忧思录之十七：中央集权、信访及其他 / 萧瀚

bridged

本文通过一路BBS站telnet客户端发布


Jean-Simon Berth%26eacute;lemy：Alexander cuts the Gordian Knot

忧思录之十七：

中央集权、信访及其他

萧瀚

1. 在非世袭制类型的帝国体制下，内政一般是中央集权制的（这往往以高度发达的官僚制为基础），其与地方之间的关系是：地方权力的来源是中央授予。共和国体制下，内政应该是地方平等联合制的，这种地方联合一般以联邦制形式出现，联邦权力是从各地方权力的政治联合协议获得。

2. 中央集权与地方权力的权力源流关系是自上而下，联邦权力与地方权力的权力源流关系是自下而上。

3. 中央集权制的权力来源从其终极原点的合法性意义上看，必然是君权神授，无论这神是以什么样的称呼，例如古代中国所谓的“奉天承运”。而地方平等自治权及其衍生的联邦制度，其真正的权力来源则是人民乃至个人的自治。

4. 在地域不那么辽阔的小国治理中，中央与地方纵向的中央集权制未必导致专制——只要它在中央权力的制度设计上是权力分立与相互制衡的，并且承认最小行政单位的地区以社会自治权；但在大国治理中，理论上说无论纵向和横向的中央集权制必然是专制的（中央与地方纵向集权而地方横向分权的可能性不存在，所以无需讨论），因为仅仅有中央权力的横向分权与制衡，无法有效地至上而下地统治地方——而这会反向地蚕食中央的均衡政制，导致中央权力横向分权制衡的失败。

5. 从理论上说，中央集权模式下，中央对地方具有绝对权力，地方必须听命于中央，这是中央集权制下，地方官员对中央负责的原因。联邦模式下，联邦权力的行使范围被联邦协议所规定，它对地方不具有地方协议授予外的权力，联邦权力的主要功能是协调地方联合导致的共同事务而非地方事务，地方事务只有在触及联邦共同体利益时才由联邦政府办理，联邦官员对总统负责，总统对议会和选民负责，而地方官员只对地方议会和选民负责，不对联邦政府负责。

6. 可见，中央集权制度是一种权力来源单中心的政治，其基础是中央统治，而联邦分权制度是一种权力来源多中心的政治，其基础是地方自治。

7. 除了司法独立之外，信访制度只有将其放到多个维度包括中央集权制之下来理解才有可能看清楚其实质。

8. 信访制度是一种非自治的统治型政治下的产物，它的出发点是地方权力抗拒中央权力的假设，在地方与中央权威逐级递增的金字塔结构中，无论中间多少级，最后都要归结到中央权力。

9. 以此而论，信访制度与帝国时代的清朝京控制度以及中古时代的登闻鼓直诉制度在本质上没有区别——告御状。

10. 信访制度在其制度心理上，是中央权力要为民做主，如果人民受了地方官员的侵害，人民应该能够得到中央赏赐给人民的正义，地方官员因此而要遭到责备甚至处分。

11. 在缺乏司法独立的司法环境中，公正无法得到基本维护，这导致公正的最后一道防线的司法成了倒数第二道防线，公正的最后一道防线演变为高于司法权的中央政府的其他权力。

12. 一些法史学家认为，在前现代，京控制度是一种先进的制度，那是因为横向比较中，前现代各国的司法公正性没有现在高，而且当时人口比现在少、交通、通讯都不发达，到京城告御状的成本很高，中央对于是否处理这些来自地方的司法诉求有比较大的选择余地。

13. 在现代社会，人口庞大、地域辽阔的中国，司法制度还没有得到基本的有效改善，然而由于权力的单一来源制，中央的任务十分繁重，中央命令地方官员接访，以解决问题，但这接访并不能解决司法制度本身带来的问题，访民们不相信地方政府的诚意，将希望寄托在更高的权力，直到中央，于是地方官员的接访如果不能解决问题，劫访就成了他们的主要工作。

14. 地方官员的劫访，其目的不是要为中央分忧，而是要堵塞上达中央的信息，使得中央无从了解地方发生了什么，这样地方官员的官僚集体利益就得到了保护。

15. 纷繁复杂和海量的全国事务，中央政府不可能有能力由自己来处理全部事务，因此，一般而言，中央政府只能望事兴叹，这造成了中央政府实际上的无力。

16. 官僚制本身具有的惰性及其利益裙带关系，也决定了中央政府对待地方政府的劫访行为持不作为的默认态度，甚至在等级的官僚制内部形成上下一体欺骗最高统治者的日常行政模式，于此，最高统治者只要不是亲自或者委派特定的代理人过问某个具体案件，都将被架空。

17. 正是上述种种原因，导致了信访制度在其最初出发点上的善意，到最后结果的欺骗性，这是制度性的产物。

18. 要解决这个问题，涉及的问题很多，如何改，按照什么样的步骤改，都需要很好地斟酌。

19. 观其大者，有这么两个基本问题，第一，是不动中央集权的沉疴，在目前状态下如何改；第二，是全面的改革如何改。

20. 在保持中央集权的前提下，要解决信访带来的问题，有一个简单的改革方案，就是无论司法是不是独立，都得让司法吸收信访，制度性改革的方案应该是将二审终审制改为三审终审制——即案件最后可以上诉到最高法院，这样地方的司法终审权就被收归中央，这样，即使不能全部吸收信访问题，也可以将绝大部分的案件收归最高法院，至少在目前中国的司法管辖范围内可以做到全部吸收信访的这部分案件。

21. 如果将中央集权作为改革内容之一，就得跟进司法独立，同时上述方案需作调整，将四级二审终审制改为四级四审终审制，即在省、直辖市、自治区、计划单列市设置地方司法终审权，至少将原有的地方司法终审权从中级法院提到省高级法院。

22. 与此相配合的制度应该是最高法院设立大区巡回法庭，以严格的案件调卷制度来修正赋予地方司法终审权可能出现的问题。

23. 中央集权制是一种全面的观念和制度设计，在中国已经有两千多年历史，因此改革中央集权难度很大，稍有不慎都可能酿成内乱，因此，需要寻找震荡最小、收益最大的方案，我猜测，从司法入手可能是比较合适的，只是无论怎么改，司法独立都是一条必有之路。

24. 中央集权与司法独立本身存在矛盾，中央集权不仅仅涉及地方与中央的权力源流关系，还涉及中央各项权力的集中还是分离问题，在中央与地方权力关系上依然是中央集权状态下，撇开地方而仅仅通过分权制衡的均衡政制完成中央权力的分权改造，不但不可能，还可能引发混乱，因此中央本部的权力分立、中央与地方权力分立，这两项权力模式的改革连在一起。

25. 古人所谓无为而治的智慧，是对中央集权制在治理技术层面上的否定。由于地域的辽阔，地方风俗民情水土经济等各方面具体情况的参差各异，中央集权制下的权力末梢不可能灵活具体地应对这些问题，而只能采取僵化的一刀切政策，这样，其处理问题、解决问题就从其善意出发点而演变为恶劣的结果。

26. 司法独立是司法公正的前提，也是信访制度寿终正寝的前提，这一切都需要政府和人民一同去推进。千百年的历史已经证明，中央集权制是一种只能增加问题，不能解决问题的制度，越是统治技术发达，其治理下导致的问题越多、越严重。

27. 未来的道路只能是在和平与自治互为前提基础上，地方自治与联合共处的大国治理模式，这种治理模式的核心是个人、家庭、社会、国家的四级自治与共治理念，政府的权力来源和使用方式等各项制度都应该在这样的理念下来配置。

2009年4月20日於追遠堂


转载或引用本网内容须注明“转自 雅典学园”字样，并标明本网网址 http://www.yadian.cc

--