关于第五共和的思考【续】

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作者：英纳 | 评论(6) | 标签:第五共和, 戴高乐效应, 联邦制, 胡适

五、 脆弱的均衡

苏联的国号是“苏维埃社会主义共和国联盟”而不是“苏维埃社会主义联邦”，表明其政体形态是邦联制而不是联邦制。由列宁领导制定的1922年12月30日苏联成立宣言和条约，以及1924年1月31日由苏联第二次苏维埃代表大会通过的《苏维埃社会主义共和国联盟根本法（宪法）》，均确认各联邦主体加盟共和国的主权国家地位和自由退盟权利。列宁等俄共（布）领导人之所以主张苏联宪法赋予各加盟共和国主权国家地位和自由退盟权，是因为他们相信社会主义代表了各民族人民的最高利益和根本利益，社会主义制度将很快消除民族压迫和岐视现象，很快实现各民族平等和自由，比起美国、瑞士等资本主义联邦制国家，苏维埃社会主义共和国联盟更加民主和自由。在他们看来，虽然在宪法中作了规定，今后决不会出现民族要求自决和分离，加盟共和国退出苏联的可能性。

身为格鲁吉亚人的大俄罗斯主义者斯大林曾为民族自决权问题与列宁发生严重分歧，如果列宁晚死一两年，他的总书记地位就会毁于列宁—托洛茨基联盟的政治炮火。但是，当他在1936年主持制定所谓“斯大林宪法”时，或许是出于政治惯性，或者是对党国制的威力和稳固感到十分满意，仍然在宪法中延续了邦联制政体。“斯大林宪法”第十三条、第十五条、第十六条、第十七条、第十八条规定：苏维埃社会主义共和国联盟是由“各平等的苏维埃社会主义共和国在自愿联合的基础上组成的联盟国家”。“各加盟共和国的主权只受苏联宪法第十四条所规定的范围的限制。在这个范围以外，每一个加盟共和国都独立行使国家权力。”“每一加盟共和国都有根据本共和国的特点而制订的并与苏联宪法完全相符合的宪法。”“每一加盟共和国都保留自由退出苏联的权利。”“每一加盟共和国都有权同外国直接发生外交关系、签订协定和互派外交代表和领事。”“每一加盟共和国都有本共和国军队的编制。”据此，斯大林在与罗斯福、丘吉尔会谈时为乌克兰、白俄罗斯争取到了联合国创始国的地位。1977年苏联宪法虽然取消了各加盟共和国建立自己军队的权利，但对各加盟共和国享有主权国家地位，仍然作出了与1924年和1936年苏联宪法相同的规定。

南斯拉夫虽然以联邦为国号（1945年成立“南斯拉夫联邦人民共和国”，1963年改称“南斯拉夫社会主义联邦共和国”），但却照搬了苏联的邦联制政体。南斯拉夫1974年宪法在序言部分规定：“南斯拉夫民族，从每个民族都享有包括分立权在内的自决权出发，……结成了各自由平等民族的联邦共和国”。在这个共同体中实现和保证：“劳动者和各民族根据他们的宪法权利在社会主义共和国和社会主义自治省内行使自己的主权，而在根据本宪法确定符合共同利益时，也可在南斯拉夫社会主义联邦共和国内行使自己的主权。”“劳动者和各民族根据本宪法，按照共和国和自治省协商、团结互助以及共和国和自治省平等参加联邦机关的原则以及按照共和国和自治省对自身的发展以及整个社会主义共同体的发展负有责任的原则，在联邦内做出决定。”“各民族享有自决和民族独立的权利以及为达到上述目的进行解放斗争的权利”。根据该宪法和1981年7月颁布的宪法修正案，南斯拉夫各级议会由代议制改为代表团制；设立联邦主席团作为国家的集体元首，联邦主席团由9人组成，每个共和国和自治省各派出1人，主席团主席轮流担任，一年一换。这就是说，铁托晚年及他去世后的南斯拉夫政治结构属于“权力首先是地域性的”政治结构，“国家的主权不是直接来自于人民而是来自于地方主权，中央政府不是向人民负责而是向地方政府负责”；而且，它还不是美国邦联所宣称的 “永恒联盟”，而是“各民族享有自决和民族独立的权利”的“自愿联盟”。

前苏联和前南斯拉夫之所以能够在一个时期内维持统一和强大，靠的是党国制与邦联制的缠绕政体。邦联制是表，党国制是里，邦联制是“明章程”，党国制是“潜规则”。列宁式的党是实行“铁的纪律”的党，其组织原则是“民主的”集中制（主词是集中制，中文译为民主集中制是不对的）。笔者曾经指出，由国库供养的党的组织系统是“第二行政网”。1949年以后，农村基层政权只能达到区和乡，“而中共的组织从县到区再到乡，最后在村一级普遍建立了党支部，形成了比第一行政网（政权组织网）更稠密的第二行政网（党群组织网）”。一旦党的组织系统瓦解，仅凭宪法规定的邦联制架构便不能维系国家的统一与完整。笔者在七年前就曾写道：“国人必须对法律与现实脱节的状况保持高度警觉。法律上规定的控制手段在事实上毫无效力，现实中有效的控制手段又缺乏合法性依据，这种局面可以敷衍于一时，却不能保障长治久安。前苏联与前南斯拉夫一方面在宪法上规定了高度的地方自治权，一方面又依靠共产党民主集中制的组织原则与党对国家事务的垄断来维系国家的统一，结果是民主化与国家瓦解结伴而来。中国是一个单一制国家，与前苏联和前南斯拉夫的联邦制不同，但不论从古代还是近代的历史经验来看，同样存在着地方分立的危险。由此可见，选择适当的地方自治方案，规范中央与地方关系，是实行政治民主化的重要前提条件。”

上面的引语中说中国是“单一制国家”，从中国不曾仿效苏联，在宪法中规定民族自治地区享有主权地位和包括自立权在内的民族自决权来说，无疑是正确的；但是从“国家的主权不是直接来自于人民而是来自于地方”而言，又带有强烈的邦联制色彩。

中华民国是在各省独立的基础上成立的，孙中山、袁世凯的临时大总统，都是由参议院选举产生。根据《中华民国临时约法》，参议院由各省都督府指派的参议员组成；有权议决一切法律案、预算、决算、税法、币制、度量衡的准则、公债的募集及国库有负担的契约；选举产生临时大总统﹑副总统。孙、袁两位大总统，就是由各省都督府指派的十几名参议员投票选出来的。

孙中山在《国民政府建国大纲》中将“建设之程序分为三期：一曰军政时期，二曰训政时期，三曰宪政时期”。“在军政时期，一切制度悉隶于军政之下”。“在训政时期，政府当派曾经训练考试合格之员，到各县协助人民筹备自治。”“每县地方自治政府成立后，得选国民代表一员，以组织代表会参预中央政事。”“宪法颁布之后，中央统治权则归于国民大会行使之，即国民大会对于中央政府官员有选举权，有罢免权，对于中央法律有创制权，有复决权。”

也就是说，中华民国的宪政建立在各县自治的基础上，“中央政府不是向人民负责而是向地方政府负责”。但在孙中山看来，县自治相对省自治，国民大会相对参议院，是朝着确立中央政府权威的方向前进了一大步。1947年元月1日公布的《中华民国宪法》，基本上体现了建国大纲所规定的原则。

根据中华人民共和国现行宪法，最高权力机构全国人民代表大会实行类似于前南斯拉夫的代表团制，除基层外的各级人民代表大会代表都通过间接选举产生，造成“ 国家的主权不是直接来自于人民而是来自于地方”。而且，国务院总理与各省省长的法定关系是不明确的。在1980年代后期，国务院总理曾接连召开几次省长会议，都无法贯彻经济宏观调控的意图，最后只能通过中共召开中央工作会议，才能解决问题。这样一种缠绕政体所造成的政改难题是：不改变党国制就无法实行民主化，马上废除党国制又可能出现地方主义泛滥甚至地方分立的局面。打破僵局的办法是首先进行清除邦联制痕迹的政体改革，实行“使全国共同体的权威直达每一公民”的全国性普选。根据梁启超的说法，大选是最好的国民政治教育，也是最好的爱国主义教育。

中国并不是地方主义和民族问题最严重的国家，印度的多民族、多宗教、多官方语言问题就远比中国复杂。解决这些问题的办法除了实行联邦制或者地方自治，还需要在选举法的层面作出相应的政体选择。许多国家实行比例代表制、议会最低门槛制、单一选区两票制（选民把一张选票投给本选区的候选人，另一张选票投给政党不分区候选人名单）等，鼓励形成少数全国性大党或竞选联盟，削弱鼓吹地方主义或民族主义势力的政治能量。在确定中国宪政民主的大方向后，尚需学者和政治家仔细地斟酌、掂量和选择最适合中国国情的政体形态。

六、 国家政体与超国家政体

李大钊在1919年初写道：“我们可以断言现在的世界已是联邦的世界，将来的联邦必是世界的联邦。”“为应世界的生活的必要，这国际组织、世界组织，是刻不容缓了。只要平和会议变成了世界的议会，仲裁裁判变成了世界的法庭，国际警察如能实现，再变成了世界的行政机关，那时世界的联合政府，就正式成立了。依我的推测，这世界联邦进行的程序，就是：㈠各土地广大民族众杂的国家，自己先改成联邦；㈡美洲各国组成全美联邦，欧洲各国组成全欧联邦，亚洲各国组成全亚联邦；㈢合美、欧、亚三洲组成世界联邦；㈣合世界人类组织一个人类的联合，把种界国界完全打破。这就是我们人类全体馨香祷祝的世界大同！”

2001年12月，设在比利时莱肯的欧盟理事会宣布筹备欧洲未来大会，负责起草欧盟宪法。该会议由法国前总统德斯坦任主席，每个成员国议会派两名议员、政府派一名代表参加，欧洲议会派16名议员，欧洲委员会派两名代表组成。正在申请加入欧盟的候选国也按同样的方式派出代表，会议成员总共有105名，同时各方还要准备同样多的候补代表。从此，欧盟的立宪进程正式启动。2004年6月17日，欧盟召开扩大后的首次峰会，会议就欧洲未来大会所提交的欧盟宪法条约草案达成一致。欧盟立宪进程又迈出了坚实的一步。刘军宁在《欧盟宪法：立宪与政体竞争》一文中评论说：“欧盟开始制定宪法，探索超国家的政体行为，再次为人类提供了一个政体创新和政治制度演化的活典范。”“这是人类历史上第一次以大洲为单位的立宪。以前的立宪，只是发生在国家及其成员体的范围之内。欧盟终于把立宪提高到超国家的层次，这也实质性地扩展了人类的政体竞争的范围与层次。”

按照李大钊制定的程序，中国首先要搞好本国的政体改革和宪政创新，实现民主化和两岸和平统一。然后，才有资格和余力成为亚洲或者东亚范围超国家政体的主要设计者。最后，到21世纪下半叶，中国将和世界民主大家庭的其他成员一起，探索把联合国改造为世界联邦的最佳形态与途径。

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胡适在《努力》时期的“联邦论”

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可以看到，当联省问题变成民治问题时，人，还是制度：这个问题就摆上桌面。吴佩孚以人为理由来延缓制度，鲁迅以人为先而后制度，张慰慈至少也小看了制度的作用；那么，胡适呢，他的选择是制度优先，由制度而后人。这是胡适民治思想的基本思路，这一思路一直延续到1930年代“民治与独裁”的思想论战，也一直延续到我们能否民治的二十一世纪的今天，并给今天的我们以启发。

一

　　

通常认为，胡适办《努力》（1922—1923），声音最响亮、影响最大的是由胡适起草并发起的《我们的政治主张》，这个主张引人注目的是后来反复为人所讥讽的“好政府主义”。如果以今天的眼光观之，《努力》最值得注意的并不是什么“好政府”，而是它一直在为之努力但后来却中途而废（废于国民党北伐）的“ 联省自治”。这是一个效仿美国联邦制的建国主张，它暗含于“好政府”中却未曾言明，但它在《努力》后来的篇幅中以及“这一周”的系列中，得到了较为充分的阐发——只是还未引起我们今天的充分注意。

胡适是一个联邦主义者，这应因了国内自1920年掀起的“联省自治”的潮流。当广州政府发生“孙陈冲突”时，胡适既反对国民党根据旧道德攻击陈炯明，也多少遗憾于陈采取炮轰的方式驱逐孙中山（认为打破了南北均衡，有碍于南北和议）。但在政治主张上胡适认同陈而反对孙，并指其为“倒行逆施”。孙陈冲突，要害在于孙要通过北伐统一中国，而陈却主张弥兵息祸，走“联省自治”的道路，努力把广东建设成一个模范省。由于孙中山打的是“统一”牌，而“联省”又被简单地视为“分裂”，因此，在一个盛行“大一统”观念的民族国家，持统一主张的肯定占据着意识形态和道德上的双重优势，这种状况，直到今天。但问题在于，中国自辛亥之后，原本就是统一国家，至少是形式上的。恰恰是护法运动使它分裂，于是才有这一北一南两个政府，也才有这两个政府如何统一的问题。

无疑，南方的孙中山是要武力革命的，而北廷也不甘示弱。这一南一北在军事上较劲，夹在中间的湖南便吃不消了。因为南方政府的护法战争，使湖南首当其冲，受祸连连。而它的北面，又是北洋直系在湖北大兵压境。当此南北两军鏖战之际，倍感压力的湖南督军谭延闿于1920年率先挂出“联省自治”的旗子，试图以“独立”的姿态，将湖南拉出南北政争之外，且不许双方加兵于湘境。本来是逼出来的“联省自治”，不料在全国群起响应。从1920到1922年，“联省自治”的热潮，便在华夏大地蔓延开来。

“联省自治”在当时的中国具有多重意义。它首先就意味着息兵。陈炯明是反北伐的，孙中山北伐失败后，自然要怪罪于陈。在孙后来向国民党所作的报告书中，他指责陈和湖南当局勾结，“一则阻我前进，一则绝我归路”。即使如此，孙中山也不得不承认：“不过湖南方面的阻遏，决不是湖南当局几个人的意思。湖南当局，固然也不愿意，曾与陈炯明通声气，但湖南人民不愿意，比当局尤切。因为湖南连年被兵，人民苦不堪言，并且此时北军尚驻扎在岳州，眈眈虎视，北伐军一北进，北军便蜂拥南下，湖南将复为战场；所以在那年三月内，湖南许多公团，曾组织哀吁团，一面派代表赴桂，哀请北伐军勿入湘境；一面电请吴佩孚、肖耀南，撤退驻守岳州的北军。故阻遏北伐军的前进，尚不能归咎于湖南当局接受陈的诱惑……”{1}

反对战争，反对武力统一，不独湖南，国人无不具此心愿。但，孙中山是个执意要北伐的人，这对北廷当然是威胁。北方军阀可能不在意陈炯明的广东省政府，但无法不在意孙中山的广东军政府。很有意思的是，直系军阀吴佩孚在一次通电中这样指责南北政府：“南责北以非法，北责南以捣乱，但见其交责，不闻其自反。夫统一必由我成，近于专制，改革必遂我意，近于独裁。虽各以爱国为名，然以己意代民意，以己是代国是之足为和平障碍则一也。”{2}这南北各打五十板的通电其实更多是打在南政府的七寸上，尽管这位秀才军阀也是想以武力统一中国的。

有趣的是，身为文人的胡适和也是秀才出身的军阀陈炯明虽然没有打过交道，但在一些关键的地方他们却识见相同。反对武力统一，呼唤南北议和，走美国联邦式的道路，在联省自治的基础上，实行全国统一。这一共识，如果陈炯明可以实实在在地在广东落实，胡适却只能在《努力》上申张。今天看来，当时中国没有比联省自治和停止武力更重要的事了，因此《努力》在这件事上所付出的努力显然比它的其他议题（比如“科玄论战”等）都更重要，也更具历史意义。

1922年8月14日，胡适随同蔡元培、蒋梦麟、李大钊等与吴佩孚的首席幕僚孙丹林见面，“我们谈的都是很恳切的忠告。孙的态度很不好。他似乎还在那儿做 ‘武力统一’的迷梦。……孙说时颇得意；他又说，‘要是我肯给子玉（即吴佩孚，笔者注）上条陈，只消两师兵直捣广州，什么事都没有了。’这句话使我们大生气。孑民先生说，‘那么吴子玉也不过是一个军阀！’梦麟说，‘吴子玉何不先打过山海关看看！’说到后来，他的态度稍软下来了，也承认吴佩孚对于联省自治应该逐渐改变态度，不可没有一个退步。”{3}此时孙中山已被陈炯明逐出广州，逐渐得势的吴佩孚却企图在武力上跃跃欲试，因此，胡适在“这一周”中的态度颇为峻急：“武力统一是绝对不可能的，做这种迷梦的是中国的公贼！”另外，针对另一支正在崛起的政治力量，他们试图用革命的方式完成统一，胡适的态度也很鲜明：“大革命——民主主义的大革命——是一时不会实现的；希望用大革命来统一，也是画饼不能充饥。”{4}让胡适没能料到的是，革命并非画饼，国民党的第一次北伐失败了，但几年后的第二次北伐在蒋介石手上却成功了，它不仅是武力的，也是革命的。国民党及其后来原本就是革命党，革命在它们那里，离开了暴力和武力就什么都不是。随着内战性质的北伐成功，中国政局发生了根本变化：一、维持了十几年的共和框架彻底颠覆，为一党专制所取代。二、苦苦挣扎的美国联邦式的努力彻底破产，代之的是苏俄式的集权大一统。从此，中国告别了“美国之途”，走上了“苏俄之路”。

据胡适日记，陈炯明在逐走孙中山之后，曾派人在京邀胡适吃饭，饭桌上，来人代为表达陈炯明的意思，请胡适南下广东办大学。胡适拒绝了，“我劝他转告陈炯明，此时先努力把广东的治安办好，不妨做一个阎锡山，但却不可做杨森。借文化事业来做招牌，是靠不住的。”{5}

　　

案：前曾言，胡适和陈炯明在一些关键的地方识见相同。如其举例，在陈炯明邀胡适南下前曾邀陈独秀南下，南下的陈独秀和陈炯明交谈时，一则劝其加入共产党，一则劝说他“要干不能徒侍军队，广大的工人群足负很大的任务”。陈炯明明确表示反对，他的观点是：“现阶段中国劳动运动只宜做劳工教育运动，最不好是拿劳工做政治本钱，这恶风气一开了头，往后将不可收拾。”{6}同样，胡适的《我们的政治主张》发表后，一拨激进青年致信胡适，一则反对他的主张，二则倡议“ 平民革命”，到民间去唤醒民众。对此，胡适在“这一周”中表态：

“到民间去”四个字现在又快变成一句好听的高调了。俄国“到民间去”的运动，乃是到民间去为平民尽力，并不是到民间去运动他们出来给我们摇旗呐喊。“到民间去”乃是最和平的手段，不是革命的手段。”{7}

异曲同工！不把自己的主张作政治煽动，更不把民间力量诸如工、农、商、学作为自己的政治本钱和运作对象，比如二十世纪我们常见的学生运动其实是运动学生。陈炯明不论，胡适对此非常清醒。他哪怕失去学生，也不会运动学生。1936年初，胡适与信汤尔和，一贯不主张学生罢课的胡适如此“自清”：

我从不曾利用过学生团体，也不曾利用过教职员团体，从不曾要学生因为我的主张而牺牲他们一点钟的学业。{8}

　　

二

　　

“联省自治”的母本即美国，这是仿效美国政制而欲使之在中国实现的一种政治努力。作为一场运动，它虽然是在1920年开始兴起，但作为一种思想，早在戊戌维新时代就已萌蘖。在梁启超眼里，“共和政治也，联邦政体也”。辛亥革命时，山东宣布独立，省咨议局向清廷提出八项条件，第五条即“宪法须注明中国政体为联邦政体”。后来上海都督陈其美通电各省，请派代表在上海开会，试图商讨如何建立一个永久性的民国政府，而这个政府的组织形式和原则，也是以美国制度为蓝本。通电说：“美利坚合众国之制，当为我国他日之模范”。倒是临时政府成立后，为求统一故，中央集权的思想压倒了联邦自治的思想。但，此后，章太炎、蔡元培、章士钊、张东荪等士林中人都是力持美国联邦主义的。

“联省自治”这个词相传是章太炎的杰作，它是美国联邦主义在中国的本土化。这个词有两个基本诉求：一，各省自己制定宪法，依照省宪建立省政府，不受中央和他省干涉。二，在此基础上，由各省代表组织联省会议，制定联省宪法，以完成国家统一。在当时南北两个政府都以正统自居并希求用武力统一中国时，联省的思路是止息战争，和平统一。胡适无疑是联省的赞助者，《努力》也不断在这方面做工作。但反对联省的势力也很大，概而略之：一，主张革命的共产党人比如陈独秀是反对联省的。二，同样主张革命的国民党人也是反联省的，孙中山北伐就是例子。三，北洋势力中的吴佩孚，四，当时北美的一批留学生（包括张闻天在内的四十余人），他们都在反对联邦制。胡适在《努力》上与这几种反联省的势力都有过交锋，以上他对孙中山的批评，已经大大开罪了国民党。这里我们不妨再看他和共产党人陈独秀的争执。

陈独秀的观点具有相当的普遍性，一是认为联省自治其实就是军阀割据，而军阀割据恰是当时的乱源，因此他主张集中民主主义分子组织强大的政党，倾覆军阀，建设民主政治的全国统一政府。另外，陈独秀认为自治重在城镇乡，而不宜到省，到省，那就是联邦制，而联邦制不合国情。显然，潜伏在这一观点之后的，则是全国大一统的思路。

这里有一个误区，它既是历史的，也是现实的：即“联省自治”是分裂，而“中央集权”是统一。自周秦以降，“统一”已经成为华夏民族最牢固的一种民族心理，作为一种集体无意识，无论何时何地何事何因，谁主张分裂，则举国共诛，谁声称统一，则举国皆同。联省的主张由于和当时武人割据的现实相因应，所以很容易招致分裂的罪名，而陈独秀和孙中山也正是分别以此为号召。

事实上，胡适既是一个联邦主义者，也是一个统一主义者。1922年6月27日，陈炯明逐走孙中山的第十一天，胡适等一干人在顾维钧家聚会，讨论国是。据胡适当日日记，“李石曾、王雪廷提出一个商榷书，提倡一个‘邦联制’（confederation），名为‘分治的统一’，实则严格的分裂。我起来痛驳他；因为王君自说是略仿美国最初八年的邦联制，故我说，不去采用美国这一百三十年的联邦制，而去学那最初八年试验失败的邦联制，是为倒行逆施！是日加入讨论的人，没有一人赞成他们这个意见的。”{9}从胡适的态度到最后一句，可见“统一”不仅是一种人心，也是一种禁脔。王雪廷不过一主张而已，以至胡适峻急如此，而他本来并不是这样的。同样，在6月中旬的“这一周”上，胡适的态度很鲜明：“统一的条件的中心必是承认联邦式的统一国家，这是无可疑的。但联邦式的国家全不是现在这种军阀割据式的国家。”{10}既联邦，又统一，是当时胡适的基本诉求。

就联邦制而言，如果统一不成其为问题（美国是联邦国家，没人会认为它不是一个统一国家），那么，胡适和陈独秀（包括孙中山）的冲突到底在什么地方呢？他们的分歧实质上是：一个统一的国家应该采取什么样的政制。作为一种制度表述，它表现为这样两种对抗形式：“中央集权制vs联邦分权制”。陈、孙属于前者，胡适属于后者。在这个意义上，我们不难看出，中央集权的统一不是国土意义上的统一，而是中央统治权力的统一。同样，联邦的分权不是国土意义上的分裂，而是解分中央集权为地方权力。两者的焦点锁定在“权力”上，它们是统一国家范畴内权力资源的不同配置。

什么是联邦制？请听听英国勋爵阿克顿的声音，他说的非常透彻：“联邦制：它是权力之间相互并列的关系，而不是权力之间相互从属的关系；它是一种平等的联盟，而不是上下之间的等级森严的秩序；它是相互制约的各种独立自主的力量；它是权力之间的相互平衡，因此，自由出现在其中。”{11}以美国联邦制为例，美国政府和各州政府并不是权力隶属关系，而是相互并列关系，美国总统并不能任命任何一个州长，后者必须来自各州的民选。因此，美国作为一个统一国家，它是各州之间的平等的联盟，其中亦不存在各州之间的倾轧。那么，国家与州之间的权力又是如何配置的呢？如果说“权力者”无论国家还是州都由票选而定；那么，“ 权力”无论是国权还是州权都由宪法（省宪和国宪）来决定。宪法既是权力的来源，也是权力配置的机关。其配置方式，中央取“例举主义”，地方取“概括主义 ”，此即凡是例举出来的权力属于中央外，其他未曾例举的权力一概属于地方。两者相较，中央的权力是有限的，而地方权力无限。这也是地方自治的含义。由于联邦制的政府权力有国家和州两个平行的层次，因此这样一种权力配置又称“复合制”。

和“复合制”对应的“单一制”即中央集权制。所有的权力“九九归一”俱属中央政府，由中央政府再把相应的权力授予给它下面的成员单位，比如州或省。这样，州省与中央的关系就不是并列关系而是等级森严的隶属关系，州长和省长不过是中央政府派出去的地方官员。根据权力来自谁便对谁负责的原则，地方官员可以不对地方负责而必需要对中央政府负责。它的权力配置和联邦制相反，是中央取“概括主义”，地方取“例举主义”，亦即地方权力是有限的而中央政府的权力则无限。中国自周秦以降的郡县制即是这种中央集权的单一制，它的权力路线图就是一个自上而下的尖宝塔结构，由中央而郡（省）而县（市）而乡（区），以下（包括乡）则为自治（以上陈独秀就认为自治只能维持在乡和城镇的层次）。各个行政区划的权力无不来自它的上层，最后一直可以上溯到中央，这就是中央集权的“大一统 ”。

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