傅蔚冈：高速公路免费的法律疑问

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上海金融与法律研究院研究员 傅蔚冈 为英国《金融时报》中文网撰稿
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网上传了一年之久重大节假日高速公路免费通行措施终于得到了落实：近日国务院同意，今后每逢春节、清明节、劳动节、国庆节四个重大节假日的小长假，小型客车可以免费通行全国收费公路。有媒体测算，该政策将为民让利上百亿元。

能够让利为民，当然让人喜欢。但天下没有免费的午餐，你的收益就是别人的成本。从目前来看，那些高速公路经营权所有者公司就承担了这次免费活动的成本承担者。如果这么来说，那么此次免费活动倒是像有网友说的“政府请客，公司埋单，百姓得利”了。

不过，这次免费活动真的能让百姓得利吗？未必见得。首先，这政策的受惠人群偏小。此次通知明确了免费通行的车辆范围为“7座以下（含7座）载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车”，这意味着能够享受免费的都是属于极少数人——国家公安部交通管理局的数据，截至2011年底，全国机动车保有量为2.25亿辆，其中汽车1.06亿辆，私人小、微型载客汽车迅速增长，保有量超过6100万辆。换句话说，这次的免费就是为这6100万辆私车的车主及家人准备的，以每个家庭4人计算，也就是只能惠及2.5亿左右的人口——约占全国总人口的20%不到。

如果仅仅以此次受惠人数少来否定节假日高速公路免费政策，这个理由一定不能成立。为什么呢？因为很多公共政策的出台，本来就是为了照顾极少部分的困难群体。但问题是，那些拥有私家车的家庭绝不是当下中国最应该受到照顾的弱势群体，因为他们是中国经济改革的受益者，是整个社会中最有消费能力的人。


在今年春节之际，有广东省政协委员提出春运期间高速公路上开设返乡免费通道，对春运返乡车辆全部实行免费放行，认为这样做不仅可以提高高速公路通行速度，还减轻了返乡人员的成本。不过这个政策却因为难以辨识何为“返乡车辆”而没有被采纳。如果说给大巴免费是为了照顾社会弱势群体尚且情有可原，那这次给私家车车主免费却不给大巴免费，则完全是让人摸不着这个政策出台的目的了。

这个政策的问题，还不仅在于是受照顾的人群有失妥当，更为恶劣的是，它严重侵害了拥有高速公路经营权公司的权利。那些通过合法手段获得高速公路经营权的公司，其主营业务就是收费，国务院一纸通知宣布免费，侵害了这些公司的合法经营权，甚至在某种程度上构成了征用。

现行《宪法》第13条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”现在政府未经这些公司同意，就一纸命令剥夺了它们收费的权利——如果这些公司并非属于国有独资，那就构成了征用——无论是有限公司还是股份有限公司，最后总有个人股东出现其中。况且，如果是征用的话，我们还必须追问，为何在节假日期间“7座以下车辆”上高速公路就构成了“公共利益”，以至于必须要“免费”？

或许有人说，这不是征用，而是属于政府单方面变更许可。是的，这些公司获得经营权是通过行政许可——无论是特许还是其它。但问题是，政府基于何种原因必须变更？难道真的有重大的“公共利益”存在？不过即便如此，按照《行政许可法》第8条的规定，“为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

到目前为止，沪深两市上市公司中共有29家公司涉及高速公路经营业务。有媒体统计过这个《通知》对这些公司经营业务的影响：如在10月前正式实施，那么全年所有上市公司的通行费预计将减少30亿元左右，约占总收入的3%-5%。那么，政府该如何补偿这些上市公司的经营损失？而由此股价下跌给公司股东的损失，又该如何保障？这实在是一个比较难解的问题。

如何补偿这些公司的损失？通读国务院的通知，竟然没有发现补偿条款。这是将难题留给地方政府，还是压根就不想给公司补偿？这问题恐怕比高速公路免费更值得关注。

（注：本文仅代表作者观点）

本文责任编辑 徐瑾 jin.xu@ftchinese.com