【美国政治】选举人团制度简介

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作于11月10日。删节版以“美国告别‘选举人团’制度？”为题发表于11月29日《南方周末》。

在刚刚结束的美国大选中，现任总统奥巴马虽然在全国普选票上只以50.5%：47.9%的微弱优势（310万票差距）领先共和党挑战者罗姆尼，却在“选举人票”上以332：206大比分获胜，成功连任。尽管这回并没有出现2000年那种情况——赢得了全国普选的戈尔，只因在佛罗里达比小布什少获537张普选票，最终以266：271输掉大选——，但普选得票率与选举人得票率之间的巨大差异，仍然再次引发了人们对“选举人团”这一美国大选特有制度的讨论。

选举人票与摇摆州

不同于其它民主国家的元首，也不同于美国国会议员或各州州长，美国总统并非由选民直接选举产生，而是选民先把票投给各州的“选举人”，再累计各候选人在“选举人团”中的得票，得到大选结果。全国选举人票共538张，除首都特区3张外，其余各州的配额等于其在国会中的席位数（每州有联邦参议员2人；联邦众议员席位则按各州人口比例分配，从1人到53人不等）。任何候选人只要夺下全国一半以上（至少270张）选举人票，就能赢得大选。
根据宪法第十二修正案，如果无人获得过半选举人票，则由联邦众议院从得票前三名的总统候选人中选出总统（每州众议员合算一票），参议院从得票前两名的副总统候选人中选出副总统（每名参议员一票）。在第十二修正案通过后，众议院曾在1825年决定总统归属，参议院则于1837年选出过副总统。今年投票前，由于选情胶着，不少人曾严肃考虑过以下可能性：奥巴马与罗姆尼各得269张选举人票，罗姆尼被目前共和党占多数的众议院抬进白宫，而民主党控制的参议院则选择该党副总统候选人拜登成为他未来的搭档。当然，这种戏剧性的场面最终没能出现。
目前50个州有48个采用“赢者通吃”的方式分配选举人票，即由在某州选民中得票率最高的候选人独占该州所有选举人票；只有缅因与内布拉斯卡两州将部分选举人票按选区分配。这样一来，多数州由于两党支持者人数差距过大，成为大选中牢不可破的“红州”（共和党基本盘）和“蓝州”（民主党基本盘），竞选的主战场便集中在寥寥几个“摇摆州”。今年大选中，双方阵营在竞争最激烈的佛罗里达、俄亥俄、科罗拉多等州，分别投放了3900万、2800万、1500万美元的电视广告，铺天盖地的宣传让科罗拉多一名四岁小女孩哭着说自己受够了选举；而在加利福尼亚、德克萨斯这些非摇摆州，电视上一个大选广告都见不到。
近数十年来，蓝州的人口一直多于红州，共和党在基本盘上处于下风，夺取摇摆州的需求也更为迫切，尤其是选举人票大户佛罗里达（29票）和俄亥俄（18票）。历史上从没有哪个共和党候选人，在失掉俄亥俄的情况下还能当选总统。不过这次罗姆尼不仅没能赢得这两个州，而且一气输掉了9个摇摆州里的8个，可谓惨败。

谁是选举人

不同于许多人的误解，选举人团并非只是存在于纸面上的、冷冰冰的计票方式。选举人是真实存在的个体，他们将于12月初在各州首府集会，填写自己的总统、副总统选票。这些选票将被当场封缄送往首都，直到次年1月6日才由国会正式开启并宣布大选结果。
根据宪法规定，各州可以自行决定选举人的产生方式，唯其不得由联邦公职人员担任。建国之初，选举人多由州议会直接任命，普通民众无权参与总统大选。不过历史上最后一次由州议会直接任命选举人的情况发生在1876年的科罗拉多州；在这之后，各州均一直采用普选的方式产生选举人。各州党组织或候选人的竞选委员会，需要在大选前几个月确定各自的选举人人选，并在总统选票上加以说明，这样选民在投票给总统候选人时，同时也就自动选择了对应的选举人。
一般而言，当选的选举人会宣誓效忠民意，将自己的一票投给本州选民青睐的候选人。但1960年大选中，阿拉巴马与密西西比两州的民主党组织因为支持种族隔离、抵制该党候选人肯尼迪主张的种族平等，而开出了包括许多拒绝向肯尼迪宣誓者在内的选举人名单。民主党在这两个州获胜后，两州19名选举人里只有5名在最后填票时选择了肯尼迪，其余则投给了支持种族隔离的民主党参议员哈里·伯德（Harry Byrd）。
这种因为地方党组织与党内候选人立场相左而导致选举人拒绝宣誓的情况，在历史上较为罕见。相反，选举人宣誓后因为各种原因“背叛誓言”之事却层出不穷，迄今已有158人次之多：其中有的是出于预谋，比如1836年弗吉尼亚23名选举人，因为不满民主党副总统候选人理查德·约翰逊与女黑奴同居生子一事而集体叛变，导致约翰逊票数不足，最终通过参议院投票才得以当选副总统；有的是迫于无奈，比如1872年候选人贺拉斯·格瑞里（Horace Greeley）在选举人填票前意外去世，他麾下的许多选举人也临时改投别家；还有的纯粹只是一时犯浑，比如1988年西弗吉尼亚一名选举人填反了总统候选人和副总统候选人的名字，而2004年明尼苏达一名选举人则把本该属于民主党总统候选人约翰·克里的一票投给了子虚乌有的“约翰·爱华兹”（很可能是副总统候选人“约翰·爱德华兹”的笔误）——这场笑话也让明尼苏达制定了一项新法律：该州选举人必须严格按民意投票，否则其选票将被视为无效，当场加以更换。
与明尼苏达有相同规定的只有密歇根。此外有24个州的法律对背叛誓言的选举人有所处罚，但其力度往往非常轻微，并不足以起到实际的震慑效果。对选举人背叛誓言的预防主要来自党组织内部：尽量甄选忠诚可靠的党员担任，如多年来为党务与竞选尽心竭力的基层志愿工作者；除此之外，还要及时发现并扼杀任何“叛变”的苗头。今年9月，艾奥瓦州共和党提名的一位选举人声称自己会把票投给党内初选的落败者荣·保罗（Ron Paul）而非罗姆尼，因此被组织“谈话”，最终辞职。

诞生与争议

选举人团制度是历史的产物。美国立国时，部分制宪者对民主抱有忧惧的心态，认为民众易被煽动蛊惑，应该把挑选总统的权力交给更靠得住的精英。不过对大众民主的防范只是选举人团制度入宪的次要动力，其更根本的成因在于大州与小州、北方自由州与南方蓄奴州之间的妥协。人口稀少的州担心一旦实行直选，自己将在总统人选上完全失去话语权。而南方蓄奴州既不愿赋予黑奴投票权，又不想“浪费”掉庞大的黑奴人口，于是极力鼓吹按人口分配选举人票的办法，作为加入联邦的前提之一。而北方州则以每名黑奴只能换算成3/5人口，作为接受选举人团制度的条件。
这一制度自诞生起便饱受争议。在其支持者看来，它是美国宪法最伟大的成就之一，既维护了美国的联邦制体系、保障了小州的利益，又充分利用了选举人的个体能动性，比如能够及时甄别不合格的候选人，或者在当选者意外身亡时迅速做出反应，决定适合的替代者。还有人觉得，各州普选票分开统计，有助于把涉及票数差距的争议“隔离”在各州内部，避免引起全国性的纠纷。最后，一些支持者认为选举人团制度造就了美国两党轮替的格局，为政策连续与政治稳定提供了基础，抵御了大众民主中潜在的多数暴政与民粹主义风险。
然而在反对者眼中，这些理由远不令人信服。首先，选举人团制度非但没有保障小州的利益，反而让摇摆州——尤其是摇摆州中的大州——的利益挟持了国家政策。为了获得连任，现任总统往往会在选前一二年就开始给予摇摆州大量的政策倾斜与优惠，而红州与蓝州的许多需求却遭到忽视。其次，被地方党组织推举为选举人的，往往是缺乏实际政治事务经验的基层志愿者。这些人对候选人能力与品格的判断显然不如大范围的民众直选结果靠谱，遑论历史上选举人曾经闹出的各种笑话。此外，2000年大选中，佛罗里达某些郡在投票机与选票设计上的失误所引发的一连串纠纷也表明，以州为单位的计票模式非但无法“隔离”争议，反而会大大加剧管理混乱、计票误差、选举舞弊等地方性问题可能对全国大选结果造成的影响。至于两党轮替格局与政策的连贯性，许多研究已经指出这是单选区议会选举等投票机制与社会政治潮流共同作用的结果，与选举人团制度关系不大。
除了实践中的种种弊端外，选举人团这种设计最根本的问题仍然出在缺乏民主合法性上：无论是各州在大选中权重的显著差异，还是赢者通吃的模式下，“红州”民主党支持者和“蓝州”共和党支持者手中总统选票意义的大为丧失；无论是选举人屡见不鲜的“背叛誓言”，还是历史上曾经4次（1824、1876、1888、2000年）出现过的、总统候选人赢得全国普选却输掉选举人票的情况，都与现代民主政治中一人一票、人人平等的基本价值观背道而驰。

改革前景

据华盛顿邮报与哈佛大学2007年的联合调查，72%的美国选民认为选举人团制度已经过时，希望将总统大选改为直接选举。但政界对制度改革的热情则远没有这么高昂。在主张维持现状的人中，一部分是因为前述的种种理由，不过更多人还是出于利益上的考虑：摇摆州议员自然巴不得本州获得尽可能多的政治资源，但一部分非摇摆州的议员同样不希望本党在州里的绝对优势因为制度变更而遭到削弱；一些民主党议员担心，由于美国选民整体上偏向保守，总统直选将对保守派的共和党更为有利，而一些共和党议员则担心，少数族裔人口的迅速增长，会让更受少数族裔青睐的民主党在直选制中势不可挡。
由于“选举人”这一设计是明确写在宪法里的，而修宪的门槛又实在太高，需要在参众两院分别获得三分之二多数通过，因此历史上多次修宪废除选举人团制度的动议，都仅仅因为少数议员的抵制便胎死腹中。其中最接近成功的一次是1969-1970年，修宪动议在众议院以339：70的绝对多数得到通过，并获得总统尼克松的背书，但在参议院却遭到了36名参议员的集体阻挠议事（filibuster），最终未能交付表决。这些参议员主要来自支持种族隔离的南方各州，本来就已经对当时民权运动席卷全国之势深为不满，自然担心若实施直选，南方州在大选中的权重会被大大蚕食。
修宪之路难如登天，主张改革者只得另辟蹊径。2001年，美国西北大学法学院教授罗伯特·贝内特提出了一种新的思路：既然宪法允许各州自行决定如何产生选举人，那么改革派完全不必触动宪法，而可以通过一个“全国普选票州际协议”来改变各州选举人票的分配方式，让这一制度名存实亡：一旦加入这一协议的各州选举人票达到270张，该协议就会启动生效，把所有这些选举人票全部给予全国普选得票最高的候选人。这样一来，候选人只要在普选中获胜，就能自动获得全国半数以上选举人票，从而当选总统。
这个协议看似简单，却在法律效力上存在两个可能的障碍。首先，1965年《选举权法案》（Voting Rights Act）规定，对于某些存在长期种族歧视历史的州、郡，其选举方法上的任何改变都要事先得到司法部的核准、确定不会侵害少数族裔的投票权之后，方能生效。不过司法部今年刚刚核准了加利福尼亚加入该协议的请求，从而清除了这一障碍。
其次，根据宪法相关规定以及最高法院的司法解释，若一项州际协议扩大了州权、削弱了联邦政府的权力，则必须由国会投票批准后方能施行。“全国普选票州际协议”是否属于这一类，是一个有争议的问题。多数人认为，选举人票如何分配本来就属于各州权力范围内的事务，因此这一协议并没有扩大州权；但也有人认为，既然这个协议肯定会深刻改变联邦政府的政治生态，就理应在生效前得到国会的批准。不过话说回来，就算后一种意见最终占了上风，由于批准协议只需要简单多数票即可，比三分之二票的修宪门槛低得多，因此到时候该协议获得国会批准基本上是不成问题的。
自“全国普选票州际协议”的思路提出以来，已有八个州连同首都、共132张选举人票加入了该协议，纽约（29票）与宾夕法尼亚（20票）的议会目前也在对此加以考虑。乐观估计的话，或许再过一二十年，“摇摆州”等美国大选特有的概念，就将成为历史名词了。