陈有西：关于行政体制改革方案的若干思考

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关于行政体制改革方案的若干思考
陈有西
   这里转发一份非主流网站传递出来的重要的行政体制改革的方案，权威性尚待证实，但是我看了这个方案非常高兴。这个方案有很多亮点。

     行政体制改革不能等同于政治体制改革，但是是政改的重要组成部分。中国社会矛盾激化，很重要的原因是国家财政税收大量用于养公务员和用于行政性管理开支和消费，没有用于公共财政和回馈民生。百姓交了很重的税后，自己的养老还要另外买社会保险。纳税同自己的权益脱节。

   这30年中国GDP年平均增长9%，但是中央财政的增长都超过20%。中央抽取过甚，导致地方政府没有钱化，就加费和地方税，走卖地财政道路，导致拆迁烽火连天。导致对基层民生抽取过甚。一切社会矛盾都是同国家养了过于庞大的公务人员有关。这也是腐败和权力寻租猖獗的总根源。

    精兵简政从毛泽东时代开始，甚至从延安时期开始，我们谈了很多年了。根据十八大期间中央组织部的答记者问，中国公务员队伍目前总人数是720余万。显然，这个数据没有包括事业编制行使行政管理职能人员、编外聘请的（如公安协警有的地方超过正式在编警察两到三倍）公务人员、乡镇一级大量的以收费养活的编外行政人员和其他社团协会中的准公务人员。按照这些年从事行政机构研究的学者陆续透露的数据，我国的由财政供养的公务人员高达3500余万。除了工资奖金福利等人头经费，这支队伍的公款附加消费，包括住房、福利、出国、用车、差旅、大会、办公的开支，要数倍于人头费。这支队伍已经成为既得利益集团群体，岗位成为肥缺，青年人参加国考连年增加成为全国热点，已经成为中国当前最重要的保守势力，中国进行政治体制改革的最重要的阻力。导致以精兵简政为主要特征的行政体制改革一次次失败。每一次改革小规模缩编过后，带来的都是更大规模更强大的反弹和扩编。由于这个改革一再失败，政治体制改革往往走出第一步就走不动了。

我在1982年大学毕业到县委机关工作时，即注意到了机关人浮于事效能低下的问题。根据实证调研，就在中共中央机关刊物《红旗》杂志《内部文稿》上，发表过《也谈县级机关的机构改革》，提出了撤销县级政协和司法局、物价局等机构的设想。三十年过去了，当年的这些设想虽然简单，但是其科学性、必要性到现在仍然没有过期，而且事实证明是完全可以实施的。

中国下一步的行政体制改革，应当从全局着眼进行设计，不能单独进行。要同党的机构（党委各部）、政协（民主党派）机构、司法（检察法院）机构、社团（工青妇）机构的设置一起，进行重新设计和联动改革。今天网上见到的这个方案透露，体制改革的方案已经出台并开始征求各方面意见。此方案对中国现有的27个国务院组成部门要进行大幅合并成大部。而大部制的改革同时要配合事业单位的改革一并进行，事业单位根据其职能，一部分转变为企业或民间团体，一部分则转变为行政机关，同时并入政府组成部门。既然是在征求意见，我以注解的方式，谈谈我的进一步完善的设想。粗线条的方案，大致归纳以下几方面。

一、关于发改委的转变职能。
国家发改委进一步收权，转变发改委职责。彻底取消发改委对微观管理实务和具体审批事项的职权，逐步将其主要职能转变为宏观规划的制定和研究。将发改委全称改为国家发展与改革规划委员会。
（陈有西：计划经济转变为市场经济后，企业和社会经济单位的经营自主权加大，决定自己的生产和经营，政府要大量退出市场直接管理领域，这种改革以放权为特征，放权才能实现精简。）

二、关于国土资源部的合并。
4、撤销国土资源部。将国土资源部的资源管理职能并入环保部，组建环境资源部。原国土资源部的土地规划与管理职能划入住建部。
（陈有西：国土部门正在成为地方政府卖地财政的另外一个钱库，并入环保部能够促进职能转变，以保护资源为主。）

三、关于铁道部的撤销。
5、撤销铁道部。将铁道部并入交通运输部，在交通部下组建铁路运输管理局，负责铁路建设规划、铁路运输的统一调配和管理。将地方铁路局改制为铁路运营企业集团，实现铁路运输市场化。
（陈有西：铁道部是计划经济时代产生的高度垄断的行政和企业合一的政企不分机构，一直导致恶性垄断和霸王服务，产生大量权力寻租腐败。应当撤销，降格为交通部里的一个铁路管理局即够了。其铁路经营职能，应当成立国家铁路总公司，同行政职能分离。并放开民营资本进入铁路行业，开放民营铁路投资管理公司，同国营铁路平等竞争。弥补国家高铁建设资金的严重不足，吸引民间的大量游资进行国家基础设施建设，改进服务质量。）

四、关于计划生育委员会的撤销。
7、撤销计划生育委员会。将计划生育委员会与卫生部合并，组建人口与卫生部。
（陈有西：中国通过三十年的强硬的计划生育政策，已经基本解决人口过快增长的隐患，人口老龄化的矛盾正在加剧。再不调整，将出现综合国力下降、负担过重、后继无人、社会缺乏活力的问题。撤销全国各级计划生育机构，变强制压生育，为重点保护优生优育，适度放开多胎生育，将计生机构同卫生部合并是到时候了。）

五、关于国家司法机构改革。
8、将审计署与监察部合并。重新定名为监察审计部。
（陈有西：这个问题我有另外更宏观的设想方案，将党、政、司法机构纳入一起改革：
可以考虑将党的纪委系统、检察院的反贪、反渎系统、监察部三者合并。撤销监察部，更名成立国家廉政公署。同公安部平行，统一负责国家公
职人员的犯罪预防和职务犯罪侦查。
国家审计署专业性强，负有国家预算监察的职能，主要管好用税权。监督政府公共财政的用钱问题，管好人民的钱袋，主要职能不是微观的个案的腐败监督。因此同监察职能不完全相同，应当独立保留审计署。
党的各级纪委职能要调整和收缩。只负责党的廉政方针政策的制订和贯彻、负责狭义的真正意义的党纪检查，取消任何形式的“双规”限制人身自由权，不得代行国家司法侦查职能。明确地严厉地规定只有“八小时内”谈话调查权。将所有“肃贪、反渎”侦查职能交给国家司法机关“国家廉政公署”行使。纳入《刑诉法》框架进行侦查反腐败。
撤销各级人民检察院，成立香港律政司一样的机构，管理行使公诉职能的国家公职律师。取消国家检察官序列，考虑由国家公职律师担任公诉人。检察官由国家司法委员会定期在国家公职律师用临时选任。由法院或者国家司法委员会进行管理。取消检察院的独立的刑事侦查权，保留公诉审核的补侦调查权。将反贪局、反渎局、犯罪预防局，都划归国家廉政公署。严格侦、诉分离。检察官只负责行使国家公诉一项职能，取消对法院审判的监督权，列席审判委员会权，确保法院依法独立审判权。
这一改革将会涉及到《宪法》、《检察院组织法》、《检察官法》、《刑诉法》的一并修改。是去苏联化司法的必然步骤，意义重大。 ）

六、关于成立国家储备署取代央行问题。
11、为保证货币政策的独立性，中国人民银行不再属于国务院组成部门，而是独立的国家机构，与最高人民检察院、最高人民法院平级。
（陈有西：中国人民银行可以更名为国家储备署，同美国的联邦储备署职能相似。区别于工商、农业等商业银行的名称，也区别于国务院下属的财政部。归属于全国人大常委会的直属负责机构。负责国家货币政策和货币发放、人民币汇率和华元国际化问题。全国人大设立财经委员会和预算拨款委员会，直接监督国务院和国家储备署）

七、关于公安部与安全部的合并。
12、国家安全部降格为国务院直属机构，改名为国家安全总局。
（陈有西：可以考虑将安全部并回公安部，在公安部内设二级的国家安全局。安全局下辖两个局：将公安部国内保卫机构改为国内安全调查局，针对颠覆罪；安全部的国际反间谍机构设立为国际安全调查局，针对间谍罪。）

八、关于政协的改革。
13、将国家民族委员会、国家宗教事务局与国务院侨办、港澳办、台办合并。重新组建并定名为国家和平统一委员会。
（陈有西：这个问题，可以同政协的设置一并考虑改革。政协只保留国家一级的全国政协机构。省以下的政协全部撤销。政协的职能转变为上议院的协商议事职能。设立常任委员，参与全国人大相似的议事职能。全国人大代表选举产生，政协委员则由各党派、各省区分配名额，委任推选产生。）

九、关于国家税务局的撤销。
1、撤销国家税务总局。将原国家税务总局职能并入财政部。在地方则取消地方税务局。
（陈有西：这是一个非常重要的措施。另外一个重要的配套措施是：取消国务院、财政部、税务总局的实体税制立法权。所有税制实体法，必须由全国人大立法通过。即改变“税权在官”为“税权在民”。省以下没有立税权、开征新税种权、调整税率权、免税权。合并税种，简化税制，减轻民负。）

十、关于国家市场管理委员会。
2、撤销国家工商总局、质监总局、安监总局和药监局。将原国家工商总局、质监总局、安监总局与卫生部下属的药监局合并，重新组建并定名为国家市场秩序监督管理总局。
（陈有西：可以定名为“国家市场管理委员会”，内设机构可以包括二级局反垄断局、反不正当竞争局、质监局、药监局、安监局、城市执法局。）

十一、关于文化部大部制。
3、撤销国家广电总局、国家新闻出版总署和国家体育总局。将原国家广电总局、国家新闻出版总署和国家体育总局并入文化部。
（陈有西：同党委的宣传部的权力边际要明确。国家应当加紧立法出台《新闻法》、《出版法》。并入的各部，可以在文化部内设二级局。）

十二、关于国务院后勤机构改革。
9、国家机关事务管理局和国家防腐局并入监察部，成为监察部下属的国家局。
（陈有西：国家机关事务局可以并入国资委，作为二级局保留，淡化行政职能，加强服务和资产管理职能。向经营性机构转变）

十三、关于撤销司法部，成立国家司法委员会。
三、国务院办事机构调整(拟取消的国务院办事机构) 2、国务院法制办并入司法部。
（陈有西：司法部可以撤销。成立国家司法委员会，行使大司法部职能。该委员会由最高法院为主组成，设立各部委派的委员制议事机构，共同议事。成员包括现在的法院、检察院、公安、司法、监狱主要负责人。负责法官、检察官、国家律师（检察官）、社会律师（现执业律师）的司法考试、选拨、法衔考级管理。法官、检察官的后勤装备管理，都从法院、检察院划出来，分离。单独由司法委员会进行管理。国家司法预算单列，由司法委员会管理。由国家司法委员会实现法律共同体的统一培训和后勤管理。现司法部的部属院校，划归教育部管理。律师、公证，交由律师协会、公证员协会自治管理。监狱管理局划归公安部管理。）

十四、关于成立中国改革研究院。
3、国务院研究室的规划职能并入发改委，文件起草职能并入国务院办公厅。
（陈有西：成立中国改革研究院，将中共中央政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心、社科院相关部门并入研究院。这是未来中国改革的重要智库机构。加强事先设计和研究，改革摸石头过河的实用主义方式。）

十五、关于撤销各级信访局。
五、国务院管理的国家局调整：1、将国家信访局划归司法部管理。
（陈有西：撤销国家和各级信访局，所有信访纳入法院再审渠道。必须树立法庭终局权威。重建司法公信力。通过法院严厉治理，引进陪审团制度、和司法公开化解决。）







十八大后政府机构改革方案


来源：中公网校    时间：2012-11-15 09:41:22  

http://edu.offcn.com/2012/1115/25299.html

　　温家宝总理在今年的两会上,面对记者的提问,再次提及体制改革并清晰阐述了他的政改观。他说：“随着经济的发展，产生了分配不公、诚信缺失、贪污腐败等问题。我深知解决这些问题，不仅要进行经济体制改革，而且要进行政治体制改革，特别是党和国家领导制度的改革!”国务院副总理李克强在2012高层论坛上再次指出:"中国的经济发展到了转变经济发展方式的关键阶段，刻不容缓。转方式根本在于创新体制机制。改革开放是实现经济转型和推动现代化建设的根本动力，目前中国的改革已经进入攻坚期。"温总理和李克强副总理的讲话绝不是空穴来风。十八大后国务院的大部制改革势将必行，原国务院部委机构将有重大调整。这次大部制改革的核心就是转变政府职能，以市场经济宏观调控、社会服务与管理为主,切实解决政府部门机构重叠、职权交叉、政出多门的矛盾，以提高行政效率为目的。
　　据消息人士透露，体制改革的方案已经出台并开始征求各方面意见。此方案对中国现有的27个国务院组成部门要进行大幅合并成大部。而大部制的改革同时要配合事业单位的改革一并进行，事业单位根据其职能，一部分转变为企业或民间团体，一部分则转变为行政机关，同时并入政府组成部门。其方案主要调整内容有：
　　一、国务院组成部门的调整
1、国家发改委进一步收权，转变发改委职责。彻底取消发改委对微观管理实务和具体审批事项的职权，逐步将其主要职能转变为宏观规划的制定和研究。将发改委全称改为国家发展与改革规划委员会。
（计划经济转变为市场经济后，企业和社会经济单位的经营自主权加大，决定自己的生产和经营，政府要大量退出市场直接管理领域，这种改革以放权为特征，放权才能实现精简。）
　　2、撤销科技部。将科技部的科研规划和管理方面的职能并与教育部，将教育部改为教育科学部。
　　3、把科技部经济领域的科技管理职能并入工信部。将工业和信息化部改成工业与信息技术部。
4、撤销国土资源部。将国土资源部的资源管理职能并入环保部，组建环境资源部。原国土资源部的土地规划与管理职能划入住建部。
（国土部门正在成为地方政府卖地财政的另外一个钱库，并入环保部能够促进职能转变，以保护资源为主。）
5、撤销铁道部。将铁道部并入交通运输部，在交通部下组建铁路运输管理局，负责铁路建设规划、铁路运输的统一调配和管理。将地方铁路局改制为铁路运营企业集团，实现铁路运输市场化。
（铁道部是计划经济时代产生的高度垄断的行政和企业合一的政企不分机构，一直导致恶性垄断和霸王服务，产生大量权力寻租腐败。应当撤销，降格为交通部里的一个铁路管理局即够了。其铁路经营职能，应当成立国家铁路总公司，同行政职能分离。并放开民营资本进入铁路行业，开放民营铁路投资管理公司，同国营铁路平等竞争。弥补国家高铁建设资金的严重不足，吸引民间的大量游资进行国家基础设施建设，改进服务质量。）
　　6、撤销水利部。将水利部与农业部合并，组建大农业部。
7、撤销计划生育委员会。将计划生育委员会与卫生部合并，组建人口与卫生部。
（中国通过三十年的强硬的计划生育政策，已经基本解决人口过快增长的隐患，人口老龄化的矛盾正在加剧。再不调整，将出现综合国力下降、社会缺乏活力的问题。撤销全国各级计划生育机构，变强制压生育，为重点保护优生优育，适度放开多胎生育，将计生机构同卫生部合并是到时候了。）
8、将审计署与监察部合并。重新定名为监察审计部。
（这个问题我有另外更宏观的设想方案，将党、政、司法机构纳入一起改革：可以考虑将党的纪委系统、检察院的反贪、反渎系统、监察部三者合并。撤销监察部，更名成立国家廉政公署。同公安部平行，统一负责国家公职人员的犯罪预防和职务犯罪侦查。
国家审计署专业性强，负有国家预算监察的职能，主要管好用税权。监督政府公共财政的用钱问题，管好人民的钱袋，主要职能不是微观的个案的腐败监督。因此同监察职能不完全相同，应当独立保留审计署。
党的各级纪委职能要调整和收缩。只负责党的廉政方针政策的制订和贯彻、负责狭义的真正意义的党纪检查，取消任何形式的“双规”限制人身自由权，不得代行国家司法侦查职能。明确地严厉地规定只有“八小时内”谈话调查权。将所有“肃贪、反渎”侦查职能交给国家司法机关“国家廉政公署”行使。纳入《刑诉法》框架进行侦查反腐败。
撤销各级人民检察院，成立香港律政司一样的机构，管理行使公诉职能的国家公职律师。取消国家检察官序列，考虑由国家公职律师担任公诉人。检察官由国家司法委员会定期在国家公职律师用临时选任。由法院或者国家司法委员会进行管理。取消检察院的独立的刑事侦查权，保留公诉审核的补侦调查权。将反贪局、反渎局、犯罪预防局，都划归国家廉政公署。严格侦、诉分离。检察官只负责行使国家公诉一项职能，取消对法院审判的监督权，列席审判委员会权，确保法院依法独立审判权。
这一改革将会涉及到《宪法》、《检察院组织法》、《检察官法》、《刑诉法》的一并修改。是去苏联化司法的必然步骤，意义重大。 ）
9、将人力资源和社会劳动保障部和民政部合并。重新定名为社会工作部。负责就业、社保、社会救助、社团注册方面的事务，将原民政部的行政区划调整审批的职能划入发改委。
（社会工作部的名称，可以直接称社会保障部。）
　　10、基本保持外交部、国防部、商务部、公安部、国家安全部、司法部和人民银行。
11、为保证货币政策的独立性，中国人民银行不再属于国务院组成部门，而是独立的国家机构，与最高人民检察院、最高人民法院平级。
（中国人民银行可以更名为国家储备署，同美国的联邦储备署职能相似。区别于商业银行的名称，也区别于国务院下属的财政部。归属于全国人大常委会的直属负责机构。负责国家货币政策和货币发放、人民币汇率和华元国际化问题。全国人大设立财经委员会和预算拨款委员会，直接监督国务院和国家储备署）
12、国家安全部降格为国务院直属机构，改名为国家安全总局。
（可以考虑将安全部并回公安部，在公安部内设二级的国家安全局。下辖两个局：将公安部国内保卫机构改为国内安全调查局，安全部的国际反间谍机构设立为国际安全调查局。）
13、将国家民族委员会、国家宗教事务局与国务院侨办、港澳办、台办合并。重新组建并定名为国家和平统一委员会。
（政协只保留国家一级的全国政协机构。省以下的政协全部撤销。政协的职能转变为上议院的协商议事职能。设立常任委员，参与全国人大相似的议事职能。全国人大代表选举产生，政协委员则由各党派、各省区分配名额，委任推选产生。）
　　二、国务院直属机构的调整
1、撤销国家税务总局。将原国家税务总局职能并入财政部。在地方则取消地方税务局。
（这是一个非常重要的措施。另外一个重要的配套措施是：取消国务院、财政部、税务总局的实体立税权。所有税制实体法，必须由全国人大立法通过。省以下没有立税权、开征新税种权、调整税率权、免税权。合并税种，简化税制，减轻民负。）
2、撤销国家工商总局、质监总局、安监总局和药监局。将原国家工商总局、质监总局、安监总局与卫生部下属的药监局合并，重新组建并定名为国家市场秩序监督管理总局。
（可以定名为“国家市场管理委员会”，内设机构可以包括二级局反垄断局、反不正当竞争局、质监局、药监局、安监局。）
3、撤销国家广电总局、国家新闻出版总署和国家体育总局。将原国家广电总局、国家新闻出版总署和国家体育总局并入文化部。
（同党委的宣传部的权力边际要明确。国家应当加紧立法出台《新闻法》、《出版法》。并入的各部，可以在文化部内设二级局。）
　　4、撤销国家统计局。原国家统计局并入发改委。
　　5、撤销国家林业局。原国家林业局并入农业部。
　　6、撤销国家知识产权局。原知识产权局并入教育科学部。
　　7、撤销国家旅游局、文物管理局。原国家旅游局和文物管理局并入文化部。
　　8、撤销国家宗教事务局。原国家宗教事务局与国家民委合并;国务院侨办、港澳办、台办并入，重新组建并定名为港澳台侨和民族宗教事务委员会。
9、国家机关事务管理局和国家防腐局并入监察部，成为监察部下属的国家局。
（国家机关事务局可以并入国资委，作为二级局保留，淡化行政职能，加强服务和资产管理职能。向经营性机构转变）
　　三、国务院办事机构调整(拟取消的国务院办事机构)
　　1、国务院侨办、港澳办、台办一同并入港澳台侨和民族宗教事务委员会。
2、国务院法制办并入司法部。
（司法部可以撤销。成立国家司法委员会，行使大司法部职能。该委员会由最高法院为主组成，设立各部委派的委员制议事机构，共同议事。成员包括现在的法院、检察院、公安、司法、监狱主要负责人。负责法官、检察官、国家律师（检察官）、社会律师的司法考试、选拨、法衔考级管理。法官、检察官的后勤装备管理，都从法院、检察院划出来分离。由国家司法委员会实现法律共同体的统一培训和后勤管理。现司法部的部属院校，划归教育部管理。律师、公证，交由律师协会、公证员协会自治管理。监狱管理局划归公安部管理。）
3、国务院研究室的规划职能并入发改委，文件起草职能并入国务院办公厅。
（成立中国改革研究院，将党的政策研究室、国务院研究室、国务院发展研究中心、社科院相关部门并入研究院。这是未来中国改革的重要智库机构。加强事先设计和研究，改革摸石头过河的实用主义方式。）
　　4、国务院新闻办、国家档案局并入国务院办公厅。
　　四、国务院直属事业单位调整
　　1、国务院发展研究中心并入国家发改委。
　　2、新华社实行企业制度改革。
　　3、合并地震局和气象局。组建地震与气象研究中心，定义为官办科研机构。
　　4、中科院、工程院和社科院不再作为事业机构，转制为官办科研机构。
5、合并银监会、证监会和保监会，组建国家金融业监督管理总局，成为国务院直属机构之一。
（可以定名为国家金融监管委员会）
　　6、撤销电监会，成立新的国务院直属机构国家能源监督管理总局。
　　7、将社保基金会和自然基金会进行企业化转制。
　　五、国务院管理的国家局调整
1、将国家信访局划归司法部管理。
（撤销国家和各级信访局，所有信访纳入法院再审渠道。必须树立法庭终局权威。司法公信力通过法院严厉治理和司法公开化解决。）
　　2、将国家粮食局划归农业部管理。
　　3、撤销国家能源局。将能源开发规划职能划入环境资源部，将能源价格监管职能划入新成立的能源监督管理总局。
　　4、中国民用航空局改为国家民用航空局。
　　5、国家食品药品监督管理局划入新设立的国务院直属机构市场监督管理局。
　　6、将煤监局并入市场监督管理总局。
　　如此，国务院机构将发生巨大变化，新形成的国务院组成部门有原来的27个减少为18个，分别为：
　　1、外交部
　　2、国防部
　　3、国家发展与改革规划委员会
　　4、国家民族与宗教事务委员会
　　5、社会工作部
　　6、教育科学部
　　7、工业和信息技术部
　　8、公安部
　　9、监察和审计部
　　10、司法部
　　11、财政部
　　12、环境资源部
　　13、国土、住房和城乡建设部
　　14、交通运输部
　　15、农业部
　　16、商务部
　　17、文化部
　　18、人口和卫生部
　　国务院直属机构仅有6个，分别为：
　　1、国家海关总署
　　2、国家市场秩序监督管理总局
　　3、国家金融业监督管理总局
　　4、国务院参事室
　　5、国家安全总局
　　6、国资委(国务院特设直属机构)

　　中共十八大会期信息汇总(不断更新)