邵立：邻避运动在西方：从民众的错到政府的错

bridged

学者建议政府应该采取 “YIMBY” 政策（Yes，in Many Backyard），即在政策制定初期，就鼓励民众的积极参与，深入社区，将科普和政策咨询结合。


邵立
/ 政见观察员


近日发生爆炸事故的福建古雷 PX 项目，是由具有标志性意义的邻避运动——2007 年厦门 “散步” 事件直接催生的。“邻避” 译自英语 “NIMBY”，即 “Not in my Backyard”（别在我后院）的缩写。

西方邻避运动研究有三个基本阶段，简单概括就是：1）一切都是民众的错；2）民众也有道理；3）一切都是政府的错。

第一阶段：一切都是民众的错

在欧美国家，邻避运动早在 1970 年代就已经出现，居民主要抵抗的是垃圾处理场的选址。“NIMBY” 一词最初含有强烈的贬义，指当地居民担心负面影响，对垃圾填埋选址进行 “密集、感性而强硬的反抗”（Kraft & Clary 1991）。邻避运动的特征是 “完全非理性，无知，拒绝相信科学”，由 “狭隘自私的利益” 所驱动，“设法阻止原可以带来巨大公共利益的政策”（McAvoy 1999）。

总而言之，欧美学者对邻避运动的第一印象也相当不好。邻避运动参与者被认为是利用环保主义兴起，维护自身特殊利益。他们有的反对垃圾处理场，主要是担心自己和后代的健康（Halstead, Luloff, & Myers 1993）；有的拒绝风力发电厂的进驻，则是为了自己房子的地价和景观不受影响（van der Horst 2007）。

第二阶段：民众也有道理

但是，自 1980 年代起，有越来越多的学者开始同情邻避运动的参与者，认为他们的利益诉求并非毫无道理。邻避运动的参与者大多不是琼瑶电视剧里捂着耳朵大喊 “我不听我不听” 的女主角，他们对项目选址的诉求显得十分理性。

McAvoy 在调查明尼苏达州内对于垃圾处理选址的邻避运动时发现，当地居民对政策如何执行的疑问，显得相当细致：垃圾如何通过高速公路运往垃圾处理厂，垃圾车计划在几点运送，会不会和上班高峰期冲突；垃圾车一旦发生事故，垃圾在高速路上泄漏如何处理。

政府的政策制定者，也就是技术官僚（technocrat），倾向于将垃圾填埋的选址看作是一个价值中立的技术问题。当地民众则把它看作是一个伦理问题，也就是如何权衡 “大” 和 “小” 的公众利益。如果对邻避运动的诉求置之不理，以更大的 “公众利益” 为由强行推进项目，“霸王硬上弓”，那么也就是多数人对当地居民利益的侵犯，损害了政策本身的公平和平等。明尼苏达州官员在政策制订初期认为垃圾场选址是一个专业问题，只考虑了企业和专业环保组织的意见，并没有邀请公众参与，这就直接触发之后的邻避运动。

据此，学者认为邻避运动发生的原因，除了传统观念上认为的民众的自私、狭隘与非理性，还有可能源于民众对政府以及项目执行者的不信任，对相关项目问题和风险大小的不了解，以及对风险的规避 （Kraft and Clary 1991）。Vittes 等人的研究指出：激发邻避运动有三个可能因素：教育水平、经济效益以及在项目开展过程中是否考虑民众参与。

第三阶段：邻避是民权运动的一部分

关于邻避运动的第三种观点，也是更激进的观点，是将其看作民权运动的一部分。McGurty 发现，发生在阿拉巴马州沃伦郡的邻避运动与黑人民权运动实现了合流。她认为这是 “环保正义运动” 的标志性事件，意味着邻避运动从一个被塑造的 “技术” 问题转换成了民权问题。

另一位学者 Wolsink 直接批评了 “邻避运动” 这个说法背后的压迫性。在邻避运动出现之前，政府普遍采用 “决策—宣布—辩护” 的政策制订模式，将公众参与排除在外。这种模式也是当权者压迫无权者的重要手段。因此垃圾处理场的选址往往被放置在相对弱势的社区。而当邻避运动发生后，“Not in My Backyard” 这个带有强烈贬义色彩的描述也就成了当权者削弱抗议运动合法性的重要话语工具。

Waxler 也认为，“邻避运动” 一语是将责任直接归咎于当地居民，将政策制订过程定性为理性的中心（政府）和非理性的边缘（当地居民）之间的对抗。他提倡应该用社会学的观点，深入研究邻避运动参与者是如何建构他们的修辞和话语。同样，Burningham 建议学者们，尽管对邻避运动的研究不可避免，但不要轻易将某个特定群体的反抗贴上 “邻避” 的标签。

Welsh 研究的是英国民间反对核设施的邻避运动。他发现人们在 1950 年代对于核工业的印象相当良好。但是，管理和发展核工业的制度存在一种 “保密” 文化，很少向公众公开相关信息。到了 1980 年代，这种保密文化 “搬起石头砸自己的脚”；由于缺乏必要的信息公开，核工业技术逐渐失去了民众的理解和支持。

实质上，邻避运动的后果不一定就是坏事。McAvoy 所调查的明尼苏达垃圾处理场，虽然当时的官员竭力证明 “非建不可”，“不然整个州会被垃圾淹没”，但最终拗不过民意的大腿；当地国会议员在看到民众的激烈反抗后全部退缩，不再支持处理场的建立。该计划后来被加强垃圾回收的法案所取代。

十年后，人们却发现当初的决定是对的：垃圾并没有 “埋掉” 明尼苏达州，由于垃圾回收技术的发展和人们意识的觉醒，该州的垃圾 “产量” 远远没有达到预计。后来有人评论，如果当年垃圾处理场能够建成，垃圾实际需要处理量远达不到其设计处理量；也就是说，正是由于民众的积极反对，政府才避免了一个亏本买卖。McAvoy 认为，这正好证明了邻避运动帮助政府做出更好的决策。他建议政府应该采取 “YIMBY” 政策（Yes，in many Backyard），即在政策制定初期，就鼓励民众的积极参与，深入社区，将科普和政策咨询结合。

漳州爆炸事件之后，不知道有多少官员也在为辖下曾经的邻避运动暗自抚掌庆幸呢？



参考文献

Burningham, K. (2000). Using the language of NIMBY: A topic for research, not an activity for researchers. Local Environment 5 (1): 55–67.

Halstead, J. M., Luloff, A. E., & Myers, S. D. (1993). An examination of the NIMBY syndrome: Why not in my backyard? Community Development, 24(1), 88-102.

Kraft, M. E., & Clary, B. B. (1991). Citizen participation and the NIMBY syndrome: Public response to radioactive waste disposal. The Western Political Quarterly, 299-328.

McAvoy, G. E. (1999). Controlling technocracy: Citizen rationality and the nimby syndrome. Georgetown University Press.

McGurty, E. M. (1997). From NIMBY to civil rights: The origins of the environmental justice movement. Environmental History, 301-323.

Van der Horst, D. (2007). NIMBY or not? Exploring the relevance of location and the politics of voiced opinions in renewable energy siting controversies. Energy policy, 35(5), 2705-2714.

Vittes, M. E., Pollock, P. H., & Lilie, S. A. (1993). Factors contributing to NIMBY attitudes. Waste Management, 13(2), 125-129.

Welsh, I. (1993). The NIMBY syndrome: Its significance in the history of the nuclear debate in Britain. The British Journal for the History of Science, 26(01), 15-32.

Wexler, M. N. (1996). A sociological framing of the NIMBY (not-in-my-backyard) syndrome. International Review of Modern Sociology, 91-110.

Wolsink, M. (1994). Entanglement of Interests and Motives: Assumptions behind the NIMBY-theory on Facility Siting. Urban studies, 31(6), 851-866.