郑风田等：如何让人大代表提的问题更专业？

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郑风田等：如何让人大代表提的问题更专业？　2009-03-11 15:12
分类：两会
字号： 大大  中中  小小

郑风田等：如何让人大代表提的问题更专业？

郑风田 郎晓娟 中国人民大学

以后人大代表在参加人大会议前是不是应该来点听证制度，增加这些代表的水平，免得出现太多的雷人提问或者是不问或者是瞎拍马现象？

“两会”代表们也会上拿出各自的提案和建议，然而，从两会前的各种报道和过去的经验来看，这其中，往往也不乏“雷人”的提案，全凭部分代表们的一厢情愿、信口开河，不仅反映不了民意，反而成为人们嘲笑和讥讽的话柄。

这样的情况当然不该让它继续发生甚至愈演愈烈，那么要如何加以纠正？其中的一个关键，就是应该让人大代表的提案能够真正“代表”人民，比如说，是不是也该来点听证制度，在提案真正提交之前，先在代表所在的选区来个公开听证，让大家听听，他们选出的这位代表，提交的议案是不是真的能够代表选区人民的利益，是不是真正在为人民说话，而不是为自己说话，甚至是说胡话？

听证制度并不新鲜，国外发达国家早已有之，我们国家也在行政处罚、价格决策和立法等方面实行了听证制度，实际效果如何姑且不论，比起过去关上门的“拍脑袋” 决策，到底多了些公开度和透明度，也给未来的发展和进步打下了基础，那么，既然现在的部分人大代表，也面临着闭门造车炮制“雷人”提案的问题，是不是也可以用听证制定，来让专家和选民们把把关呢？

美国听证会制度的形成以及作用

什么是听证？听证制度最早产生于英国的司法程序中，早在1215年的《自由大宪章》中就为听证提供了法律依据，然后传到美国，进入立法程序，再到20世纪，扩张到行政领域，其核心是为了让各方利益主体都能平等地参与到公共决策中，使得决策更加民主化和合理化，能够更好地反映各个阶层的利益，美国1946年通过的联邦《行政程序法》，标志着听证制度的成熟。

美国的联邦宪法强调：对当事人不利的决定必须听取他本人的意见。这就是普通法的自然公正原则。而这种听取利益相关者意见的程序，法律上就叫做听证，正如前面所提到的，在美国，听证制度包括司法听证、立法听证和行政听证，其中，司法听证又叫审判型听证，是一种正式程序听证；而议会立法和行政裁决则采用非正式程序听证，以美国州议会为例，如果美国议员要提出议案，送到委员会后通常都要举行听证会，听证会必须公开举行，提前公告开会通知，在听证会上，与提案有关个人和团体，以及地方官员、技术专家等等都需要参与，那些对提案感兴趣的人也可以来参加。人们可以在听证会上陈述个人意见，即所谓“作证”，证人们代表着各自不同的利益，他们可以指出提案中存在的问题，未考虑到的薄弱环节、可能引发的不良后果等等，也将在互相辩论中提出可达成也妥协的地方，其他听众有不愿意发言又想表达看法的，也可以用书面形式表达对提案的意见，是同意还是反对。在听证会过程中，委员会需要收集信息、提出问题并权衡各方面的意见，并在听证会结束后召开内部会议进行协商和决策。

也就是说，听证的作用，在于公开听取利害关系人的陈述，了解各个方面的意见，广泛收集信息，了解各利益集团和团体的态度，从而肯定、改变或促进议案进程。对议会来说，听证会是了解利益集团和团体的态度，找出肯定和改变或促进议案审议通过的事实和理由；对议员来说，听证会是议员收集信息资料的重要途径，特别是提案人寻求支持议案或修改议案的有效工具。

除此之外，在美国，还存在用于负责监督、复核行政部门的工作和日常行动的监督性听证会，以及对某一项社会关注的热点，或对重要的公职人选以及被指控的知名人士，通过听证会方式举行公开调查的调查性听证会，还有作为普通市民参与地方政治渠道的社区听证会，通过这些各种各样的听证程序，使得决策层能够更好地了解多方面的意见，在观点的交锋中让各个利益集团达成妥协，同时，通过参与听证会，也使得各种社会力量获得表达渠道，成为政府和民众沟通的有效桥梁。

我国已有的听证程序及其效果

我国听证制度的确立开始于1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过，规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。1997年底通过并于1998年5月1日正式实施的《中华人民共和国价格法》要求“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”，这就是我们比较熟悉的价格听证；而1999年9月9日，广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例》立法听证会，则开创了地方人大立法听证的先河。2003年12月10日和18日，广州市人大常委会和上海市人大常委会先后召开首场“监督听证会”，分别就市容卫生和就业问题，组织市民对政府官员质证。2008年6月，国务院发布决定，要求在市县两级推行重大行政决策听证制度。

但是，我们也看到了，在实际运行过程中，听证制度这个新事物，却越来越被大家所质疑，就拿大家最熟悉的价格听证来说，“听证会”成了“涨价”的代名词，已经越来越得不到大家的信任和认同。为什么在国外运作良好，成为决策公平核心要素的听证制度，到了我们国家就变得“水土不服”？这似乎并不是听证制度本身的错，而是因为我们在引进制度的过程中，只注重形式，忽略了它“让各方代表充分发表观点，从而保障各个群体的利益得到合理表达和保护”的内涵。

目前我们国家各地开展的听证会，常常被认为是“走形式”“走过场”，其中一个重要原因是这些听证会常常缺乏最为关键的公正、公开、公平性。就公正性来说，按照普通法的原则，听证会最关键的是要听取利益相关者，尤其是利益受损者的意见，也就是说，在代表选择过程中，必须有利益相关的各方人士出场，而目前我国的许多听证会中，常常是由政府一家说了算，选择的代表常常不能真正代表多方利益，甚至还会有意把可能持反对意见者拒之门外，这就使得整个听证过程变成一言堂，失去了原本应有的意义。其次，在公开性方面，目前我国的听证会也做得很不够，先是代表的选择不公开，参与代表的来源和选择过程缺乏透明度，然后是听证会的具体过程也常常不公开，要求代表对外保密并且谢绝媒体采访，也很少愿意让市民们来自由旁听，这就留下了相对大的操纵空间，使得听证会缺乏监督，也就失去其应有的公平和公正性。最后，我国目前的听证会制度在平等性方面也存在较大的问题，只能由政府单方面就某个政策发起听证会，市民们却没有申请举行听证的权利，而且在听证会过程中，也常常漠视普通市民的发言权，使听证会无法让参与双方充分表达观点，难以相互沟通进而达成协调。

人大代表也来点听证制度，该是什么样

因此，我们提出，最好让人大代表也来点听证制度，但一定不能是目前这种“走过场”的听证。这种听证制度不一定要有多正式，但需要遵循公正和公开性，代表们要提出议案，可以先向社会公布，聘请与提案有关的团体和个人代表，以及专业技术人员参加听证会，在听证会上，参与者们可以根据自身利益要求，对议案提出各自的意见，尤其是与议案相对立和冲突的意见，同时，专业技术人员的存在，也使得听证会可以弥补人大代表在专业性方面的不足，同时，在听证会的争论过程中，可以使代表们更能了解不同人群的利益需求，使他们最终的提案更能代表各个阶层人民群众的利益。

这种听证会，最重要的原则就是公开性。它可以不那么正式，但一定要有公开透明的程序，让全社会都能看到听证会的参与代表选拔程序、来历、会议文件内容、会议争论过程，会议决策结果以及做出这种决策的原因，只有在保证完全公开的情况下，让听证会的每一个步骤都能暴露在阳光下，才能进一步保证其代表选择的公正性，和听证过程的公平性，也才能使得这种听证会不再是“走过场”，成为真正的民意表达机制。

（作者郑风田为中国人民大学教授，经济学博士；郎晓娟为中国人民大学博士生）


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不要说专业的问题，我就问一个问题，人民代表，是谁选的？代表谁的利益？

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以后人大代表在参加人大会议前是不是应该来点听证制度，增加这些代表的水平，免得出现太多的雷人提问或者是不问或者是瞎拍马现象？

“两会”代表们也会上拿出各自的提案和建议，然而，从两会前的各种报道和过去的经验来看，这其中，往往也不乏“雷人”的提案，全凭部分代表们的一厢情愿、信口开河，不仅反映不了民意，反而成为人们嘲笑和讥讽的话柄。

这样的情况当然不该让它继续发生甚至愈演愈烈，那么要如何加以纠正？其中的一个关键，就是应该让人大代表的提案能够真正“代表”人民，比如说，是不是也该来点听证制度，在提案真正提交之前，先在代表所在的选区来个公开听证，让大家听听，他们选出的这位代表，提交的议案是不是真的能够代表选区人民的利益，是不是真正在为人民说话，而不是为自己说话，甚至是说胡话？

听证制度并不新鲜，国外发达国家早已有之，我们国家也在行政处罚、价格决策和立法等方面实行了听证制度，实际效果如何姑且不论，比起过去关上门的“拍脑袋” 决策，到底多了些公开度和透明度，也给未来的发展和进步打下了基础，那么，既然现在的部分人大代表，也面临着闭门造车炮制“雷人”提案的问题，是不是也可以用听证制定，来让专家和选民们把把关呢？

美国听证会制度的形成以及作用

什么是听证？听证制度最早产生于英国的司法程序中，早在1215年的《自由大宪章》中就为听证提供了法律依据，然后传到美国，进入立法程序，再到20世纪，扩张到行政领域，其核心是为了让各方利益主体都能平等地参与到公共决策中，使得决策更加民主化和合理化，能够更好地反映各个阶层的利益，美国1946年通过的联邦《行政程序法》，标志着听证制度的成熟。

美国的联邦宪法强调：对当事人不利的决定必须听取他本人的意见。这就是普通法的自然公正原则。而这种听取利益相关者意见的程序，法律上就叫做听证，正如前面所提到的，在美国，听证制度包括司法听证、立法听证和行政听证，其中，司法听证又叫审判型听证，是一种正式程序听证；而议会立法和行政裁决则采用非正式程序听证，以美国州议会为例，如果美国议员要提出议案，送到委员会后通常都要举行听证会，听证会必须公开举行，提前公告开会通知，在听证会上，与提案有关个人和团体，以及地方官员、技术专家等等都需要参与，那些对提案感兴趣的人也可以来参加。人们可以在听证会上陈述个人意见，即所谓“作证”，证人们代表着各自不同的利益，他们可以指出提案中存在的问题，未考虑到的薄弱环节、可能引发的不良后果等等，也将在互相辩论中提出可达成也妥协的地方，其他听众有不愿意发言又想表达看法的，也可以用书面形式表达对提案的意见，是同意还是反对。在听证会过程中，委员会需要收集信息、提出问题并权衡各方面的意见，并在听证会结束后召开内部会议进行协商和决策。

也就是说，听证的作用，在于公开听取利害关系人的陈述，了解各个方面的意见，广泛收集信息，了解各利益集团和团体的态度，从而肯定、改变或促进议案进程。对议会来说，听证会是了解利益集团和团体的态度，找出肯定和改变或促进议案审议通过的事实和理由；对议员来说，听证会是议员收集信息资料的重要途径，特别是提案人寻求支持议案或修改议案的有效工具。

除此之外，在美国，还存在用于负责监督、复核行政部门的工作和日常行动的监督性听证会，以及对某一项社会关注的热点，或对重要的公职人选以及被指控的知名人士，通过听证会方式举行公开调查的调查性听证会，还有作为普通市民参与地方政治渠道的社区听证会，通过这些各种各样的听证程序，使得决策层能够更好地了解多方面的意见，在观点的交锋中让各个利益集团达成妥协，同时，通过参与听证会，也使得各种社会力量获得表达渠道，成为政府和民众沟通的有效桥梁。

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但是，我们也看到了，在实际运行过程中，听证制度这个新事物，却越来越被大家所质疑，就拿大家最熟悉的价格听证来说，“听证会”成了“涨价”的代名词，已经越来越得不到大家的信任和认同。为什么在国外运作良好，成为决策公平核心要素的听证制度，到了我们国家就变得“水土不服”？这似乎并不是听证制度本身的错，而是因为我们在引进制度的过程中，只注重形式，忽略了它“让各方代表充分发表观点，从而保障各个群体的利益得到合理表达和保护”的内涵。

目前我们国家各地开展的听证会，常常被认为是“走形式”“走过场”，其中一个重要原因是这些听证会常常缺乏最为关键的公正、公开、公平性。就公正性来说，按照普通法的原则，听证会最关键的是要听取利益相关者，尤其是利益受损者的意见，也就是说，在代表选择过程中，必须有利益相关的各方人士出场，而目前我国的许多听证会中，常常是由政府一家说了算，选择的代表常常不能真正代表多方利益，甚至还会有意把可能持反对意见者拒之门外，这就使得整个听证过程变成一言堂，失去了原本应有的意义。其次，在公开性方面，目前我国的听证会也做得很不够，先是代表的选择不公开，参与代表的来源和选择过程缺乏透明度，然后是听证会的具体过程也常常不公开，要求代表对外保密并且谢绝媒体采访，也很少愿意让市民们来自由旁听，这就留下了相对大的操纵空间，使得听证会缺乏监督，也就失去其应有的公平和公正性。最后，我国目前的听证会制度在平等性方面也存在较大的问题，只能由政府单方面就某个政策发起听证会，市民们却没有申请举行听证的权利，而且在听证会过程中，也常常漠视普通市民的发言权，使听证会无法让参与双方充分表达观点，难以相互沟通进而达成协调。

人大代表也来点听证制度，该是什么样

因此，我们提出，最好让人大代表也来点听证制度，但一定不能是目前这种“走过场”的听证。这种听证制度不一定要有多正式，但需要遵循公正和公开性，代表们要提出议案，可以先向社会公布，聘请与提案有关的团体和个人代表，以及专业技术人员参加听证会，在听证会上，参与者们可以根据自身利益要求，对议案提出各自的意见，尤其是与议案相对立和冲突的意见，同时，专业技术人员的存在，也使得听证会可以弥补人大代表在专业性方面的不足，同时，在听证会的争论过程中，可以使代表们更能了解不同人群的利益需求，使他们最终的提案更能代表各个阶层人民群众的利益。

这种听证会，最重要的原则就是公开性。它可以不那么正式，但一定要有公开透明的程序，让全社会都能看到听证会的参与代表选拔程序、来历、会议文件内容、会议争论过程，会议决策结果以及做出这种决策的原因，只有在保证完全公开的情况下，让听证会的每一个步骤都能暴露在阳光下，才能进一步保证其代表选择的公正性，和听证过程的公平性，也才能使得这种听证会不再是“走过场”，成为真正的民意表达机制。

（作者郑风田为中国人民大学教授，经济学博士；郎晓娟为中国人民大学博士生）


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不要说专业的问题，我就问一个问题，人民代表，是谁选的？代表谁的利益？

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