政客是否可以摆脱谋杀罪名？在巴西曾经可以

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政客是否可以摆脱谋杀罪名？在巴西曾经可以 | 腐败与法治

原创： Cato  思想库报告  2018-09-07
延伸阅读：扼杀腐败没有特效药

腐败与法治
——巴西如何加强自身的法律体系

By Geanluca Lorenzon

温馨提示：本文全篇8307字，阅读约需15分钟。

概      要

巴西正深陷历史上最大的腐败丑闻之中。在过去三年中，包括前总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦（Luiz Inácio “Lula” da Silva）在内的数百名商人和政客，因涉嫌参与国有企业的大规模贿赂计划而遭到调查和起诉。虽然贪污和以权谋私在巴西历史悠久，但将有权有势的个人绳之以法却是件新鲜事。

一些改革可以解释这种往更健全的法律体系过渡的趋势：其中包括在有组织犯罪调查中引入认罪协议；建立两个公共机构来监督司法机关和公共事务部（巴西的最高检察机构）；以业绩为基础的检察官和法官的竞争性选拔程序；联邦公共事务部和联邦警察更大的自治权。1988年宪法中引入的以择优选拔制度为基础的司法任命，以及没有政治关系背景的公民能更多地进入政府部门，也在加强国家司法机构方面发挥了重要作用。

巴西的司法机构仍存在明显弊病，特别是其过高的成本和庞大的工作量。此外，法官享有某些特权且常被滥用。尽管存在这些缺点，自20世纪90年代以来，司法系统的有效性已有显著提高，尤其是在打击腐败方面。

巴西最近的经验为其他国家提供了教训，尤其是拉丁美洲的一些国家。在这些国家里，腐败、权力滥用和有罪不罚的现象已成为普罗大众生活中的地方特色。


导      论

政客是否可以摆脱谋杀罪名？在巴西曾经可以。1963年，前总统费尔南多·科洛尔·德梅洛（Fernando Collor de Mello）的父亲阿农·德梅洛（Arnon de Mello）谋杀了巴西参议院的一个同僚。被捕受审后他被宣判无罪并立即释放。50年后一切有了改变。参议院执政党领导人德尔西迪奥·多阿马拉尔（Delcidio do Amaral）被指控妨碍司法公正，被联邦警察逮捕。这也不是个案，人称“卢拉”的前总统路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦（Luiz Inácio “Lula” da Silva）现在是巴西最有权势的人之一，但他因洗钱被判入狱将近十年。是什么在改变？

近些年来，巴西的司法系统在打击腐败时已经变得更加强硬。联邦警察局、联邦公共事务部和联邦检察官办公室（是在案件提交到最高法院前处理案件的独立部门）也正转变为更为有效的机构，促进了法律公正，在获准后能对那些有权有势的人起诉。

很大程度上，这种现象是“洗车行动”（Operation Lava Jato）的产物，该行动是一项对制度化腐败的持续性刑事调查。自2014年启动以来调查了诸多著名政客、商人和国有化控股公司的不法行为。该调查揭露的腐败现象引发了全世界的关注。美联社将其称为“该国历史上最大的腐败丑闻”，而透明国际称之为历史上最具有象征意义的腐败案件之一。该行动开始于对巴西首都的一家小型洗车加油站的调查，最终指向了一个涉及巴西众多政治角色的庞大贿赂腐败网络，从前总统（如费尔南多·恩里克·卡多佐，卢拉·达席尔瓦和迪尔玛·罗塞夫）到国会反对派和执政党领袖（包括众议院议长和参议院议长）、党主席、甚至高级法院法官，系统性腐败网络使巴西陷入了一连串丑闻。这些丑闻已被公之于众，现正接受调查和起诉。尽管巴西一度有忽视政客犯罪的历史，但如今巴西的法律体系正在将那些有权有势的人们诉诸司法。

“洗车行动”发现巴西主要建筑公司和国有企业，特别是巴西石油公司（国家石油公司）、巴西国家开发银行和Eletrobras（一家重要的电力公用事业公司）之间存在巨型腐败网络。调查人员发现一整套以换取合同为目的的贿赂方案，每个合同的回扣率从1％到5％不等。目前为止，联邦检察官仍在法庭上努力追回涉案的120亿美元。

该丑闻也引来了其他调查，例如在过去几十年中发现的选举中领先候选人的不合规政治献金。巴西选举事务高级法庭以微弱票数否决了对现任总统米歇尔·特梅尔（Michel Temer）的指控，那项指控的理由是在已遭弹劾总统迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff）的竞选中有不明竞选献金，特梅尔作为她的副总统在同一次选举中被选出，若情况属实，会使上一次总统选举无效。竞选中的第二名——参议员埃西奥·内维斯也被牵连，据称他也从向罗塞夫和特梅尔捐赠的同一家公司获得了政治献金。 而这一切都发生在巴西自20世纪30年代以来遭受的最严重的经济危机之际。

有六个因素使得“洗车行动”成为可能并且获得了成功：

1. 认罪协议制度；
2. 1988年宪法中引入司法系统中的择优录取制度；
3. 一套选拔合格公务员的强有力的体系；
4. 宪法第45修正案建立了国家司法委员会和公共事务部全国委员会；
5. 最高法院的合理任命；
6. 联邦警察和公共事务部的自治权。

近些年这些法律制度的变化越来越多的影响到个人和机构的动机和行为。

因素1：认罪协议

虽然认罪协议在大多数司法辖区内是常见的法庭行为，但在大陆法系国家中，法官在审判过程中实施、发现、指导和在审议阶段发挥更大作用的情况很少见。直到最近，控辩双方能够坐下来就判决进行谈判的想法在巴西都十分罕见。目前巴西有一个较为温和的认罪协议——delação premiada——字面意思是“告发奖励”。

认罪协议在1990年被引入巴西，以应对一系列包括强奸、绑架和谋杀在内的重罪。1995、1998、2006和2013的一系列立法扩展了其适用范围。尤为重要的是，在2013年，国会通过了《打击有组织犯罪法》，其中概述了其适用范围和标准。该法案将有组织犯罪定义为四人及以上的犯罪行为。为了使执行成为可能，该法案建立了一套基于结果的激励制度，以鼓励人们提供有助于其他犯罪嫌疑人被定罪的信息。

为了使认罪协议有效，被告提供的信息必须能够满足以下条件之一：
确定犯罪组织的其他参与者及其犯下的刑事犯罪，
披露犯罪组织内的等级结构和任务分工，
防止犯罪组织活动引起的刑事犯罪，
追回犯罪组织从罪行中获得的全部或部分收益，
及找到受害者并保护其人身安全。

这些条件旨在提高整套系统的有效性，被告合作的好处在于可能减刑三分之二、以剥夺公民权利取代刑罚、甚至可能在合作被认作是具有重要意义的情况下立即获得赦免。

大部分甚至是所有的合作都包含了证据披露，因为仅有证人提供的信息并不足以定罪。由于巴西的个人证词被认为是极不可靠的，因此证据是必要的。被告和受害者的陈述甚至不需要在法官面前验证真实性，且其他目击者的证词也不可靠。因此法官往往不会根据证人的证词对某人进行定罪。与强调交叉询问并对伪证进行处罚的美国法律体系不同，巴西的制度刺激伪证的产生，使得口头证词并不可靠。

认罪协议有助于转变提供证词的动机。在认罪协议提出之前，由于并不面临某种负面影响，被告很容易选择撒谎或混淆真相。而现在，激励措施使被告不仅在审判中保持诚实，而且还要在调查阶段有效地进行合作，收集证据并提交法庭。这是整套体系中最大的变化，并使得“洗车行动”成为可能。如果没有认罪协议，行动中的许多调查根本不可能发生。截至2017年5月共计达成155起这样的协议。

例如，前巴西石油公司董事保罗·罗伯托·科斯塔（Paulo Roberto Cost）的认罪协议揭露了有关犯罪方法的重要信息，还提供了将政客与犯罪计划相联系的证据。参议员德西利欧·阿玛拉尔（Delcídio do Amaral）在试图干扰调查后被捕，但他本人随即同意了一项认罪协议：他提供了将总统罗塞夫和前总统卢拉与腐败联系在一起的信息，从而得以对他们起诉指控。

如果没有认罪协议带来的激励措施，“洗车行动”就无法实现。巴西最近大多数的重大丑闻得以揭露是多亏了这些协议的存在。

认罪协议代表着巴西向建立资源更加丰富和更有效率的司法体系迈进的重要一步。它还提出了改善严重超负荷运作的司法系统的方法。据最新估计，目前平均每个巴西人拥有两起未决诉讼。这是阻碍司法机构及时性和有效性的瓶颈。此外，据公共事务部估计，巴西通过认罪协议在腐败案件中追回了2.25亿美元。

认罪协议制度通过影响被告在刑事诉讼中的行为改变了巴西司法体系内的激励制度。在实施该制度之前，被告有动机去隐瞒相关信息并阻碍司法公正。而现在，激励措施有效地鼓励了被告与司法机构的合作，防止了有罪不罚的现象，且能够不顾及社会地位地去将犯罪嫌疑人绳之以法。

因素2：择优录取体系和获得公职的更大可能性

从历史角度来看，巴西的权力运作由长期以来被认为由与大多数民众脱节的传统政治机构把持。然而1988年宪法规定的新标准大大减少了依赖政治关系背景才能进入司法机构的现象。这些变化得益于越来越多的人从事法律职业，而这又是自20世纪90年代以来巴西经济转型的结果。中产阶级从过去二十年来的发展中受益最多，在2009年已经扩展成为人口中最大的一部分。巴西55%的家庭属于中产阶级，已经从人口的三分之一（2005年的6300万人）增长为主要群体（2011年的1.03亿人）。

中产阶级的发展也增加了受高等教育学生的数量。由于越来越多人能够负担得起高水平教育，大学生人数和法律专业学生人数也越来越多（见表1）。

表1：中产阶级家庭占比与大学的数量，2001-2011

通过律师资格考试后必须经过三年法律实践工作才有资格成为法官和检察官，此后有两种不同的方式来获得永久性司法职位。常见的方法涉及严格、公开、客观的选拔过程，有80%的法官通过该方式被选中，这种途径为没有裙带关系的中产阶级提供了更多的机会。

另一种方式被称为“o quinto”，字面意思是“五分之一”，因为有20%的高等法院法官通过此途径被选出——可能会受政治关系严重影响。宪法中概述了这种选拔程序，巴西律师协会和检察官办公室将各自列出一份包含六名被提名者的名单，并提交给有空缺职位的法院。法院会从中遴选三名被提名人，法院名单会被提交给执行办部门的负责人——如州法院负责人，他将从中选择一个来填补该职位。每份名单上的被提名者都需要得到提名他们的机构的大力支持。在执行部门负责人做出选择的最后阶段，政治影响力会发挥更大的作用。因此，要通过此方式获得晋升，候选人必须在机构内部面临激烈的政治竞争，并应当具有足够影响力来让负责人选出他。

然而，由于大部分候选人都来自于第一种途径，这种选拔过程极大地改变了巴西的司法系统，因为它有利于雇佣没有强大政治背景的法官和检察官。另外，公开遴选过程还包含了巴西宪法中的激励机制。该过程遵循行政法中的一些宪法原则，包括公正和平等。

遴选程序的先决条件是拿到法律学位、通过巴西律师考试以及执业三年、具有巴西公民身份、遵守军事和选举义务，以及无犯罪记录。该程序由公告宣布，并分为五个步骤。前两个步骤用于评估法律知识，第三步评估候选人的心理生理状况和医疗记录，第四步为口试，第五步即最后一步包括了基于证书、出版物和候选人其他资质的评价系统。该程序明确无视候选人的政治背景，而将重点放在实际资格上。此外该系统在个人职业生涯中设立了不同的绩效目标来作为激励。

获准的候选人将得到一个小城镇的替补法官职位，并可能晋升到中等规模的县法院，然后是更大的县。最终可能成为上诉法院法官，即desembargador（最高法院法官是通过不同的标准选出的，如下文所述）。

1988年宪法中确立的择优录取制度更大程度地允许没有政治影响力的普通民众在巴西司法机构中担任高等职位。一旦上任，被遴选出来的个人可以毫无顾虑和偏袒地履行职责。

以这种方式被遴选出的一个案例是年轻的联邦法官塞尔吉奥·莫罗（Sergio Moro），他是“洗车行动”的领导者。仅仅四十五岁的莫罗处理了大部分引发此次行动的初始案件（即在诉讼过程之前的案件）。媒体通常将他描述为坚忍不拔的、严谨和专业的。

因素3：选拔合格公务员的强大激励系统

选择合格的公务员——尤其是法官和检察官等强大决策职位的公务员——的需求在过去二十年中越来越强烈。这对许多人寻求公务员职务的决定既有积极的影响也有消极的影响。

竞争激烈的职业道路

巴西律师协会的一份报告显示，巴西的法学院数量超过了1400所，超过世界其他地区。巴西拥有超过九十万名律师——和更多的法律专业毕业生——来竞争高级法律职位。由于法律行业依然是一个极具吸引力的职业选择，因此法官和检察官候选人的供应量非常大。尽管如此，法学院入学人数的增加并不意味着律师人数的增加。在过去十年中，通过律师资格考试的法律专业毕业生比例在10%和36%间波动。

这个庞大群体的典型职业目标是成为法官或者检察官。这两种职业都享有同等法律权利来享受相同工资水平：初级检察官的报酬必须和初级别法官的报酬相当。由于有100至250人在竞争同一个岗位，竞争非常激烈。

公共法律岗位：高工资、终身制和荣誉

在巴西，公共法律领域的工作收入最高。法官在职业生涯初期的年薪是76160美元，与巴西平均年收入7200美元相比无疑是一笔可观的薪水。巴西法官的收入还包含奖金和其他额外津贴，总薪酬有时可以达到每年226000美元。遗憾的是，奖金的来源总是很可疑。例如，尽管他们已经享有本国最高的工资水平，法官们每年还是可以获得约13200美元的住房补贴。

终身制是另一个重要的优势。在两年试用期后，终身制使得解雇法官非常困难。这种制度保证了他们职业的稳定，且工资在他们余生的大部分时间都在递增。

负面影响

终身制也会产生负面激励因素，因为它允许法官有某些不当行为而不受惩罚。只有在最严重的情况下，终身制的法官才会领着全额终身工资被强制性退休。举例来说，巴西北部一位法官在工作场合对他的女助手进行性侵，因此被迫退休，但是仍能在余生中继续获得全额工资。即使在他去世后工资也不会停发，只要他的遗孀还活着，就可以继续领取他的工资。向法官和检察官支付的高额薪酬奖金使得巴西的司法机构开销非常大。2014年，全国司法委员会估计整个巴西司法体系的开支约为300亿美元，相当于本国GDP的1.2%。西欧国家如法国、德国、意大利、葡萄牙和英国在司法体系上的支出不超过GDP的0.4%（见表2）。美国的数据为1.3%。

表2：司法体系的支出在GDP中的占比

另一个不良激励因素涉及到财政政策——巴西司法部门的预算由自身制定。联邦最高法院（STF）可以批准自己的预算，而州法院的预算由州法庭主席团进行表决。因此，如果司法机构认为有必要就可以增加预算，而立法机构能做的只有批准。

尽管花费巨大且并非一直有成效，但巴西近来改善的司法体系依然是一个具有吸引力的职业选择，且不需要顾忌政治关系。

因素4：宪法第45修正案和监管机构

2004年，巴西国会通过了后来被称为“司法改革”的1988年宪法第45修正案。该修正案对司法机构的职能进行了一系列修改，包括对最高法院审理前的听证会做出更严格要求，将法院判决作为判例的措施（在民法体系中不常见），以及设立两个监督机构：国家司法委员会（CNJ）和国家公共事务部委员会（CNMP）。

国家司法委员会的使命是保护司法机构的自主权，通过改进监督、行政控制和透明化来达到提高司法系统效力的目标。为此制定了一套“地方法官条例”（the Statute of the Magistrates），它规定了每位巴西法官的职责和权利，监督司法系统的运作、听取投诉、建立纪律规程，进而提高了法院效率。国家公共事务部委员会的任务是对巴西最高检察机构公共事务部进行行政、财务和纪律方面的监督。公共事务部分为联邦公共事务部（MPF）和州公共事务部。委员会有权对公共事务部工作人员行为的合法性进行审查、做出行政决定、回应对工作人员的投诉、审查纪律程序，并开展关于公共事务部的年度报告。

通过对更高效率的激励、对司法的严格监督、实施独立监督来打击内部腐败，这两大监管机构的司法制度得以有效巩固，国家司法委员会还会就司法效率进行详尽的综合报告（如“司法数字报告”），并为州法院设定目标，例如综合时间表和对成果的定量有效衡量。国家司法委员会在帮助司法机构更快速进行决策方面居功至伟。例如，巴西最高法院是世界上最繁忙的法院之一，每年新增案件多达十万起。但在批准第45修正案后的2006年，未决案件的数量开始下降（见表3）。

表3：最高法院新增案件数量，1989-2013

诉讼案件最初急剧上升的部分原因是1988年宪法，宪法授权巴西普通民众可以在司法机构捍卫自己的权利，结果就是绝大多数新案件都被提交到最高法院。巴西人口在随后25年内增长了30%，然而同一时期的案件增长率为27000%。尽管新案件数量依然庞大，但第45修正案被广泛认为有助于大幅减少最高法院案件数量，因为案件在提交到最高法院之前达成和解的可能性更大。最高法院的待决案件数量持续下降，2015年达到了十年来的最低水平，仅有53950个未决案件（见表4）。

表4：最高法院待决案件数量，2008-2015

然而国家司法委员会对腐败的监督依然孱弱。尽管已经有所好转，但仍有很长的路要走。自成立以来提出的7200项纪律处分控告中，只有78起得到了解决。更糟糕的是，对司法机构的纪律处分仍然非常困难，因为国家司法委员会和法官有紧密的联系，仍对这些处分犹豫不决。例如，委员会的负责人南希·安德里吉法官（Nancy Andrighi）一直受到同僚的批评——她在演讲中强烈反对裙带关系，并对一名法官的腐败指控进行调查。在另一起案件中，一位法官在面临委员会调查前采取了两项武断举措：封锁了巴西WhatsApp服务并逮捕了Facebook拉美副总裁。

因素5：足以胜任的最高法院任命

巴西最高法院任命程序与美国相似，由总统任命并经参议院确认的11名法官组成。首席大法官由其同僚们投票选出，任期两年。与许多南美洲邻国的司法制度不同，该任命程序使得巴西最高法院在过去几十年中保持了意识形态的稳定，不受到执政党的政治风向影响，始终保持平衡。

需要注意的一点是，2003年至2016年执政的巴西工人党长期与其他拉美左翼政党结盟。当几个联盟政党在同一时间执政时，此种意识形态的一致被认为是有利的——最典型的例子是委内瑞拉的乌戈·查韦斯（Hugo Chavez），阿根廷的内斯托尔·基什内尔（Nestor Kirchner）和他的妻子克里斯蒂娜·费尔南德斯（Cristina Fernandez）以及玻利维亚的埃沃·莫拉莱斯（Evo Morales）。但在这些国家，违反法制的情况层出不穷。相比之下，即使巴西工人党政府任命了九位最高法院法官，巴西的民主制度仍不稳固。在这九位大法官中，有八名法官拥有广阔而丰富的法律职业生涯（唯一的例外是迪亚斯·托福利[Dias Toffoli]大法官，他是巴西工人党的前任选举律师且此前未通过司法遴选）。

最高法院的独立性在2005年的“Mensalão”腐败丑闻中体现得淋漓尽致，“Mensalão”的字面含义是“每月支付巨额”。尽管宪法赋予高级公务员以司法特权，但是最高法院依然向一些与前总统卢拉有密切联系的高级政治人物提出腐败指控。值得注意的是，此时工人党已经任命了许多大法官。最高法院的独立性也体现在罗塞夫总统的继任者提出的对她停止弹劾程序的若干请求中。尽管她提出抗议，但这一程序并未中断。2016年4月，罗塞夫被弹劾。

最高法院在宪法中受到保护，不受行政和立法机构的任何干扰。例如，最高法院可以取消任何改变其独立性或特权的宪法修正案。与许多邻国不同，巴西的司法机构与其他政府部门之间保持着强大的权力分立。1988年宪法之后的每一届政府都对这种分立表示尊重。

因素6：联邦警察和联邦公共事务部的自治

联邦公共事务部的自治和独立是一项不久前刚取得的成就。1988年宪法实施后，公共事务部正式获得行政自治权，这对一个有公务员腐败历史的国家来说是相当重要的一步。尽管如此，直到20世纪90年代，巴西检察官通常会拒绝对行政部门的高级官员提出指控。相比之下，联邦公共事务部因其享有的独立性而倍受赞誉。虽然总统在任命总检察长时享有充分的自由裁量权，但在过去十多年来，总统只能从联邦检察官提交的名单——获得同僚投票最多的候选人——中进行选择。

总检察长最近表示：反腐败法及经济合作与发展组织关于打击在国际商业交易中贿赂外国公职人员协定是公共事务部发起刑事调查和起诉的主要因素。该条约制定了打击系统性贿赂的标准和程序——特别是在巴西等发展中国家。在同一次采访中，总检察长公开回应了前总统卢拉对其“忘恩负义”的抱怨，指出他并不欠什么恩情。这正昭示着联邦公共事务部的独立性。

2014年10月，联邦警察通过第657号行政命令（非正式称谓是“MP da Autonomia ”，临时自治措施）获得了比联邦公共事务部更大的独立性。这项措施要求联邦警察领导人此前必须担任过联邦警察，从而使该机构在选择自己的领导人方面享有更大的独立性。警官们为这项变革而不断地向总统进行游说。

调查方法方面也有很大改进。在联邦警察领导人表示他的机构在调查丑闻方面不会落后于公共事务部之后，两个机构在巴西境内的几个联合特遣组参与了“洗车行动”的一部分并进行了重要调查。这些联合特遣组工作重点是将协同犯罪联系起来。联邦公共事务部和联邦警察的工作为他们带来了国际认可和更高的国际声望。

通过将人员与资源协调起来共同用于调查相关犯罪——而非单独调查——这两个机构能够齐心协力并更好地利用那些拥有追踪犯罪组织经验和专长的人员。虽然这在其他国家很普遍，但在巴西，这种类型的组织调查是一个近来才有的发展。2003年巴西有18个特遣组，而到2016年已经增长到了550个（见表5）。

表5：联邦警察特遣组数量，2003-2016

由于联邦警察和联邦公共事务部的成功，资源管理方面已有大幅改善，两个机构的形象和声望也大大加强。特遣组的成功使其运作程序可以成为反腐败调查的标准程序。


结     论

巴西的司法体系远算不上完美，但自20世纪90年代以来，其效力已经大大提高。本文所回顾的法律、社会和制度变革表明，设立正确的激励措施是如何巩固了新兴国家的司法机构——即使是在一个有腐败历史且腐败政客常常逍遥法外的国家。巴西已经建立起一个强大的激励体制来遴选有愿意且有能力直面那些政治及商业机构，甚至是国家史上最大的腐败集团的合格人才。其他国家可以从巴西改进后的法官及检察官择优录取程序中进行学习，同时也要注意避免巴西在未来仍需不断纠正的一些错误。

声明


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     译：陈飞震
     校：钟丹
     审：Tina