刘军宁：什么是总统制

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什么是总统制

—— 从埃及总统下台说起

刘军宁 23 Jul. 12:18
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前不久，有兄弟会背景的埃及总统穆尔西因不断扩大自己的权力，在民众的抗议和军方的压力下黯然下台。埃及的这次政治危机，在埃及和国际上引发了对埃及政体形式的讨论。一些人主张埃及应该继续实行总统制，也有不少人认为埃及应该改行议会制，而且双方都列举了不少颇有说服力的理由。然而，什么是总统制？
宪政民主作为一种政体，有不同的实现形式，其中有两种类型最为常见。一种是总统制民主政体，简称总统制（Presidential System, Presidentialism）。另一种是议会制民主政体，简称议会制（Parliamentary System, Parliamentalism），或“议会内阁制”。这里谈谈什么是总统制。

（图注：美国是典型的总统制国家，图为美国总统奥巴马。编辑配图，图片来自网络）
有许多民主国家实行总统制。其中以美国实行的总统制最为典型。美国也是世界上第一个实行总统制的国家。英国是世界上第一个实行议会制的国家。南美有不少国家实行总统制，如阿根廷、巴西、智利、墨西哥、秘鲁等；亚洲的有韩国、菲律宾等；欧洲有法国、俄国和不少东欧国家（法国的总统制也被称为半总统制）；非洲有埃及、南非等若干国家。
在总统制下，总统既是国家元首、又是政府首脑（设总理职务的国家除外），也是军队统帅，因此握有广泛的内政外交权力。总统由选民直接或间接选举产生，故不必对作为立法机关的议会负责。作为国家元首，总统对外代表国家；作为政府行政部门的首脑，总统负责国家日常事务的管理，握有最高的行政权力，包括对内阁成员的任命权，对行政事务的最高决策权；作为武装部队的司令，总统负责国家的防卫、抵御外国的入侵，和维护国内的秩序。
如此看来，总统制的总统，似乎大权独揽，位高权重。其实不然。在典型的总统制下，虽然总统享有上述的权力，但是这些权力的行使却要受到其他部门的严格制约。总统制的有效实施依赖于严格的分权制衡。分权制衡有助于防止总统独断朝纲。没有严格有效的分权制衡的总统制，与其说是总统制，不如说是独裁制。
首先，总统要受到选民的制约。以美国为例，美国的总统选举每四年就举行一次，而且有任期的限制，不论总统干的多出色，只能连任一次。因此，竞选和连任总统职位必须有民意的支持，接受民意的约束，由选民决定去留。
其次，总统要受到立法机关的制约。在美国，强大的参议院与众议院握有财政预算和人事任命的批准权，两院有权否决总统令、甚至推翻总统行使的否决权，还分别握有宣战权、调查权、条约批准权等。在典型的总统制下，立法机关有权弹劾总统，而总统无权解散立法机关。
第三，司法机关对总统还有很大的制约权。司法机关独立审判案件，不受以总统为首脑的行政机关的干预。在美国，司法机关（联邦最高法院）有权裁决美国总统的选举纠纷，有权对总统的决定进行司法审查。如果总统的决定或行为被判违宪或违法，法院有权宣布其无效。
有一点常被忽略的是，在实行联邦制的总统制国家，总统的权力还受到州与地方政府的限制。在美国，总统无权任命各州州长和地方政府的领导人，甚至对各州与地方政府没有行政领导权。可见，联邦制的国家结构，通过联邦的、自治的等多重的代表机制和分权机制来化解总统制的潜在集权倾向。
总统制与分权制衡是相辅相成的。唯有如此才能确保，这样的总统制通向的是总统制民主政体，而不是总统独裁制。如果一切权力，不分巨细，一切归于总统，不受约束和监督，如果没有有效的分权制衡，总统民主制肯定会蜕变为总统独裁制。
总统制与议会制，哪一种对自由民主传统的要求更高呢？在自由民主根基牢固的国家，选择其中的一种都能维持民主政治于不堕。没有自由民主传统，两种政体都很艰难。总统制较适合民主根基较为浮浅的国家，但它有双刃作用，一方面能够凝聚民主转型所需要的权力，另一方面，又容易被野心家所利用。由于人类迄今为止还没有找到比总统制和议会制更好的民主政体形式，故人们充其量只能对现有的总统制和议会制作局部的改良。于是有了德国的建设性议会内阁制和法国的半总统制。
通常，对总统制的担心，是因为它可能为通向独裁打开大门。议会内阁制也有通向独裁或政治动荡之虞，并不能让人高枕无忧。所以，在防止独裁方面，总统制与议会制并无明显的优劣之分。只有通过有效的分权制衡，才能确保总统制与议会制的民主属性！
（责任编辑：余江波）