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关于流动人口子女在义务教育阶段的读书问题，中央政策是“两为主”，即以流入地为主、以公办学校为主来解决。但这项政策是典型的“执行难”的政策。城市教育格局本身既存在严重不公平(带来择校与择校费问题)，也存在资源短缺(带来学位不足问题)，局面因此很复杂，执行者顾此失彼，基本上，多数流入地政府都采用“打折”的策略来执行“两为主”政策。方法之一是在执行细则中订立“资格条款”，例如必须住满五年，出示计划生育证明之类。方法之二是划出责任边界，例如把“为主”解释为超过50%的公办学校接收了外来工子女就行。总之，抬高资格门槛，压缩“应该得到服务”的人数，目的就是减轻地方政府的财政压力。
纯粹从政策执行的理论要求来看，这是典型的“政策贪污”，属于“中央的好政策到不了老百姓手里”的故事版本。但是，在现实的央地财政关系下，它也常常被叙述成另一种故事版本，因为中央没有为政策执行出钱，这种政策就是“中央请客地方埋单”，地方政府是冤大头，成了风箱中的老鼠，两头受气。
在目前这种格局下，广东省教育主管部门以及各地政府还是在努力推进政策的执行。其中，珠海市在先行先试方面是一个亮点。珠海准备从今年秋季开始，取消最后一项收费，彻底抹平本地外地、户籍非户籍的界限，预计受惠学生人数接近5万人。但是，按照省教育厅提供的数字，整个广东省的外来人员子女将近 300万人，比华东四省一市加总的数字还要大。许多地方包括广州，依然抱怨不够钱，连解决50%的外来工子女读书问题都困难，还是要靠民办学校。广东省的态度也只能是鼓励“一市一策”，不搞一刀切。
从外来工子女的角度来看，这无非意味着300万人中的50%，即至少150万人不能获得免费义务教育。我觉得，在改革开放30年的基础上，我们应当认真面对这个问题。为了能够尽快找到解决的办法，至少要形成解决问题的路线图，我们应该超越狭义的财政经费范围，从更广阔一点的角度考虑问题。
假定在30年前问，能不能为两亿农民每个月发500元工资？大概所有人都会觉得这是不可能的任务，是疯子的问题。非要做的话，估计是财政部长第一个火烧眉毛。但是30年后回头看，我们实际上找到了这笔钱，两亿农民逐渐得到了每个月500元、600元乃至1000元。找到这笔钱，靠的是市场经济加全球化，具体来说是三条。第一是对外开放，引进外资。第二是以劳动密集型的制造业为主要承载平台，将农民转移到沿海地区务工。第三是广泛出口，把钱换回来。这三条全都耳熟能详一点都不新鲜，但它揭示出来的基本经验却不要忘记。这就是，如果财政真的不够钱，那么，制度改革是可以换钱的。我们应该把这一点看做是科学知识。
在外来工子女义务教育问题上，科学决策要求应用科学知识，于是就有两个基本选项：要么政府出钱，要么政府改革。以改革思路来看待问题，至少可以从三个方面去努力，以便为公平的教育服务提供新的“融资机制”。
第一个方面是将外来工子女获得免费义务教育问题提升到国家战略层面上，改革央地财政关系。也就是说，不能够以地方财政甚至靠镇政府财政来执行国家政策，而要从中央开始，理顺政策与财政的合理配套关系。特别要为跨部门、非常规问题建立相应的财政安排。
第二个方面是在各级政府的发展思路中，全面树立和加强社会政策思维。所谓社会政策思维，其中一个方面是重新计算和重新评估花钱的价值。比如说，应该把钱花在管理上更有价值呢，还是直接花在公民福利上更值。我们经常看到许多部门在论证钱不够，或者管理不够，其实这些论证工作本身就在花钱。一方面是不够钱办教育，另一方面却花很多钱去论证不够钱，何不把钱直接给了教育呢？生活中这样的荒谬逻辑何其多，强调要把钱花在公民福利上，就是为了理顺逻辑。由此可以发现许多置换关系，比如少开一辆公车，就多增加几个学位等。由此也一定会发现，大量的金钱就在鼻子底下，完全是可以“算”出来的。
第三个方面是社会体制改革，刺激社会资源涌现。中国人是世界上最看重教育的，最具有出资办学的传统与积极性；没钱让孩子受教育，是中国人最大的丢脸。唯一的问题是，怎样让钱真正用在孩子的教育上，而不是成了中饱私囊的小金库？当然只有通过体制改革去寻求出路。
归根结底，中国的现代化其实是一项非常具体的任务：怎样把农民(暂时假定具体数量是2亿)转化为城市人口。用30年的时间，我们完成了这个任务的一半，他们有机会获得了数量不等的工资。接下来要完成的是另一半，就是让他们的孩子(假定数量是500万)在城市里免费读书。各级政府如果真正把这个问题摆在自己的政策议程上，借读费和学位之类的问题，绝对不是难解决的问题。
(作者系中山大学行政管理研究中心教授)
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发表于 6-10-2009 11:41:23
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