姚轩鸽：税改的方向

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姚轩鸽：税改的方向
发布时间:2012-05-08 10:52 作者:姚轩鸽 字号：大 中 小 点击: 150次
　　常识和经验都在告诉我们，做任何事，如果方向对了，再慢也是快，如果方向错了，再快也是慢。税改如此，一切改革无不如此。

　　中国税改的真正方向究竟在哪里？虽然改革开放三十多年后再提出这个问题，在一些聪明人看来似乎不长眼色，冒着傻气，但在关乎税改根本问题上的固执甚至偏执，或许是当下中国社会最为稀缺的声音。

　　税改的价值迷失

　　在举国滔滔的民间减税呐喊与政府化骨绵掌式的“结构性减税”狡黠回应中，终究不会实现双赢的税改梦想。因为缺乏公正博弈前提的游戏，不会出现共赢的结果。而且，聚财式的税改价值导向，逻辑上无法逃避“与民争利”的命运。

　　就积极的税改而言，其终极目的和根本方向，无疑应该是增进全社会和每个国民的福利总量。在征纳税之间利益尚未发生根本性冲突、可以两全的情况下，目标应该是“不伤一人地增进所有人的利益”，应该遵循古训“杀一无辜，得天下，不为也”。唯在征纳税人之间利益已经发生根本性冲突、不可以两全的情况下，才能够选择“最大多数人的最大利益”的目标。

　　遗憾的是，中国式税改，几十年一直悬置的是前者，选择的是后者。因此，一切对少数人的剥夺，似乎都变得理直气壮。岂不知，对“最大多数人利益原则”的遵从是有严格条件和前提的。否则，这个原则就会成为少数人剥夺大多数人利益的“合法”借口。回望历史，教训深刻。而在这种偏狭价值导向下的税改，注定的命运只能是缺乏底线，无视所有纳税人的基本权利，最终消减绝大多数国民的福利总量。

　　如果再加上制度现代化转型的滞后，政府主导型的税改似乎不容置疑，民间对税权民意基础的追问，对税权滥用现象的监督，对税权使用合理性的计较，等等，也会变得大逆不道。岂不知，这是文明社会税收治理的应有之意，也是人类的共同梦想。

　　可以说，正是因此价值迷失，中国税改的真正方向，终极目的——增进全社会和每个国民的利益总量，不能不被“聚财”的具体方向和目的所置换，不能不被少数官员的主观意志与偏好所代替，不能不被一些税制次要因素的优化所代替。也就是，被诸如“税负的谁负”、“税负的轻重”、“税种的变化”、“免征额的一再调整”、“增值税的扩围”、“征管方式的改变”等等枝节性、技术性的修修补补所遮蔽。而现实的代价是，最终都会忽视税改的终极目的和根本方向。岂不知，凡此等等所谓税改，都不过是少数官人的税改作秀而已。客观上，都是在消减着大多数国民的福利总量。事实上，长期无法遏制的“三公消费”，每逢年末的“突击是花钱”，以及秘密财政、面子财政、腐败财政等等问题，无不与税改方向的价值迷失有着直接和间接的关系。

　　因此，“未经纳税人同意”、“无代表不纳税”等等人类普世的税收治理道德原则，至今没有在中国社会实现制度性的“嵌入”。主权在民的宪法精神，至今尚未在财税治理中着陆；政府主导型税制，依然是当下公开的税收治理观。问题在于，这些问题恰恰应该成为中国税改的真正目标和根本方向。

　　就消极的税改而言，一切税改的终极目的，无不是为了消减纳税人的税痛，进而增加纳税人的福利总量。任何税制都存在四种税痛，最表层的是税负轻重，税负的谁负之痛；接着是税种组合比重失衡带来的税痛，比如直接税与间接税比重失衡之痛。在同样税负的情况下，无疑直接税最痛（交多少税自己清楚），间接税次之（交多少税不清楚）；再深一层的税痛则是“取之于民用之于民”的效率之痛，最深层次的税痛是纳税人主体地位是否真正确立，也就是征多少税，向谁征税，征什么税，以及在哪个环节征税等等核心问题尚未得到纳税人同意之痛。

　　因此，一切税改的近期目标大多应该选择消减第一种税痛和第二种税痛，具体说应该是解决纳税人之间的税负不公问题，以及直接税与间接税比例失衡的问题。中期目标应该是解决征纳税人之间权利与义务分配不公的问题，也就是“取之于民用之于民”的公正问题，长期目标则在于如何通过建立纳税人主导的税制，实现“未经纳税人同意”、“无代表不纳税”等等这一人类普世税收治理道德原则的制度性 “嵌入”，解决纳税人主体地位缺失带来的深度税痛问题。

　　令国人纠结的是，当下中国税改，还是受制于“聚财”价值导向，仅仅拘泥于通过“朝三暮四式”的减税政策，意欲消减纳税人之间的税负不公问题，化解纳税人的减税情绪。岂不知，由于至今在后三个目标上的毫无暂获，致使中国税改距离其终极目标越来越远。

　　税改的方向在哪里

　　毋庸讳言，面对税改真正方向的追问，一些学者会噤若寒蝉，一些学者会基于生存的策略背过身去，闭上眼睛，还有一些学者会因为“想象的恐惧”选择失语。对普泛的纳税者来说，大多数则会因为税改知识结构的欠缺，权利意识的淡漠，甚或个人眼前利益的计较而不愿追问，不敢追问，不知追问。但这一切一切的理由，都不是我们无视税改真正方向的理由。

　　方向不明，其害无穷。

　　中国税改要真正有助于传统税制跨过现代化转型的“泪水之谷”，走出“历史的河套”，最终奔向大海，唯一不能犯的错误就是方向性错误，唯一跌不起的“跤”就是“方向性的跤”。

　　一切优良税改的根本方向，无不是为了实现增进全社会和每个国民福利总量的终极目的。凡是背离这个根本方向的税改，都不可能是优良的税改，都只可能一次又一次错失中国税改的历史机遇，成为历史的罪人。

　　事实上，不论是从积极的还是消极的税改看，一切税改，无不是为了建立优良的税制，最大限度增进全社会和每个国民的福利总量。这才是税改的真正方向和根本目标。

　　衡量一个税制优劣的终极评价标准，只能看它所能增进的福利总量的国民人数之多少。能够增进一个人福利总量的税制显然极差，能够增进少数国民福利总量的税制次差，能够增进大多数国民福利总量的税制次优，能够增进全体国民福利总量的税制肯定最优。因此，税制就有极差、次差、次优、极优之别，税改的方向也会因此而存在相应的差别。

　　其实，真正的税改，首先是对价值方向的选择，是对目前税制优劣层次的认识与定位。以此而言，税改目标就会有以次差、次优、最优的差别。比如，对于处于极差阶段的税改，“次差、次优、最优”都可成为其税改的渐进方向与终极目标；对于处于“次差”阶段的税改，“次优、最优”就是其近期和远期目标与方向；对于处于“次优”阶段的税改，“最优”则是其唯一方向与目标。当然，也不能否定一种税制内部要素优化的价值，只是说，其价值相对较小而已。

　　问题是，决定一个税改方向和目标实现的根本在于，这种税改的民意基础是否广泛，体现的是多大国民规模的税改意志。也就是，体现的是一个、少数，还是多数、所有国民的税改意志。可见，优良税改的真正方向，应该是通过税改，逐步建立纳税人主导的税制，体现所有国民税改意志的税制，解决税权的合法性以及监督问题。但就其策略而言，则应该循序渐进，由“极差”到“次差”，再由“次差”到“次优”到“极优”。当然，由于税制的优劣根本说来受制于一个社会所选择的政体，因此，也不排除由于政体的转型，税制也有从“极差”和“次差”，一步进入“次优”或“最优”的可能。

　　或许正因如此，笔者一直认为，税改或是政改的最佳切入点或突破口。当然，政改的完成，会从根本上改变税制的优劣，实现税改的根本目标，增进全社会和每个国民的福利总量。就中国而言，一方面，税改的推进会有助于政改的启动，可以通过建立纳税人主导的社会，催生公民社会的构建，为政改奠定现实的动力基础；另一方面，政改的实质性启动，则会从制度基础上改变目前税改为少数官员及其依附者服务的现状。

　　中国税改的真正方向首先在于，如何通过建立纳税人利益表达机制，进一步扩大税改的民意基础，彻底解决税权的合法授予问题，目标在于建立纳税人主导的税制。其次在于，如何通过税改实现对税权滥用现象的遏制，实现征纳税人之间利益的公正分配，真正体现“取之于民用之于民”。

　　就现实策略而言，税改方向和目标不能仅仅局限于“税负的谁负”等等枝节性技术性的问题，不能用减税等具体目标代替和遮蔽税改的真正方向和目标。一句话，聚财价值取向的税改必须终结，必须谨防朝三暮四型减税式税改的潜在危害。

　　税改的阻力与动力

　　当我们明确了税改的真正方向，也就看清楚了中国税改要实现这些根本性目标所必然遭遇的观念与现实的阻力与障碍。

　　坦率地说，中国税改的未来努力方向应在于向着“次优”与“最优”。它所面对的主要阻力，无疑来自于现行税制所催生和培育的少数食税者既得利益集团。而这个既得利益集团，既有庞大的离退休及其现行官员队伍，也有吃财政饭的各级各类事业单位的员工，以及与这个既得利益阶层有着或明或暗关系的利益相关者。

　　具体说，一是由各级离退休及其现在位官员构成的权力既得利益群体。这一群体的财税特权，既有来源于制度性的安排，也有一些人滥用权力所致。前者大多合法但不合理合情，后者则既背法也不合情理。前者如职务消费、医疗特权及其自由裁量权等，后者主要是指腐败、寻租等侵权行为。其利益基础就是“一个单位一个太阳”式的“一把手”权力格局。

　　二是指依靠财政供养的既得利益群体。这类既得利益群体，诸如各级各类事业单位的员工等，其阻力主要表现在为，因为长期被国家财政供养而形成了顽固的惰性与特权心态，大多不愿主动放弃现有的财税特权。而且，其寄生性的懒惰习惯，早已让其成为纳税人财富的无谓耗费者，也成为社会变革的阻力和包袱，成为一个缺乏梦想和首创精神，良知泯灭，正义之心退化的群体。

　　三是由国有垄断企业造就的垄断利益群体。这一既得利益群体，主要源于他们对全体国民生产与生活资料资源的垄断，源于它们对全体国民利益的掠夺式使用和剥夺。长期以来为社会诟病的国有垄断企业高工资、高福利、奢侈浪费等问题就是明证。自然，出于现实利益的考量，这一群体也会自觉不自觉地成为现有税改的反对者和阻挠者。

　　四是由与权力及其准权力和垄断企业有着千丝万缕关系的企业和个人组成的既得利益群体。这一群体，虽然并不直接享有权力及其准权力和垄断企业的好处，但却由于天然或人为地与这些特权群体的关系，能够“近水楼台先得月”，间接地享有这一特权阶层给其提供的利益，包括发展的机会等等，从而也会因为眼前的利益，成为真正税改的反对者或阻挠者。

　　由于一切改革都是利益的调整，因此，如果一种改革要减少一些人的利益，必然导致本能性的反对和阻挠。现实的复杂性更在于，当下中国税改的利益调整，涉及的不仅仅是纳税者之间的利益调整，更多更难的是征纳税人之间利益的调整，特别是既得利益群体与广大纳税人之间利益的重新调整。

　　可见，中国税改面临的主要阻力本不是该不该的问题，而是谁来主导公正的调整，如果调整不公如何问责和监督的问题。就人性基本规律而言，拿出去的、失去的利，哪怕是一分钱都会在意和计较，收获的、进账的利益，不论多少都会欣然笑纳。顺手牵羊易，虎口夺食难。

　　而且，最大的障碍还在于，经过几十年的改革，既得利益的固化趋向越来越明显，更值得关注。更大的悲哀或在于，不仅不少既得利益群体认为自己该得，而且还不够。还有相当一些利益被剥夺者也慢慢认同了这种利益格局。这才是中国税改真正面临的棘手问题。

　　当然，有阻力，也就会有动力。从税改的积极推动力看，也无需太过悲观。中国税改的真正动力，显然来自于大多数纳税人权利意识的日渐觉醒，来自于大多数国民文明社会管理主体意识的觉醒。特别是三大主要文明趋势的存在，更在告诫和提醒我们，不要太过悲观！因为，在WTO经济贸易规则的导引下，中国再也无法走闭关锁国的回头路；在迅猛发展的互联网等高科技支持下，传统式的信息封闭等管理模式正在逐渐失效；在周边社会治理进步潮流的激励和唤醒下，中国纳税人权利意识的觉醒趋势一定不可阻挡。

　　因此，我们有理由相信，中国税改的现实与未来动力并不缺乏，一定会逐步接近税改的真正目标，建立优良的税制，增进全社会和每个国民的福利总量。变数或在于，向前推进的动力与先后拉扯的阻力二者之间力量的对比变化。而且，由于强大既得利益群体的存在，特别是已趋固化的既得利益群体的存在，中国税改之路注定不会一番风顺，只能选定正确的目标和方向，逐渐掘进，以积累寸功之效，最终实现总体突破。

　　或许，这仅仅是笔者的一种良好愿望。因为，历史上一切暴风骤雨式的激进刷新，都不是任何人的美好愿望所能左右的。

　　税改的方向（未删节本，《南风窗》2012第九期）

来源: 凯迪社区 | 来源日期：2012-05-07 | 责任编辑：向异