许志永：民主法治的科学原理

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by 许志永



民主法治是我们长久以来的梦想。从清末革命派与立宪派的大辩论，到二十世纪四十年代新华日报上关于民主自由的战斗檄文，到八十年代伴随着联产承包责任制兴起的村民自治运动，到人权和法治写入宪法，对民主和法治的企盼一直是二十世纪中国政治的主旋律，民主法治的口号更是伴随着整个改革开放历程。这是一个通往民主法治的时代，建设和谐社会的基础是健全的民主法治。



但是什么是真正的民主，什么是真正的法治？这些理念不是来自凭空的想象，更不是来自某种冠冕堂皇的口号，而是有着深刻的人性根基，来自人类政治文明历史经验的总结。既然我们的目标是人民当家作主，我们就有必要深入反思我们自己的制度是否不够科学能够实现我们的理想？民主法治作为一种制度，是一个科学问题。



一



民主作为一种国家治理模式，其基本含义是人民——这片土地上最大多数的公民当家作主。民主的基本逻辑是：第一，国家属于这片土地上的所有人，而不是属于个别人或者小集团，执政者的合法性来自人民的授权而不是任何野蛮的征服。第二，每个人是自己最忠实和最可靠的利益代表，涉及到每个人利益的公共事务应当尽可能每一个人都参与决策，即直接民主。第三，考虑到决策成本和专业化治理等问题，当代社会主要的民主模式是代议制民主，即人民并不需要每件事都自己决策，而是选出可信任的执政者把公共事务委托给他们，因此选举是现代国家权力合法性的必要过程。



民主离不开选举。在人类正义的逻辑中，政权合法性只有两种——上天授予和人民委托，“打江山坐江山”是野蛮政治的逻辑不是合法性的逻辑。今天，除了个别国家特殊的历史文化传统以外，能够证明权力合法性的只有通过某种可见的方式证明执政者受人民的委托，这种可见的证明方式就是选举。



所为协商民主不是真正的民主。最独裁的皇帝有时也会和大臣们协商，皇帝征询意见是协商，公民提建议也是协商，但这不能替代选举民主。事实上，民主从来都需要协商，需要妥协，协商本身是民主的内在组成部分。民主和专制的区别不在于有没有协商，不在于公民有没有参与的权利，而在于当社会面临的问题需要决断的时候，是多数人说了算还是少数人说了算。协商民主不可能是某种新类型的民主，试图避开选举的协商民主当面临决断的时候，往往成为专制的外衣。



精英民主在这个时代有着不可克服的内在逻辑悖论。所谓精英民主是指选举或者决策只是少部分人的权力，普通人不具备政治参与的资格。精英民主不是精英治理，民主就是要选出精英治理国家，但从根本上说，精英的权力来源于人民授予。自法国大革命以来的200多年间，人人平等已经逐渐成为人类社会的普遍信念。人们可以放弃行使他们的权利，但他们必须有权利。且不说精英民主能不能真正代表人民，精英的标准本身是一个争议的话题。民主实现的过程可以是渐进的，由精英民主逐渐过渡到全民民主，也许对于中国而言也是最理想的，但是，现代社会真正的民主最后必然是全民选举民主。



选举民主有很多不尽人意之处。选举需要宣传和竞争成本，选举可能选出一个政客，议会投票过程中可能争吵不休效率低下，竞选过程中街头运动可能导致政局不稳，公众投票表决可能导致“多数的暴政”，甚至独裁者上台，等等。但是，这些问题并不是否定选举的充分理由。但是在当代社会除了选举，我们找不到别的权力合法性的途径，所谓精英民主、协商民主都回避不了权力来源的合法性问题，那种“打江山坐江山”以武力征服者的姿态证明自己是天子的时代已经一去不复返了。



事实上，有了法治规则，民主运行并不像一些人想象的那么可怕。与充满阴谋诡计、刀光剑影的黑箱政权更替方式甚至充满暴力杀戮的战争方式相比，选举是成本最低的政权更替方式，更何况，选举中的花费不等于浪费，而是选民了解候选人真正实现选举权利的必要成本。选举也许不能把最有能力的政治家选上台，但在一个开放的社会中，品质恶劣的阴谋家是不大可能当选，即使人民上当选了一个油嘴滑舌的政客，他们在下一次选举中不会再次上当。议会争吵不休不那么可怕，议员打架通常能够避免人民打架，虽然有的民主社会看起来有些混乱，但人民是安全的，有尊严的。政局不稳通常是专制向民主过渡过程中的现象，在宪政共识达成以后，动荡并不是很多民主国家的常态。至于“多数的暴政”，一些学者过于担忧了，法治能够解决少数人权利保障的问题，而且，在一个开放的社会里，在良心的约束下，人们通常不会失去理性。至于担心选举可能导致独裁者上台，这注定是特殊社会背景下的罕见现象，更不是否定选举的理由。未来的人类社会，如果在个别国家出现了民主导致的独裁，国际社会有义务帮助他们，用国家社会的整体力量校正个别的失衡。但如果人类在某个时期面临重大问题民主无法解决，专制也许会重新出现，这不是人类力量所能左右的，毕竟，人类自身不完美，人类不可能设计出一套完美的制度，永恒的制度。但在这样一个时代，民主适合了这样的经济社会基础，民主是最不坏的制度，民主法治能够照顾到最大多数人的利益，能够尽可能维护公正。



选举制度从其自身逻辑出发，存在以下科学原则：



第一，选举权与被选举权平等。国家属于每一个人，每一个人都有权利做出自己的选择，也都有权利追求公共服务的职位。基于此我国宪法规定公民不分民族、性别、教育程度、居住地域等因素，选举权与被选举权平等。这意味着只要到达一定年龄且心智健全的中国公民选举时一人一票，并且要尽可能实现每票等值。当下中国的选举法规定，自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。这意味着农村户籍人口的每一张选票的价值只相当于城市人口的四分之一，这显然不公正，违背了宪法。



第二，选举定期举行。选举需要成本，组织选举，让选民了解候选人的必要的竞争和信息传播过程都需要成本。政府需要一定的稳定性，过于频繁更替有害政策的制定和执行。基于此，选举要定期举行，不能过于懈怠，亦不能过于频繁。



第三，选举一般局限于政务官员（包括议员）。国家的运行需要政务官员也需要事务官员，政务官员通常是指各级政府首脑，他们对选民负责。但他们之下需要具体管理人员和办事人员，这些人通常被称为事务官员，是通常意义上的公务员。政务官员把握政策方向，事务官员负责执行。考虑到选举成本、政府的稳定性以及权力部门内在统一性，不是每一个公务员都需要选举，只需要选举各级政府首脑以及各级议员。



第四，直接选举。间接选举的确更能节约选举操作成本，但间接选举使得民意代表性扭曲，选举越是多重间接，代表性越差。间接选举容易产生贿选等腐败，而直接选举由于选民广泛而分散，贿赂几乎不可能。



第五，自由、公开的竞争选举。为了确保选举的公正进行，确保选民真正发现并选择合适的候选人，选举离不开候选人之间的自由公开的竞争。世界上有各种各样的假选举，独裁者能获得几乎百分之百的选票。确保自由意味着公民作为候选人参与竞争的自由以及作为选民参加投票的自由，要通过秘密票箱等方式确保全民的自由意志不被干扰。要确保竞争公开进行，通过及时的公开唱票等方式把选举置于阳光之下。



第六，选举要尽量避开金钱腐蚀。市场经济的基本游戏规则是财富说话，持股份最多的人最有发言权。民主政治的基本游戏规则是人民说话，民主要“数人头”，而不是数财产多少。正如比尔盖茨与克林顿各有自己的专长，政治家不等于企业家。民主选举的游戏规则就是要尽可能把最有能力的政治家选到合适的位置上，而最有能力的政治家未必拥有最多的财产，如果放任金钱收买选票，市场经济的游戏规则就会侵蚀民主政治的游戏规则，扭曲了民主政治规则的功能。因此，必须有一套法律制度，严格界定民主选举与金钱的界限，法律应当明确规范这些选举经费的来源以及用途，比如，个人政治捐款的上限，选举经费不能用来给选民送贵重礼物，等等。



二



法治意味着法律的统治，意味着整个社会秩序都处在规则治理当中，从国家首脑选举到日常生活纠纷，所有的争端协商不成最后都由专业的法律机构依照法律规定的权利义务以及法律规定的程序裁决。在法律面前，所有人平等，没有任何人具有超越法律之上的特权。



现代法治的核心是治权，即把权力纳入法治轨道。法治不是用法律统治，用法律统治意味着有人在法律之上拿法律作为工具统治别人。独裁者也会制定法律，让人民遵守，日常生活中的纠纷也会依法处理，但是一旦遇到政治问题，法律可能突然消失了，法院会听命于权力，依法应该公开的审理也成了秘密审判，这不是法治。法治与人治的根本区别不在于一个国家有没有法律，不在于有没有依法处理纠纷，而在于是不是所有人都在法律之下，在于是不是所有的纠纷，尤其是政治纠纷是不是在法律框架下解决。



在一个法治社会里，法律代表最大多数人的利益，而不是少数人利益或者部门利益，法律本身来自人们的良知和道德共识，这是人们尊重和服从法律的前提。因为法律代表正义，绝大多数人会自觉服从法律，甚至即使他们从来不知道法律是什么法律在哪里，他们只需要按照自己的良知行为，就不会触犯法律。执法部门代表公共利益，依照程序公正执法，他们的权力受到严格限制，他们不享有任何法律没有明确授予的权力，他们的行为必须严格遵循法治程序。司法代表社会正义的底线，独立于其他权力，法官具有崇高的道德威望，他们忠于法律和良知作出公正裁判，人们自然会服从他们的裁判。



法治的基本条件包括：



良好的法律，即通过民主程序制定的符合最大多数人利益的法律。除了法律需要代表最大多数人利益以外，法治对法律还有一些内在逻辑的要求：统一的法律体系，法律内部不矛盾，下违法不能违反上位法，所有法律不能违背宪法；法律要公开，没有公布的法律不能对外产生效力；法律不能溯及既往，为了行为的可预期性，不能用今天的法律制裁昨天的行为。如果这些法律内在要求带来了一些负面后果，比如不溯及既往造成有些危害社会的行为不能受到惩罚，这是法治必要的代价。



独立的司法。作为中立的裁决者，司法权力必须独立。司法要独立于其它权力，其核心是法官独立，法官的地位和薪水由法律明确保障，法官审理和判决只忠于法律和良知，不受任何其他权力干涉。司法不仅要独立于权力，还要独立于民意。司法要体现法律职业理性，判决要发现长期存续的公众的道德共识，但并不等于在个案审理中受民意左右。



成熟的法律职业人群体。法律的运行需要受过职业训练的法律人，包括法官、检察官、律师等。整个社会的法治秩序有一群具有共同教育和职业背景的法律人运行，他们具有法律的知识和理念，这个群体的存在对于法治社会而言是必要的。



法治文化环境。法治需要信仰，面对一个良好的法律，当一个人预期到大部分别人不会遵守时，自己很可能也就不会遵守。这种对别人将如何行为的预期就是文化，是价值观念、教育、生活经验等日积月累形成的。今天，我们即使有了很好的法律，仍然会有很多人习惯于不遵守，即使面对一个很公正的法官，仍然会有很多人试图贿赂。文化有很强大的惯性，但文化是可以改变的，这需要制度的逐步完善、优秀法律人的持续坚守和能促进变革的公共事件。随着社会进步，将会有越来越多的法律人坚守正义，开始并坚守良知和尊严的生活方式，直到某个事件或者运动，所有的法律人彻底改变对法律的预期，开始法治的生活。



法治并不完美，法律总是显得滞后，司法处理纠纷效率较低，有时候还会放纵坏人，等等。但在这样一个时代，法治是能实现正义的最好的制度。法律的稳定性另一面就是法律的滞后性，法律需要稳定，滞后也就成了法治的必要代价。当然，法律不可能太滞后，在一定的时期内，法律要基本等同社会的道德共识。司法处理纠纷确实效率低，但这是程序的必然结果，在效率和公正之间，司法应当选择公正。当然，司法也应当在公正的前提下尽可能提高效率。法治重视程序正义，即看的见的正义，对于不能证明的看不见的社会事实，法治只能当作它不存在，为了避免错案避免无辜者被冤枉，放纵坏人有时成为法治的必要代价。



三



把民主理解为简单的“多数决”是对现代民主制度的误解。民主离不开法治，离不开权力制衡的日常监督。民主秩序需要法律规范，权力的产生方式、权力的边界、权力的分立制衡制度以及公民基本权利和自由需要宪法保障。平等、公开、公正的选举需要一整套法律规范。法治能够有效地约束官员的行为，确保公民自由和权利。从广泛意义上讲，现代民主已经是一整套制度，法治本身就是民主制度的重要组成部分。把民主从现代民主制度中抽象出来，定义为简单的“多数决”，然后批判民主，这是没有意义的。法治是对民主的必要的平衡。法治意味着法律的统治，它充分体现了人类的经验理性，一批经过专业化训练的尽可能超然于世俗之外的法官运用经验智慧处理现实的问题，他们不仅要维护现有的体现公众较长时期内稳定的道德情感的法律，还要在面临民众非理性情感的时候，避开非理性，做出尽可能符合人类长远利益的判决。法治能够保护少数人的利益，这也是对民主多数决定的必要的制衡。



民主与法治并不是人类永恒优越的制度。民主法治要求的社会条件比较高，是一种比较奢侈的制度，它曾经在遥远的历史上某些特定条件下没有人治优越，未来也不排除回到人治的可能。人类远古时期，由于生产力极其低下，一个部落面临的最主要的问题是种族繁衍，不大可能充分考虑每个部落成员的利益，人治是自然的选择。也许未来有一天当人类面对巨大灾难，法治因为过于奢侈不能为继，这是历史的选择，不是人类所能左右的。但是在今天这个时代，我们具备了民主法治的社会基础，具备了尊重每个人保护每人权益的基础，我们有了条件去实践最大多数人的幸福，我们当然应该选择民主与法治。





许志永2008-4


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