赵楚：伊核临时协议：奥巴马主义的可疑成果

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伊核临时协议：奥巴马主义的可疑成果
—— 简析日内瓦伊核问题多方会谈与协议
赵楚 昨天 10:01
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（2013年2月28日，时任伊朗总统的内贾德参观伊朗核浓缩工厂。图片据美国企业研究所（AEI）网站。）

意料之外又预料之内的突破

北京时间2013年11月24日上午，全球主要媒体都为一则消息而沸腾：经过延长一天的谈判，美国、俄罗斯、中国、英国、法国、德国的外交领袖、欧盟外交与安全政策高级代表与伊朗代表出席的伊核问题本月第二次会谈取得了突破性进展，达成《临时协议》（CNN：Jim Sciutto and ChelseaJ. Carter,，November 24,2013-- Updated 0540 GMT）。这一成果被部分欧美媒体称为“历史性”突破，因为，延宕十年的伊朗核问题随着伊朗核科技能力的提高，正在朝失控的临界点飞奔，此时达成协议，无论最后成就如何，总算使飞速运行的伊朗核指针延缓了步伐，也为未来达成真正解决开启了一个良好的契机。

据协议达成当时美国国务卿与伊朗外长，伊核问题《临时协议》的主要内容是：伊朗同意在未来六个月冻结5%浓度以上的核浓缩活动，停止高纯度浓缩铀工厂的建设，同意联合国核查人员对伊核设施进行日常监督，而美国等则代表联合国和国际社会承诺，在协议期限内不再增加新的制裁，同时协助安排进一步扩大人道主义援助，移除针对伊朗石油出口和国际金融的部分制裁措施。此外，真正具有建设意义的是，双方同意在六个月内就全面解决伊核问题进行细节谈判，从而达成最终解决，即伊朗废除和终止任何可能的核武研制活动，回到国际核不扩散体制，而国际社会解除制裁。

这一成果并非易得，可谓意外成就，因为本轮会谈开始后，关于各国外长及外交最高负责人是否与会，开始尚存疑问，美中俄等外长都是22、23日，即会谈中才最后与会，而且，预订的三天会谈并未能达成协议，各方是在感觉到会谈实质性进展之后，同意延长会谈一天，于最后时刻才达成协议，因此，这可以说是一个意外的成果。

说本次协议是意外成果还有一层原因，因为与布什政府咄咄逼人的战争威胁政策相比，奥巴马政府目前的海外军事行动能力正处于最低点，而且，其新国家军事战略的重点正从中东和中亚转回亚太。奥巴马政府对以色列的约束力也明显高于布什时期，在美国处于力量收缩和战略调整时期，本来人们会期待伊朗采取更不合作的政策，可协议的签署表明，虽美国处境艰难，伊朗也为严厉的制裁损伤了元气，妥协是双方不得不面临的现实选择。

然而，回顾会谈前各方释放的消息，也可以说，这一成果也并非完全意外。11月初，会谈开始前，奥巴马已经与国会党派领袖达成共识，暂时不再通过对伊朗的新制裁措施，并且，奥巴马支持达成协议。俄罗斯总统普京则宣称，现在正是达成协议的良好时机。最关键的是，伊朗新任总统鲁哈尼以温和派的身份高票当选，包括伊朗最高领袖在内，事前释出的信息，也是积极的。这些事先的消息都使本次会谈具有此前没有的良好氛围，因此，也可以说，这次协议是预料之中的突破。

从达成协议后奥巴马的正式声明和在日内瓦现场的美伊外交领袖发言看，虽然各自解读的重点不无差异，但美伊双方对协议都表现了积极的认识。这些积极的表态都给世人一个强烈和鲜明的信号：这回是真取得实质性进展了。

然而，事情真是这样简单吗？

伊核问题的多重内涵与焦点

伊核协议受到国际主流社会欢迎，因为伊核问题本身包含着复杂和多面向的意涵，因此是当代现实与潜在影响都巨大的核心议题，这也是伊核问题成为全球主要大国和联合国安理会等国际最高权力机构关注的原因。

伊朗核问题首先是美伊双边问题。自1980年革命后起，美伊断交，美国即指责伊朗有秘密寻求和发展核武的努力。2003年，伊朗宣布成功提炼出核燃料，这使伊核问题升级，但这年12月8日，在布什政府对伊拉克的轰炸声中，伊朗签署了《核不扩散条约》（Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons）附加议定书，宣布伊朗核计划是以合法的和平利用核能为目标。此后，2004年，由德法英三国主导的与伊朗的谈判取得进展，签署了由德法英提供核燃料和轻水反应堆的《巴黎协议》，伊朗中止了核浓缩活动。然而，此时布什政府对伊朗采取不信任的敌对政策，在核问题之外，又指责伊朗支持国际恐怖主义活动。这使得巴黎协议成为具文。2006年和2007年，美国深陷伊拉克，伊朗全面恢复了核浓缩活动，并开工设计和建造更高级的进一步制备核燃料工程。这是伊核问题全面升级和走向失控的开端。

伊朗作为地区大国历史上对该地区的泛阿拉伯主义极为抵触，而且，属于伊斯兰什叶派的伊朗与地区其他主要国家，如沙特和海湾合作委员会诸国也有深刻的宗教矛盾。如果伊朗拥核，则意味着伊朗不仅获得对美国和以色列的战略威慑能力，也意味着伊朗在本地区事务中获得潜在的支配优势，这是本地区其他国家所绝对不能接受的，因此，就核不扩散的逻辑来说，伊朗一旦拥核，也可以顺理成章地推测，沙特、埃及、土耳其等地区中等国家都很可能走上拥核的道路，以此平衡（balance）与中和(neutralize)伊朗的核军事能力。这对于这一本身充满动荡和现实利益冲突的地区，自然是可怕的地缘战略前景。

伊核问题为欧洲人和国际主流社会关注，因为伊朗除本身是主要石油生产国之外，伊朗的作为对中东和海湾石油产地影响巨大。因此，伊核问题也是当代大国博弈的主要焦点之一。欧洲人的介入系出于两种动机：需要改变欧洲在热点国际政治议题中的边缘状态，平衡美欧关系，同时，中东与欧洲有历史的深刻联系和现实的石油等利益关系。而中俄除从能源和地区安全的角度关切之外，两国对伊核问题的热情也是因为对布什政府代表的积极军事干预政策抱有敌意。伊朗的和平利用核能宣示为中俄背书，同时中俄对美国及其盟友以色列的动武宣言历来持明确反对态度。因此，伊核问题实际上也是当代大国权力博弈的一环。

最后，由于伊核问题引发的全面制裁，伊核问题的前途也成为伊朗选择对外战略的焦点：是继续此前的强硬政策，还是回到国际核不扩散体制，通过合作和弃核重返国际社会，进一步，是否通过采取更开放的政策，通过重返国际社会，进而推动内部的社会改革，化解重建革命后高度紧张的内部压力，这都是伊朗内部政治博弈的动力。而伊朗作为地区大国，这些内外政策交织的动向也会反过来影响地区格局。实际上，本次会谈的推进本身也是伊朗内部政治变化的一个结果，新当选的温和派总统鲁哈尼在竞选中即以改革为号召，而本次会谈主角之一的伊朗新外长穆罕穆德·贾瓦德·扎里夫（Mohammad Javad Zarif）也以流利的英文与温和的风度被给伊朗外交增添了新的正面形象。

奥巴马主义与伊核问题

美国总统执政期间，其主要外交政策理念和施政重点，一般被国际关系研究学者称为某某主义（doctrine），比如早期的门罗主义（Monroe Doctrine，1823），标志着美国对外政策的转折，提出反对欧洲列强继续在美洲的殖民政策和干预美洲主权国家事务；以及后来的杜鲁门主义（Truman Doctrine，1947）主张在二战后世界各地以经济和军事手段支持反苏联与共产主义扩张。

随着奥巴马总统进入第二任期，其对外政策理念也日渐被外交政策评论界和媒体称为奥巴马主义（Obama Doctrine），其基本理念为以谈判和外交，而非对抗和军事方法解决国际热点问题，尤其是北非和中东的新旧课题，除对美国的盟友与伙伴直接侵略，美国不会轻易诉诸武力。此外，奥巴马主义的外交政策一反布什单边主义的特点，更多地富于多边主义的色彩。有美国学者认为（Daniel

Drezner,，20 March2009，“Explaining the Obama doctrine”，Foreign Policy），形成奥巴马主义外交理念的思想渊源来自法国哲学家孟德斯鸠（夏尔·德·塞孔达，孟德斯鸠男爵，Charles de Secondat,Baron de Montesquieu，1689－1755，法国启蒙时期代表性思想家之一，是西方国家学说和法学理论的主要奠基人）。换言之，奥巴马的政治理念对内主要是社会民主主义的，延续美国进步运动，而对外则把传统的美国例外论（American exceptionism）与孤立主义（Isolationism）结合：美国以好的手段推进好的全球目标。

奥巴马的主要外交政策理念如此，因此其政府对伊核问题的政策基调也就不难了解。在实现伊拉克稳定和阿富汗撤军的最高目标下，以军事手段对付伊朗本身已不是选项。美国主要智库自2010年以来已经很明确评估，即使采取军事打击手段，最多也只能延缓而不能彻底消除伊朗核能力，而全面战争显然是美国不能承受的选择，因此，延续布什政府严厉制裁和以制裁促谈判的战略也就成了唯一可行的选择，备用战略则是美国准备在制裁和谈判失败的情况下面对拥核的伊朗（Iran's Nuclear Future：Critical U.S. Policy Choices，Lynn E.Davis,Jeffrey Martini,Alireza Nader,Dalia Dassa Kaye,James T. Quinlivan,Paul Steinberg，RAND，2011；Iran After the Bomb，Alireza Nader，RAND，2013，ect.）。

除国家战略态势的弱点和外交政策理念之外，推动奥巴马政府伊核外交尽快前行的没有明言的动力之一是，面对从北非到中东的迅猛变化，奥巴马政府此前的叙利亚政策已经广受质疑，被许多人称为绥靖主义和自相矛盾（The Obama Doctrine：How the president's drone war is back firing，David Rohde,Foreign Ploicy,March /April,2012）。绥靖主义是指责他面北非和中东的人权危机无所作为，而自相矛盾则是揭露他极大力度利用无人机猎杀战术。美国不能对至关重要地缘战略区域的事务袖手旁观，同时，总统不能接受外交上颗粒无收的惨象，因此，即使有限的推进和突破，也是奥巴马在剩余执政时间内竭力追求的。

当然，奥巴马外交团队在对环境的评估方面是非常敏锐和机敏的，因为伊朗目前也面临自身极大的麻烦和挑战。这是本次成果可以达致的机遇。这一点上，奥巴马主义确实是准确和成功的。

伊朗的困局和需求

促成此次会谈取得成果的另一只巴掌也有自身的现实情况和需要。对伊朗来说，虽然奥巴马上台后外部军事打击的威胁并非迫在眉睫，但日益紧密的欧美制裁之网已经造成足够大的困难，因此，探索改变政策也是其打破困局的唯一选择。

一言以蔽之，促使伊朗尝试更温和与合作政策的主要动因是国际制裁造成的严重危机。在对制裁采取强硬政策的内贾德（Mahmoud Ahmadinejad）执政末期，由于对安理会和国际社会的谈判吁求不予理会，安理会陆续通过了有关决议，其中最主要的有《安理会第1696号决议》（United Nations Security Council Resolution 1696，2006年7月31日），《安理会第1737号决议》（United Nations Security Council Resolution 1737，2006年12月23日），《安理会第1747号决议》（United Nations Security Council Resolution1747，2007年3月24日），《安理会第1803号决议》（United Nations Security Council Resolution 1803，2008年3月3日），《安理会第1929号决议》（United Nations Security Council Resolution 1929，2010年6月9日）等。这些决议不仅提供了制裁的国际法框架，还具体而逐步严格地涉及从核原料、设备、技术到武器禁运、其他军事科技研究、能源出口、金融银行业及具体责任人的范围。在这些制裁法规框架之上，美国和欧盟又制订了自身的制裁政策。

以美国和欧盟（EU）为主要代表的制裁之网自2007年后日渐严密。这与伊朗革命后美国由于断交和使馆人质危机而引发的政治性制裁不可同日而语。美国对伊朗的制裁史迁延数十年，没必要一一列举，目前美国因伊核问题升级的制裁主要集中在军事禁运、金融财产冻结措施、民用航空产品禁止输出等方面。伊朗的主要国有银行，如塞帕银行（Bank Sepah）、伊朗萨德拉特银行（Bank Saderat Iran）、伊朗莫里银行（Bank Melli Iran）、卡尔高沙伊银行（Bank Kargoshaee）和雅利安银行（Arian Bank）等被禁止向美国和从美国划入或划出款项。同时，欧盟在2007年之后，也加大了对伊朗的金融制裁力度。到2008年，仅在英国，根据欧盟和联合国制裁所冻结的伊朗资产就高达16.4亿美元（Press TV.com，2009年6月18日），同年，美国财政部下令花旗银行集团冻结了伊朗在该集团旗下银行的20亿美元（Reuters，2009年12月12日）。后来，金融绞索进一步收紧，制裁涉及到普通公司和个人利用国际金融渠道向伊朗汇出或买入美元。2013年7月1日，正值伊朗新当选总统即将就职之际，美国最新的制裁措施出台，对美国持有或转移伊朗货币的人也将课以刑罚。

伊朗换取外汇的主要出口产品系原油，占其换汇外贸总额的80%，而制裁引起的出口减少带来了综合性的问题。就产业和经济而言，由于不能轻易关闭油井，因因此只好自建储油设施，以尽量保持产量，但石油生产设备的更新科技及生产设施备件，主要来自外部，制裁逐渐生效，使出口减少变为生产设施的老化和产业本身的危机，同时由于制裁，也使得外部投资者望而却步。制裁在民用航空等产业也发生了明显的作用。据新媒体共同梦想（COMMEN DREAMS）的报告，制裁甚至严重影响人道主义援助领域（COMMEN DREAMS Report，2012年10月15日）。

最为严重的是，制裁引发了严重的金融危机。2012年，伊朗货币里尔（rial）贬值达50-70%。在北非和中东革命的浪潮冲击下，伊朗社会也出现了强烈的动荡，制裁和国际孤立造成的经济危机正转化为综合性的社会危机和政治危机，这在本来二元化的伊朗社会蕴含的政治危险是显而易见的（关于伊朗社会和政治的二元结构，参看本人文章《大历史时空中的伊朗》，《中国改革》，2012年第2期）。这也是主张务实改革的鲁哈尼（哈桑·鲁哈尼，Hassan Rouhani，1948－）胜选的社会环境。鲁哈尼本身担任过伊朗核谈判首席代表（2003-2005）深知打破内外困局的基础在改善经济，而改善经济势必要恢复石油生产和出口，而要做到此点，则需要先打破因伊核问题造成的国际孤立，而所有这一切都需要摆脱伊核问题僵局为前提。这是伊朗也渴望谈判取得进展的深层意愿。

协议成果靠得住吗？

伊核问题《临时协议》达成，奥巴马和与会各国都表示欢迎。从上文的简单梳理可以理解为何各方、特别是美伊会谈成协议，但回顾从朝核到伊核的前后20余年类似问题路程，要说这一协议前途比其他更为乐观，实在难以乐观。协议虽然规划了六个月内全面解决的前景，但历史与现实的逻辑似乎都不支持太美妙的前程。

就历史而言，慕尼黑的绥靖没有挽回战争的步伐，即令从当代的核不扩散外交历程而言，朝核问题自1994年达成《日内瓦框架协议》（Agreed Framework，1994年10月21日，日内瓦），此前还有1992年的有关协议，此后，进入六方会谈进程后，各阶段均有相应成果，然而，最后，三次试爆宣布了所有外交努力的无效和失败。以伊朗本身而言，也曾有2004年的《巴黎协议》，但丝毫未实质影响伊朗核科技研发和生产的进程。这些历史都为本次协议描画了比较灰暗的解读背景。相比当代两例成功逆转核进程的国家，南非（1989）和卡扎菲利比亚（2003），伊朗和朝鲜的政权安全关切及特殊意识形态政治色彩都更为浓厚。

就现实而言，对本次协议的反对之声，明显的和隐藏的也是很多的。奥巴马总统的谈判政策在美国国内并非没有反对声音，无论国会、智库还是军方都对伊朗拥核的决心非常确信。而国际上，早在协议达成前，以色列总理内塔尼亚胡（Benjamin "Bibi" Netanyahu，1949-，2009年就任）已经公开表示反对，称其为一个“历史性错误”（Telegraph，2013年11月24日）。他此前也反对达成协议，认为这是给已被制裁瘫痪的伊朗以喘息之机。以色列甚至表示不会受协议约束，会对伊朗核武项目予以军事打击。奥巴马在协议达成后的声明中多次提及协议有利于美国盟友以色列的安全，内塔尼亚胡的言论可算对奥巴马看法的直接反击。至于沙特、埃及、土耳其等不愿意看到伊朗获得核牙齿的地区国家则肯定对协议持严重腹诽的看法，这些都会削弱协议的权威和可信性。

另一个对协议的潜在威胁来自伊朗国内。如所周知，在类似伊朗这样的国家体制下，核项目是由军方掌握的国家战略项目，在伊朗更是革命卫队与最高领袖军事权力的禁脔。这实际上也是过去伊核问题难有实质紧张的伊朗体制原因，因为，总统和行政团队对核问题的决策与政策协调能力是有限的，他们自身的国内政治权威反而需要革命卫队的背书。此前鲁哈尼接听奥巴马电话事件时，革命卫队最高指挥官贾法里（General Mohammad Ali Jafari）就曾公开出言批评。因此，面对以革命价值和体制天然卫道者自居的革命卫队，鲁哈尼的谈判和合作政策能走多远，这是必须观察和观望的。

在对协议本身的解读方面，美伊双方差异是明显的。美国强调这是走向去核和严格返回核不扩散体制的第一步（CNN，Jim Sciutto and Chelsea J.Carter,November 24,2013 -- Updated 0540 GMT），而伊朗则坚称协议的成就在未损害自己和平利用核能及进行合法核浓缩活动的权利（BBC，24 November 2013 Last update 05:17GMT），对此美国是不同意的。回顾以往，这些对协议解释方面的重大差异未来很容易变成撕毁协议的契机，何况本次协议签署伊始就出现如此腔调各异的解读。

最为关键的是，从突尼斯、埃及、利比亚到叙利亚，奥巴马政府从未展现对外政策方面的明确目标和实现目标的坚定意志，而对目前在国内因大众健康计划而焦头烂额的奥巴马来说，在对外政策方面，2014完成阿富汗撤军的任务明显要优先于伊核问题，因而对伊核问题是危机管理和延缓，而本身无追求解决的热情。伊朗对此不会毫无知觉。从这个意义上说，目前的协议与其说真是历史性进程的起点，不如说是两个都身疲力竭的拳击手需要暂停比赛，从而赢得各自需要的时间；因此，可以说，目前的协议只是奥巴马主义美好而可疑的成果。

（责任编辑：王晶）