地方政府有多缺钱

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地方政府有多缺钱
本文来源于 财新《新世纪》 2012年第34期 出版日期 2012年08月27日 | 评论（46）
　　 增收不可恃，减支非所愿。地方政府期待再刺激

随着2011年的房地产市场调控政策出台，地方的土地财政受创严重。图为2012年6月6日，上海外滩“地王”(8-1)地块工地，工人正在劳作。
音频：财新助理主编卢彦铮在央广谈地方财政

财新《新世纪》 记者 李雪娜 王婧 沈乎 王莉 邓海 朱以师 王晓庆

　　大规模的财政扩张，与紧绷的财政现实，就像是中国地方政府这枚硬币的两面，在旋转加速下，互为因果，彼此救赎。
　　在2012年已过去的半年多时间里，来自省级及主要城市的千亿级万亿级投资规划层出不穷，被视为地方的“4万亿”计划，指向经济“稳增长”。
　　几乎在同一时间，各地财政减收渐成趋势。在中国最富庶之地，北京、上海、浙江和广东，上半年财政收入增幅均从去年同期的20%-30%，下降到10%以内，北京在一二月出现同比负增长，比2009年初，有过之无不及 。
　　蠢蠢欲动，地方“4万亿”却提示了四年之间的差异。这一次，中央政府未再以扩张性的财政支出拉动经济，并成为地方政府渡过难关的垫脚石。中央对房地产市场严格的调控措施，卡住了多年来不少地方政府高度依赖的土地财政之路。
　　地方财政的巨大压力悬于眼前。在内陆，曾经造城闻名的鄂尔多斯，由于房地产市场崩溃、 煤炭滞销，地方经济几乎停摆，财政颓势更不待言；而在经济发达的东南沿海，经济失速和转型困局，将富裕的深圳、东莞逼向赤字边缘。
　　为谋求中央最终在财政刺激和调控政策上松口，地方努力抢跑投资，亦在地产调控中竭力博弈。但在政策未明解套未至之前，一增收二挖潜，瘦社会的身，瘦自己的身，先瘦谁的身？
　　结果不难猜。财政部最近公布《2012年7月份财政收支情况》，1-7月地方本级收入3.7086万亿元，同比增长13.8%，得益于地方非税收入大幅增长25.7%。财政部财政科学研究所研究员陈少强坦言，地方政府将目光从受经济景气影响较大的税收，转向国有资产、公共资源等，寻找新财源。
　　增收压力分解给地方行政执法部门的风险也在加大。税费征管上的调剂尺度在收紧，补漏和处罚收费的力度在加大。陈少强坦言，这非中央政府本愿，但在严峻形势前，“我担心会出现新的潜规则”。
　　地方举债需求也更为迫切。即便不断清偿已逾十万亿的债务，如果财政压力不能根本缓解，地方政府债务仍将不断向后累积而无解。
　　减支，收缩，是地方政府财政解套惟一的长久计。但在撑过眼前的危机之前，以继续扩张化解过度扩张带来的债务压力，是其本能反应。
水落石出
“最有钱的地方没钱了”
　　2012年，东莞政府与其供应商的关系发生了变化。
　　在东莞经营一家印刷厂的肖功俊发现，那些常年与政府为伴，欣然接受付款拖欠的企业老板们，开始不再接收政府订单了。因为他们相信，政府真的没钱了。
　　老板们的账算得清。他们将集体讨债的供应商们的债务简单相加，计算政府负债的真实数据。“估计有30多亿元了。”肖功俊对财新记者说。
　　这位曾经任职深圳大学的东莞经济研究者，8月18日在实名微博上直指东莞市樟木头镇政府负债16亿元，各村负债7亿元，总计23亿负债。“ 理论上该镇已经破产，成为名副其实的东莞希腊。”肖功俊说。
　　在市一级，按照东莞年初制定的2012年财政预算案，当年的财政收入仍可有10%的增长，达到922.4亿元，绝对数字在中国地级市中仍首屈一指。但在2012年前两季度结束时，这个自2006年以来GDP年均增长仍有11%的“世界工厂”，增速萎缩到2.5%，为全省之末。东莞市经信局的资料显示，全市33个镇街，只有15个镇街增速出现正数，18个镇街为负数，最差的为-11.6%。 顺理成章的是，9个镇街和一个园区的地方税收出现负增长。
　　一叶知秋。 广东省省长朱小丹在7月召开的上半年经济形势分析会上坦言， “经济下行压力之大超乎年初预期。” 投资、消费和出口三驾马车全部疲软，“面临的困难甚至比2009年国际金融危机全面爆发时还要大。”
　　政府税源深受打击。朱小丹在此次会议上披露， 2012年前五月，广东规模以上工业企业利润总额下降近20%，亏损企业亏损额增长超过100%，企业亏损面超过20%。根据对现代产业500强项目中近100家企业调查，销售收入和利润双降的占39%。6月广东制造业采购经理指数（PMI）为50.4%， 创近几个月的新低。资金、劳动力等要素也出现由供不应求转向需求不足的苗头。
　　直接结果是， 全省地方公共财政预算收入仅增长8.6%，比年度预期目标低1.4个百分点，税收收入仅增长4.3%，增幅同比回落18.8个百分点。增速均低于年度预期发展目标，也低于全国平均水平。
　　在同样富庶的江浙地区，境况类似。浙江诸暨市委一名常委告诉财新记者， “今年的税收增长压力很大，经济发达的地区要挑起担子，承担起责任”。
　　从财政部公布的全国上半年税收收入情况分析可见，1-6月全国税收总收入完成54931.63亿元，同比增长9.8%。增速比去年同期回落19.8个百分点。与经济指标密切相关的税种收入增速均放缓。如在税收总收入中占比均超过20%的增值税和企业所得税，增速分别回落11.6个百分点和21个百分点。
　　一线城市广州和深圳遭遇的麻烦，叠加了另一种偶然因素：举办赛会。2010年的广州亚运会与2011年深圳大运会，均在地方政府传统的以赛会撬动投资、拉动经济的逻辑下申办，并基于中国经济的持续发展，对未来的财政收益有较好预期。以赛会的名义推动的大规模城市基础设施建设可谓不计成本。
　　以深圳为例，2007年深圳申办大运会成功后，深圳市和龙岗区两级政府的固定资产投资近2000亿元。这些开支，“单靠当年财政结余肯定不够，动用储备结余外，还大笔贷款融资。” 深圳大学经济管理学院教授、财政税收研究所所长徐进告诉财新记者，在经济下行给财政增收带来压力之下，深圳大运会项目工程把深圳多年结余的储备花完了，“这是深圳市政府财政吃紧的重要因素”。
　　手头不再宽裕，连深圳税务部门都开始降工资。一名要求匿名的税务人员告诉财新记者：“按级别高低降，级别越高降得越多，最高5000、3000的都有。”
　　而在广州，财政需要支付的亚运会项目款项尚未结清。广州市政工程公司人士称，向政府催债，“几千万，我们要钱都要得不好意思了。”就算这样，最近因“对政府财政吃紧可能有所察觉吧，催款比以前勤快一些” 。
　　事实上，地方政府热衷于赛会经济与土地有关。举办国际赛事将使地方获得建设用地指标的额外放开，使得地方政府更便于围绕土地做文章。
　　土地出让金是地方政府最易用于调节财政收支的非税收入。土地出让金作为地方财政的固定收入，全部划归地方所有，也是地方政府重要的财源。在许多二三线城市，土地出让金能占到当地财政收入的30%，甚至更高。
　　除了土地出让金的直接收益，土地也是地方政府用以招商引资的最重要资源，除获取大的产业项目和投资外，也可通过融资平台公司，成为地方的债务杠杆。地产带来经济总量增长、政绩和税源，是毋庸置疑的支柱产业。
　　随着2011年的房地产市场调控政策出台，地方的土地财政受创严重。中国指数研究院统计显示，2012年上半年， 全国300城市土地出让金总额6525.98亿元，较去年同期下降38%。其中，上海从前两年的第一名滑落到第九名，出让金总额184.2亿元，仅占去年同期四成；北京更是无缘前十，出让金总额仅为144.88亿元，较去年同期减少55.65%；广州上半年土地出让金收入94.58亿元，同比下降42.2%，减收69.05亿元。
　　对土地财政依赖度最高的城市已经坐不住了。世联地产今年初完成了一份报告， 指出依赖度排在前10位的城市，地方政府多倾向于迂回取消对房地产限价限购的政策 ，以度时艰。
　　最大的时艰，却当属压不下的开支。为应对“稳增长、调结构、惠民生”，地方政府压缩开支的动力不足、空间有限。仅以民生开支为例，仅保障房一项，2011年全国地方的预算开支就达2292亿元，决算更达到3491.87亿元。在财新记者查阅主要城市的财政预算收支数据中，几乎全部出现收入增幅和支出增幅倒挂，甚至绝对值的倒挂。
　　重庆以土地储备为杠杆，大规模推动基础设施建设、公租房建设和加工贸易园区建设，2010年以来，一般预算支出均高于一般预算收入。2010年缺口700亿元，2011年缺口扩大到1100亿元。2012年上半年，预算收入增长18.4%，已远低于预算支出33.8%的增长幅度。
　　在中国，财政结余转为地方储蓄极为罕见，当期财政收入应付当期财政支出。 也正因此，深圳君亮资产管理公司首席执行官吴君亮认为，实体经济结构较为单一的地方，在经济下行和调控双重压力下，财政回旋余地甚小，“一两个季度就出问题”。
撑过去
短期应对，惟有保证现金流不断，撑过困难期
　　一份税务通知单，发到了广东省公路勘察规划设计院有限公司一名员工手中。通知单称其两年前曾经在外接了一单私活，涉及3000元金额，未缴纳个人所得税，要补。不止这位，还有多位同事亦被要求补缴个人所得税，追溯时间最长的到2008年。
　　地方政府短期“输血”的意图开始显现：增收挖潜。
　　深圳企业所得税下滑幅度较大。2011年，该市个人所得税首次在总量上超过企业所得税，成为第二大税种。2012年一季度，企业所得税同比下降12.72%，个人所得税大幅增长57.1%。
　　这与个人所得税征税起征点提高并不相符。徐进告诉财新记者，尽管企业经营效益不佳，但员工的工资收入与用工标准挂钩。深圳市政府每两年上调一次最低工资标准，决定了员工基本收入上升， 即征税的基数开始上升。加之个人所得税截至申报期在一季度末，超过了这个时限，就要罚款。上市公司也多在一季度实行分红。以上种种，均体现在一季度个人所得税增幅上。
　　更重要的是，地税局征管力度大为加强。“为保障税收，在可以抓住的税源上，加强了征管力度。”徐进说。这在各地，都有迹象可循。
　　在内陆大城市重庆，财政预算收入早已不足以覆盖大规模的城市开发建设，而以投资集团向社会融资为主的市场化运作方式，实现“用市场的钱办公共的事”。在此之外，2011年，该市推行一项房地产税收专项检查，一次性增收45亿元。在这项检查中，仅龙湖地产一家企业，就补税3亿元。而在2012年年中，房地产企业已被要求提前预缴四季度税收。
　　在上海，企业主抱怨，预售账款也要收税，符合政策的清退也不退，入库的门槛非常高。浙江绍兴的一名地税局局长则透露，一些政策与税收开始挂钩了，比如企业申请用地指标，必须达到一定完税额度，“ 对税收这块越来越严”。
　　在深圳前两季度的税收数据中，各税种的增、减轮动，也明示税收严查的趋势。如一季度大幅飙升的个人所得税，在二季度大幅回落，增幅亦跌为负数。同样在一季度增长高达91.47%的城市建设维护税，在二季度亦是绝对值与增幅同步大幅回落。反之，企业所得税从一季度负增长12.72%，恢复到二季度的增长5.95%，车船使用税则从37.7%的增幅提高到72.86%。
　　来自深圳地税部门的消息称， 今年以来，高科技和电子制造业企业聚集的南山区，展开几年来少有的大面积自查行动，要求企业对自己存在的偷税漏税情况进行查漏， 上溯到企业税收两三年前账本。工厂聚集的宝安、龙岗两区也开始查账，特别是针对坪山新区的企业，税务部门相信这里的企业“相对更有钱一些”。
　　不过，毕竟经济不景，税收增收毕竟有限。浙江杭州市财政局一名官员坦言：“企业是真困难，财政不敢下手太狠。真的按税法收，很多企业就持续不下去。很纠结。”
　　近来，关于扩大试点甚至普遍开征房产税的说法，甚嚣尘上。相对于正在推进的“营转增”试点，房产税是在保有环节征收，属于地方税种，可以增加地方收入。独立经济学家谢国忠撰文称：“我相信这一天终将到来，因为政府需要这笔钱。”
　　兹事体大，在数日自相矛盾的表态后，湖北地税局最终否认了将试点开征房产税的消息。新税种开征不易，地方政府将征收力度转向非税收入。今年7月，财政的非税收入同比增速比6月突然增加了30多个百分点。其中，地方非税收入同比增长20.8%；中央非税收入同比增长58.8%。财政部对此解释，在中央层面，主要是受石油特别收益金缴库办法改变的影响；地方主要是地方加强国有资源（资产）有偿使用收入等征管。
　　陈少强说，在增收思路上，“中央和地方有异曲同工之妙”。非税收入的增长主要来自公共资源、国有资产的收入，包括以前不太受关注的广告权、道路使用权等。
　　徐进告诉财新记者，过去一些非税收入征管时标准放宽或实行了减免，但现在这些正在收紧。如果某些项目收入上升幅度非常大，往往不仅是应征部分加强征收，还包括补征以前漏的部分。公共资源收费项目繁多，如涉及个人的公共资源收费，电费、水费、排污费；到政府机关获得公共权益时，要支付相应工本费；企业出口需政府给予检验，鉴定时亦产生相关费用等等。各地情况不尽相同，自由裁量极大。
　　如在广西，除强化税收征管外，最近更部署增建公共停车泊位、户外广告征收机制、改革垃圾处理收费方式、加大土地出让金征缴等工作。
　　更为显性的是，在税收增长比较困难的时候，地方政府对国有资本收益的要求提高，“能多收一些尽量多收一些，以保障政府的正常需求” 。
　　以短期应对财政压力的手段而言，除了在增收上想尽办法挖掘潜能，举债也是极其常见的。在鄂尔多斯寻求银行贷款而不得，而东莞风传政府贷款支付公务员工资之时，杭州融资平台的境遇却在好转。
　　杭州财政局一位官员称：“去年贷都贷不到，（利率）起码上浮10%以上，20%以上都拿不到。”但在今年，经济下行，银行不寒而栗，对企业放贷非常谨慎。“ 两害相权取其轻，还是愿意放给地方政府平台 。”银行上门推销，令政府融资平台得以较优惠的利率甚至基准利率拿到贷款。
　　另一种手段则是开放民间投资。7月16日，广东省发改委宣布首批推出省市面向民间投资招标重点项目44项，总投资2353亿元，涉及交通、城建、社会事业、产业园区等向来以财政和国有资本垄断的领域。
　　尽管此举已经推动多年，是“对涉及公共资源利用的项目实行竞争性配置” 的改革需求，但广州发改委一名官员也向财新记者坦言，财政吃紧，各级政府都在抓紧拿项目出来，向民间资本开放。
　　开源发力的同时，地方政府的节流减支却被认为“停留在口号”。
　　前述杭州市财政官员对财新记者坦言，地方对缓解财政压力根本思路与2008年无异：“保证地方现金流不断，寄希望于中央政策放松，地价好转，难关就渡过了。”
扩张止不住
以继续扩张解决扩张带来的困难
　　与勒紧裤腰过日子相比，地方政府更有“做大蛋糕”的冲动。国家统计局投资司调研员王宝滨在2011年底曾撰文指出， 2011年以来，中央项目投资低速增长，而地方项目投资增长高位运行， 地方项目投资占固定资产投资（不含农户）的比重达到94.1%，成为投资增长绝对主力。
　　这一趋势在2012年变本加利。宏观经济内外受压之下，各地政府正在为“稳增长”加紧宣示投资计划。在已公布1-6月固定资产投资数据的28个主要城市中，增速超过全国增速20.4%的达到21个，其中贵阳增速高达57.9%，兰州、海口超过40%，东部沿海的宁波、福州，投资增速亦在30%以上。
　　从西部的贵州、中部的长沙，到东部的广州，数以千亿计的政府投资计划相继曝光，虚虚实实。此举被视为“地方版4万亿”，以拉动经济和资产价格提升。地方仍然期待，中央政府终会打开闸门，重演2008年“4万亿”刺激计划那一幕。
　　前述杭州财政局官员认为，地方领导对经济形势和资产价格极为敏锐。“只要中央敢稍微放点风声，它就敢做得很大。”
　　扩张， 意味着更多的负债更大的杠杆。按审计署的统计，截至2010年底，中国地方政府债务大致10.7万亿元。审计署报告也指，截至 2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20% 。
　　陈少强对财新记者说，地方政府的选择，一是像以前一样，大干快上，债务不断往后累积，争取在发展和增长中化解债务； 二是招商引资化解债务；三是产业结构转型，发展新的增长点。但在地方政府任期之内，大干快上仍是最为有效积累“政绩”的方式，也是做大经济规模的不二法则。
　　至于偿债，前述杭州财政局官员对财新记者说，他曾询问某地方政府官员，“借这么多钱怎么还呢？”对方回答说：“这个问题我们不考虑。”他指，缺乏问责的地方政府，倾向将债务风险转嫁给银行，期待最终由中央政府兜底。
　　事实上，这也是地方政府自1994年分税制改革之后找寻到的发展捷径。分税制后，税收大头在中央，中头在省里，市县一级可以得到的钱相对少，这一机制刺激地方政府把经济蛋糕做大，“可以多分一点”。1998年预算外资金使用规范化后，地方政府最大的主题就是土地财政，平台融资。
　　“现在这轮调控最大打击点就是土地财政。”上述官员指出，但多年来的惯性之下，地方仍倾向继续举债扩张，等待土地财政解套。明显的例子，除了“地方4万亿”姿态的摆出，是上至北上广深，下至义乌、芜湖、中山等地方政府表态严守中央政策红线，实则积极推出“擦边球”地方办法，频频试探中央房地产调控政策的松动迹象 。
　　另一方面，客观上，地方解决民生的刚性需求存在，也使得地方财政扩张难以止住。8月22日，《中国证券报》发表兴业证券的研究文章指出，“目前部分大城市因为道路拥堵而采取机动车限购政策，排水管网建设滞后导致城市内涝来看，地方政府的投资不是多了，而恰恰是少了。”
　　以深圳为例，2012年，深圳市政府投资重点投向公共服务、社会管理和综合治理、城市基础设施、资源利用和生态环境等社会建设和民生领域以及产业转型升级领域，共安排投资计划401.6亿元，占全市政府投资计划的87.1%，其中：社会建设和民生领域投资385.3亿元，占全市政府投资计划的83.6%；自主创新和产业升级领域投资16.3亿元，占全市政府投资总规模的3.5%。
　　 与欠发达地区不同，发达地区很难再以土地财政为这些支出买单。 陈少强告诉财新记者：“在不少发达地区，土地指标把‘十二五’的都用完了。像江浙一带，把荒地、复垦的都用了，已经没有什么地可以用了。”
　　兴业证券的研究文章称，地方政府投资与中央项目涉及的大产业投资不同，本身主要还是为地方公众服务，其中约50%属于使用者付费的盈利资产，可弥补另外50%的非盈利资产亏损，整体上就可以实现盈亏平衡。而这些投资改善城市面貌和人民生活，从而间接促进地方经济的增长与税收收入提高。
　　但是，扩张性地方财政能否被规制在民生和地方产业结构调整等正确方向，不得而知。“大政府经济”失控，将导向经济转型和政府税源涵养的反面。
　　中国社科院金融重点实验室主任、华泰证券首席经济学家刘煜辉指出，当政府不断透过所控制的资源，如税收优惠、补贴、土地、环保标准、矿权等等，引致私人投资时，企业将偏离利润最大化的方向，异化为营收最大化目标，以累积更多与地方政府谈判的筹码，企业利润越来越靠政府补贴和土地等不动产升值。
减支难
必须减支，但从何减起？
　　从经济发展的长远计，中央政府自2010年以来推行结构性减税，其中重要一条即是在地方推行“营改增”试点。 刘煜辉认为，这次减税的内质“实际上是减支，准确地讲是减阻碍成长的开支”。
　　地方政府也预期“营改增”后会加剧地方财政收入减收。作为地方税种的营业税，将变成中央75%和地方25%共享的增值税。地方政府对此极为冷淡。
　　深圳地税局人士透露，营改增在当地将分步走，第一步税收还是100%归缴地方。深圳将在11月1日正式实施营改增，目前系统仍在测调试。
　　随着“营改增”试点逐步扩大，再不减支，而以短期的增收挖潜应付越发困难。
　　在那些财政收支腾挪突然由宽裕变得困难的地方，政府过紧日子的姿态也很明确。在东莞工业镇石排， 已数次召开镇党委会议讨论削减开支，计划将包括“三公”经费在内的政府专项资金经费削减掉几千万元。
　　在省级层面，广东省长朱小丹在上半年经济工作会议上，亦强调“要厉行节约，实行最严格的支出控制”，要求党政机关带头压减行政支出，过“紧日子”，并控制临时新增开支，严格执行公务接待标准，“省下钱来保民生”。在省会广州和深圳，官方数据都显示，一般公共服务支出近两年处于零增长或低增长。
　　刘煜辉指出，中国政府减支的空间巨大，包括维稳开支、三公消费、低效的产业政策和区域政策所形成的财政补贴等等。不过，在现有的财政收支机制下推行减支，这些领域的减支推进极其有限。
　　以三公消费而言，中央在2011年给省级地方政府提出的公开三公经费的期限是“两年内”。目前，北京、上海、广东、新疆、四川、湖南等省份已开始对外公布相关数据，但在市、县一级政府，以及政府财政控制的国有机构，则仍没有公开时间表，更无法涉及“减支”。
　　一直致力于政府财政信息公开的吴君亮认为，当下减支力度只是浮光掠影。政府连年提高财政开支，到去年亦是历史最高点，“能花的都花掉了”，处处是能升不能降的刚性支出。惯性之下，在财政压力中焦躁不安的地方政府，转身自省奋而改革的机会，究竟有多大？
　　本刊实习记者荣宗骁对此文亦有贡献
　　竭企业而渔
　　鄂尔多斯寓言
　　节制公权力的扩张