唐志军：权力失衡——中国问题的总病源

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唐志军：权力失衡——中国问题的总病源
发布时间:2012-10-18 09:32 作者:唐志军 字号：大 中 小 点击: 2997次
　　权力的失衡导致了城乡分割、不敢讲真话、不讲诚信、热衷于考公务员、精英热衷于移民海外、疑官仇富、感到“不幸福”、吃空饷、爱走关系、沽名钓誉、潜规则盛行、官员财产申报和公示制度难以出台、教育泛政治化、跨国公司到中国后变坏

　　当今世界的两大经济学和政治学大师Acemoglu和Robinson在其2012年合著出版的《为什么一些国家会失败》一书中，有这样一个深刻的论断：权力结构是一国走向成功或失败的源泉。然而，只有那些同时满足以下两个条件的国家才可能走向成功，成为经济繁荣、社会稳定和人民幸福之国：一是有一个强有力的中央权威；二是政治权力广泛分布在不同的群体中，并得到有效制衡。一旦权力失衡，将产生多种经济、社会问题。

　　对于解放后的中国而言，我们又如何解读其经济和社会发展中的衰落与繁荣、混乱与稳定、病态与健康呢？答案依然可以从中国解放后的权力结构的变迁及其影响中找寻。

　　（一）权力失衡的计划经济体制导致中国走向社会混乱和经济困局

　　解放后，中国实行了计划经济体制。在传统的计划经济体制下，中国的权力配置被严重扭曲：（1）在政治上，一方面民主协商名不副实，权力事实上集中于执政党，其他党派几乎没有参政议政权，更缺乏与执政党进行制度和政策博弈的力量；另一方面，执政党的权力又被少数人垄断，导致党内派系斗争激烈，国家大政方针沦为为少数人进行权力斗争的工具。（2）经济上，权力集中于中央计划等部门，这些部门掌握着大部分的资源配置权、财政支配权、收入决定权、人事安排权，地方和企业基本没有经济自主权和决策权，个人的经济自由权也被剥夺，市场被压制到极限。（3）在社会领域，行政权力替代社会自治，成为统管一切的力量，既导致社会基本上丧失自治权，也导致社会关系被极大的扭曲，而成为政治的附庸品。（4）在文化和意识形态领域，一种声音独占垄断地位，其他的声音或者被打压、或者被钳制、或者被“驯化”，在此状态下，文化也成为政治的奴仆，而与人性的距离却越来越远。

　　计划经济时期，权力上的失衡带来了以下恶果：（1）导致该时期所生成的制度既不具有Acemoglu意义上的“包容型制度”（inclusiveinstitutions）特征----即制度能有效保障个人权利和财产，能赋予所有公民或群体以机会均等，能做到不偏不倚；也缺乏承诺上的可置信，给人一种稳定的预期，以激励人们努力工作、增加储蓄和积极投资，并减少交往中的机会主义行为。（2）致使市场完全湮灭，价格作为配置资源最主要机制的功能丧失殆尽。于是，宏观环境极其恶劣、资源配置严重扭曲、人力资本极大贬损、生产生活和交易中的机会主义行为盛行，自然灾害此起彼伏、经济增长波动剧烈。（3）导致社会生活完全沦为政治的牺牲品，人与人之间的关系不是建立在市场上的正常经济关系和道德上的正常伦理关系，而是一种以猜忌、倾轧、打击甚至迫害为表征的非人性的政治关系。这种关系，不仅极大地增加了社会交易成本，也极大地损害了社会稳定性。（4）导致知识贫乏、创新缺失。对知识分子的冷待和打击，加上社会的长期动荡不安，以及教育的低产出低收入化和创新的非市场化，使得计划时期的中国教育断代、知识贫乏、创新缺失。以上四种恶果，加上“文化大革命”和“四人帮”的破坏，到1978年，整个国民经济几乎处于崩溃边缘，政治领域和社会领域也危机重重。

　　（二）1978年后的分权化改革在促进权力制衡的同时带给了中国经济繁荣和社会稳定

　　1978年后，中国走向了改革开放。通过改变权力结构、放权让利，出版从集权治理走向分权治理。这包括：（1）向公民（家庭）分权。通过赋予公民（家庭）拥有自主择业权、经营权和消费权，逐渐地把公民（家庭）推向市场，使其成为市场的一个利益主体和决策单元，使他们的行为以利益为导向，并依靠市场竞争和市场交易来实现，而不是依附于政府的指令计划和定额定向分配中。（2）向企业分权。对于国有企业而言，通过对其大刀阔斧进行产权制度改革，或者将经营自主权和收益权下放给企业，使其成为一个追逐利润的独立法人主体；或者将国有企业私有化。而对于非国有企业而言，不仅允许其自由成立和自主决策，而且对其经营领域和经营范围的限制也越来越少。（3）向地方政府分权。体现为：将一部分行政权力下放到地方，扩大地方政府的自主权，激发地方政府的活力；赋予地方政府进行制度创新的权力，放手让地方政府去大胆探索、改革试验；进行财政分权，使地方政府可以分享辖区经济增长的收益。（4）向社会分权。体现为：允许村民、社区自治；发展了自发性、自主性的行业协会、合作社、具有中介性的审计和评估机构、具有社团性质等社会组织；转移、让渡了政府的部分社会职能，让社会组织开始发挥其社会治理的职能和作用，承担一部分社会治理职能和社会责任。

　　这种分权式和市场化导向的改革在很大程度上瓦解了中国旧有的权力结构和权力格局，形成了新型的政府与公民、管制与市场、中央与地方、国有与民营、政治与社会、国内与国外的权力结构；而且这种权力结构在确保中央权威的同时，也促进了权力之间的制衡。于是，这种新的权力结构极大地释放了蕴藏在中国人民体内的活力和创造力，促使中国开创了人类经济历史上的一个“增长奇迹”，同时也带给了中国较长时间的社会稳定。

　　（三）渐进式改革的逻辑导致分权化改革的不彻底和权力对市场的嵌入

　　由于知识的局限、对社会承受能力的考量、对既得利益的照顾和对改革成本的权衡，1978年后，中国总体上采取的是渐进式改革。即改革先从经济体制入手，采取由易到难、由点到面的方式，通过不断的探索和试错，逐步把改革推向深入。然而，中国的渐进式改革却衍生了一个具有严重负面效应的副产品：分权化改革的不彻底和权力对市场的嵌入。（1）中国的改革始终在权力的主导下进行，是一种典型的权力志向型的改革取向。如果没有权力的主导，执政者或者担心改革偏离其预想的方向，或者担心改革的步伐太快、对社会造成太大的震动，或者担心改革中利益分化太严重，导致社会出现大的动荡。因此，为此，执政者需要用权力来约束改革的方向、速度和平衡性。（2）权力是利益的载体，如果不能对其权力进行赎买的话，掌权者就会希望在改革过程中，将权力嵌入到新的制度中，从而实现其权力租金的长期化和制度化。（3）改革的过程是个新旧制度交替的过程，在此过程中，由于惯性的力量，旧体制不会轻易退场，而新体制则由于其不完备性和脆弱性，而难以及时、全面替代旧体制。于是，就会留下一个制度真空或制度模糊地带。这样就为权力嵌入改革和嵌入市场提供了必然空间。（4）当权力获得来自市场的好处时，它就会贪恋市场，想方设法融入市场，并以新的形式固化起来，通过市场来获取稳定的、更大的好处。于是，我们就可以看到，在中国渐进式的市场化改革中，权力在某些领域和某些环节退出市场的同时，又以其他的形式嵌入市场，与市场相伴起舞。

　　（四）权力失衡是当前中国多种问题的总病源

　　改革开放后，虽然执政党想方设法促进经济增长的同时，保持自身纯洁性和先进性，然而，总体上而言，中国的权力结构是失衡的。这种失衡突出表现为：（1）在政党权力配置上，中国特有的政治协商制度并没有改变政治上的垄断格局，党派间缺乏实质的竞争，执政党统领着政治、经济和社会进程，其他党派的影响力微乎其微。这就导致议会（即人大）在出台制度和政策时，遭受的制衡和辩争太少，使制度的公平性和政策的稳定性较低。

　　（2）在政府与公民的权力配置上，政府权力占绝对优势，具体体现为：一是各种暴力机器被政府垄断；二是缺乏实质民主，民众没有实质的选举权和监督权，很难对政府做出有效的制衡；三是各级人大代表的分布不合理，代表性较差，而且代表中政府官员的比重太高；四是政府掌握的资源过多、审批权过大，“强政府、弱社会”的格局始终未改变；五是新闻舆论缺乏自由，政府掌控着社会的意识形态和舆论导向，民间的声音很难传播。

　　（3）在政府与市场的权力分配上，“看不见的手”常常被“看得见的手”所控制、甚至扭曲：一是政府掌握着市场游戏规则的制定和市场化改革的方向、步骤、速度和方案；二是资源和要素----尤其是劳动力、土地----受到来自政府政策的诸多管制，而不能自由流动；三是政府垄断着货币发行权、重大项目建设审批权、行业进入规则制定权、土地交易和使用审批权；四是许多产品和资源的价格制定权也在政府手上；五是对市场的监管和解释权力也被政府所垄断。

　　（4）在中央政府与地方政府权力的分配上，中央政府权力占优：一是财政收入上，中央掌握着超过50%以上的税收；二是各省、市级地方政府官员的任免由中央决定；三是地方重大项目的建设由中央部门审批；四是地方政府没有货币发行权和发债权，货币发行权和发债权掌握在中央手里；五是地方政府的制度改革和创新也要受到来自中央政府的监视。

　　（5）在国企和民企的权力分配上，国企占优：一是许多重要资源和重要行业如石油、煤炭、金融资本、电信、铁路等被国企垄断；二是在许多商业机会和营业资格的获取上，民企饱受身份歧视之苦；三是在技术领域，国企本身的储备较多，受到的扶持也比民企大；四是在市场控制力、与政府的关系、对需求的影响方面，国企也占优于民企。

　　（6）在城市与农村的权力分配上，城市占优：一是长期以来，城市每千人的人大代表和党代表都远高于农村；二是城市人口占有的资源更多、经济条件更好；三是城市的环境、基础设施、教育医疗资源等远优于农村；四是政策制定者基本生活在城市，不仅城市制度和政策由他们决定，而且农村制度和政策也由他们决定；五是自解放后，形成了诸多限制农村和农民发展的制度。

　　权力的失衡不可避免带来了以下问题：（1）导致市场化改革走向异化。市场化改革是各方力量的博弈过程，如果权力失衡，最终将导致市场规则的制定、市场秩序的形成、垄断的破解、竞争手段的使用等方面与公平竞争、规范有序的“好”市场之间渐行渐远，从而，市场化改革不可避免的会走向异化。

　　（2）导致权力管制盛行、寻租腐败行为泛滥。权力结构的失衡，会使某些群体居于权力垄断地位。垄断就会带来垄断租金。并且，权力结构越失衡，这种权力租金就可能越大，强势权力集团由此所获取的经济和非经济利益就可能越高。而失衡的权力结构，又为权力租金的个人化和货币化创造了条件。于是，在当前的中国，权力者为将其权力租金最大化和个人化，或者推行更多的管制，从而获取管制租金；或推行垄断，依靠垄断来攫取财富；或进行权力寻租和职务消费；或将权力租金“灰色收入化”，或直接进行腐败，套取权力租金。

　　（3）导致经济失衡。一是导致财富向权力者和市场作恶者流动，并引起劳动收入占比下降，导致收入分配不公。二是导致投资和储蓄之间的比例失衡。三是导致货币超发。四是导致外贸失衡，外汇储备居高不下。

　　（4）导致基本公共产品和公共服务的供给不足和不均衡。对于中央政府而言，民众缺乏足够的力量来约束中央政府的行为，导致其更多地重视经济职能，而轻视公共产品和公共服务的供给职能；而对地方政府而言，在财政分权的经济激励和基于GDP增长率的晋升锦标赛激励下，不得不将GDP增长放在首要位置，而轻视甚至忽视事关民生的、增长效应低的公共产品和公共服务供给；同时，由于城市所拥有的超过农村的话语权，使得公共产品和服务的供给在城乡间严重失衡。

　　（5）导致诸多社会、政治问题。如：城乡分割、城镇化进程滞后、不敢讲真话、不讲诚信、热衷于考公务员、精英热衷于移民海外、疑官仇富、感到“不幸福”、吃空饷、爱走关系、沽名钓誉、潜规则盛行、官员财产申报和公示制度难以出台、教育泛政治化、“枪手”市场兴盛繁荣、跨国公司到中国后变坏、“大跃进”的幽灵长期存在、缺乏企业家和企业家精神、不爱搞慈善…等多种问题。

　　由此，我们可以清楚地得到这样一个结论：中国已到了推进政治体制改革的关键时期。只有加快政治体制改革，建立一个既有着强力中央权威，又有着广泛而高效制衡的、被最大多数民众广泛分享的权力结构，中国才能确保改革开放的成果，才能不断走向新的繁荣和成功！

　　作者唐志军，经济学博士，湖南科技大学经济学教师