物只是其中的一小部分。

中央集权下地方政府能够支配的财政收入非常少

但自秦汉以来，各级地方政府能够使用的财政收入却非常少，除了地方官的俸禄和官府的日常开支外，一切收入都归朝廷所有，即使留存地方的财物也只有保管的义务，而没有使用的权力。如自然灾害或战乱发生，地方官只有报告朝廷并获得批准后，才能减免本地的赋役或开仓赈济。但由于逐级上报手续繁琐、路途遥远，加上官僚机构的腐败，一般都不可能获得及时救济，有时还会毫无音讯。史书上往往有清官循吏不等朝廷批准就开仓放赈的记载，但这毕竟是凤毛麟角，一般官员是不会去冒丢官或杀头的风险的。

朝廷在确定地方的财政收入指标时往往有很大的随意性，有的就完全出于皇帝个人的好恶。而一旦确定以后，无论多么不合理，在本朝就再也不能改变。尽管负担悬殊，苦乐不均，但即使负担较轻的地区地方财政也没有合法的留成。所以地方官只求完成上缴指标，对财政上的开源节流一般并无兴趣。正因为如此，在中央集权统治下，地方基本无建设可言，充其量只能建筑或维修一些小型的水利、交通、名胜古迹、文教、市政设施。即使这样，这些费用往往还得向民间募集或摊派。

统一政权的“强本弱末”与割据政权的开发自强

在中央集权政权中，中央政府的开发重点往往集中在原来有较好基础、自然条件优越、距首都不远的那些地方。而在主要农业区的人口没有达到相对饱和、总的人口压力还不严重的情况下，就不会有开发边远地区的动力。而且出于“强本弱末”的目的，中央政府都将国家的财政收入主要用于加强首都周围地区，农业、手工业和交通运输的发展也以保证首都地区的供应为主要目的，而置经济效益和地方利益于不顾。对经济发达地区一味榨取，有时甚至有意削弱这些地区的经济实力。而在分裂或分治的时期，各个政权为了自己的生存和发展，不得不开发所占有的地区，即使要付出较大的代价。

秦、西汉时的政治中心在关中，而经济中心在关东，对中央政权构成威胁的六国贵族后裔、地主豪强也集中在关东，所以秦始皇和西汉元帝以前的诸帝都采用强制或招募的办法，将关东的贵族官僚、世家豪族、高赀富户迁入关中。但关中的土地开发余地不大，大量外来人口的涌入加剧了粮食的供需矛盾，朝廷每年必须从关东输入数百万石粮食，成为一项不小的负担。当时主要的外敌是北方的匈奴，为了开发新获得的土地，充实边境，秦和西汉向北方和西北迁移了百万以上的人口。这类长途迁移以及移民的安置同样要耗费大量财物。而且由于西北地区大多是黄土高原，盲目开发破坏了原始植被和比较稳定的表层土壤，引起越来越严重的水土流失，加剧了黄河水灾，给下游的关东造成很大的损失。

与这些积极的强制性迁移相反，中央政府对合理的、开发性的迁移却并不热情，往往采取各种手段加以禁止，不得已时也只是默许而已。统治者对非官方安置的流民一直存有戒心，因此总是颁布禁令，设置关卡，制造各种障碍，实在禁止不成再承认既成事实。

分裂割据时期为边疆和新开发地区的发展提供了机会

在中央集权状态下，政治中心的优越地位和经济中心的生活条件与谋生机会，对官僚地主、文人学者、工匠艺人、商人贾客等具有统治经验、管理能力、文化技艺、经营手段的素质较高的人口会有更大的吸引力。而对边疆或新开发地区实施的移民，其迁移对象都是贫民或罪犯，一般不会有素质较高的移民。官员获罪被降职或被流放，文人失意、商人经营无方而流落异乡等人数有限，而且一旦可能，他们还是会返回原地。但在分裂割据时期，这些人或为避战祸，或被敌方掳掠，或追随主子，或投奔敌国，或为经营所需，会迁入原来未曾想去或根本不愿意去的地方。这不仅增加了迁入地区的人口数量，而且提高了当地的人口素质，输入了比较先进的文化技艺、治理和管理经验。对一个新开发地区来说，人力资源固然重要，智力资源更加可贵，尤其是在农业生产已经初具规模以后。但在大一统的条件下，这样的机会是很少的，因此发展相当迟缓。

统一王朝一般只注重于京畿地区和边防，对新开发地区缺少经济上的资助。而一旦这些地区的经济得到发展，又取之唯恐不及，加以高额赋税，使这些地方背上沉重的包袱，没有进一步发展的余地。这些地区的人民为经济开发作出了巨大贡献，创造了较高的生产效率，但由于赋税越来越重，他们的生活水平并没有随着生产的发展而同步提高。而当这些地区摆脱了中央的集权统治后，原来被迫上缴的巨额赋税就可能留在本地，用于新的开发，人民的负担有所减轻，生活水平也会有所提高。

过度强调中央的绝对控制削弱了地方的屏障作用

在中央集权的政治体制下，中央政府的一切举措无不以能否巩固和加强其对地方政府的绝对控制和优势为原则，这对于维持国家统一和政权的稳定无疑是重要的，但过度强调的结果却往往削弱了地方的经济实力和行政效率，限制了地区间的经济、文化、人员交流，也使地方在外敌入侵时毫无抵抗力。


图片源于网络

秦始皇在划定郡界时，就开始采用“犬牙相入”的原则，即并不完全根据自然地理区划，而是在一些重要地点故意打破山岭、河流等天然界线，形成一些政区不能完全控制一个自然地理区域、而又可能介入另一区域的局面。这样做对于巩固秦朝在岭南的统治是有必要的，因为尽管秦朝用军事手段征服了这一地区，但远未稳固，当地民众的离心倾向还相当严重，一旦发生反叛，岭北政区插入岭南的部分就会像一个楔子那样，既能打破南岭这条天然防线，也可以成为向岭南进军的突破口。

但这种做法的弊病也是很明显的。在中央集权体制和政区本位的条件下，经济、文化和人员的交流也必须严格按照政区界限进行，这样的划分自然会产生诸多不便和浪费。使地方无险可守固然使中央政府获得了控制的优势，但同时也向外敌敞开了大门。地方积聚不起力量虽然会因此而造不起反，但也不再有对中央的屏障和支撑作用。当这条原则的运用推向极端时，它的负面影响就更加明显了。

中央集权的统治下行政效率难以提高

历代统一王朝幅员广大，疆域内部地形复杂，一些边远地区与首都相隔遥远，交通非常困难。但在中央集权的统治下，地方政府的职权极其有限，一些并非重大的问题也必须上报上一级以至中央政府，所以不仅行政效率低下，而且一些紧迫的问题往往只能听之任之，因为即使上报后能收到答复也已失去时效或无济于事了。西汉的河内（治所在怀县，今河南武陟县西南）太守王温舒曾在首都长安与郡治间准备了五十匹快马，然后将判处地方豪强的死刑案卷接力传送至长安，取得朝廷的批文后又立即传回怀县，两天后就将那些人杀得一干二净。原来那些豪强以为有足够的时间动用在长安的关系来阻挠朝廷的批复，却被王温舒搞得措手不及。从这个例子的反面就不难看出，在当时的交通条件下，行政效率是难以提高的。

王温舒的创举以后演变为在全国普遍设置的驿站制度，依靠人力、畜力或车、船等交通工具可以将公文、人员、物资按不同的时限传送至目的地。且不说维持全国的驿站系统本身就是国家一项不小的开支，在不少地区就曾经被认为是一种最不得人心的弊政。就是在驿传制度健全、效率正常的情况下，边远地区与首都的公文往来也得数十天之久。如果皇帝不惜工本，还能创造出某种奇迹：唐玄宗可以将杨贵妃爱吃的鲜荔枝从岭南送至长安，明清时能将产于长江下游的活鲥鱼运抵北京。日常的公务和人员来往是不可能花费如此大的代价的，但这类事务和人员却是相当多的。当然其中一部分公务对于一个国家来说是完全必要的，但相当多的事务本来并不需要中央政府的认可或干预，更无法由中央政府作出决定，只是出于集权的形式或因循陈规而已。

分裂或分治能有效缓解高度集权和地理范围过大之间的矛盾

在实行徭役制度时，集权政权的疆域越大，百姓的负担也越重，因为他们被派往服役的地点离家乡的距离越远，而花在路途的时间不计入服役期限，有时甚至比服役时间还长，因故迟到还会受到惩处。百姓如此，地方政府也未尝不是如此，因为征发的徭役越远，地方官的难度一般也越大，对地方经济的破坏也越大。所以今天我们为之大唱赞歌的开疆拓土在当时未必受到百姓或地方官的拥护，分裂或分治却往往能为当地民众带来实惠，不堪重负的百姓往往宁愿选择分裂而不愿被统一。

这就证明了，在专制集权化有增无减，依靠国家自身的调节已经无法改变高度集权和地理范围过大之间的矛盾时，分裂或分治倒是缓解这一矛盾的有效手段。尽管这些分裂政权同样实行专制集权，不可能从根本上解决这一矛盾，但它们的领土大大缩小了，各地离政治中心的距离也大大缩短了，所以统治层次减少，传递时间缩短，行政效率会有所提高。只要能保持和平状态，百姓就能因此而获得实惠。

分裂时期正是东南沿海地区海外贸易的黄金时代

中央政权出于政治或军事目的或皇帝凭个人好恶制定的政策、发布的命令，往往毫不考虑地方的利益；地方政府则不能无视地方的具体得失，但却无权进行抵制。如明初实行海禁，禁止民间海上贸易，只有官方严格控制的贸易才能以“朝贡”的形式进行。其实明初并没有受到来自海外的威胁，也不存在明确的假想敌。以后经过海商长期的流血斗争，迫使朝廷在隆庆、万历以后部分开放了海禁，允许私商有条件地出海贸易。尽管贸易的规模受到限制，对地方财政还是带来了巨大的利益，当地民众和社会经济文化各方面的受益就更多，因此在沿海地区形成了一股强大的通商派势力。但这种通海派经常受到朝廷中主禁派的打击，并且只能在朝廷的认可下才能存在。

到了清朝初年，为了断绝沿海民众与郑成功政权间的联系，实行了严厉的迁界禁海政策。顺治十八年，朝廷下令从山东至广东沿海三五十里内的居民全部内迁，福建、广东二省的措施特别严酷，百姓的生命财产遭受巨大损失，沿海地区成为一片焦土。康熙年间虽局部有所放松，但直到康熙二十二年台湾平定后才复界，这场浩劫的影响持续了更长的时间。


晚明时期的地图（图片源于网络）

我们不妨假设一下，如果明朝东南地区的地方政府有权自己决定是否需要开放海外贸易，如果当时东南沿海正好是一个割据政权，结果会是什么？历史当然无法用假设来评判，但事实也可以证明这一点：处于分裂时期的南汉政权和南宋期间，正是东南沿海地区海外贸易的黄金时代。


南宋时每年通过市舶司获得的税收已经达到200万贯，占到了全国财政收入的6%。这只是官方的收益，民间也有许多人从事海外贸易，获利颇丰。(图片源于网络)

人们对中央集权制的消极意义缺乏客观的认识

长期以来，人们较多地肯定了中央集权制的积极意义，对其消极作用却较少作客观的认识，甚至曲意回护，任意美化。原因之一，是对统一和分裂的片面看法。尽管中国历史上的各个政权，无论是统一的还是分裂的，都是实行中央集权制的，但统一时期无疑是中央集权实施得最有效的阶段，所以要肯定统一似乎就得肯定中央集权制，否则就有美化分裂之嫌。另一个原因，就是因为以往四十多年的中国基本也是实行中央集权制，所以对历史上的中央集权制的批判很容易被认为是借古讽今，被视为是对现实的不满，提到秦皇、汉武、唐宗、宋祖就会联想到毛泽东。

其实，无论是研究中国历史还是现状，对统一与分裂的全面评价都是无法回避的问题，对中央集权制利弊的评价同样如此。当代中国的中央集权制与历史上的中央集权制当然有本质上的区别，但也有相似以至完全相同的方面。毛泽东固然就是毛泽东，但在他身上也免不了有着秦皇、汉武、唐宗、宋祖的影响。所以一方面我们应该客观地认识历史，不要以现实曲解历史；另一方面也必须正视历史对现实的影响，不应回避还在延续的历史现象。

封建时代的中央集权制无法消除自身的弊病，只有与之同归于尽。分裂割据也从来没有消灭过中央集权制，只是在客观上缩小或简化了它的规模，减少了一些弊病。在了解这些历史事实以后，我们自然要寄希望于中国的改革，寄希望于中国的未来了。（本文作者：葛剑雄；选自《追寻时空》一书；编辑：陈菲；文中图片及标题皆系编者所加；图片来自网络；本文经出版社授权转载，其它媒体未经授权不得转载。）

作者简介


葛剑雄，祖籍浙江绍兴，1945年12月出生于浙江吴兴县南浔镇（今属湖州市南浔区）。1965年当中学教师，1978年考入复旦大学历史系历史地理专业研究生，师从谭其骧教授。1981年获历史学硕士学位，留校工作。1983年在职获历史学博士学位，1985年任副教授，1991年任教授，1996年至2007年任中国历史地理研究所所长，1999年至2007年兼任教育部重点研究基地复旦大学历史地理研究中心主任，2007年至2014年3月任复旦大学图书馆馆长。现任复旦大学资深教授、教育部社会科学委员会历史学部委员、上海市历史学会副会长、“未来地球计划”中国委员会委员，上海市政府参事，全国政协常委。