韦森：预算民主与中国法治民主建设的逻辑起点

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中国经济社会面临大转型

近几年来，“社会转型”已经变成了一个中国知识分子理论界谈论较多的话题。首先，从经济层面来看，中国过去30多年———尤其是中国加入WTO之后所逐渐形成的经济增长方式需要转变，即由一个高储蓄、高投资、高外贸出口、高能源消耗、高政府税负、高国企投资的“国强”增长路径转向一条居民收入和居民家庭消费较快增长和主要依靠内需的“民富”增长轨道。从这个意义上来说，中国需要转变“经济增长方式”和政府的经济社会发展的基本国策；其次，从社会层面上来看，在过去30多年改革开放的经济高速增长时期，在中国内部一些社会问题在不断出现和积累，一些社会不安定因素在增加，建立现代法治民主政治体制已经越来越成为中国执政党和社会各界一个绕不过去的历史任务。就此而论，当今中国，已经到了须得做进一步“社会选择”的“大转型”的前夜。

在目前中国经济社会的大转型面前，无论从中国的理论经济学的现状来看，还是政治学、法学和其他社会科学的整体来看，我们的理论准备显然还很不够。这其中最主要的问题是：经过30多年的改革开放，市场经济的资源配置方式已经在中国经济社会内部生成了，但是，一个现代良序市场经济需要什么样的政治架构和法律体系，这一点对大多数人来说还不是很清楚，至少还没有形成社会共识。换句话说，一个现代良序市场经济运行到底需要哪些基本制度要件，仍需要进行探讨。这一格局，一方面要求我们对一些长期沿袭下来的一些理论信念———尤其是对在过去中国计划经济时代所长期沿袭下来的意识形态中的一些观念———进行再反思；另一方面也需要中国理论界对世界现代化过程的进行历史研究和理论比较，以期在目前中国经济社会转型的这个节骨眼上，能认真梳理一下我们的思想和认识，为未来的中国经济社会的转型做些基本的理论准备。最近几年，在中国知识分子和学术界越来越多的人谈论“新启蒙”问题，实际上也正是欲从理论上为未来中国建立良序的现代市场经济秩序做些理论探讨和准备。

政府的权力要受到限制

建设民主政治和法治国家，从理论上来说今天在当今中国已经不再是一个问题了，因为，这已经是政府和执政党所共同确立下来的未来中国经济社会发展的长期目标。譬如，现在的问题是，目标是定了，当务之急是开始做，要开始朝前走，而不是只说不做，原地踏步。现在需要进一步讨论的问题是：我们到底要建设一个什么样的民主和法治国家，现代民主法治到底有哪些基本要件？如何才能建立一个民主法治国家？

第一，民主必须是宪政的才是最不坏的。英国二次世界大战时期的著名政治家、曾在第二次世界大战期间任过英国首相的丘吉尔(Winston Churchill)曾说过：“民主是个很坏的制度，但其他制度都比它更糟，所以只能用它，这是最低的要求。”总结世界许多国家近百年的民主政治经验，现在我们似乎可以补充丘吉尔说：“民主必须是宪政才是最不坏的”。那么，进一步的问题是：什么是民主？什么是宪政？民主与宪政的关系是什么？近几年，中国政治学界和法学界的同仁探讨共和(republic)、民主(dem ocracy)与宪政(constitutionalism )三个概念之间关系的文章很多，有些讨论和分析也很细、很深、很到位，当然也有很多歧见。这里暂且悬置“共和”这个概念不讨论，我基本上同意这么一种见解：民主与宪政之间存在着差异，也可能有冲突，且二者不一定共生，在现代社会的实际运作中，二者实际上是互补的，且最后形成了一个合一的结合。从政治学理论上来说，民主涉及的是权力的归属，宪政涉及的是对权力的限制，二者合一的结合就是“有限政府”，或称“宪政民主”。政治学者也一般认为，“民主”的缺陷，只有通过“宪政”才能得到“补救”，因而民主必须是宪政的，即实行“宪政民主”，才能避免蜕变为“民主的专制”的可能性，才是较合理的。

为什么说民主是宪政的才是合理的？宪政民主的优点在什么地方？从政治学和宪法学理论来看，亦从当代一些现代国家的宪政民主政制的实际运作经验来分析，宪政的核心理念是政府的权力要受到限制，因而政府的权力不是无限的；而民主是实现宪政体制或者说宪政真正运转的一个必要条件，即有民主，才能真正使宪政运作，才能真正做到“限政”。尽管从欧美历史上来看，民主相对于宪政而言往往滞后一些时间，但各国的演化路径都殊途同归地走向了宪政民主，这应该说是各国现代政治发展演变过程的一般法则。

这里有一点需要一再说明，民主与宪政的关系，与民主与法治的关系，实际上是一枚硬币的两面。从宪法学理论上来说，现代社会中的“法治”，并不是政府或言“主权者”(the sovereign)用法律手段统治、控制和管制住社会，或者说用法律“治住”了老百姓，即“rule by law”，而首先是政府守法，政府或“主权者”(包括执政党及其领导人)是在法律的约束之下，因而在整个国家机器和社会的运作中，法律具有至高无上的地位，这就是“rule of law”。在19世纪，英国一位著名宪法学家戴雪(A . V . D icey，1915)在《英宪精义》曾对“法治”做了这样的经典解释：法治，“首先是指和专断权力的影响相反的正规法律的绝对无上的或超越一切的权力。法治防止政府方面的专断权、特权甚至广泛的自由裁量权”。根据对“法治”的这种理解，这些年我一直相信，我们国家的2004年《宪法》所确立的中国社会的长期发展目标的“法治国家”，就应该是这种“rule of law”的国家体制，而不是一种“rule bylaw”的国家。如果把“法治”精确地理解为“rule of law”，未来中国的“法治国家”，就不再是政府把法律作为一种统治手段来治理社会，而是首先是政府本身遵守宪法以及各种法律法规———尤其是行政法律法规，然后才是全体社会公民遵守各种与自己有关的法律法规。从这种意义上来说，我们可以在某种程度上简单地把“法治”理解为是选民用宪法和其他行政法规“治住了”政府，使政府官员的行为是受约束和民意制约。很显然，这样的“法治国家”，也是宪政民主政治。如果这样理解“法治”，把中国未来的政治体制改革的目标模式，称作为“法治民主”，似乎不无不可。如果这样理解民主、法治和宪政之间的关系，我们可以达致这样一个基本认识，建立了“宪政民主”政制，也就达致了“法治国家”的目标；或者说，今天法学家和政治学家们所说的“宪政民主”，也就是邓小平在20世纪80年代所憧憬的“法治(制)民主”。

法治民主的核心是“预算民主”

第二，法治民主的核心和骨架是“预算民主”。原来许多人(包括我自己)都没有意识到这一点。在2007年的股市“5·30印花税事件”后，人们才慢慢意识到，民主政治，其核心原来并不是“人民当家做主”、“人民的统治”或“‘民’选‘主’”的问题，而实质上是个税收问题，是个民主预算问题，或简单说是限制政府的征税权以及政府财政支出要受到民选代表的实质性审议和制约问题。看一下英国的历史，就会知道，从1215年《大宪章》开始，一直到1688年的光荣革命，整个英国的宪政进程是围绕着限制国王的征税权而展开的。1689年在英国制定的《权利法案》，第十七条就明确规定：“国王不经议会同意征税，即为违法”。另外，稍微了解一下世界近代历史，就会知道，荷兰的建国，法国大革命，美国的独立，都是由政府征税问题引起的。另外，许多国家的现代转型过程也表明，“宪政”开始并不一定是“民主的”。比如，到1688年的光荣革命时期，英国的宪政制度基本上就建成了，但是到了19世纪初，在英国大约只有占人口比例2.5%的贵族才有选举权。经过19世纪30～50年代的宪章运动，到1884年，在英国才有三分之二的男子有选举权。到1928年，21岁以上的妇女才和男人一样有投票权。到1966年，英国才有18岁以上的所有公民普选内阁首相的制度。法国妇女有选举权，也是1944年之后的事情，甚至到1974 年6月，法国才最终确立了18岁以上公民普选总统的制度。就连美国这个确立普选权较早的国家，原来妇女、黑人和其他少数民族的人并没有选举权，直到 1971年3月制定的联邦选举法，才有了现在这样的较完备的普选制度。所以，从欧美历史看，宪政民主的实质是限制政府的征税权和预算民主的问题，而不简单是个民众的普选权和选民直接“选主”(即国家和政府领导人)的问题。从世界上一些国家的现代社会转型的历史经验中，可以推知，如果我们未来的政治体制改革没有一个明确的宪政目标，而仅仅是把我们未来的政治民主化进程想象为只是在形式上采取一些西方国家通行的“普选制”，这将非但不能保持我们国家的社会安定和经济的长期增长，还有可能出现像“文革”那样的“大鸣大放式”的“大民主”，甚至会出现多数人的“民主暴力”或“暴政”。对于这一点，我们必须有一些清醒的认识。

如果说西方的整个宪政制度是围绕着征税权和政府财政支出的审议而展开的话，那么，再回过头来看看我国现在的政府财政体制，就会发现问题很多。从统计局和财政部官方网站的数字中，我们知道，从1994年到2010年这16年间，政府每年的财政收入增速，几乎都是当年G D P增速的两倍，有些年甚至是三倍。另一个被大多数国人所忽略但说来却非常惊人的事实是，从2000年到2010年乃至到今年，政府每年差不多都完成它自己年初所定财政收入增加目标的200%，甚至有些年份超过300%.譬如，在2000年，财政部的预算报告所定的当年政府的财政收入的增速是8 .4%，但当年的实际增幅是16 .9%，完成了政府自己计划的201 .2%，；2001年，财政部的全国财政收入计划目标是增10.3%，但实际增幅是22.2%，完成了自己计划目标的215.5%；2004年计划增幅 8.7%，实际增幅21.4%，完成自己计划的246.0%；2006年，计划增幅12 .0 %，实际增长了24.3%；完成计划的202.5%.2007年更高得离谱。年初，在两会上，财政部的报告中所定的政府财政收入增幅为13.8%，但当年的实际财政收入竟增长了32.4%，完成政府自己所定计划的234.8%！在2008年，尽管出现了全球金融危机和中国内部的几场大的自然灾害，政府的财政收入仍然增长了19 .5%，完成财政部自己所定计划的139 .3%.在2009年，尽管中国经济遭遇了近30年前所未有的困难时期(如外贸出口大幅度下滑)，但政府财政收入全年仍然增加了11.9%，完成了自己年初所定财政收入增幅目标的148.8%.去年前三季度，全国的财政收入比去年同期增加了29.5%，为去年两会期间财政部自己所定预算增幅的 368.75%.这些数字充分说明，在我们目前的政治体制安排中，政府征税根本不受任何约束，国税局想征什么税就征什么税，想征多少都会超计划完成。像利息税、资源税和燃油税这些新税种，财政部和国税局决定开始征收时，根本没经人大讨论和批准，甚至连个具有中国特色的“听证会”都没举行过。

除了政府征税目前不受任何约束外，政府的财政收入更不受任何实质性的制约，且到目前为止，各级和各地政府的财政收支根本就不透明。就拿2008年下半年以来的4万亿的刺激经济计划来说吧！且不说为什么发改委决定将这4万亿的45%投在“铁公基”上，又为什么是4万亿呢？这4万亿是谁决定的？谁审议批准的？还有，在4万亿中，为什么有1万亿投到了四川的灾后重建呢？这里面有真正的“预算”么？为什么不是按四川各地和各级政府报上来的需求数字，譬如 8750亿或者12352亿，而是1万亿这个整数？发改委的决策者一拍脑袋，一个省就1万亿下去了，这是个什么概念？这是花的纳税人的钱呀！上述事实和数字说明，目前我们政府的征税整个不受任何约束，我们的财政支出实际上也根本没有现代“政府预算”这个概念，更没有任何实质性的限制和制约，而完全是过去计划经济中政府决策者任意拨款、花钱、搞大项目、做面子工程的那套做法。在这么一个财政体制下，还不会出事吗？还不会不出腐败？

近些年来，在中国经济高速增长的时期，种种社会问题不断积累。尤其是进入21世纪后这近10年来，在我们的社会内部所发生的群体性事件和恶性事件，一起接一起，且不断增加，这是一个有目共睹和无可否认的事实。为什么呢？难道这些问题与我们的政府掌握着这么大的资源，政府的财政收入和财政支出不受任何实质性的制约没有关系？

纵观近几年在中国社会内部发生的种种社会问题，我觉得以粗略地将一些深层次的问题归纳为六大类：(1)政府官员腐败案件不断被曝光，贪腐案件大面积发生却屡治不果。(2)我国社会财富占有和收入分配上的差距不断拉大，社会收入分配的基尼系数已经接近0.5.(3)整个社会越来越靠政府和国有部门的项目投资和高投资率来维系经济增长。(4)居民家庭收入和消费占国民收入的份额持续下降。(5)社会内部的紧张程度不断增强，一些恶性事件和万人以上群体事件不时发生。(6)社会诚信和商业伦理严重缺失，食品安全、产品质量、环境污染乃至商业欺诈等问题在各种媒体上不断曝光，屡治不果。

正是因为上述6类问题不断恶化，才导致在过去30年中国经济高速增长时期，一些恶性事件和万人以上群体事件不时发生，我们社会内部的紧张程度不断增强。对于目前中国社会内部常常发生的一些社会问题的原因，学界已经有不少人做了分析。这里我只想提醒大家这样一点：上述六个深层次的问题，哪个不跟我们财政体制连在一块呢？政府手中钱那么多，掌握了近8万亿的财税收入，加上各地政府的卖地收入和其他各种预算外收入，会远远超过10万亿吧！这么大个盘子，财政支出又不透明，政府官员的腐败大面积发生而屡治不果，不还是这种缺少民主预算和财政透明的制度安排的一个必然结果？中国社会内部财富占有和收入分配差距的不断拉大，难道不与这种财政体制有关？上面所说的当今中国社会的四大类问题，越来越强烈地告诉人们，我们的财政税收体制是到了不改不行的时候了。财政体制改革，应该是当下和未来中国政治体制改革的核心问题。

政府的财政体制和预算制度的改革

第三，既然未来中国民主政治和法治国家建设的核心问题或言基本问题是政府的财政体制和预算制度的改革，那么，要建立社会主义法治国家和民主政治，就要把民主预算作为政治体制改革的一个切入点。具体说来，要从限制政府的征税权和预算开支开始，构建公开、透明、民主和法治的政府财政预算制度。要做到这一点，首先就需要考虑修改我们的《预算法》以及宪法中有关政府征税权的条款，明确把政府征税须征得纳税人所选代表的同意以及政府每一笔预算支出都要经纳税人选出的人民代表审议批准这类保护纳税人权利的条款写进《预算法》和我们的宪法。

当然，只在这些法律条文上做文章还远远不够。因为，预算民主的真正运作，在实质上要求“做实人大”。要“做实人大”，要政府的财政收入和财政支出完全受人大代表实质性的审议和制约，还必须让这些人大代表能真正代表纳税人的权利、要求和意愿。这无疑又会牵涉到我们的人大代表的选举制度和职能转化问题(如人大代表的专职化，等等)。这显然是一项极其复杂的系统工程，难度将会很大。但是，不管多难，不管多复杂，这些现代民主政治的基本要素是躲不掉的，总得一点一点地来完成。

概言之，从建立真正能约束政府征税权和从促使政府财政预算支出透明着手，修改《预算法》，同时修改《宪法》中关于税收的条款，把税收(宪)法定的原则写入宪法，明确纳税人的权利，从而做实人大，使政府的财政收入和支出均受民选代表的实际审议、约束和批准，应该是未来中国法治民主政制建设的一条较为显见的逻辑链条。要做到这一点，显然还需要通过法学界、政治学界、财政学界、经济学界乃至社会科学各界和政府决策层之间的广泛对话，以形成一些关于未来中国经济社会改革的一些重叠共识。有了共识，我们才能起步，才能期望在未来中国十年乃至更长一点的时间中，不但保持中国经济的长期可持续增长，而且能建设一个良序法治民主政治下的和谐的市场经济社会。