汪庆华： 通过司法的社会治理：信访终结与寻衅滋事

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通过司法的社会治理：信访终结与寻衅滋事
作者：汪庆华  
    摘要:  在各种信访中，对生效裁判不服的申诉、对法院其他工作的投诉、对司法工作人员的举报， 被看成是涉诉信访。对涉诉信访的产生、现状和应对，学术界多有着墨，但是对于如何通过司法的手段回应信访、上访者如何被建构成法律秩序的挑战者、国家如何通过司法的手段治理上访，则是以往研究忽略的领域。根据源于中国裁判文书网375个因上访而以寻衅滋事罪定罪处罚的刑事案件分析可知，上访者已经成为了刑事治理的对象，他们成为了刑法惩治的目标。2013年后的这一政策转型使得信访治理发生了一个实质的转变，从权利救济、社会治安问题转化成刑事犯罪。这一政策转型能否有效解决基层政府权威流失和访民社会动员威胁问题，仍然有待进一步观察。
    关键词:  信访终结；涉诉信访；寻衅滋事罪
信访在以往的研究中被定位成行政救济[1]，是和行政复议、行政诉讼并列的行政争议解决方式，被看成是多元纠纷解决机制的重要环节。也有学者认为目前的信访困境源出科层政治-群众动员的结构性悖论，从公民的批评、建议、检举权揭示信访的基本权利性质，建议通过将信访纳入宪法监督体系的方式来回应此悖论。[2]面对信访洪峰，信访的历史渊源[3]、现实困境和制度应对等方面的研究也有相当丰富的成果。以往的行政救济视角其应对思路在经济收买和行政压制之间，整体上奉行的是以利益赎买为主的策略。在此政策之下，信访中的越级上访、无理上访、上访老户等问题，依然严峻。和权利救济学派形成鲜明对照的是社会治理视角。持后一观点的学者认为维权视角导致信访增多、基层政权弱化、信访治理丧失原则，为避免这些弊端，必须实现信访研究的范式转移，从信访维权转向分类治理。[4]主张信访之社会治理的学者认为信访者尤其是无理访对社会秩序带来严重冲击，上访成为当事人谋取私利、要挟政府的工具。因此必须将信访纳入治理对象，除了经济手段以外，更要采用行政的手段，乃至于动用国家机器，将信访纳入到国家治理的视野。[5]

2005年《信访条例》修订以后，国家信访局每月会对各省、市、自治区“非正常上访”人次数进行排名，各省市信访部门也开始对省行政辖区内的单位进行排名，排名层级一直涵盖至乡镇政府。2008年，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合出台《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，对责任追究做出具体规定。在地方这被形象地概括成“信访一票否决制”。地方政府如果无法成功劝返或有效截访，上访者在信访部门、综合治理部门登记后，便会留下记录，影响属地排名。在严厉的考核指标压力下，有人想到了通过修改信访数据来达到考核指标，销号的生意于是应运而生，形成销号腐败利益链。信访系统销号有三种形式：第一种是变更归属地，就是把市里、区县的信访问题故意模糊归属地，登记成省里的或者省直机关的；第二种是口头劝返，就是不按照信访条例的要求往地方交办和转送处理，而是直接选择口头劝返，这样地方就看不到信访的数据；第三种，因为有些地方对集体上访考核时会对人数有考核约束，信访机关就会把集体上访故意登记为个人上访，或者少登记上访人数。[6]在新一轮反腐运动中，国家信访局前副局长许杰和国家信访局多名官员因修改信访排名、处理信访事项接受地方政府工作人员的贿赂而被起诉和判刑。[7]

2013年政府换届，在信访领域出现了一些新的变化。信访政策开始被置于宏大的国家治理和治理现代化的范畴下，此前的信访政策开始调整。2013年2月，国家信访局叫停非正常上访排名制度；2014年，中办、国办联合发布《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，提出要进一步健全科学合理的信访工作考核评价体系，取消了此前饱受地方诟病的信访排名制度，提出了要改进和完善考核方式，综合考虑各地区经济社会发展情况、人口数量、地域特点、信访总量、诉求构成、解决问题的质量和效率等因素，合理设置考核项目和指标，不简单以信访数量多少为标准进行考评，推动各地区把工作重点放在预防和解决问题上。坚持量化考核和综合评议、上级评议和群众评议、平时考核和阶段性考核相结合，提高考核的科学性、客观性和可信度。[8]2014年5月，《国家信访局进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》实施，不再受理涉法涉诉及未依法逐级上访的信访事项。另一方面，司法领域也推出了以员额制、审判中心制、人财物省统管等为内容的司法改革，其目的是树立司法权威，从根本上解决信访不信法的悖论。立案登记制更是从源头减少信访的一个重要举措，使得纠纷在解决机制的入口处实现分流，更多地用司法的机制吸纳和解决纠纷。这些改革带来了一定的成效，但司法权威的树立有待时日，而司法员额制带来的法院人心浮动并不是一个好的征兆。信访，尤其是涉诉信访的压力仍然普遍存在。

为此中央在涉诉信访领域推出了重要的部署。中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，中央政法委则按照涉诉信访法律程序解决的思路，出台了《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》，和《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见[试行]》。

在2013年之前，政府更多的是运用训诫、行政拘留、劳动教养等方式规训桀骜的上访者，基本不会动用刑罚的手段。2013年12月28日，劳动教养制度废除，如何规制非常规上访的问题变得更为紧迫，非常规上访经历了一个入罪的过程，非常规上访从违法行为演变成犯罪行为，罪名往往是寻衅滋事。

以“信访”+“寻衅滋事”为主题词检索中国裁判文书网的刑事判决，得到检索结果242件，排除掉重复的案件和并非因信访而被定罪的案件，获得了154件有效的因上访而被判处寻衅滋事罪的案件。[9]然后以“寻衅滋事”+“信访”+“省份”检索，补入前一检索遗漏的目标案件。最后一共得到375个案件，笔者对这些案件按照省份、并根据判决的日期进行了相应的编号。其中黑[17件]、吉[40件]、辽[61件]；京[1件]、冀[10件]、晋[4件]、内[11件]；豫[150件]、鄂[3]、湘[11件]、粤[2件]、桂[2件]；苏[3件]、浙[10件]、皖[3件]、沪[2件]、鲁[11件]、赣[6件]、闽[5件]；陕[3件]、甘[11件]、新[1件]；云[6件]、川[1]、藏[1件]。河南省150余件成为以寻衅滋事罪治理信访的首省，辽、吉、黑居于前列，内、湘、鲁、浙、冀紧随其后，其他的省份则是几件不等。其中，贵、渝、津、青、宁、琼迄今没有一起此类案例。其中发达省份浙江在信访入罪问题上表现得尤其积极。以年份划分，2013年仅3件，绝大部分案件出现在2014年和2015年后。从数据可以看出，将信访纳入刑法治理的视野主要是2013年以来信访领域的新现象，而且很快形成了以寻衅滋事定罪常态化、扩大化的趋势。2013年7月15日，最高人民法院、最高人民检察院颁布的《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》成为这一转型的规范基础和表征。和此前地方政府在花钱买平安的思维下对扰序上访的人民内部矛盾人民币解决形成鲜明对比，从2013年以来，对扰序上访行为采取日益严苛的态度，乃至于采取零容忍的方式，直接以“寻衅滋事罪”入刑，予以刑事处罚。[10]这并不是全国个别地方的个别做法，而是全国各个省、自治区直辖市的统一做法，步调一致，罪名一致，治理方式一致，因此可以说扰序上访入刑是新时期信访治理的新特点。

一、信访的终结机制：终结机制不终结

2005年中央政法委出台《涉法涉诉信访案件终结办法》，试图解决司法系统饱受缠访之累的问题。一般来说，信访案件的终结需要经过三个阶段，它也因此被称之为信访三级终结制。信访三级终结制指的是信访件经过答复、复查和复核之后，将被认定为已经终结，此后对于同一诉求不再受理。第一个受理信访案件的单位或部门向信访人出具《信访事项答复意见书》。上访者不同意答复意见书可以要求复查。复查应提出书面申请，说明为什么不同意答复意见及相应的政策依据，以及有什么要求。复查单位受理后，30日内应出具复查意见。如果对复查意见仍不同意，按照同样的原则，再申请复查的上一级单位进行复核。此后，即使对复核意见不满意，也不能就同一事项进行信访，这就是信访的终结机制。新时期的信访政策肯定了这一机制，并在其基础上引入以寻衅滋事罪为主，辅之以敲诈勒索罪和妨碍公务罪的刑罚机制。

一些省份相继出台了《涉诉无理访案件甄别工作实施细则》。据2013年8月7日《南方日报》报道，佛山中院在全省率先试行信访听证终结制度，对缠访、闹访等“无理访”法院不再受理其相关信访投诉，如不听劝解，继续再来闹访，轻者带离，重者追责。[11]

信访终结制度[12]推出以后，如果上访件在公文上被终结了，当事人继续上访该怎么办，也就是如何解决信访形式上终结，但实质上无法终结的问题。只要信访制度存在，我们无法想象一纸信访终结告知书能够阻止上访人的脚步。[13]有学者就曾坦率地指出，信访终结只有账面上的意义，它应对的是信访的指标考核体系。[14]在这375个因上访而被判处寻衅滋事罪的案件中，各地法院在认定被告人犯罪情节的时候，都有“当事人三级上访程序终结”、区市省终结处理，仍然继续无理上访、非法上访等一类措辞。

张某甲在其合理的信访诉求[拆迁补偿]已解决，县、市、省三级信访工作部门将其信访作终结处理的情况下，其为达到个人非法目的，仍不断变换信访诉求，持续数十次到南京、北京等地进行非正常上访，且在非访地无理滋事，严重影响所在地社会秩序。

三级终结这个词频频出现在法院的判决书中。

2012年10月30日周口市政府对李某某所反映的拆迁安置上访进行了三级终结：信访人的诉求无政策依据，不予支持。其后，李某某采取过激行为多次到周口市川汇区人和办事处、川汇区信访局、川汇区委、周口市委等单位上访，多次到北京非访。2014年6月9日，川汇区召开党政联席信访工作例会，决定从全市信访稳定大局考虑，为李某某解决120平米安置房和25万元现金补偿。李某某的非访行为给当地政府造成了较大的维稳压力和经济负担。【[2015]川刑初字第00076号】

十六届四中全会后为了因应信访突出问题和群体性事件频发的局面，中央成立了处理信访突出问题及群众性事件联席会议[简称联席会议]。各省[自治区、直辖市]市[地]、县[市、区]、乡[镇]也相继建立了联席会议制度。联席会议针对农村土地征用、城镇拆迁安置、国有企业改制、部分企业军转干部、涉法涉诉等信访突出问题，成立了专项工作小组。同时，组建了联席会议办公室，负责情况综合、协调联络和督查督办等日常工作。[15]有些地方的信访终结经过了省一级的处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室的认定。

2012年3月31日，湖南省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室下发了湘信联办终告字[2012]09号《关于已终结备案信访事项的告知书》，确定被告人谭某某、周某某信访事项为已经中联办终结备案信访事项。2013年8月6日，区政府就该信访事项召开协调会议，告知被告人谭某某、周某某其信访事项已终结，政府不再受理。但被告人谭某某、周某某不听劝阻，从2013年8月至2014年11月，继续多次到区政府、区信访局、苏仙街道办事处和北京天安门、联合国开发署、中南海周边地区等地，采取绝食、静坐、堵门等方式进行非法闹访、缠访。

有些信访终结还要向中央处理信访突出问题及群众性事件联席会议办公室[简称“中央联席办”]备案。

孙某甲所提2002年修建“通五”一级公路占地补偿标准过低，要求提高补偿标准问题我区相关部门均已给予解决，五道江镇人民政府已于2006年1月17日作出答复意见告知上访人，2006年6月6日经二道江区政府复查，2006年8月25日经通化市人民政府复核，现已终结该信访事项，认定孙某甲该信访事项为无理访，目前已报中央联席办审核通过并备案终结，终结号为：吉终备报[2011]061号。

涉诉涉法信访案件终结决定书则由省级人民法院、省级人民检察院作出。例如在陈纯洁案中，黑龙江省高级人民法院于2014年1月3日作出[2013]黑高访刑确字第10号确认书确认其信访事项终结。[16]在裴国动案中，河北省人民检察院于2011年7月1日出具了[2011]冀检信访终决字37号涉法涉诉信访案件终结决定书，决定对被告人信访事项予以终结。[17]

二、信访的刑事治理：群众路线的调整

信访是党的群众路线的重要实践。信访是党和群众联系的重要纽带，是实现“一切从群众中来，到群众中去”原则的实现机制，信访也是党群关系的紧张冲突经由说服教育、照顾关心、协商劝阻而达至新和谐的渠道，信访工作有社会动员和冲突化解的双重面向。冯仕政在关于信访的历时性研究中指出，1978年国家信访工作开始以冲突化解为导向，这带来了信访体制的科层化。冲突化解暴露出了局限，在政治参与上既不能回应民众的诉求，在客观上又成为了民众政治动员的渠道。[18]当信访中的扰序上访、“无理上访”直接入刑，实际上意味着对于信访工作的新认知、信访政策的新定位。信访有可能使人民内部矛盾转化成敌我矛盾。因此需要动用国家机器对这些异己的力量进行普遍的回应，遏制信访的政治动员可能性。信访政策转向的背后是国家治理者对于社会问题的新认识。这一新认识支配了中国社会治理的当下形态。检视这375个案件，除了上述已经做出上访终结的结论，或者被认定是无理访继续上访的要素外，全国各地法院认定的寻衅滋事罪往往具有下述部分或者全部的情节。

1. 在敏感时期和北京的重要地点信访是非正常上访的主要形式[19]。

这里敏感时期包括全国两会期间、重大国际会议期间、全国党代会期间、五一、十一等节日。重要地点指天安门周边地区、中南海周边地区、玉泉山、中央领导驻地、外国使馆、联合国开发署等。

赵某分别于2013年8月30日、11月11日；2014年4月18日、3月9日因到北京市中南海周边非法上访、在北京召开全国“两会”期间串联他人到北京上访。杜某分别于2006年5月22日、2010年10月24日、2014年3月11日、7月6日因以其他方法威胁他人人身安全、到北京总理住地等非信访接待场所非法上访、在北京召开全国“两会”期间串联他人到北京上访。【[2015]宿中刑终字第00449号】

法院在说理部分，常常强调，根据《信访条例》的相关规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的场所提出，中南海周边等地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或者聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。

2. 以打横幅、捧冤字、抛洒传单、裸露身体、示威静坐等行为引起关注。

法律规范主义认为上述打横幅一类试图引起围观的行为是一种表达性的言论，或者是公民集会游行示威自由的内容。而社会学者认为，这是一种表演性的抗争。[20]

邓某某与他人到位于北京市朝阳区的联合国计划开发署门前滞留。为发泄情绪，邓某某又于2013年9月29日晚用长623厘米、宽75厘米的白布加黑字制作了一条内容为“河北承德市滦平县政法委书记多次乱用职权多次拘留上访人员”的横幅，并在买的白背心上写上“冤”等字。2013年9月30日下午，邓某某伙同其他上访人员再次到联合国计划开发署门前，当时在场群众有十几人，被告人邓某某伙同他人将长623厘米、宽75厘米的横幅打开，致使在场群众惊慌，有几人立即离开现场，后邓某某收起横幅。【[2014]承刑终字第00020号】

2015年8月27日8时许，王某某在北京市14路一辆公交车上，自南向北通过中南海西门时，向车外抛撒上访材料40份，严重扰乱了公共秩序。于2015年8月27日由北京市公安局西城分局刑事拘留，同年8月30日由乾安县公安局水字派出所解回并刑事拘留。王某某以寻衅滋事罪被判处有期徒刑一年六个月。【[2015]乾刑初字第168号】

在访民中，通过裸奔的方式来吸引民众的关注，也时有发生。裸露身体成为上访人员常用的一种手段。

2014年8月5日，刘某甲在北京非正常上访，为制造社会影响，引起中央领导的重视，其伙同上访人员刘某乙、刘某丙在北京市西城区文津街7号北京市图书馆古籍分馆门前将身上衣服全部脱掉，三人裸体走到人行道中间，引发过往群众围观，扰乱公共场所秩序。2014年9月20日，刘某甲在北京非正常上访时，与同在北京上访的苏某乙、段某纠集在一起，为制造影响，刘某甲提出要苏某乙、段某和他一起到北京市天安门广场人民大会堂附近裸奔，苏某乙、段某两人表示同意。次日8时42分许，刘某甲及苏某乙、段某来到北京市天安门广场边的一个厕所旁，将身上的衣服全部脱掉，三人从人民大会堂南边的马路上裸体走到人民大会堂东南角入口处，引发过往行人围观。【[2015]娄中刑一终字第250号】

3. 以自残、自杀的方式抗争。

在中国社会，以自己身体的受损乃至灭失作为对抗政府的惨烈方式，有其悠久的历史。[21]以自残乃至自杀的方式进行上访，因其过程往往伴随有以此对政府施加压力。倘其自杀未果，常常被认定为寻衅滋事。

2013年10月14日，邓某某同谢某某、孔某某与刘某某等人先后到达绵阳市九州体育馆科博会现场会面。邓某某提议找个高的地方穿上写有冤字的大衣，让大家看见引起关注来表达诉求，并于13时左右，穿上事先准备的写有“冤”字的大衣，不顾科博会现场工作人员和警察的劝说，强行爬上九州体育馆楼顶，并在楼顶以“要跳楼、喊冤”等方式哭闹一个多小时，引起数千名群众围观、拍照。为确保邓某某的安全、避免现场参观人员秩序混乱，科博会安保指挥部派出消防、治安、交警、国保等各种警种警力疏导群众，维护现场秩序。【[2014]绵刑终字第38号】

和袁某以自杀要挟政府不同，陈某英等八人联合进京上访，在《中国青年报》门口集体服食了大量的安眠药，引发了广泛的社会关注。

陈某英、李某冬、黄某云、谭某武、张某香、蒋某华、臧某财、汪某君为了实现各自诉求，于2015年1月先后至北京进行上访。经商议，决定采取在《中国青年报》报社门口集体服食安眠药的手段制造影响。2015年1月13日14时许，八名被告人分批乘车先后来到北京市东城区海运仓胡同2号的《中国青年报》报社，除被告人黄某云外，其余七人相继服下事先准备的安眠药片[佐匹克隆]后，倒在了《中国青年报》报社大门右侧“中国青年报”标牌前的道路上，其中李某冬还将鸣冤的横幅盖在自己身上，黄某云持手机照相，引发行人围观，造成公共秩序严重混乱，亦影响了《中国青年报》的正常工作秩序。【[2015]益法刑一终字第159号】

4. 对接访人员等政府工作人员进行辱骂、乃至有肢体上的冲突。

被告人毛某某2012年6月10日刑满释放后因认为辉县市公安局侦查、处理案件不公，十余次到北京中南海地区、玉泉山西门等地非正常上访。上访期间毛某某多次辱骂对其进行规劝及带其回辉县市的乡村干部、公安干警。【[2015]新中刑一终字第48号】

5. 因信访而从党和政府的维稳部门获得过钱物。

在信访寻衅滋事案件中，从党政部门、村委会和政府工作人员手中取得钱物往往被用来坐实上访者具有“强拿硬要公私财物、情节严重”的行为，从而符合寻衅滋事罪的构成要件。从立法原意看，刑法第293条规定的“强拿硬要”是类似于流氓分子对于小摊小贩的强拿硬要行为。政府给上访者钱款的行为很多时侯是在解决当事人经济上的困难，落实中央的上访政策，现在普遍认定为属于寻衅滋事的“强拿硬要”，在逻辑上无法前后一致。在法律上，则出现了刑法的溯及既往使用，违反罪刑法定的问题。

也有法院在其判决理由中透露出这样的见解，如果上访者所得钱物，系由国家维稳经费中拨付，则不认定为强拿硬要公私财物。[22]

在这375份判决中，绝大多数的上访者因寻衅滋事罪被判了六个月到四年半不等的实刑。另一部分上访者被判了缓刑，极个别的被判处拘役。有两位上访者被判定有罪，但免于刑事处罚。一些案件中，法院判决对上访者从政府获得的款项予以追缴后退还被害人，或者上缴国库。

就信访的类型来说，可以分成有合理诉求的申冤型上访和无赖耍泼的牟利性上访。绝大部分的案件中，地方政府出于维稳，都曾给付上访者从几千到几万，乃至到几百万不等的钱物。地方政府在此前奉行的是经济赎买的逻辑，以息事宁人的态度来回应缠访和闹访的问题。地方政府在这些案件中表现出来的态度是对当时中央的信访政策的执行，也是对信访考核制度的一种回应。如果说在信访博弈过程中，中央政府用信访指标考核地方，上访者用上访要挟地方，地方为了应对中央的考核从而进行经济赎买，那么，上访者的牟利型上访不过是维稳政策的结果。

6. 曾被公安机关多次训诫、行政拘留或行政处罚。

李某某在北京上访期间被北京市公安机关训诫十九次。被告人李某某以房屋被拆迁为由，在周口市区多次上访闹事，严重影响了他人的工作和生活，先后六次被周口市公安局第三分局依法处理，其中二次警告，四次行政拘留。川汇区政府为李某某房屋被拆迁给其25万元的救助金，在收到救助金后李某某继续到北京上访，且受到北京市公安机关的训诫后，仍继续非访。【[2015]川刑初字第00076号】

三、寻衅滋事的反思：信访落入口袋罪

无理访入罪带来的忧虑首先是寻衅滋事罪使用的随意性。这个从立法意图和司法实践两个方面都显示出典型口袋罪特点的寻衅滋事罪[23]一旦用于上访行为，会不可避免地显示出它扩张的一面。刑法第293条规定了以如下行为破坏社会秩序的，构成寻衅滋事罪：[一]随意殴打他人，情节恶劣的；[二]追逐、拦截、辱骂、恐吓他人，情节恶劣的；[三]强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物，情节严重的；[四]在公共场所起哄闹事，造成公共场所秩序严重混乱的。尽管两高寻衅滋事罪的司法解释第五条对293条第四款进行了明确，指出在车站、码头、机场、医院、商场、公园、影剧院、展览会、运动场或者其他公共场所起哄闹事，应当根据公共场所的性质、公共活动的重要程度、公共场所的人数、起哄闹事的时间、公共场所受影响的范围与程度等因素，综合判断是否“造成公共场所秩序严重混乱”，但这一解释依然相对简略粗疏，缺乏可以量化的认定标准，实践中对“性质”、“重要程度”、“所受影响的范围与程度”这些概念的主观认识、评价标准和方法不一，评价判断更多依赖于司法裁判者的内心确信，赋予了裁判者过大的自由裁量权。这既违背罪行法定的原则，也违背了刑法谦抑的理念。[24]

更进一步的担忧是，地方政府将以寻衅滋事罪作为打压任何批评意见的借口，从根本上抽空信访的权利要素。不仅要维护中央政府的权威，地方政府的权威同样也需要呵护。通过刑事处罚来打击无理访的政策刚刚推行，北京重点地区和敏感时期的秩序受到了刑法的保护。地方食髓知味，已经开始将其用于处理那些在向基层政府反映情况的过程中情绪激动、行为冲动的乡民。下述来自河南的案例都表明这种担忧并不是杞人忧天，寻衅滋事罪已经侵入到传统上由社会治安予以回应的领域，信访制度上面笼罩着弥天的刑事法网。“非访”的意涵也从“非正常上访”转变成“非法上访”。

2011年以来，张某某以其承包的土地被他人侵占，未得到解决为由多次无理上访，后来强行向民权县人和镇政府索要2300元。2013年4月份以来，被告人张某某虚构人和镇政府干部葛国文对其殴打的理由，以信访控告相要挟，向葛国文索要6万元，因遭到葛国文拒绝而未得逞。【[2014]民少刑初字第124号】【2014商少刑终字第98号】

张某某对物价局依法检查人员吵闹、当众撕毁检查整改通知书，又两次到物价局闹事；教唆闫某甲在集会时的交通要道上假上吊；教唆闫某甲、闫某某进京无理上访；在新乡市政府办公楼门前不听工作人员劝解，哭闹、上吊等行为已造成公共秩序严重混乱，其行为已构成寻衅滋事罪。【[2014]民刑初字第192号】【2015商少刑终字第98号】

一份来自吉林安图的判决则显示出寻衅滋事对于信访的嵌入作用，上访者不仅会因为他们的行为而入罪，还会因为他们上访中的过激言论而入罪。长此以往，信访的任何正面意义都要经过重新的审视。旧弊未除，新弊已生。倘若新政之下的信访制度诱人于罪，我们如何期待这一改革的成功？

2015年4月23日，根据安图县人民法院作出的[2014]安行非执字第44号行政裁定书，长白山池北区管委会强制拆除了被告人程某某父亲程洪均的房屋。被告人程某某因对池北区管委会作出的房屋征收补偿决定不满，于2015年4月末至8月期间多次到池北区管委会信访并提出无理诉求，在信访过程中多次辱骂接待工作人员或其他人员。【[2016]吉2426刑初32号】

结语

信访作为权利救济的合法机制，其存在和运作本身就为访民提供了一个全国性的平台。一些访民在上访的过程中熟悉了国家的法律政策，为其他访民提供信访代理的服务。信访不仅是访民信息分享的机制，它也成为了访民政治动员的渠道。来自全国各地、五湖四海的上访者齐集北京，他们因为真实的或放大的冤屈，在相互倾诉中寻求安慰，在分享经历中建立信任，并且为了互相援助而一起行动。[25]

因上访引发的突发事件在访民中传播非常迅速。访民因为在地方遭遇到的不公，在接访中面临的冲突，在北京上访时可能遭遇的冷落、歧视乃至于侮辱，类似的背景、相同的命运，希望问题得到解决的共同意识，使得访民成了一个具有高度自我意识，以经济诉求为主，兼及政治参与诉求的群体。这样一个心怀不满而零星聚集起来的群体，就政权角度而言，无疑是一种潜在的威胁。

信访终结而寻衅滋事，是对于这种威胁的一种回应。信访治理从此由社会治安转入刑事政策，这是一个根本性的转变。信访的刑事解决或许能够在一定程度上通过刑法阻吓牟利性上访，它对于申冤型上访仍然无能为力，基层政权一旦将其应对上访者的手段从训诫、行政拘留、曾经的劳动教养扩展到刑事处罚，它们对于这个新手段的滥用和误用必将引发新的上访。这一转变是否能够解决政权弱化的现实危机和社会动员的潜在危险，则是需要进一步观察的问题。

注释:
1 应星:《作为特殊行政救济的信访救济》, 《法学研究》2004年第3期。
2 秦小建:《信访纳入宪法监督体制的证成与路径》, 《法商研究》2016年第3期。
3 李典蓉:《清朝京控制度》, 上海古籍出版社2011年版。在该书中作者详细追溯了告御状, 即叩阍的历史, 讨论了清朝京控制度的形成、审理和运作, 并揭示了京控盛行的社会原因。
4 申端锋:《乡村治权与分类治理》, 《开放时代》2010年第6期。
5 陈柏峰:《偏执型上访及其治理的机制》, 《思想战线》2015年第6期;陈柏峰:《无理上访与基层法治》, 《中外法学》2011年第5期。另外刘正强认为, 信访从治理手段变成治理对象这一政策转型是当前中国信访居高不下的重要原因, 他提出的解决方案是恢复和创新群众工作, 其实质是正确处理人民内部矛盾。参见氏著:《重建信访政治——超越国家“访务”困境的一种思路》, 《开放时代》2015年第1期, 第68页。
6 刘成伟:《信访销号窝案》, 《中国新闻周刊》2015年7月26日。
7 刘成伟:《信访销号窝案》, 《中国新闻周刊》2015年7月26日。据该文报道:“销号的费用, 一般的个人上访需要2000多元, 集体上访会在4000元左右, 而事关厅级官员或单位的上访, 一个号会在5000元左右。”
8 中共中央办公厅、国务院办公厅:《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》。
9 2016年7月31日搜索的结果。
10 张龙、彭刚:《寻滋、扰序案件的刑事政策》, 《国家检察官学院学报》2015年第6期。
11 唐梦:《佛山在全省率先试行信访终结制度》, 《南方日报》2013年8月7日第A08版。
12 胡道才:《我国涉诉信访终结机制的建构》, 《国家检察官学院学报》第12卷第6期。
13 宁某某因拦截首长车辆而被判处寻衅滋事罪, 在供述中, 她道出了信访只能形式终结的天机。“我的信访问题被终结, 国家信访局不再受理我的信访问题, 我实在没有办法才拦中央领导的车辆, 求助中央领导解决我的问题, 我只是维护我的权利。” (2014) 梅刑初字第289号。
14 刘正强:《信访的“容量”分析——理解中国信访治理及其限度的一种思路》, 《开放时代》2014年第1期, 第132页。
15 赵百川:《信访联席会议是解决信访突出问题的一种有效形式》, 《西安市人民政府公报》2005年第5期。
16 [ (2016) 黑03刑终25号]。
17 [ (2016) 冀08刑终120号]。
18 冯仕政:《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》, 《社会学研究》2012年4月。
19 魏保政案中以证人证言形式出现的一份告知书传递了非正常上访的官方定义:“2010年9月17日告知如下内容, 一、非正常上访是指上访人到天安门广场、中南海周边、驻京领事馆、中央领导人驻地及涉奥场所等非上访接待场所上访。二、非正常上访无论是个人访还是集体访, 不论是否实施过激行为, 均认定为违法行为。三、经告知后, 仍实施非正常上访行为的上访人员, 公安机关可以依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定, 视情节对其分别予以警告或者行政拘留等行政处罚。四、因实施非正常上访行为被公安机关给予行政处罚后, 再实施非正常上访行为的人员, 公安机关可以依据《劳动教养试行办法》, 对上访人员呈报劳动教养。”
20 黄振辉:《表演性抗争:景观、挑战与发生机理——基于珠江三角洲典型案例研究》, 载《开放时代》2011年第2期。
21 尤陈俊:《尸体危险的法外生成——以当代中国的藉尸抗争事例为中心的分析》, 《华东政法大学学报》2013年第1期。吴飞:《浮生取义:对华北某县自杀现象的文化解读》, 中国人民大学出版社2009年版。
22 在魏保政寻衅滋事一案中, 吉林省通化市中级人民法院指出, “对于辩护人提出魏某某没有主动向接访人员索要钱款, 其所得钱款均为接访人员主动给其的国家维稳资金的辩护意见, 经查, 卷宗现有证据能够证明上诉人魏某某向二道江区接访人员索要的路费和相关费用均为接访人员的个人财物, 非系国家下拨维稳资金, 故此项辩护意见不成立, 本院不予支持。” (2015) 通中刑终字第97号。
23 张训:《口袋罪视域下的寻衅滋事罪研究》, 《政治与法律》2013年第3期。
24 薛汉荻:《“行为-后果”链条与“公共场所秩序严重混乱”的认定——“口袋罪”视域下非法上访人员寻衅滋事案件证据审查要旨》, 《山西师大学报》2015年第6期。
25 侯猛:《最高法院访民的心态与表达》, 《中外法学》2011年第3期, 第648~659页。
作者简介：汪庆华, 中国政法大学教授。
文章来源：《浙江社会科学》2018年第1期，第49-56页。
发布时间：2018/8/17