何清涟：对外开放30年：中国外资神话的幻灭（四之一

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2009-07-10 10:51:23

从邓小平1979年提出让中国过剩劳动力与国际过剩资本相结合的“引进外资”政策，到2008年外商大举撤资，中国吸引外资正好经历了一个驼峰型变化，其中2007年是驼峰的最高点。这一年，中国已连续16年成为世界上吸收外资最多的发展中国家，累计实际使用外资达7,630亿美元，世界 500强中有480余家到中国投资，不少国际金融巨头还成为注资中国银行业的“战略伙伴”。不少外商为了落户中国，被迫向负责外商投资审批的各部官员行贿，如商务部官员郭京毅、邓湛、杜宝忠及国家工商总局官员刘伟等均因向外商大肆索贿而聚敛大笔财富。[1]面对这一“成绩单”，中国政府认为本国成了世界各国资本向往的投资宝域。

始于2008年的外商撤资，是外商继2000年与2005年两轮产业资本大撤资之后的第三轮。这次撤资潮中，既有产业资本，也有金融资本；既有获利后全身而退的国际金融巨头，如瑞银（Union Bank of Switzerland，简称UBS）、美国银行（Bank of America）与苏格兰皇家银行（Royal Bank of Scotland Group Plc, RBS）等，也有大量因破产而黯然离开中国的外商。中国政府向来只公布外商投资数字，却从不公布外商撤资数额。从中国国家外汇管理局网站公布的2008年国际收支平衡表来看，2008年资本金融项目顺差比2007年下降74.2%，首次突破1千亿美元。这表明2008年在华外资采取了大规模撤资行动。[2]2009年，外资撤退还在继续。中国海关总署4月份发布的报告指出，从2008年的加工贸易进出口数据来看，中国今年有外资大规模撤资的风险。[3] 2008年外商撤资潮带来的直接后果是严重依赖出口的中国经济失去了经济增长的一大动力。“外资”这只“金凤凰”是否还眷恋中国这只“巢”，已成为中国政府最担心的问题之一。

多年来庞大的外资进入中国，其作用除了促进中国经济发展、推动中国经济市场化之外，还承载了世界的另一期望：通过经济市场化，推进中国政治的民主化，促使中国尽快与国际接轨。这种接轨除了市场规则接轨之外，还包括文化及价值观念的接轨。如今30年过去，外资做为拉动中国经济增长的“三驾马车”之一，经济之功世所皆知，但它所负载（一些跨国公司也曾慨然承诺）的政治使命－－推动中国民主化到底完成了多少？

一、中国引进外资30年略述

中国连续20多年的经济高速增长，依赖所谓“三驾马车”拉动。这“三驾马车”分别是投资、出口与消费。而投资当中，中国本身的投资以基础设施为主，外商投资则对中国经济发展发挥了至关重要的作用。从短期经济效益来看，这种投资是一种“双赢”：90年代的中国为“资金饥渴”所苦，也缺乏技术、产品开发能力和国际市场，外商投入中国的巨大资金和大量技术有如输血；对于外商来说，利用中国的廉价劳动力降低生产成本并开发中国市场，成了企业谋求生存发展的捷径。于是，继60和70年代意大利、东亚四小龙相继成为劳动密集型加工业发展的“福地”之后，中国成了新的“成本洼地”和“世界工厂 ”。中国政府对外商的低税收优惠政策、近于零成本的污染宽容政策以及“血汗工资制”，使得中国在外资眼中成了一个巨大的“掘金场”。

中国引进外资，从投资主体与政策导向来看，可以分为三个阶段：

第一阶段：80年代初至90年代中期的绿地投资。

这段时期进入中国的外资以港台资本与日资为主（80年代香港资本几乎占中国外资总额的70%左右），广东是港资聚集之地，台商以福建为投资鹄的。这些外资主要是利用中国廉价劳动力与廉价土地的“绿地投资”。“中国制造”在国际市场上的主打产品，如纺织品、鞋类、玩具制造的生产主体是港台资本外加少量韩资。中国那些透支劳工生命福利与生态环境的“血汗工厂”，亦以港台韩等资本为主体。

第二阶段：从90年代中期至2006年以欧美产业资本为主的投资潮。

这段时期，美欧大资本相继抢滩中国，投资重心由广东沿海转移至美欧资本看好的上海等地。

在这两个阶段，吸引外资并非一帆风顺。在2008年港台商人为主的制造业大量倒闭之前，在华外资其实已经历了两次规模较大的撤资潮。第一次撤资潮发生于 2000年到2001年间，该年部分外国电力投资商撤出中国市场，是为“第一次退潮”；第二次发生于2005年4月至5月间，美国电力、赛德能源、阿尔斯通和西门子等一批国际电力巨头纷纷撤离中国市场。[4]

具有讽刺意味的是，不少从中国市场撤出的外国企业似乎不愿意对外公开自身的投资失败，反而出于商业考虑，将本公司的“中国因素”作为占领国际市场的业绩夸耀，以维持或拉抬公司的股价。而面对源源不断涌入中国、想在这“投资福地”淘金的外资，中国政府则一再抬高投资门槛。 2006年10月，中国调整对外资政策的方案陆续出炉，官方研究机构就中国今后的外资政策取向发表报告称，未来中国的外资政策将逐步向中性外资政策转变 ──所谓“中性”，即取消对外资的各种优惠政策。其中作为标志性的方案有二：其一是酝酿提高外资企业所得税率，与中国本国企业的所得税率一样，为 25%－28%。这一政策的正式实行时间是2008年1月1日，但实行不到半年后，面对出口贸易的窘境，中国政府不得不重新提高出口退税率[5]，为从事出口的外资企业提供税收补贴，降低这类外资的税收负担，变相地部分恢复了对外资的税收优惠。此后，由于出口呈负增长态势，政府多次提高出口退税率以刺激出口。[6]其二是对外资并购政策的重大调整。此前外资并购曾经是中国商务部鼓励的外商投资方式。2004年以并购方式进入中国的外资约占当年外商直接投资（FDI）的10%左右。但从2005年以来，一些著名的并购案在中国引起了广泛关注，如美国凯雷收购徐工机械、拉法基控股四川双马、新桥投资入股深发展、美国AB公司入股青岛啤酒、阿赛洛谋求入股莱钢股份等。这些并购案有的成功了，有的未成功。未成功的原因主要是，国内舆论认为一些被并购企业有关中国的国家经济安全（事实上是否有关并不重要）。持续三年的舆论造势以后，有关国家经济安全的行业与企业名单越来越长。在中国的资金饥渴已得到缓解，国内民族主义情绪高涨的情况下，外资并购的门缝越来越窄。2006年9月8日生效的《关于外国投资者并购境内企业的规定》，可说是中国外资并购政策调整的标志性文件。该文件规定，在7大重点制造行业中，将设限限制外资绝对控股或相对控股，这些行业包括核电设备制造、发电设备、输变电设备、造船、齿轮、石化通用设备制造和钢铁领域。[7]从此外国产业资本涌入中国的高潮结束，进入中国的外资主力军换成了金融资本。不过，值得注意的是，正是在这一阶段，能带来高额利润的高污染工程PX项目在中国大量兴建。[8]

必须说明的是，中国引进的外资当中，有三分之一左右是假外资，即中国人或中国公司将资金转至海外，在国外注册公司后，再以外资的名义回流中国。根据中国政府部门的总结，假外资主要有三种类型：第一种是在港澳及国外有实体经营的中资企业，出于发展的需要，回国创办“外资”企业；第二种是出于海外融资的目的，通过注册海外空壳公司及返程收购，以红筹形式上市的原内资企业；第三种是纯粹出于政策性寻租的目的，到境外尤其是离岸金融中心注册空壳企业，然后将自己变身为外企的原内资企业。据估计，第三种形式的假外资在中国非常普遍，不仅实行低税的香港成为内资企业注册空壳公司的宝地，英属维京群岛、开曼岛、萨摩亚等地也分别成为中国引进外资（FDI）的第2、第7和第9大来源地（根据中国商务部的统计）。全部的FDI中假外资的比重到底有多大，世界银行1992年的估计是该比重当时已达到 25%；而许多专家学者则认为，至2006年中国的假外资比重已超逾33%。[9]国内企业变身外资，目的无非是为了获得对外资的税收优惠。针对假外资泛滥的情形，中国当局2006年8月推出的《关于外国投资者并购境内企业的规定》引入了“实际控制”原则。该规定第11条、第15条要求当事人向审批机关披露其管理关系及实际控制人，对于境内主体实际控制的并购行为均报送商务部审批；第9条规定，对于境内主体以其控制境外公司名义并购境内企业的，所设立的外商投资企业原则上不享受优惠待遇。此外，第58条规定，境内公司的自然人股东改变国籍的，不改变该公司的企业性质。[10]上述规定使“假外资”的套利预期落空。这一变更倒很符合中国政府一向视海外华人为本国子民的政治原则。

第三阶段：2006至2008年，新进入外资以金融资本为主力军。

自2006年开始，有关外商撤资的消息一直未断。尤其是生产冰箱、洗衣机、空调、彩电及小家电的外资企业，由于获利低微，不得不黯然撤离。[11]韩、日、台资企业都开始寻找新的“成本洼地”，将企业转移至成本更低的地区，如东南亚国家。一家生产食品添加剂的台资工厂将其业务转移到了越南，称该厂的平均成本比中国低30%-40%。日本不少机械电子部件厂家从2007年初就开始在越南设厂，并逐渐将部分中国业务转移至越南。[12]

随着“西门子”等公司撤出中国，美欧国家产业资本的中国投资热已渐渐退潮，继之而来的则是美、欧金融资本。外国金融资本应中国政府之邀，于2006年前后陆续成为中国银行业的“战略投资者”。中国银行业引进境外“战略投资者”、对境外战略投资者出售股权的改革始于1999年，最初只是在城市商业银行中小规模试点。至2007年底，共有25家中资银行引入33家境外投资者，引入资金212.53亿美元。[13]这些外商金融资本与中国银行业同进退，随着中国政府将银行业这些巨舰推向中港两地股市圈钱，外商金融资本不费吹灰之力便可赚个盘满钵满。

不过，这些战略投资者似乎并未打算成为中国银行业的长期合作伙伴，一旦中国规定的三年投资“锁定期”期满，不少外国投资机构就将手中的中国金融机构的股票抛出。始作俑者是新加坡的“淡马锡（Temasek）”，2007年11月“淡马锡”先后减持10.8亿股中国银行H股及 2.8亿股建设银行H股，据估算获利30多亿港元──那时，美国次贷引起的金融危机还远未到来，不少人还看好中国经济。2008年12月31日是瑞银（UBS）持有中行H股3年锁定期结束后的第一天，UBS立即清空所持33.78亿股中国银行H股，套现约8.08亿美元，完全退出了中国银行。[14] 紧接着，锁定期陆续到期的外资银行纷纷如法炮制。2009年1月7日，“美国银行”以每股3.92港元减持建设银行56亿股H股，持股比例从原来的 19.1%下降至16.6%，套现约28亿美元。同日，李嘉诚基金会出售所持20亿股中国银行H股，套现5.24亿美元。1月14号，苏格兰皇家银行（RBS）又悉数出清所持108.09亿股中国银行股份，套现约24亿美元。[15]

外资银行撤离只是中国外商撤资潮的一股寒流。除了减持股票以外，不少外资也陆续中止与中国上市公司的项目合作。2008年8 月7日至2009年1月9日，高盛（Goldman Sachs）旗下子公司减持西部矿业近8千万股，套现5亿，使高盛对西部矿业的持股降到了5%以下。下面再列举若干外资从中国的上市公司撤资的案例 [16]：2008年11月，英国石油公司（BP）宣布撤回在亚洲风电业务的投资，导致金风科技子公司北京天润与BP共同开发内蒙古达茂旗风电项目的合作终止。与此同时，日本的原弘产株式会社宣布撤出湘电股份控股的湘电风能公司27%的股权。12月，航空动力控股子公司西安维德风电设备有限公司之外方股东德国诺德巴克－杜尔公司决定撤资，将其持有的维德公司股权的40%转让给西航集团所属的西安西航集团航空航天地面设备有限公司。

外资还通过减持上市公司股票撤离中国的A股市场。2008年12月，QFII云集的中金公司上海淮海中路营业部共完成268 笔卖单，成交金额高达59.66亿元，工商银行、中国石油、中国平安等权重股均为卖单。据香港联交所资料显示，摩根大通在2009年1月的头两个交易日中分别减持了中国石化、中国铝业和招商银行3只中资股的港股股份，总共涉资8.75亿港元。[16]

面对退潮般的外资撤离，2008年12月19日中国商务部在网站上公布了商务部、外交部、公安部、司法部联合印发的《外资非正常撤离中国相关利益方跨国追究与诉讼工作指引》，宣称将对“非正常撤离”的外资提起跨国追诉。[17]且不讨论这种“跨国追诉”操作起来有多困难，仅这一“工作指引”问世本身，就说明中国政府对外资撤离忧心如焚。为了挽救经济颓势，中国政府甚至置环境保护于不顾，仓促地大量上马污染项目。2008年11 月，在短短3天之内，中国政府就批准了93个投资计划，价值达2,600亿元人民币。同时，各省级环境部门立刻纷纷效仿，缩短有关项目环境影响评估的时间，在一些地方，评估外资项目对环境影响所需要的评估周期从60天减少到5天。 [18] 【未完】

－－原载：《当代中国研究》，2009年第2期

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