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城管执法操作实务

北京市城市管理综合行政执法局
北京市市政管理委员会培训中心
培训教程

城管执法操作实务
课题研发组 著
国家行政学院出版社



   《城市管理综合行政执法原理与实务教程》
    内容摘要
    城市管理综合行政执法作为国务院法制办大力推进的一项工作，目前
正在全国范围内展开。由于现有法律对相对集中行政处罚权制度仅有原
则性规定，在实践中出现了认识不一、运行程式不一等“瓶颈”问题。针
对我国城市管理综合行政执法的开展，尤其是结合北京市的城市管理综
合行政执法实践，运用法学理论加以分析，提出建议和思路，是非常必
要的。本书分析了城市管理综合行政执法的背景和意义，阐述了城市管
理综合行政执法的基本原则，城市管理综合行政执法体制，城市管理综
合行政执法行为和执法程序，对城市管理综合行政执法的监督以及对城
市管理综合行政执法的救济、司法审查。全书立足于通俗、系统、深刻、
实用，对提高各级城管执法人员的业务能力有较高的指导价值。


ISBN 7—80140—492—0／D?224
    定价：29．00元



北京市城市管理综合行政执法局
北京市市政管理委员会培训中心培训教程
城管执法操作实务
课题研发组 著
国家行政学院出版社


  图书在版编目(CIP)数据
  城管执法操作实务／《城管执法操作实务》课题研发组著，一北京：
国家行政学院出版社，2006．6
  ISBN7—80140—492—0
  工．城…Ⅱ．城…Ⅲ．城市管理一行政执法一基
本知识一中国IV．D922．297．4
中国版本图书馆CIP数据核字(21)06)第049747号

书名 城管执法操作实务
作者 课题研发组
责任编辑 聂笃克
出版发行 国家行政学院出版社
(北京市海淀区长春桥路6号    100089)
电话 (O1O)68920640 68929037
编辑部 (010)68929095
经销 新华书店
印刷 北京市秋豪印刷有限责任公
版次 2006年6月北京第l版
印次 2006年6月北京第l次印刷
开本 787毫米x l092毫米l6开
印张 13
字数 197千字
书号 ISBN 7—80140～492—o／D?224
定价 29．00元



    根据《(北京市人民政府关于进一步推进城市管
理领域相对集中行政处罚权工作的决定》(京政发
[2002]24号)，在原北京市城市管理监察办公室基
础上调整组建北京市城市管理综合行政执法局(简
称市城管执法局)。市城管执法局是市市政管委管

理的负责本市城市管理综合执法工作的行政机构。
  市城管执法局的主要职责：一是贯彻实施国家
及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治
理合维护城市管理秩序；而是组织起草本市有关城
市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，
研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意
见和措施；三是负责本市城管监察行政执法的指导、
统筹协调和组织调度工作；四是负责本市城管监察
行政执法队伍的监督和考核工作，五是负责本市市
政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专
业性行政执法工作，负责城管监察行政执法中跨区
域和领导交办的重大案件的查处工作；六是负责本
市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、
队伍建设以及廉政勤政建设工作；七是承办市政府
及市市政管委交办的其它事项。
  截止至2006年3月，北京市城市管理综合行政执
法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫
生、城市规划管理(无证违法建设处罚)、工商行
政管理(无照经营处罚)、市政管理、公用事业管
理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环
境保护管理、施工现场管理(含拆迁工地管理)、
城市河湖管理、黑车、黑导游等l3个方面。


责任编辑聂笃克／封面设计晓禾

    北京市市政管理委员会培训中心是北京市市政
管理委员会的直属单位，主要承担城市管理相关专
业人才的培训和培养工作。
    近年来，培训中心紧密围绕首都城市管理对人
才的迫切需要，在城市管理综合行政执法、城市市
容环境卫生管理、垃圾分类及城市燃气管理及供热
管理等行业研发了一大批重点培训项目，开发了相
关行业培训教材，并投入力量在城市管理的专业领
域开展课题研究。
    自2003年起与北京市城市管理综合行政执法局
开展了面向城市管理综合行政执法系统领导干部、
中层管理人员和新录用人员等不同层面的人员培训、
教材开发和课题研究，积累了一些经验，进行了有
益的探索。
    培训中心将更好地发挥首都城市管理人才培养
基地的作用，在推动全国城市管理人才培养的工作
中做出更大的贡献。

城管培训教程课题研发组成员名单

车克欣 北京市城市管理综合行政执法局局长
田才巨 北京市城市管理综合行政执法局副局长
张直华 北京市城市管理综合行政执法局法制处处长
王伟博 北京市城市管理综合行政执法局人教处处长
陈凤生 北京市城市管理综合行政执法局执法监督处处长
尚  芬 北京市城市管理综合行政执法局办公室干部
郑宝乾 北京市市政管理委员会培训中心主任  高级政工师
李  杉 北京市市政管理委员会培训中心副主任  高级经济师
孙淑华 北京市市政管理委员会培训中心城管教研部部长  高级讲师
程益群 北京市市政管理委员会培训中心干部
高  锋 北京警察学院教授(执笔人)

?  1  ?
序    言
    北京市城管执法队伍自1997年成立以来，在建设和维护
首都环境秩序、改善城市环境面貌、探索和构建城市管理长效机
制等方面发挥了重要作用，为首都改革开放和现代化建设做出
重要贡献。    -
    今年是北京市“十一五”规划实施的开局之年，是首都经济
社会全面协调可持续发展的重要转折期，是奥运倒排期环境整
治关键之年，北京要构建和谐社会首善之区、建设国际城市和宜
居城市、举办一届“有特色、高水平”的奥运会，对城管执法人员
的素质和执法水平提出了更高的要求，迫切需要提高一线执法
人员执法水平，掌握执法技巧，增强应变能力和危机处理能力。
为解决这一问题，北京市城市管理综合行政执法局在深入调查
研究基础上，与北京市市政管理委员会培训中心成立了城管培
训教材课题研发组，汇集了一批对城管执法工作产生浓厚兴趣
的专家学者进行教材开发工作。系列教材包括：与北京警察学
院高锋教授合作完成了目前首部指导现实城管执法的专业教材
《城管执法操作实务》，该书紧密结合一线执法实际，聚焦难点，
解决问题，为执法人员提供了具体的实务操作，是对城管执法工
作经验系统的提炼和总结，将为城管实际工作提供具体针对性
的指导。与中共中央党校傅思明教授、北京大学湛中乐教授等
合作完成了《城市管理综合行政执法原理与实务教程》，该书围

?2?    城管执法操作实务
绕城市管理综合行政执法的基本原则、体制、行为、执法程序、对
城市管理综合行政执法的监督、对城市管理综合行政执法的司
法审查等方面进行论述；并结合城管实际工作，针对城市市容、
城市规划、城市节水、环境保护、施工现场、园林绿化执法等方面
典型案例进行分析、评述，为城管执法工作提供理论指导。
    应该说，聘请专家学者参与城管课题研究和决策，充分利用
专家学者这一智力资源优势，进行人员培训和开发培训系列教
材，是提高城管执法队伍素质，加强职业化的教育培训，注重自
身规范化建设，提高工作水准的又一举措，今后还将有更多的有
针对性的教材相继问世，为提高城管执法队伍素质提供更具有
可操作性的指导。当然，作为城管执法队伍的首部教材，在语
言、文字、提法上可能还需要进一步斟酌、完善，使之更准确、更
得当。但毕竟这套教材的编写出版说明北京城管执法队伍在这
些方面正进行着有益的探索和创新。
    当前，城管执法在改革中遇到了束缚城管发展的体制、机
制、法制、编制等问题，如执法依据不足、手段不强、装备缺乏、人
员紧张；体制转轨、社会转型、城市化进程加快带来的职工下岗、
农村剩余劳动力转移和流动人口管理等问题。这些矛盾和问题
使城管面临的形势和任务艰巨而复杂。面对问题和挑战，我们
只有积极寻求对策，用改革的办法和创新的举措解决前进中的
问题。坚持以人为本的科学发展观，努力把握社会发展规律，探
索工作的新思路、新方法，注重现代社会管理和科技手段在执法
工作中的运用，进一步转变执法理念，严格公正文明执法，加强
执法人员的能力建设，特别是要加强执法人员合理运用法律的
能力、按程序执法的能力、驾驭复杂局势的能力、做群众工作的
能力、协调其他部f-j的能力等五种能力的建设，提高队伍综合素
质，不断创新工作方式，全面提升城管工作水平和队伍正规化建
设水平。

序    言    ?3?
    城市管理是城市发展的永恒主题。城管执法是城市管理的
重要手段之一。为使城管执法队伍发挥更大的作用，希望更多
的专家、学者关心和关注首都的城管执法工作，关心和关注城管
执法队伍的建设与发展，不断为创新、完善城管执法方式，树立
城管执法为民的良好形象，建设环境友好型的宜居城市献计献
策。希望北京市城市管理综合行政执法局继续以与时俱进的精
神，不断探索、总结城市管理工作的规律和方法，继续加强队伍
正规化和规范化建设，积极整合和利用好各种资源优势，为相对
集中行政处罚权改革做出贡献，为首都的经济发展和社会进步
做出贡献。
北京市副市长
吉林
二零零六年三月十七日

?  1 ?
目    录
第一章城管执法的基本原则…………………………l
  第一节政治性原则………………………………………………l
  第二节时效性原则………………………………………………6
  第三节疏堵相结合原则………………………………………11
  第四节应变性原则……………………………………………17
第二章城管执法的四大难点…………………………24
  第一节黑车的查处……………………………………………24
  第二节小广告的查处…………………………………………36
  第三节无照经营的取缔………………………………………38
  第四节违法建设的查处………………………………………48
第三章城管执法的管理相对人………………………52
  第一节最难办的五部分人……………………………………52
  第二节对五部分人的应对策略………………………………56
第四章城管执法过程中的分寸把握…………………64
  第一节如何处置………………………………………………64
  第二节应对的三个层面………………………………………75
  第三节进行恰当的执法变通…………………………………81

?2?    城管执法操作实务
第五章城管执法的特殊形式…．……………………88
  第一节严防死守………………………………………………89
  第二节宣传普及…………………………………………………93
  第三节循环式巡逻………………………………………………99
  第四节社会服务………………………………………………108
第六章城管执法者的基本功  …………………………………ll4
  第一节精通城管执法知识………………………………………115
  第二节拥有丰富的社会阅历…………………………………122
  第三节准确把握相对人的内心活动…………………………131
第七章城管执法中危机干预的操作…………………141
  第一节城管执法危机发生的原因………………………………142
  第二节城管执法可能引发的危机……………………………151
  第三节城管执法危机干预的预案…………………………………159
  第四节城管执法危机干预的方法…………………………………l71
后记……………………………………………………………………l91

    ?  1  ?
第一章
城管执法的基本原则

    城管执法系统在实际执法过程中，以一种什么样的原则来指导日常
具体的行政执法活动，使之既能代表政府的意志，又能反映广大民众的要
求，并经过实践检验证明确有其用，是关系到城管执法系统能否把握住政
策性、制约性、理智性准则的大问题。
    从城管执法系统的实践活动看，其政治性、时效性、疏堵相结合、应变
性这四个原则是进行行政执法活动时应该把握的原则，它们从不同的方
面体现了政策水平、行业规定、执法可能、控制调整、降低成本的客观需
要，是在对执法实践活动进行提炼、总结的基础上，赋予执法理性因素，是
对城管执法活动全过程规律性的一种把握，是城管执法工作所要求的最
高准则。
    因此，在全球经济一体化、人文关怀气氛浓厚的时代背景下的现代都
市里，从事城管执法活动的工作者愿不愿意、善不善于、能不能够自觉地
领会并把握这些原则，会产生截然不同的执法效果，并关系到政府、公众、
管理相对人对城管执法队伍的态度。

第一节 政治性原则

    政治性原则是指城管在执法时务必从政府影响、政策重心、活动方式
上去追求一种良好的执法效果，将它视为最高的执法标准及防止发生不
可控制后果的底线，从而使城管执法效果持久地保持在一个稳定的层面
上。要想达到这样一种平稳而良好的执法水平，给社会减少不必要的意

?2?    城管执法操作实务
外和麻烦，同时还能积累一些宝贵的执法经验，就需要全面了解政治性原
则究竟包括哪些内容，以及怎样在复杂的执法环境中准确地把握这一原
则，从而使执法更科学、更快捷、更有效。
    一、政治性原则的含义
    政治性原则，通俗地说就是城管执法者应该懂得利害关系、局势、导
致的后果，如果处理不好，会给政府首脑、城管执法形象及本人造成难以
弥补的损失，导致较高的执法成本。平时经常说的讲政治，除了“与党中
央保持高度统一”、“四个坚持”、“三个代表”、“科学发展观”等观念以外，
还应有政治和顾全大局的意识，即每位城管执法人员应将自己的执法行
为与可能造成的政治影响、带来的负面社会效果紧密地联系起来，用一种
发展的眼光推断出因为自己的不慎而可能导致的政治性损害。
    这种政治性损害包括引发社会群体性事件，引起政府领导人的关注，
带来媒体的负面报道，造成外国宾客的否定等严重的执法后果。不论引
发了哪种后果，其政治影响都是极其恶劣的，由此会引发一系列棘手问
题，使原本只是一个社会现象的事件，瞬间演变成一个严重的社会议题，
并引申出与此相关的更为复杂的社会问题。
    譬如说，如果城管执法人员对管理相对人的处置欠妥，引发并激化了
已存在的社会矛盾，又不善于控制局面，那么他们只能眼睁睁地看着事态
一步步地恶化，并最终导致不可挽回的社会政治消极影响。
    如果说在中国社会转型期贫富差距拉大的背景下，城管执法人员在
维护城市环境秩序时，会难以避免地、不同程度地碰撞弱势群体的生存权
益的话，那么至少要注意不可引发如下几种问题：
    第‘，任何形式的执法，都应绝对避免造成管理相对人的伤残，哪怕
这种伤残是相对人自己有意造成的。这是因为事后要对伤残情况进行法
医鉴定，对事件进行调查，可能还要召开新闻发布会、听证会。这种执法
所引起的负面结果会直接形成一种恶性态势，加之相对人的有意张扬和
不断扩大影响，无形之中便出现了难以面对和无法处置的高难度问题，使
城管执法部门陷入要向社会澄清事实、自身反省、协助调查的被动局面，
导致事发地段的城管执法效果大打折扣。
    第二，要特别警惕不能发生人身安全事故。即由于疏忽大意而误伤

第一章城管执法的基本原则    ?3?
了相对人，或者一不小心导致相对人意外亡故，或促成相对人采取了自杀
行为——从高层建筑物上跳下、喝下有毒溶液等，进而使整个事态的性质
发生变化，突破社会公众的心理承受能力，导致社会群众的一片声讨。这
会使城管执法系统处于十分困难的境地。
    第三，要特别注意防止在无意中诱发群体性事件。相对人聚集起来，
形成一股力量与城管部门、相关职能机关等政府部门相对抗。这类群体
性事件通常的对抗表现形式为：在主要干道上集体请愿以堵塞交通，纠集
起来冲击城管办公地点，采用自杀的过激行为来抗议，选择某一个标志性
的地点集体静坐，在城管执法者面前绝食，盘踞并打砸政府机关等。尽管
这些激烈的抗争形式大部分是国家法律所不允许的，要受到法律的制裁，
但我们也不能不看到，一旦这样的群体性事件引发有着连带关系的另类
事件，造成社会治安秩序的局部动荡，破坏和谐社会的国策目标，城管执
法系统就要对事件承担处置不当、控制不力、把握不住的责任。
    强调政治性原则，简单地说就是要把执法者可能引起矛盾激化、形成
消极态势、惹恼社会公众、诱发其他社会问题、给各级政府造成麻烦、让所
在城市蒙受声誉损害等后果的执法行为与承担政治责任紧紧联系在一
起，并要把这种政治性意识提高到一定的高度，要小心谨慎、处处设防、留
意应对，策略性地认识与处置、应变与对待、控制与把握随时可能发生的
不测事件。
    在上述前提下，还可将这种政治性原则的含义进一步清晰地、通俗
地、系统地概括成以下几点：
    (1)城管执法系统必须把社会安定与城市管理统一起来，找到两者的
结合点，以一种平稳而有效的方式来执法，使执法的政治效果不断得到体
现，努力探索出政治化效果的执法套路。
    (2)在城管执法过程中，应将防止出事、出格等失控性执法当作底线，
要有事故意识，对失控现象、恶性态势要高度警惕并坚决避免，使之成为
永不突破的防线，实现执法政治平安的长效性。
    (3)城管在执法时需要用政治眼光去思考各种执法现象，始终将行政
执法效果放在政治层面上去考量，将国家与政策、政府与领导、公众与社
会的综合要求注入每一次执法活动中，达到执法规范、持久发展、平静温
和的实际效果。

?4?    城管执法操作实务
二、政治性原则的基础
    前面我们专门论述了城管执法与政治性的密切关系，说明了必须要
用政治的眼光审视城管执法工作的每一个环节，尤其对一线执法队员提
出了更高的要求。下面我们进一步探讨这样一些问题：为什么要对政治
性原则有这么高的要求呢?为什么一定要把城管执法这一十分具体的纯
行政执法行为与政治性紧密联系呢?这是不是有点小题大做、强人所难、
牵强附会呢?回答是否定的!
    一般认为，城管执法机关的职责是代表政府管理城市环境秩序，对破
坏环境秩序的行为行使行政处罚职能。城管执法工作的方向、采取的方
式、执法的力度、把握的分寸、收到的效果，都会对政府的管理效果和水平
产生影响，影响到党和政府在公众心目中的形象，是政府在某一时期对某
一地区实施某一具体施政管理方针的体现。这些公众和相对人无不从城
管执法者的态度、形式、宽容度等方面去感觉和体验政府所传递的管理信
号，以及政府对他们的态度，进而影响到公众对政府的认同或否定。这就
是最大的政治。
    对北京来说，这一点尤为特殊而重要，这是因为北京城管执法机关是
在国家的政治和文化中心开展执法工作。这里所发生的每一件事都无疑
会经过放大而传播到各地，引起各种各样的评论，并从不同角度影响着首
都的政治形象。首都北京是有着示范性、超前性、礼仪性的特殊地区，因
此，必须随时随地将政治性原则作为城管执法工作的基础，以避免造成人
为事故和政治上的被动。
    北京作为首都不仅是全国的政治中心，而且是世界各国时刻关注的
焦点，在这个特别的地区所发生或突现的每一事件都会引起全球的高度
关注。就这个特定的角度而言，首都地缘政治现象就成为北京城管执法
者意识中一个特殊的理念，一个由此而把握不同执法情况的准则，一个在
头脑中的鲜明概念——北京无小事，不能出事，防止出事!   
    城管执法者要有执法成本意识，要把执法的人力资源、占用的时间、
耗费的物质、可能遭到的阻碍、社会公众的认可度、政府主管的态度、本系
统的评价等投入与所获得的结果作一个核算，权衡轻重，从而使城管执法
能够防患于未然，以阻止执法冲突的发生或恶性态势的发展。

第一章城管执法的基本原则    ?5?
三、政治性原则的贯彻
    所有前面的叙述都是为了一个目的，那就是在充分认识、体会、注意
到政治性原则在城管执法中极其重要的作用后，接着便要解决如何把握
与实施这一原则问题。从近几年北京城管执法的经验看，要把握好政治
性原则，应做到以下五点：
    1．城管执法者要准备充分。城管执法者的初衷与管理相对人所追求
的目的本身存在着较大差距，有时是一种对立。多年的城管执法经验告
诉我们：城管执法活动有时会将原本潜在的矛盾和问题转变成公开化、扩
大化、全面化、激烈化的行为冲突。这种现状要求城管执法者在执法前，
要对各种可能发生的情况作一个分类或概括，并找到能避免、控制、减轻、
阻止问题发生的办法，做到心中有数，有备而行。在此基础上进行执法，
就能泰然处之，不求出事，但不怕出事，出事自有办法。
    2．城管执法者要机动灵活。不论是对一般群体的执法，还是对特殊
人群的执法，基本上是一种影响相对人利益的活动，轻者会带来不愉快、
不痛快、不愿意、不甘心，重者会产生不同意、不协调、不准许、不配合的摩
擦态势。城管执法者就要本着既要执法又不发生正面激烈冲突、既要管
理城市又不能发生暴力情形的原则，在确实不能硬性执法时，采取迂回战
术，以免发生不测。要坚决防止因处置不当引发恶性事件，造成难以收拾
的被动局面。
    3．城管执法者要沉着冷静。任何一个执法者一旦从业时间久了，都
会不同程度地滋生出一种“我是管人的人、你一定要服我管!”的职业心理
倾向。这就容易引起执法时不顾具体情况而一味强行执法的情况发生，
以感情的主观作用去硬性征服相对人。城管执法的实践证明，凡是武夫
式的执法、拼命三郎式的执法、火暴脾气式的执法、认死理式的执法等情
绪性活动，没有一个不失败的，没有一个不碰得头破血流的，没有一个不
是教训深刻的。一句话，城管执法不可莽撞，只有采取政治性的执法、智
慧性的执法、随机应变性的执法、效果性的执法等行之有效的模式，才能
将城管执法的最终社会价值充分体现出来。
    4．城管执法者要反应迅速。就目前中国的执法现象来说，可以断言
城管执法面临的环境是最为艰难的，城管执法工作是最难回避与相对人

?6?    城管执法操作实务
发生直接冲突的工作，而且有很多突发性变化是极难预测的。无形中就
要求每位一线队员、机关人员、领导干部、分管城管执法的主要领导必须
具备学会应变、擅长应变、连续应变的意识，掌握一整套应对突发性事件
的能力，尤其要做到快捷应变，以防止在大众围观时不知所措或言行举止
连连出错，反而使正当的执法行为变得悖理而遭到指责。
    5．城管执法者要处置适当。目前，城管执法活动几乎是在各种与相
对人的反反复复的交锋中进行与展开的；也就是说，城管执法活动是在一
种矛盾的笼罩下、在一种紧张的状态下、在一种暂时不可调和的背景下进
行的，因而就存在一个稳妥处置、恰当处置、保险处置的实际问题。切不
能因为时间紧、任务重、要求高、点位多、有规定等原因，就不顾执法效果
简单从事，低水平处置，使一个本来能够处理得很好的事件却难以收场。
一旦城管执法遇事处置不当，从管理相对人、围观的公众、新闻媒体这三
个方面就能反映出来。而且，不论是当时场面、相对人的神态、公众的愤
怒、媒体尖锐的言辞，还是政府官员及本部门的领导都会作出强烈的否定
性表示。
    城管执法系统的人力有限，与其他执法系统相比，人力明显不足。在
所担负的任务与人力严重失调的大前提下，只有讲求执法效率，用短平快
的模式去应对和处置，巧妙地将一线执法队员、机关工作人员或领导干部
这些散在的行业资源随时整合起来，才能使单位时间的工作效果最大化，
实现以下业绩效益：随时从各自当前要完成的预定目标中走出来，随时进
入执法工作状态，随时总结已成过去的事态，随时准备再次投入新的执法
中。
    对城管执法队伍来说，提出并贯彻时效性原则，不单纯是从工作效率
的角度而言，更重要的是立足于策略的高度来认识。只有把效率和策略
结合起来，才能使城管执法队伍真正认识到时效性原则在执法中的战略
意义，以及在维护城管执法组织持久性、扩大城管执法组织的社会生存平
台方面的重要性，使这支正在经受着严峻考验的年轻队伍能平稳地步入

第一章城管执法的基本原则    ?7?
发展壮大期。
    一、时效性原则的含义
    在这里提出时效性原则不同于管理学一般意义上的效率功能，它除
了这一本意之外，还有更广泛、更深刻、更特殊、更多重的含义。之所以将
时效性原则赋予新的意义，大大扩展时效性的范围，是因为我们需要从城
管执法的实际情况出发，找到能与城管执法最贴切的原则，使之成为衡量
与检验城管执法效果的一把尺子。
    那么，这种具有个性化的城管执法时效性原则含义是什么呢?
    它包容着以下三方面的意思：
    第一，整体与局部。城管执法的领导决策、机关办事、下达指令、表明
态度、应对突发性事件、参与联合执法设计等这类整体活动，要有良好的
效率。不说是一种高效率、超时限运作，但至少能与来自于一线的实际要
求大致相等，不至于出现严重滞后的情况。经验表明，只有领导指挥机关
雷厉风行，才能引领城管执法活动的高效率运作。
    所有领导指挥机关整体的时效性都是通过城管一线执法的具体工作
成效体现的；也就是说，前面的一切努力能否达到被认可的客观效果，主
要通过一线执法的成或败、快或慢、好或一般、干得了或干不了来反映的。
而来自一线执法的情况，有时是执法浮于表面或者是执法过重这两种极
端的表现。严格来讲，这两者都应该在被否定的范围内，都是在没有把握
执法技能前提下就想实现时效性原则的行为表现。
    第二，大队与个人。城管执法机构设置中的大队是执法的实体组织。
它负责管理本辖区行政执法的具体事务，是起承上启下作用的直接领导
执法活动的关键性机构。大队的建设、领导的组织管理水平、基本执法理
念、业务熟练程度、思维决策能力、任务下达比例、心理承受力等综合条件
和素质，将决定该区域城管执法的系统效果。因而就有一个在一定时限
内，大队的管理工作有序或无序、较快或较慢、有潜力或无潜力的问题，尤
其是在时间紧张的情况下，可通过突发性事件的应对、紧急公务、重叠性
工作，创建出个性化特色等几个点位，来检验大队管理工作是否到位。
    个人包括分队长在内的身处一线的执法人员，需要在任务数量与时
间要求的前提下确定执法的规范时间，并力求在规定时间内提前完成具

?8?    城管执法操作实务
体的执法任务。不可在一个十分具体的点面上过多地花费时间，以免既
浪费了大量的精力、耽误了时间、影响了自己的执法情绪，又没有很好地
解决面临的执法问题，还导致领导批评、公众不满、相对人不服、自己不如
意的结果。
    第三，一次与最后。目前城管执法中很容易出现一种常见的情况，那
就是相对人要被城管执法队员罚款时，便用苦苦哀求的方式，恳求执法队
员能原谅他一次，并保证下不为例。每当这种情形发生时，城管执法队员
一般能够通情达理，大都采取原谅的做法。从人性化的角度来看，应该说
这是对的。执法队员也希望如相对人自己所承诺的那样再没有下一次
了。但事实上却不是这样!有些相对人，在用蒙骗的方式躲过了这一道
关口后，等执法队员一离开，又立刻快速地回到原位，继续开始原来的违
法经营，把刚才所发生的一切完全抛在脑后，根本不把城管执法当一回
事。城管执法队员遇到这种情况时，首先不要感到被他人耍弄了而怒不
可遏，应该认为相对人是因为生活所迫才作出不得已的事情。接下来，执
法队员应作出拟罚没相对人款物的姿态，再次迫使相对人认错，如果相对
人的态度不是很强硬的话，就不必要罚没他的款物。因为从城管执法的
角度来看，不管是罚没、警告还是教育，都是让相对人知道在一个城市里
实施经营活动是有一定原则的，不是一种随意放任的个人行为。既然相
对人又一次承认了过错，并主动要求撤离经营地点，城管执法队员也不妨
再给他一次改过的机会，哪怕相对人下次又重演“把戏”，也没必要后悔。
    从表面上来看，这种无休止的“拉锯战”是一种毫无效率的重复性执
法，既无价值、浪费执法成本，又起不到教育、处罚相对人的作用，如此往
复没有任何意义。但这只是表面现象，实际上城管在一个点位上反复进
行执法，一次又一次地重复做同一件事，既破坏了相对人的经营氛围，扰
乱了相对人的经营心态，更表明在这里经营是不安全的。城管执法队员
不断地用一种“软方式”来遏制这类违法经营性行为，起到了执法而不冲
突、局部解决问题而不出现纠缠、短时清除违规点而不引发公开对抗行为
的作用，所以说它是一种局部快速、暂时有效、柔中有刚、严宽相济的良好
的执法变通方式，极其符合时效性原则。

第一章城管执法的基本原则    ?9?
二、时效性原则的贯彻
    通过以上的论述，我们可以从中概括出：城管执法所提倡的时效性，
不是单一地从直观上去认定时间流逝的长短，而是站在辩证思维的立场
上来全面、深刻、多方位地认识根本性的效益。从表面上看，重复执法是
一种较慢或很慢的无效率执法行为，实际上从一个广阔的角度看，重复执
法大大加速了执法效益的提高，使一个看似无意义、完全重复的城管执法
行为变成了能够依靠局部疏导方式解决问题的“软操作”途径。
    从北京城管执法的现状看，要想把时效性原则引进到具体的执法过
程中，就必须把握这样一些操作方式。
    第一，城管执法要高速推进。北京城管系统在人员少、任务重、管辖
地域大、情况复杂、要求高的困难情况下，要想完成市政府赋予城管的行
政执法的现实使命，就必须在街区实行一种高速推进的方式。不论在哪
一个行政区域内，其街面上都有违法经营相对人在经营，而且越是繁华的
闹市地段、居住稠密的地区、交通进出站口等，就越是散落着违法商贩和
拉客车辆。城管执法首要任务是清理街面，驱逐街面上所有管理相对人，
迫使他们快速让出所占据的街面，用这种拉网式的办法清理出一片整洁
地段，以尽快恢复市区原有的清洁有序的面貌。但是以往城管的做法是
将局部执法也一起融入到整体拉网中，因此就导致了局部的纠缠。在执
法人员与某一管理相对人纠缠不清时，其他的商贩却以平静、嘲笑、专注
的神态继续从容地做着自己的小买卖。结果，这种执法方式不仅没有解
决好具体的商贩问题，反而还破坏了整体执法态势的保持。于是就形成
了一种奇怪的格局，城管执法队员与相对人群体长时间同处在一个具体
的场面里，相互混杂，甚至各不相扰(就整体态势而言)。
    城管执法的高速度是以整体执法态势来把握的。通过驱逐——这一
“粗线条”的勾画，完成一种“外科手术式”的整治，从而清理出一个宁静与
统一、整洁与宽松、规范与有序相结合的辖区环境。这就是初级化执法的
高效率。只有在粗线条地“清洗”地段表面“污垢”以后，才能进行深入式
的局部整治。
    第二，城管执法要防止胶着状态。城管在执法时最怕的就是，有些队
员在无把握的情况下，明知不可为却偏要为之，在因处置不当而激化了矛

?10?    城管执法操作实务
盾后又束手元策、发怔发呆、惊慌失措。结果就出现了城管执法队员不肯
罢休，相对人又不屈服，使双方无休止地纠缠在一起，谁也走不了，谁也不
服谁的局面。这就被称为城管执法中的一种“胶着状态”。这种状态往往
是由于城管执法队员事前思考不够，临时又反应不过来，缺少处置突发性
事件的能力，且事后又不吸取教训，只是一味地责怪相对人的蛮横、围观
公众的偏激、政府支持的力度不大，却不反思自己的执法素质已跟不上形
势的需要。这一现实就决定了这种胶着状态的产生。
    看来，解决城管执法前的“预警性问题”并不难，难的是究竟应该怎样
防止执法时发生的胶着状态。从已有的城管执法经验上看，城管执法务
必做到这样几点。
    在没有接触相对人之前，要善于观察，以获取对方的基本情况，包括
人数、大致年龄、以何种经营为生、举手投足所反映出的个性特点、所处的
经营位置、生意状况等，再将这些信息综合在一起作出基本的推断——此
人的性格属于哪一类的，生活经历是否丰富，是否容易说服，现在去阻止
他的违法行为是否会引起冲突，如果发生尖锐性的对抗，应该怎样去应
对，自己有没有这个能力。
    多个城管执法队员去对付少数的管理相对人，会给对方造成人多势
众、不可调和、没有力量与之对抗的感觉，达到一种不战而屈人之兵的良
好效果，使复杂问题简单化，形成秋风扫落叶之势。
    假若遇到多个相对人聚集在一起或者分散在周围，大有随时集合在
一起的趋势，并且城管此时势单力薄，那就可以考虑暂时放一放，然后再
执法，切不可不顾当时的具体实际情况而急于求成。
    虽然作了基本的评估，但终因执法情形变化太快，或者控制得不好，
结果还是发生了意外。尽管城管执法队员还没有采取行动，但由于相对
人反应过于激烈，造成了不应有的声势。在被围观者堵得水泄不通，风声
大作之际，若不是十分必要，城管执法队员就应该选择撤离，待态势消除
后再来酌情解决。
    第三，城管执法要宽严结合。从目前在北京专靠无照经营维持生计
的小商贩的情况看，其人数之多、种类之杂、顽固性之强、求生欲望之大都
是前所未有的。要想在短时间内单靠城管执法来解决无照经营问题，是
较难全部奏效的，而且其中夹杂的还有一些是敏感的少数民族人群，他们

第一章城管执法的基本原则
与政治因素密切相连，处理不好就极有可能演变成一种政治态势。
    为了能够长治久安，把握执法的稳妥性，同时注意到不同相对人群的
具体实际差异，顾及到社会公众对城管执法心理上的承受力，就有必要采
取适度的放宽和严厉相结合的办法，从而实现那种宽而不乱、严而不破的
不温不火的整治效果。
    第四，城管执法要平常与节假日相结合。在当前的情况下，城管执法
应在考虑事件轻重缓急的基础上对待管理城市和进行执法的需要。平常
执法要均匀投入执法各要素，坚决取缔无照经营，保持街区和市容的基本
规范。而到了节假日，为了保证交通要道、人行道的绝对整洁且无障碍
化，城管执法就要下大力气，一次到位地以罚没为主、带离现场为主、控制
相对人为主等办法来强化节假日环境和气氛的协调性、祥和性、整齐性，
以充分体现出政府对市民承诺的城市公共管理的责任。
    本节通过论述时效性原则的含义、时效性原则的把握两个方面，挖掘
出了时效性原则的特殊内涵，以及这种极具个性化准则的真实价值，并一
步一步地将这种城管执法式的原则与实际执法相联系，相应地提出了用
具体的行动将时效性原则贯彻到一线执法效果中去的操作途径与要求，
使原则与做法、尺度的宽松与严格、认识与行动相统一。

第三节 疏堵相结合原则

    迄今为止，就社会环境的情形来分析，城管执法必须恰当地把疏导和
堵塞这两种完全相反的做法艺术地结合在一起，用疏作为堵的一个前提、
作为硬性罚没的一个量的积累，同时将堵当做疏的人文关怀的开端、一个
营造相对人感激情结的归宿。这样不仅从理性上行得通，在逻辑上站得
住脚，而且更为重要的是它切合中国社会的国情，可以保证将一种执法限
度定位在适当的水平上，实现执法的长效机制。
    疏堵相结合原则是完全建立在实践经验的坚实基础之上的，并且这
种宝贵经验的得出还有着启示城管重新思考相关问题的价值。我们完全
可以断言，城管执法疏堵相结合的路子，是解决政府与相对人、执法者与
社会公众、社会氛围与城市秩序三个方面矛盾的基本途径。它会在相当

城管执法操作实务
大的程度上缓解紧张气氛，增强、扩大社会公共关系的和谐性与稳定性。
    一、疏堵相结合原则的基础
    在现实的城管执法中，由于公共设施、生活保障机制、规范市场、流动
人口管理等诸多问题没有根本解决，加之如潮水般涌入的外来人口，这些
人有着强烈的求生欲望和谋生方式的思维定式，他们迅速形成了一个庞
大的管理相对人群体，并在一种与城管执法反复的较量争夺中，找到了对
付城管执法的一整套办法，这就在无形中加剧了城管执法与相对人之间
的矛盾。若稍有不慎便会带来轻者推推搡搡、拒不配合、言语冲撞，重者
发生暴力冲突、流血事件，酿成恶性态势的后果。它使城管执法队员大为
头痛，但是又没有更好的办法，时间一久便成了执法者的一种心理障碍，
并逐渐成为一线执法中的一个实际难题。
    但是城管执法偶尔的成功经验提示着我们，在当前的社会条件下，只
有堵却没有疏这条路是走不长的。只有把堵与疏巧妙地结合起来，构成
一个宽严统一的路径，方可有望缓解，甚至可局部地解决一些社会矛盾。
    疏堵相结合原则的提出缘于受到下列客观因素的影响：
    第一，城管执法的对象不同。如果从城管执法集中行使的行政处罚
权涉及的范围来看，管理相对人可以按年龄、性别、地域、生活境遇、经营
种类、社会阅历、需求层次七个方面进行划分。如果按照统一的执法标准
一概加以罚没，进行严厉的处置，不留丝毫回旋余地，不仅是不合理的，而
且也是办不到的，还会导致一场场暴力冲突，引起一次次的公众愤慨，呈
现一轮轮的媒体挞伐，结果事倍功半，得不偿失。故此，必须要把这几类
人放在当时的执法环境下，灵活地对待，将堵与疏的执法方式发挥到最佳
限度，起到警示、制止、控制的促进作用。
    第二，城管执法的具体情形不同。尽管执法队员都是用统一的执法
标准来管理每一个相对人，但因为相对人的生活处境、性格特点、社会经
验、自我感觉、投入资金、经营时间、期望目标的差异，所以就表现出完全
不同的态度来应对城管执法者。为了获得良好的执法效果，执法者势必
要根据不同的情形区别性地对待这几种人，以期获得可行性、持久性、合
情性、安全性的基本执法结果。
，第三，城管执法的条件不同。城管执法的地区一般可以分为城乡两

第一章城管执法的基本原则
个区域。由于中心城区与郊区的条件不同，所以，在城区执法要求的内容
在县乡却行不通，可以在郊区实现的目标在城市却无法完成，用一般的条
件去要求特殊的对象却不奏效。例如，城区不能随意养鸡，农村却可以
养；郊区可以开辟新的农副市场以加大对新商贩的容纳度，而中心城区则
不能；一般在中心城区是不许养飞禽的，但经过信鸽协会的专门认可而又
有飞行竞赛名次的信鸽是可以保留的等等。这些就说明，假若用绝对不
变的执法标准去对待所有的事情，就会严重地脱离城管执法实际，非但起
不到预想的作用，反而会遭致一系列麻烦事，使本系统在复杂的纠纷面前
手忙脚乱。
    第四，城管执法的要求不同。不论是中心城区、郊区、农村，还是城区
的不同地段、街面、枢纽，城管对环境都有很具体的要求，而这些要求是不
尽相同的，并且有着极大的差别。例如北京的新华门、天安门城楼内外、
长安街、颐和园等就有着极为严格的规定，任何商贩不得靠近或步入从事
商业交易，如有违反一律强行取缔。但对其他的地段、点位，实际执法时
就没有如此严格的要求或硬性规定了。这个事实本身就典型地说明了任
何统一的执法标准都会随着不同的客观对象、不同的情形、不同的原因而
发生相应的变化，都必须因人而异、因事而异、因时而异。因此，城管执法
者不管看不看得到、承不承认、愿不愿意、会不会对相对人采取不同的执
法要求，都要遵循这一客观规律办事。
    以上四点就构成了将疏与堵这两种看似矛盾的执法方式用于各种执
法的事实基础。同时，这种基础也深刻地促成了城管执法工作与执法力
量相辅相成思路的发展。城管执法者因而有了极为宝贵的、短暂的休整
机会，能够集中精力投入到新的城管执法任务中去。
二、疏堵相结合原则的含义
    疏堵相结合原则的含义是什么?以现有城管执法的实情为依据，疏
堵相结合原则的含义包括：
    第一，城管要用人性化执法去疏导管理相对人。
    由于社会处在转型期，各种社会矛盾凸显，尤其是企业改制与农村土
地征用等原因，产生了一批下岗职工和失去土地的农民(有的是农村剩余
劳动力)等完全要依赖于自身而生存的人员。他们在无工资、无养老保

城管执法操作实务
险、无社会救济的三无状态下，进行着一种自救性的谋生过程。其中一些
人的生存状况非常糟糕，随时都有“断粮”的可能，不论是外在衣着、面部
表情，还是实际的经济现状都令人担忧。
    这就出现了一个问题：“这里”不能“吃饭”，“哪里”可以“生存”?城管
执法者按原来的做法，回答是：“这个不归我管!”于是，这些人对社会的怨
气就毫无保留地发泄到了城管执法队员身上，行为对抗由此开始。
    以疏导的方式来对待这些相对人，包括理解他们的处境，暂缓对他们
的罚没，同意给他们一次撤离的机会，帮助他们找到另外一些谋生的手
段。
    对那些极为贫困、生活面临绝境、年老多病等管理相对人，在不违背
执法条规的情况下，应本着教育与警示的原则，允许他们有“这一次”；给
他们积极想办法，帮助解决一些生计问题，使其找到一条合法的经营之
路；利用本单位的关系往来，帮助落实一两个如摊位、门面、名额等事宜，
使他们尽快走出困境。
    第二，城管用规范化执法去制止管理相对人。
    在现在的管理相对人中，有一部分人专把城管执法当儿戏，靠着与城
管执法者打游击的办法来谋生；有的还借此以戏弄政府的手法而获取愉
快的体验，并将他们所谓的经验、窍门、绝活传授给另一些相对人，用以全
面对付城管执法活动。在这种大前提下，城管执法者就应稳准狠地坚决
打击这类不法商贩和违法经营者，用不调和、一次执法到位、打击嚣张气
焰的依法手段强化城管执法的根本效果。
    要造成相对人违法经营的心理障碍，让他实实在在地认识到本地经
营的氛围已经不复存在，经营已经严重受损，顾客已不愿意到他这里买东
西；同时，由于相对人提心吊胆，经营已经无法进行。从自我保护、维持经
营利益的角度而言，他也不想再在此继续干下去，于是阶段性的城管执法
效益就出现了。
    上面我们详细地陈述了疏堵两种方式不同的执法，并较为具体地归
纳出疏与堵各自包括的一些含义。在分类认识的基础上，将平时城管执
法谈得最多的疏堵思路加以整理，达到系统化、理性化、具体化的水平，从
而为这种执法原则的把握提供一个参照的依据。

第一章城管执法的基本原则    ?15?
三、疏堵相结合原则的贯彻
    弄清了疏堵相结合原则的含义，就了解了疏堵执法方式特定的意思。
下面的一个问题便是，应该怎样去把握疏堵相结合原则?这种操作是一
种什么样的具体模式?只有将这个层面的技术问题论述明确了，才能把
认识与行为统一起来，从而找到与城管执法队员具体经验的结合点。
    从现有的认识来看，要想把握城管执法的疏堵相结合原则，需重视以
下几个方面：
    第一，城管执法要掌握基本分寸。
    城管执法不论是最低限度的警告、驱赶、追击，或者是没收和罚款，都
是对相对人心理上的一种挤压，是对经营活动方式的一种限制，是经营利
润空间的一种“缩水”，自然会遭到相对人不同程度的自卫甚至反抗。这
就像踢足球一样：当城管队员把脚下的球踢给相对人时，相对人就会本能
地将这个球很快地踢回到城管队员的脚下；当这个球又回到城管队员开
始踢球的位置时，其如何作为和反应之际，就是考验他们的心理素质、社
会经验、业务熟悉程度、语言表达能力、政治水平、策略艺术感等分寸掌握
之时。
    要想较好地掌握这些基本分寸，通常少不了对当时相对人的心理状
态、行为方式、语言特征、经营次数、已有态度的考察，并在瞬间的审视和
思考中做出反应。生动的城管执法实践表明，城管执法者的恰当应对，往
往会成为震慑相对人心理的一个至关重要的因素，为以后的成功执法奠
定坚实的基础；否则就恰好相反。
    对前面已涉及的几种相对人执法的基本分寸把握为：针对初次遇到
的，且对执法队员态度较好的相对人，在警告的前提下，可以考虑用疏(暂
不处理)的方式处置；针对确有严重疾病在身、活动不方便、不太清楚管理
条规的相对人，也可以用疏的方式处置；针对多次被警告、多次逃逸、态度
蛮横，并是一群相对人的领头人，则可以用堵(罚没)的方式处置。
    城管执法在使用疏堵结合的办法时应注意穿插进行。城管执法者切
不可将疏堵两种执法方式截然分开，有时它们不但可以在同一个街面、路
口、中心地段使用，而且还能够在同～管理相对人身上分开使用，让宽与
严、急与缓、大与小、多与少等多样化的执法尺度在对其行为的处置上呈

城管执法操作实务
现两极分化，真正促使这部分人认识到城管执法的手段无穷，不断使他们
获得一种感召与强制、平和与严峻、理解与否定的反差性内心感受，从而
促使他们产生动摇并改变行为。
    城管在执法时，对管理相对人的“软态度”的处置是：如果有改变的可
能(哪怕是只有一点点的可能)，就应该采取“以观后效”的方式，冷眼静观
其后的表现，问题不大就不必处罚；若其“旧病复发”，再后发制人地罚没
也不迟。对相对人的“硬态度”的处置要看他反对城管执法到什么程度：
假若不是阻碍执法、不是恶意扩大态势、不是专横无理、不是耍无赖，就可
用宽松的尺度来处置；如果与此相反，那就以严为主，以打掉其威风为主，
以震撼其不可一世的态度为主。
    第二，城管执法要控制疏堵使用的频率。
    站在城管执法与管理相对人中间的位置上客观地看待使用疏堵相结
合原则的频率，就能大概了解操作的重点，即有利于稳定正在进行中的执
法形势、有利于教育和制约相对人、有利于展示城管执法者的素质、有利
于体现执法长效机制。根据这个重点就可以确定出使用疏堵方式执法的
频率，并就不同的情况作出一般性的概括。
    城管若不是在特别突出、十分恶劣、反复发生、消极影响面大的情形
下执法，一般最好不要频繁地使用强堵的方式。“堵”是城管在规劝无效，
相对人强词夺理、有意捉弄、甘当反面典型的态势下所打出的最后一张
牌。因而要注意，采取堵的执法方式，一定要打得准、打得住、打得简练、
打得漂亮，使相对人因受到罚没而感到震惊和后悔。由此，这种“堵”不仅
在当事人身上奏效，也令旁观者受到了一次形象生动的法规教育。
    相反，在“疏”的方面，城管执法者也要区别对待，不要轻易地采用那
种纯粹的“疏”。城管执法队员可以将“疏”分成：
    刚柔并济式的疏——城管执法队员既有暂不处理的意思，又有着很
勉强的样子，给相对人一种这一次是宽容的最大极限，下次再这样经营就
不可能有这次被放走的好运气的感觉，使他总是记住这一次经历。
    情绪感召式的疏——城管执法队员以询问的接触方式开始，了解相
对人整体现实生活境况，探讨除此之外还有没有其他的生活途径，在给他
出主意想办法的同时，也向他严厉地说明这样违法经营是不行的，会面临
更大的困境，让他带着一种无奈而愧疚的心理离开。

第一章城管执法的基本原则
    大兵压境式的疏——城管执法队员以人多势众之势由远而近地向着
相对人经营之地挺进，相对人一看便知如果不赶快逃脱，等大批城管执法
人员到达眼前就会挨罚，于是他们在高度恐慌中拼命夺路而逃。这种心
态下产生的“奔逃记忆”会永久地铭刻在相对人的心间。
    本节通过疏堵相结合原则产生的基础、疏堵相结合原则的含义、疏堵
相结合原则的贯彻这三个侧面，着重论述了为什么要采取疏堵结合方式，
疏堵结合方式在执法实践中的本意，怎样实施这个听来复杂、用来更叫人
迷茫的尺度，且从性质上进行了分类，尤其是表达出了疏堵在中国当前社
会背景下的独特价值，使这个从执法实践中概括出的原则进入操作层面。

第四节 应变性原则

    有人很贴切又深刻地说：“公安管罪人，工商管富人，城管管穷人。”
从古至今，穷人是因为一无所有而拼命争取生存权的一个社会群体。他
们脾气大、处事方式简单、容易情绪化、易引起暴力性事件。论述到此，就
引出一个问题，即城管的管理相对人差不多都是穷人，也是人们常说的
“弱势群体”，他们的生存方式恰恰是城管执法所要干预的内容。这样一
种天然关系，在双方还没有发生接触时就鲜明地形成了。简单地说，城管
执法与管理相对人是要发生利益冲突的，不论城管执法用多么艺术和高
超的执法手段，这都是不可避免的，只能说冲突的程度会弱一些罢了。
    就目前的城管执法而言，执法者与相对人的接触往往看似没有什么
关系，实际上却受着千丝万缕联系的因素所干扰，甚至是左右，总是发生
着难以预测的变化，容不得城管执法队员用一定时间去思考，就要立即作
出反应，还要应对得恰当、适中、巧妙、持久，不然就会不可收拾、行业形象
受损、队员无地自容。
    这样看来，城管执法就有一个应变的实际问题：不怕遇到事件，就怕
没有策略；不怕相对人人多，就怕不会应对；不怕对方有理，就怕自己说不
出所以然来。
    谈到城管执法的应变之难也是可以理解的。现在很多社会性的问题
没有得到解决，执法面l临的情况又千变万化，且没有一个固定模式，加之

城管执法操作实务
城管是几个人一起执法(有的甚至是单兵作战)，此外，城管执法系统成立
只有短短几年，还没有积累起必要的、丰富的、实用的、有效的执法经验，
因此，城管执法时必然会出现应变的高难点问题。
    能否大致控制或者解决这一执法实践中的高难度问题，不仅是城管
执法队伍的形象问题、效率问题，而且还是城管执法队伍能否持久下去，
能否最有力地赢得公众的民心，能否找到一种良性转化矛盾冲突的办法
的问题。在这种大背景下，就提出了一个实践性极强的应变性原则所要
求的城管执法者职业素质课题。
一、应变性原则的基础
    将城管系统的执法与公安系统的执法相比较，就会清晰地发现一个
基本事实：公安民警在追击、抓捕、武力制服犯罪嫌疑人时，没有一个公民
说这是不对的!然而对于城管执法，情况就大不一样了!一些公民盯住
城管执法队员，并不时发出反对的声音，要求城管队员停止行动!此外，
城管执法与公安系统执法还有一个很大反差，就是公安系统的执法行为
是由犯罪嫌疑人实施的犯罪活动所引起的，而城管的执法行为是由于自
己主动的干预行为而引起的——紧急事态的引发者。这里既有优势也有
劣势。既然紧急态势是由城管执法而引起的，其引发的时间、地点、方式、
程度等因素全由城管执法队员所掌握，因此，在事态尚未发生之前城管执
法者便可做好基本的防备。但是面对和解决类似的危机，对政府来说基
本都属于难办之事，更不用说城管这个只被赋予行政执法权的组织了，他
们只能就事论事地执法，而无法从根本上解决引起冲突的深层次问题。
因此，从理性上明确城管执法应变性的重要意义是很有必要的。
    从全国范围内的总体情况来看，城管执法工作是在管理相对人要生
存与城管执法者要纠正、管理相对人提出问题与城管执法要予以回避、管
理相对人要继续生存与城管执法者坚决不允许的背景下进行的，于是，紧
急态势就成为城管执法中的家常便饭了。
    用一种形象的比喻就是，城管执法者好像充当一个堆满炸药地方的
“点炮手”，而此点炮手与彼点炮手不同，他既要点燃导火索，又不能让炸
药发生爆炸，必须点成“哑炮”，达到点而不炸的效果。要达到这种执法
水平，就要求执法者具备在紧急态势发生时的快速应变能力，用“应变，控

第一章城管执法的基本原则    ?19?
制场面、用“应变”达到变通、用“应变”赢得公众、用“应变”展示城管执法
素质；否则，城管就无法收场、就不能执法、就得有个说法、就得承担责任，
所以，城管执法中的应变性是解决紧急态势的一把金钥匙。
    紧急态势的存在将是长期的。城管执法系统成立的时间还不长，人
们对这一系统不太了解。此外，由于城管执法队员有时动作过大、中国传
统文化认为自食其力者光荣、管理相对人的经营有着巨大的市场需求、公
众希望能够保留这一对自己生活极为方便的营生等原因，城管执法在多
重压力下举步维艰。这些因素的惯性作用与城管执法系统所要完成的使
命构成了一对难解难分的矛盾，而由这种矛盾不时地引发出程度不同、时
间长短不一、范围或大或小、规则或不规则的紧急态势。可以说，只要城
管执法的大环境不改变，目前的诸多条件不变，由城管执法所引出的紧急
态势将会持续下去。仅就目前的情况来看，解决城管执法紧急态势的最
好“良方”便是城管执法队员所具备的应变能力，除此之外别无他法。
    可以看出，因为双方的对立、执法环境的缺陷、市场的需求、公众的不
理解等根本原因，城管执法的应变性原则不是可要可不要，而是要重视并
大力总结、概括分类，要事先制定预案，进行基本演练，确实掌握一套应对
的办法，这样才可能使这一行业存在并持续发展下去。由此便构成了应
变性原则形成的基础。
二、应变性原则的含义
    城管执法者在对易引发紧急态势并导致执法后果无法预测的现象进
行回顾、推测、概括后，就能够意识到问题所在，可以很快地形成“预警意
识”，并引起对这一特殊问题的高度关注。而现在的一个疑问是，这种应
变性原则的内涵是什么?只有搞清楚其基本含义，才能知道哪些事该做，
哪些事不能去做，从而达到心中有数、行为有度的目的。
    应该说，应变时常发生的紧急态势的技能所包括的意思是特定的，是
从专一的执法活动中概括出来的，它鲜明地反映出实用性、功利性、快捷
性、操作性的特征，是控制与处理紧急态势的有效手段。
    城管执法的应变原则的含义是指这样几个内容：
    第一，寻求最佳结合点。城管执法一旦与管理相对人发生冲突，首先
头脑里务必要有一个界限，那就是不能再激化矛盾，在就事论事的框架内

?20?    城管执法操作实务
讨论现实的分歧问题，尽快找到一个与相对人认识大致相同的说话点位，
一个与相对人沟通感情的点位，一个理解相对人生活困境的点位，从而实
现“求同存异”的第一步目标，达到从情感上“先进去”。有了这一基础，再
将不同点“拉出来”。即使走到这一步，执法者也不要忘记从相对人的角
度去思考，始终以从长远利益和维护相对人权益的角度讨论问题、解决矛
盾，并在说话不高声、表达不扳脸、动作不太大、温和有力度的状态中进
行，直到紧急态势问题获得基本解决。
    第二，讲究恰到好处。在与相对人发生冲突的特定情况下，尽管城管
执法队员承受着对方言语和行为的冲击，但是管理相对人的心理承受力
更为薄弱，城管执法队员此时说话稍有差池，就会使矛盾扩大、态势升级，
导致双方完全对立而无法进行沟通。所以，城管执法者就要讲究说话、动
作、神态的恰到好处。
  什么是恰到好处呢?
  *说话要不温不火。执法者要简洁地表述城管执法的由来、当时的
情况、相对人的不易、政府的法规、执法的过程等内容，对刚才所发生的事
情进行总结。这样处置可以让相对人安静下来，如果相对人要说话就让
他把话讲完(假若相对人的话太长，而且东拉西扯，不想让城管执法队员
说话，就自然地把话题接过来)，形成一种可以对话交流的形式，使相对人
觉得城管执法者没有恶意。
    *不要动怒。即使在相对人大喊大叫时，城管执法者也要保持冷静，
既要注意防止相对人使用暴力，又要以不可动摇的姿态执法。如果现场
有围观者，就要尽量争取公众，获得支持。当相对人情绪已很激动时，城
管执法者的动作就要慢一些，甚至可以暂时停下来，进行语言交涉，待对
方的情绪基本稳定后再相机行动。
    *不能说出相对人难以接受的话。执法者不能刺激相对人的情绪，
不能揭相对人的短处，一切都从最简单、最容易、最实在、最人性、最现实
的话题说起，始终把握一种暖心合理和人情解困的分寸，切忌在争执和发
泄状态中进行执法。
    第三，充分运用策略。城管为解决紧急态势实施应变，其核心就是运
用策略。这种运用要达到充分化的程度，不能保守；否则，策略的力度就
可能抵不过来自相对人、社会执法条件不足、公众的否定这三方面的综合

第一章城管执法的基本原则    ?21?
压力，结果被综合压力所挤垮。以往的城管执法教训反复证明了这一点。
    充分运用策略是指，以一种只可意会而不能言传的对策，解决已经发
生的、不能回避的现实难题的具体方法。以执法动机与执法效果相一致
的原则来布局应对要领，具体包括：
    *执法者要以缓和自信的神态面对相对人，你急我不急，你说完我
再说；
    *抓住对方求生存怕被处罚的短处；
    *用感情去攻心，借话语来温暖对方的心，利用利害关系来动摇对
方反城管执法的意志；
    *讲明双方的共同点，即大家做的是一件事；
    *提出解决现实问题的设想；
    *给对方出谋划策，找到长久生存之计；
    *不给对方制造爆发、动手、反抗、扩大态势的机会。
    第四，追求执法的艺术性。公共关系交往中有一个法则，即一个人要
想使自己能很快地被一个群体所接受，并保持一种长期和平交往的效果，
特别是要在解决矛盾和心理冲突时获得良好的联络效果，说话就必须具
有柔和性、机敏性、通情性的效能，这样才能实现社会公共关系的融洽。
这一科学而实用的人际交往法则，同样也适用于城管执法中的冲突场面；
或者说是城管执法特别需要这种人际沟通的高度和谐性。
    城管执法为解决紧急态势而启动应变机制所表现出的执法艺术性包
括：
    *放慢处置节奏，采取稳扎稳打、步步为营的步骤；
    *在解释执法立场、表明基本观点、概括对方的失误时，要精炼得
当、不多余，思路清晰，一听就让人产生一种信服感；
    *只摆事实讲道理，不下结论，不说出格的话，保持一种含蓄的风
格，但话语中要带着鲜明的暗示，不断地引导对方心态向执法者希望的方
向转化。
    第五，解决紧急态势的应变性没有固定的模式。在紧急态势中，因
人、事、物、时、地等凶素的差异，加上执法者的性格、情绪、心态、处理方
法、介入程度不同，就使得紧急态势种类不一而足。它还有很多不可预计
的变数，这就带来了应对策略的多样性、全方位性。所以，应对城管执法

?22?    城管执法操作实务
紧急态势就没有一个固定的操作模式。
    虽说应变紧急态势没有一个固定模式，但这并不意味无规律可循，相
反，它有一些是可以借鉴的。
    *城管执法者的生活经历与应变能力有着很直接的关系。凡是生
活经验丰富或经历较多的执法者，遇到此类情境就不会惊慌，只有一些来
自执法责任感的压力。
    *城管执法者的性格与应变性存在着本质联系。凡是性格过于外
向、火暴、直接，或者是过于内向、阴柔的执法者，在遇到此类情境时就会
按照他们已经定型化的处世原则和方式进行，结果，事与愿违，导致执法
效果不佳。城管执法者在性格上要内外向结合，说话办事心中有谱、不急
不躁、思维超前，有能力控制现场的事态发展。
    *城管执法者对业务的熟悉程度、对人心理活动规律的掌握程度，
也会影响到他在紧急态势应变中的控制效果。凡是两方面能加以结合的
执法者，应变性便会很强，有时能够随机应变，左右逢源。
    在以上论说的基础上，我们将应变性原则的含义清楚地概括成：寻求
最佳结合点、讲究恰到好处、充分运用策略、追求执法的艺术性、没有固定
的模式。这五个方面就成为应变性原则实施的主要目标。
三、应变性原则的贯彻
    城管执法除了弄清应变性原则形成的基础、应变性原则的含义之外。
还必须回答应变性原则的贯彻。将这些有关技术性的要求连同形成的基
础和含义，就形成一个完整的认识和把握体系，使城管执法者在非常直观
的实施中找到具体的位置，从而达到城管顺利执法的预期效果。
    城管执法应变性原则的贯彻，归纳起来有三个方面。
    第一，反应敏捷。不论发生的是正常或者反常的紧急态势，城管执法
队员切不可慌乱，要以最快的速度去应对本次事件。首先，抓住引起相对
人失态的关键因素，以缓和的方式，停止对相对人施加压力，让其慢慢恢
复情绪，使双方的情绪彻底平静下来。其次，不失时机地把握住为首者，
将群体性相对人与为首者分离开，把在场的围观者与相对人分离开。再
次，抓住相对人行为和语言上的失误，把后果、责任、经济损失、浪费时间
联系起来，让相对人确实认识到这样闹下去吃亏的只有自己。

第一章城管执法的基本原则    ?23?
    第二，控制态势。一旦出现紧急情形，往往在短时间内就会聚集起许
多围观者。这些人中，有的只是看热闹，影响现场秩序；有的却是趁机起
哄、公然指责、帮倒忙，极大地助长了相对人的嚣张气焰，导致相对人在围
观者的支持下，其抗法行为变本加厉，进而使整个态势失控。从经验上
说，城管执法控制态势的途径有：当相对人的情绪明显升级时，一定要先
软——停止没收、罚款，讲明事理、指出后果；然后硬——谈条件、坚决没
收、罚款、带离现场等方式，让他尽快“降温”，保持冷静。
    第三，有理、有利、有节。城管执法的经验和教训证明，当发生抗法的
紧急态势需要应变时，城管执法者举止言行要做到有理(既合法、合情，又
合理、合德，一次执法实践就是一首弘扬城管执法职业道德的颂歌)、有利
(有利于缓和态势，有利于制服相对人，有利于解决问题，有利于形成持久
效果)、有节(留有余地，手下有节，严中有宽，不可妄为)。在有理、有利、
有节三个点面上加以展开，全面地渗透到实际执法的各个环节中去，充分
体现有政策、有分寸、有感情、有方法的全方位效应。
    从本节应变性原则形成的基础、应变性原则的含义、应变性原则的实
施要求这三个层面，系统地论证了应变在城管执法中的地位和作用、它所
涵盖的本意及注意把握的方向，以及怎样在一线执法实际中去加以实施。
整体内容是按照认识、理由、操作、注意点结合的顺序来表达的。它既是
一种经验式的总结、理性的概括、体系的条理化，又是理念统领下的操作
方式的系列化。
    本章主要阐述了政治性原则、时效性原则、疏堵相结合性原则、应变
性原则，通过立论与分析、演绎与概括、提示与推测，使我们意识到这些原
则是当今中国城管执法所不可缺失、务必要把握的原则，城管执法的各领
域都渗透着这些核心的理念原则，它们是一套城管执法行业性、纲领性、
体系化的理念。
    此外，这些原则不完全等同于其他普通原则的特殊之处在于，这四项
原则不仅是一种理性规则，是指导城管执法工作的最高行为标准，而且这
些原则结合了执法实践并被赋予一种可供操作的使命，既可用于指导执
法，又可以付诸实践，因而是一个相对独立的、经验化的、理性的操作序
列。

    ?24  ?
第二章
  城管执法的四大难点
    目前在城管执法机关所行使的行政处罚职能中，当属对黑车、小广
告、无照经营、违法建设这四类违法行为行使处罚职能最为艰难，成为一
直困扰和影响城管执法工作顺利开展的一大障碍。
    这四大难点——黑车、小广告、无照经营、违法建设，其牵涉面之广、
影响力之强、反复性之大、被迫投入的执法力量之多，业已超过城管执法
职责中的其他方面，成为城管执法系统关注的焦点。“四大难点’’长期干
扰着城管执法工作向前推进，已经成为全国城管执法系统的共识。城管
执法工作者一致呼吁相关职能部门齐心协力，加大干预力度，以早日彻底
突破这几道难关。
    不论从执法现实还是从长远规划考虑，这四大难点都是掣肘城管执
法工作效率的源头，是城管执法活动的重中之重。尽管这四大难点形成
了城管执法工作开展的瓶颈，耗费了执法者的大量精力，但另一方面，城
管执法者在与“四大难点”的交锋中，也总结出了一些极其宝贵的经验和
行之有效的办法，这为最终解决问题奠定了基础。

第一节        黑车的查处

    所谓黑车是指没有到政府规定的交通营运登记部门办理经营许可证
的车辆。由于民众有实际需要，存在着巨大而稳定的市场需求，加之多重
社会因素的作用，使得一大批游离于政府车辆管理部门以外的各种车辆，
按照自己的需要随意地进行着多样化的商业营运活动。这极大地破坏了

第二章城管执法的四大难点    ?25?
统一规范的市场秩序，妨碍了交通秩序，甚至还会带来恶性交通事故，所
以是政府坚决要取缔的对象。
    然而打击黑车涉及社会的方方面面，黑车驾驶员的身份也较为复杂，
加上城管执法者罚没黑车的手段极其有限，执法效率偏低，操作起来十分
困难，因此，城管对黑车便渐渐形成了专门的认识。
    一、黑车社会现象
    没有经营许可证的车辆都被形象地称之为“黑车”。黑车的出现，原
因之一在于正常营运的车辆满足不了日益扩大的客运市场需求，如有许
可证的车辆夜晚不去郊区、偏僻之处，在近郊或远郊的大专院校、企事业
单位、小区工作或居住的人们，即使在白天也没有公共交通工具可乘坐，
这给市民的生活造成了很大的不便。为了工作和生活，人们迫切希望有
客运车辆来满足他们的出行需要。未经许可就上路经营的车辆便这样应
运而生了，由于价格灵活(不打计程表，根据需要和当时情况，双方相互协
商，以达双方满意的价格)，服务态度良好，路线完全按乘客的实际需要来
确定，所以黑车的生意兴隆。
    这些管理相对人在其经营中，逐步形成了一个由他们自己管理的圈
子，相关联络、服务质量、加入手续、载客秩序、恪守准则、团队精神等行规
也自成体系，为管理相对人长期经营这一地盘提供了充分的可能性。
    如此兴旺而又有较大盈利空间的市场不断吸引着后来者加盟。当一
个局部的客运市场相对饱和后，又有人敢于按照“前人”的经验，重新开辟
新的客运市场，这样未经许可的客运市场就一个接着一个永无止境地发
展下去。“客运黑市”发展到现在，其规模可与正规营运市场相抗衡，形成
了对正规市场的挤压，并进行着争夺顾客的较量，特别是正规出租车和公
交车开不到、不愿去、错过时间就没车的地方，黑车都愿意前往，乘客的需
要就是它们的目标。黑车市场以其服务灵活、操作细致、活动持久、涉及
宽泛、价格低廉等优势，构成了对规范的客运市场的威胁，引起了有经营
许可证的广大出租车司机的不满，从某种意义上说，也影响到一个地区的
经济运作。
    就全国而言，黑车市场在各大中小型城市已是一种普遍现象，屡禁不
止，出现了“叫停无效”的局面，而且还慢慢地演变出与其相吻合的黑车文

?26?    城管执法操作实务
化——民俗、口语、谚语等体系。由此，一个有着实际的社会需求、严密的
营运规则、不断的后继力量、极大的利益来源和适合于个体松散营运习惯
的黑车市场就这样出现了。
    二、黑车的特征与种类
    前面已经说过，黑车是指未经政府主管部门认可就私自投入到客运
行列中来的车辆。黑车从外表上看，与规范的车辆没有大的区别，只有在
它们大量聚集在一个地方，一辆接着一辆地有序排列时，才会引起人们的
注意。
    黑车的一个最明显的特征是非法停靠在大学、车站、码头、企业、飞机
场出口、社区等地方。这种“违章停车”既不是在等什么熟人，也不是去办
什么事情，或者是车临时出了什么故障，只有一个目的——专门等候要出
行的、不愿乘坐公共汽车的或是东西太多而需要乘专车的人。这些车大
量聚集在一起，一辆接一辆地排着队，虽然没有标明“出租”字样，但通过
司机翘首以待、不断上前询问的姿态，一看便知这就是人们通常所说的黑
车。
    当前的黑车分为三类：
    黑摩的、三轮车——黑摩的(北京人俗称“三蹦子”)就是一种将摩托
车加上座位和顶篷，可载2～3人，用发动机的交通运输工具。它的行驶
速度一般可达每小时30～40公里(有的管理相对人为了提高运载效率，
违规将发动机偷偷换装后，时速可达80公里)，加之价格比出租车便宜，
很多路途较短的乘客都愿意搭乘。由于生意较好，所以治理起来有相当
大的难度。三轮车是依靠人力蹬踩，后座可乘坐2～3人的非机动性交通
运输工具。黑摩的、三轮车主要停靠在主干道大街的人口处、商场门口、
餐馆道旁。在远郊区县这类车辆如雨后春笋般层出不穷，大量聚集在路
旁道口，严重堵塞人行通道，给行人带来极大的不便。他们随意穿行于机
动车道和人行道，甚至在主干道上逆行，只要有利于营运，保证经济效益，
其他的事情他们一概置之不理，想怎么干就怎么干，随心所欲。这就给交
通安全、市容管理、社会治安带来了一系列隐患，可以称之为现代都市的
一种流行病，故而是政府要下大力气整治的对象之一。
    黑小公共汽车——黑小公共汽车都是一些中小型客运车辆，一次可

第二章城管执法的四大难点    ?27?
以载客20～30人。它们在不办理经营许可证的情况下，私自在认为不会
被查处、有乘客市场的区域建立起自己的客运线路。尽管黑小公共汽车
没有造成交通事故，而且价格稳定、营运有序、到点停车接送乘客，极大方
便了一部分人的出行，但它们却逃避向政府缴纳费用，破坏了城市客运市
场的经营秩序，带来了新的管理问题。
    黑出租车——管理相对人筹措资金购买低档轿车，不办理任何营运
手续就投入经营。黑出租车的危害与黑小公共汽车相比，有过之而无不
及。其数量之大、经营之灵活、持续时间之长、涉及范围之广都是黑摩的
(包括三轮车)、黑小公共汽车、正规出租车望尘莫及的。这些管理相对人
为了长久地守住这一片经营的沃土，保住这丰厚的利润渠道，处心积虑地
采取抗法的种种对策，专门在城管执法的空隙中寻找或扩大生存空间。
黑出租车给社会带来了很多问题，他们的反制手法使其得以存在，并有着
继续发展的趋势。
三、准黑车与黑车的关系
    既然城管认定以上三种运载属于违法经营行为，按规定就要处以相
当数额的罚款，甚至是没收车辆，那么在执法之前就必须回答一个问题，
即确定黑车的标准是什么?从多年城管执法的经验看，凡是违法停靠在
路边、道口旁、小区出入口处，车内有手形彩灯，一有过路行人就探头张望
(有的还上前询问)的，就是准黑车(准备随时运送乘客的车辆)。
    黑车也就是在经过耐心的苦苦等待之后终于盼来客人搭乘的车辆。
从表面上看，准黑车与黑车之间只是时间先后的区别，是相对人必然要经
历的两个阶段，不用细说一看便知。其实，其中潜在的问题并不这么简
单。驾驶黑车的相对人可以充分利用准黑车的状态来掩盖其成为黑车的
企图，抵制城管执法，使执法者明知其违法却抓不到证据，无能为力，形成
各不相扰的格局。
    现实生活中的情形是，准黑车开始时数量远远多于黑车，但随着时间
的推移，两者的数量恰好对调。刚才还是准黑车的渐渐变成了黑车(搭上
了乘客)，而后面等待的准黑车，又源源不断地向前挪动，所以在外行人看
来，准黑车永远是准黑车，没有什么变化，其实内行人一看便知，刚才的准
黑车已经载着乘客离开了，成为了黑车。

?28?    城管执法操作实务
    准黑车发展成黑车，一方面，在时间上是一个自然的顺序过程；另一
方面，管理相对人在这一转化过程中也练就了防范的技能，他一定要在确
定附近没有城管执法者的时候才会自如地行动，否则就会快速地耍弄各
种花样，以实现获取营运经济利益的根本目的。
    四、黑车的识别
    前面我们已经谈到黑车的标志问题。故意违法停靠在一个没有正规
营运交通工具的特定区域里的车辆就是黑车。为了让执法新兵更快、更
直观、更准确、更清晰地把握和认定黑车，将黑车的显著特征从认识上加
以概括，就可以提炼出如下几条：
    在某一社区、车站、大专院校、商场、饭店旁大量或者是散乱停靠的小
轿车、面包车、摩的、三轮车等运输工具(有的是十分有秩序地排着队，有
的是零乱地聚集在一起)。
    相对人用一种急切的目光注视着过往行人，并主动热情地上前询问
行人的去向；当公共汽车到站时，涌到公交车门前准备招揽乘客；有的甚
至站在车旁密切地环视街上的行人，生怕生意从手中溜掉。
    三五成群地聚在一起，边等待生意边聊天打发时间。他们固定停靠
的地方久而久之便成了黑出租车专有的聚会地点，成为这一社会群体休
闲交流的场所，目标非常醒目。
    还有极少数的情况是，相对人躲在街道旁的车内不出来，静静地待在
车里，但眼睛却一刻不停地向外张望，只要有人作出想搭乘车辆的举动，
他就立刻出来招呼。
    城管执法者要选择一个既便于观察又不被相对人察觉的地点，这样，
既可以在较长时间内掌握他们非法营运的证据，又能够发现更多有利于
处罚他们的事实依据。绝不能采取大队人马同时出现、大张旗鼓的执法
方式，因为这样只能起到驱赶的作用，有时甚至连驱逐的目的都达不到，
反而引起相对人的警觉，给他们抵制城管执法提供了准备时间。
五、黑车查处过程中的三难
    为了继续保持“黑收入”，同时又免遭城管执法者的处罚，驾驶黑车的
相对人与城管执法者进行着全面的较量。经过多年的反执法摸索，特别

第二章城管执法的四大难点    ?29?
是从被城管处罚的失利教训中，他们逐渐总结出了一套对付城管执法的
有效方法。这样一来，城管查处黑车的难度就越来越大，几乎成了城管所
有执法业务中的超高难点之一。
    对黑车的查处到底难在哪里呢?
    这项执法难就难在以下三方面：
    (1)盯点难——以上说到的黑车是从准黑车过渡来的。这些黑车往
往是聚集在一起的一批车辆，当前一部准黑车接上乘客时，后一部准黑车
就会很快地前进一步，来到前辆车的位置，只要你不是十分留意地观察，
一般不大会发现这种细微的跟进。即使是一两辆黑车散停在载客地点，
他们也不易被发现，并且可以动作迅速地完成载客过程。管理相对人会
细心地观察，看是否有城管执法队员在附近(包括着便装的城管执法队
员)。如果管理相对人遇到一桩长途运载的生意，虽没有发现城管执法队
员，但估计可能就在周围，他们就会估算一下，一旦城管执法者开始追，能
否追得上他们。若追不上就可考虑这一次采取在执法者眼皮底下搭载客
人的冒险行动。
    黑车相对人还认为：我有的是时间，你城管执法队员不能老盯着我这
里，你管理的范围要比我这里大得多。没关系，你一会儿非走不可，即便
是我拒载一两个客人也是值得的，等你走了以后我再拉客也可以。
    (2)取证难——城管执法者只有在乘客本人举证(哪怕是在城管执法
队员现场做工作之后作证也可以)的情况下，才能对驾驶黑车的管理相对
人进行处罚。相反，如果没有取得乘客的指证，即使城管执法队员在现场
抓住了现行也没用。也就是说，城管执法队员明知相对人已经载客，而且
就在眼皮底下，但如果没有证据(书面材料)，就只能眼睁睁地看着相对人
大摇大摆地离去，并且还可能会受到相对人的一番奚落，执法者对此也只
好忍气吞声，而难以有所作为。例如，某城管执法大队一个专门负责打黑
车的分队，某晚在一车站旁蹲点。在等待了近l小时后，终于发现一辆亮
着手形彩灯的小轿车载着两个客人来到车站。这两个客人刚从车内出
来，城管执法队员就迅速将他们堵住，首先出示自己的证件(城管执法者
在这种专项整治活动中～般都是着便服的)，然后说明意图。驾驶员见
状，带着从容的微笑，不慌不忙地从驾驶室里走出来，主动问道：“什么事
啊?”当城管执法队员义正词严地指出他在进行非法营运时，驾驶员不动

?30?    城管执法操作实务
声色地回答道：“你们是不是弄错了，他们俩(指着两个客人)是我的亲戚，
来北京小住了半个月，现在要回西安，我专门来送自家的亲戚有什么不妥
吗?”结果，相对人反执法的力度要大于城管队员执法的力度，他早已将可
能发生的情况都考虑到了，事先做好了反制的准备。这样一来，反而使城
管执法队员有点措手不及。于是，城管执法队员叫两名乘客写出书面情
况说明，那两人不声不响地在城管执法队员提供的纸上较为详细地记述
下“亲戚送客”的经过。当这一过程结束时，驾驶员(实际上就是黑车相
对人)就安然无事了。结果却是，七个城管执法队员忙碌半天，非但一无
所获，还受了一肚子窝囊气。
    这个不久前发生的实际案例说明，黑车相对人除了前面论述的那几
种反制手法以外，现在又加上了一种更前卫的反执法手段，即在乘客没有
到达目的地之前，黑车相对人就与乘客达成协议(有的是以恳求乘客的方
式、有的是用威胁的方式、有的是用讨好的方式等，希望乘客不要揭发自
己)，并在车辆运行途中提前把车费结清了，在城管执法队员堵住之前就
已完成了所有的交易过程。
    黑车相对人对城管采取了有针对性的反盯梢、反追踪、反堵截、反查
证的“四反一体化”软抗手法，在城管的视线下进行着一次又一次的黑车
营运交易。
    (3)处罚难——城管即使是闯过了盯点难、取证难这两道难关，最终
拿到了由乘客提供的非法营运证据，却又碰到一个难题，那就是处罚难。
    首先，车是靠银行贷款买的，城管要罚款，相对人没有钱；要罚没黑
车，银行根本不答应(银行说他贷款还没有还清，你城管把他的车没收了，
谁来还贷?)；相对人还会通过各种关系来疏通，甚至是阻止城管罚没车
辆。
    其次，车主不是管理相对人。城管要收车，车主说只能处罚管理相对
人，不能没收车，因为车辆本身没有任何问题。车主拿着一切有效件证来
认领自己的车辆。
    再者，有的相对人执意与城管较量(有的就直接与城管执法队员拼
命)，甚至干脆以赤裸裸的暴力抗法来应对。车已经旧了，相对人就索性
不要了，不到山穷水尽之时，相对人是绝不会轻易缴纳罚款的。
    第四，黑车相对人在受到高额处罚后，有的到城管办公地点大哭大

第-=-i：城管执法的四大难点
闹，长时间地喋喋不休，完全使城管办公瘫痪，极大地干扰了日常公务的
进行；有的打砸城管办公地点(砸牌子，打玻璃，摔热水瓶等)；有的要当面
服毒自杀(喝农药，服有毒溶液)；有的要从城管办公楼跳下去，以自杀相
逼。    n
    第五，黑车相对人在理屈词穷的情况下，就干脆走人，不要车了。城
管罚没的黑车是要处理的，不可能长时间地暂扣。这就有一个黑车的处
理问题，而黑车的处理同样困难。这些车辆长期闲置在原地，城管仅付给
停车场的停车费就是一笔惊人的数目。
    城管在对黑车执法的过程中所遇到的难点就是盯点难、取证难、处罚
难。在执法实践中，这三个难点既独立存在，又相互联系。它们无不与现
实中的复杂社会现象紧密相连，有时是“牵一发而动全身”。黑车的“三难
问题”不解决，在这个方面的执法就不可能有很大的进展及整体性的突
破。
    六、黑车查处中必须要掌握的诀窍
    虽然，对黑车的查处受到多重社会因素的制约，并且在三难问题的干
扰下，城管的执法操作存在很大困难，但是毕竟城管也与黑车打了几年的
交道，对其中的一些技巧、路径还是有所积累的，将这些经验系统化就成
为查处黑车时必须要掌握的诀窍。
    第一，注意把握两端。所谓“把握两端”是指，在黑车相对人让乘客上
车与下车这两个时间段内堵住对方，让相对人说清楚载客是怎么一回事。
实施这一步时必须小心，切不可让相对人发现了，最好是以最快的速度突
然出现，让相对人来不及与乘客订立“攻守同盟”，这样就能在完全没有乘
客替他作掩护的情形下，一举“逮住”他。除了这两个时间段之外，要想现
场获得相对人非法载客、违法营运的证据就非常困难了。当然还有快速
盯住目标，在什么地方截获最合适等具体问题。只有每位城管执法队员
根据当时不同的情况，并结合自己的特点与相对人的客观状态而作出最
恰当的处置，顺利地突破盯点难和取证难这两个关Vl，顺利地完成对黑车
相对人的处理，才能算是一种技巧性的执法操作。
    第二，自然接近车辆。城管执法队员在锁定黑车目标之后，为了快速
有效地实施下一步行动，就必须在黑车快要启动和停靠时，以一种好像与

?32?    城管执法操作实务
执法无关的样子接近黑车。如果以一群人正面堵截或远距离叫停的方式
拦车(如果是那样，就等于给黑车相对人以提前准备的时间，当车子停下
后，就不可能拿到非法载客的证据)，就会让城管执法队员前功尽弃，无功
而返。
    自然接近车辆的另一个意思是，当城管执法者来到黑车面前时，不能
站在车门前，以免相对人在孤注一掷之际，用突然开门的方式猛烈撞击执
法者而造成伤亡事故；不能站在黑车的车头前方，以防相对人为了逃逸用
车头冲撞执法者而造成重大事故；也不能站在离黑车较远的地方，以防相
对人在客人下车后趁机跑掉。
    第三，快速控制车体。城管在接近、拦住黑车以后，首先要命令管理
相对人把驾驶座位旁的车门完全打开，最好与车体保持90度直角。其
次，让管理相对人下车，并将他带离车体3～5米处，用较为严厉的话语质
问对方(你的胆子不小啊!居然胆敢无许可证就开始载客)，以吸引他的
全部注意力。然后，另一个城管执法队员快速进入驾驶室停熄车子发动
机，再拔出车上的钥匙。经过这三步环环相扣的操作，一部黑车就被牢牢
地控制在执法队员的手里，这时，相对人不仅会乖乖地回答执法者所提出
的全部问题，而且还会正视自己的违法行为，感受到违法后应有的压力。
    第四，提出一个说法。城管执法队员在完成以上三步之后，如果黑车
相对人愿意接受处罚，就按所有的操作程序进行，并警告他下次不可再
犯，然后放他走；如果相对人不愿意接受处罚，或者身上带的现金不够，城
管执法队员就应该筇略性地要求他到分队把情况谈清楚，看是否有双方
都能接受的更好的办法，以免浪费时间，谁也走不了，然后将管理相对人
带离现场，回去处理。
    以上所说的对黑车的打击，仅限于已经载客的黑车。根据城管打击
黑车的各方信息的综合分析，城管对黑车的打击力度与黑车的发展势头
之间是不对称的，其原因就在于：有些政府宏观政策要调整，行业垄断要
打破，城管执法行政法规要修改，公安交管部门要配合，城管执法人力资
源要得到补充。只有这些因素发生变化，城管对黑车的执法才能取得更
大的功效和业绩。

第二章城管执法的四大难点    ?33?
七、黑车查处的风险与防卫
    在当前城管的职权范围内，对黑车的处罚力度算是最大的了。按规
定，城管执法者在取得客观证据后，处罚最低限额是1万元人民币。应该
看到，开黑车的人一般都属于经济上很窘困的群体，他们所驾驶的是低档
车，甚至有的车还不属于他们。有人曾在黑车相对人与城管处罚额度之
间算了一笔账：如果黑车相对人一个月靠载客能够赚到4000元左右，两
个半月才可能拿到l万元的收入；也就是说，相对人如果被城管处罚1万
元，等于他两个半月白干。用普通人的常理来体会，可以想象得出相对人
会是一种什么样的感受。不言而喻，城管执法队员在处罚黑车相对人时，
是冒着肉体被伤害的风险的，并且这种伤害可能会超出常规，甚至会危及
生命。因此，概括类似的风险与提出必要的防卫，不仅是必要的也是可能
的。
    (1)驾驶黑车的相对人在被处罚之际，他们的心理状态分别属于以下
几类：
    早已听人说过，自己却从来没有遇到过，但今天这种时刻终于到来
了，心中一片惶恐，又充满着压抑、烦恼和怨恨；
    曾经被城管处罚过，并且所罚金额至今还没有交齐，结果这次又来了
新的罚款，不禁让以往的对立情绪瞬间变成了仇恨，要钱没有、要车不给、
要命就一条；
    原来开黑车就是为了养家糊口，一说罚款就是一大笔数目，既没有
钱，又不能给车，写个检讨或保证什么的还可以，如果一定要罚款的话，就
拼命，反正活着也没啥意思，索性拼一下。
    这儿种心态基本可以代表黑车相对人被处罚时的心理活动，这种愤
慨的心态常会在一触即发的执法情形中酿成恶性事件，进而导致不堪设
想的后果。
    (2)驾驶黑车的相对人中有六种人最危险。假若对所有黑车相对人
作一个基本的分类，从中找到最需要经济支撑的、心理承受力最低的、最
易受到他人挑拨的、最难服从的，这六种人恰好就属于此类。
    贷款购车的人——用银行贷款买的车，承受着巨大的心理压力，在不
甘受穷的心愿支配下，想用自己的“辛勤”劳动改变生活的处境，时刻都用

?34?    城管执法操作实务
“月供”作为承受痛楚的精神动力，哪知道营运时间不长就被城管处以罚
款，心中的愤怒爆发了。
    刚接车的人——与别人轮流开一辆车，且车还不是自己的。接车后
才在路上拉了两个客人就被城管逮住了，听说要罚款还是天文数字，脑袋
当时就大了，在他清醒后的第一个反应就是不给，要不就跟城管拼了。
    生意很红火的人——相对人的黑车生意兴隆，他庆幸自己找到了一
个很好的生财之道，同时也体验到了人生的欢乐，决心在这条路上坚定不
移地走下去，当被城管执法堵住罚款时，这种欢快与厌恶情绪的反差，必
然导致行为上的完全对立。
    靠此生存的人——一家老小都来到城市，找了很多工作，都不能养活
一家人，后来终于经人介绍来开黑车以维持全家的生计，只要几天没接到
客人，家人就有挨饿的可能。没想到被城管抓住，并处以比全家人一个月
的生活费还要高出许多的罚款，相对人就认为城管罚款是在喝他们全家
人身上的血，于是就采取了一切丧失理智的行动。
    本地有关系的人——相对人虽说是从外地来谋生的，但靠着某种较
熟悉的社会关系，挤进了黑车的行当，所以一帆风顺并逐渐滋生出很得意
的心态，有一种背靠大树好乘凉的感觉。当被城管扣留时，相对人根本不
把城管执法队员放在眼里，其态度非常恶劣，如果城管坚决要处罚，他们
将会有所动作。
    本地人——靠着本乡本土的感觉优势，加上有着多年的熟人关系和
办事的路子，认为在这个地盘上没有摆不平的事。不想碰上了城管要罚
款，因此，相对人多年的不服、主人的意识、露一手的欲望、打击对方的心
态等一下子就全暴露出来，从一开始就以野蛮的方式与城管打交道。
    这六种人不论是哪一类，在面对城管罚没时，尽管具体反应方式、语
言特征、抗衡时间的长短、理由类型等各有不同，但拒不接受处罚、强行离
去、不行就以暴力来抗法这几点却是共同的。
    (3)查处黑车引起的不测后果。城管查处黑车可以说是在一种冲突
尖锐、不相调和、利益相关、一触即发的状态下进行的，这就不可回避地要
面对一个事实——风险。
    什么风险呢?那就是驾驶黑车的相对人，由于要抵制被处罚的现实，
要逃避违法载客的责任，因此采取了一系列对抗行为，极容易伤及城管执

第二章城管执法的四大难点    ?35?
法队员，或者驾车逃逸时撞伤行人，或者因遭受经济上的处罚而去伤害执
法者的家人，甚至自杀或自残。这四种行为所引起的人身伤害，都属于城
管执法的风险范畴，都会提高城管执法的成本，因此必须在事前全力加以
避免，以防止出现不可挽回的巨大损失。
    (4)查处黑车的防范措施。应该看到，对黑车的查处是一个充满风险
的执法过程，在这个过程中既要注意不能因有风险就降低执法要求，加以
回避，又不能搞个人英雄主义或一味地蛮干，而应以积极稳妥、沉着应战、
有所防范、控制态势的心理准备去执法，将打击黑车的城管执法工作进行
到底。
    那么，查处黑车的防范措施有哪些呢?
    从执法经验上看，对黑车的查处是一种高频率的冲突性行动，管理相
对人往往不肯轻易就范，当他们穷途末路时，会以暴力抗法的方式来应
对。面对这种总态势，有几点可供执法队员借鉴。
    第一，城管执法队员不要单独去对群体性的黑车相对人执法。执法
教训告诉我们，以少对多，相对人会以暴力回击，执法队员既控制不了局
面，达不到执法的目的，又保障不了执法者本人的安全，有的执法者当场
就被相对人痛打一顿，然后打人者扬长而去。处罚黑车时，城管执法队员
最少要有6～8人，要集中优势执法力量，一次性解决。当城管执法者人
数较少时，即使发现大量准黑车“趴活”或黑车不断载客，也不要贸然执
法，以免寡不敌众而损害法律的尊严。假若一定要整治，就要集中30。
50人，甚至l00人以上来突击，这样才有可能实现战役性执法的胜利。
    第二，城管执法队员不可与黑车相对人离得太近，以站在对方手、脚
平伸达不到的地方为宜，防止遭受攻击。随着执法程序的深入、矛盾的升
级、情绪的恶化，要密切注视相对人，防止他在无奈的情况下故意袭击执
法者，从而造成不必要的伤亡。在这种高度警戒的状态下，可以按照他进
我进、他退我退，他不动手我有防、他出手我有备、他抗法我无伤、制止他
攻击我的原则来进行执法，这样就可达到既不出事又不怕事的成熟执法
阶段。
    第三，城管执法队员整治黑车时要有公安民警一同前往，不可单独执
法。实践表明，如果公安民警在场，黑车相对人大多不敢滋事，即使是他
们不满、不服、不愿，或者说他们在场的人数明显多于执法者，也不敢有出

?36?    城管执法操作实务
格的举动。因为他们深知民警一旦在场，这种执法的性质就发生了变化。
变为强有力的法律支持的、受到国家密切关注的执法行为，此时轻举妄
动，就极有可能立刻拘进公安局的看守所(刑事拘留)。所以，与公安联合
执法可以增加城管执法者的安全系数。
    本节着重论述了黑车社会现象、黑车的特征与种类、准黑车与黑车的
关系、黑车的识别、黑车查处的三难、黑车查处中必须掌握的诀窍、黑车查
处的风险与防卫这七个专题，对中国目前黑车市场的现状作了一个基本
的描述，并从不同的角度对城管执法的难度与原因、关键点与操作点、经
验与窍门进行了阐释。它不仅可以作为理性思考的一个起点还能指导一
线执法队员进行技能训练。

第二节 小广告的查处

    当前在各个城市或城镇所出现的各种小广告，是与中国社会转型期
中某些不正常的经济竞争手段相联系的一种社会现象。它损害了一个城
市整洁有序的良好形象，形成了城市“牛皮癣”，异化成一道不正常的城市
“风景线”。这种现象已严重破坏了城市社会环境和市场经济秩序，引起
了社会公众的强烈反对，也是政府下决心根除的对象之一。
    非法小广告的主谋者主要采取单线联系、雇用儿童、管理不见人、遥
控发令等极为隐蔽的反执法手段进行非法活动，所以，尽管城管为解决这
个“老大难”的执法问题在人、财、物等方面投入很多，但效果仍不理想，至
今尚未找到一个可以根治它的有效方法。
一、小广告的种类
    在全国各个城市中常见的小广告(仅指办证类)主要是指在经济社会
发展、人员流动量大的背景下，一些不法之徒借人们对种种证件需求之机
而违法制造出各种假证件，并以小广告的形式告知需要办证的人前来办
理，借机达到获得非法收入、能在城市生存等特定目的，由此也就产生了
书写或粘贴电话号码小广告这一社会现象。当然从广告内容上看，也有
提供Et常生活所需信息、旅游信息、用人信息等各类信息的小广告。

第二章城管执法的四大难点    ?37?
    根据各个城市(包括城镇)出现的小广告的散布形式可以将其分成以
下三类：
    第一，依靠人工直接手写电话号码。这些不法之徒躲在幕后，指使被
雇用的流浪儿童、无业人员、无家可归者、社会闲散人员等，直接把办证的
电话号码涂写在城市的最明显处。一些路口、商场、机关、影院的大型广
告牌和墙壁成了他们主要的书写对象，一幅十分优美的广告画面或图像
瞬间遭到破坏，看到这样的景象，使人有种心灵受到创伤的感觉。
    第二，依靠人力到处粘贴印有电话号码的小广告。这类小广告——
事先印上办证电话号码的小纸片，在夜深人静的时候，被一张张地贴在人
行道上、墙上、电线杆上、居民楼道的墙上或扶梯上。早起一看，满眼皆
是，可谓铺天盖地。而且这种粘贴剂的附着力极好，粘贴物一旦干透，小
广告便严丝合缝地留在那里，很难清洗掉。放眼望去整个城市就是一张
大花脸，给人以脏乱差的印象。
    第三，依靠人力散发小纸片广告。有些无家可归的未成年人被违法
经济集团所雇用，手持一大把小广告站在交通路口、高速公路的入(出)口
处，强行将这些事先印好的小广告塞进每一个过往车辆的车窗里，或者粘
贴在车身上。时间一长，车辆驾驶员就知道是怎么一回事，出于反感，他
们就有意回避或坚决不允许散发者将小广告塞进自己车里，加之这些儿
童只顾发放，有时就会发生交通事故，极大地破坏了正常的交通秩序。
    这三类小广告的长期存在，对健全的城市管理体系造成极大的损害，
同时也妨碍了一个地区经济社会的协调发展，说到底它是地下黑经济现
象的一种反映。因此，小广告这一现象，无论其本质还是表现形式，都对
社会产生了极大的破坏效应。
二、治理小广告的局部措施
    小广告组织者知道城管会处罚其违法行为，为逃避追查，他们使用很
多“断线式”的反制手法，以阻止城管对他们的地下经济运作进行干扰。
截至目前，城管治理小广告仅有一些局部的措施，尽管不如其他城管执法
方式那样有效与顺利，但毕竟也起到了一定的遏制作用。
    治理小广告的局部措施概括起来有以下几种：
    第一，守点。城管执法队员在可能出现小广告的地方蹲守，等待违法

?38?    城管执法操作实务
者出现。当相对人正伺机干违法之事时，便立即抓住他，并质问他受谁指
使?主谋是谁?干这个多久了?共有多少人?然后，没收相对人身上携
带的所有物品，做好详细的记录，并罚他清洗或撕掉小广告，彻底打扫干
净。
    第二，追查背后主谋。经过守点和多次取证，可以找到藏在幕后的主
谋，通过与公安机关合作，追究当事人扰乱治安秩序的责任，并进行相应
的处罚，注意搜查窝点，通过各种手段促使他们认识到违法行为的严重后
果和所要承担的法律责任。
    第三，与电信部门合作。处罚这些严重影响市容市貌的违法行为，必
须有电信部门的介入。通过限制、干扰、撤销电话号码，或者用反复拨打
这类号码的办法阻止违法行为，以治理与城市环境极不相称的小广告现
象。
    总之，小广告现象是市场经济中出现的一种始料不及的不规范现象、
不正常状态，若要根除，还需要相关职能部门的协助与配合，联合执法，综
合治理。只有各方齐心协力，才能解决这一实际难题。
    本节仅从小广告的种类、治理小广告的局部措施两个方面概括论述
了小广告现象的由来及其产生的危害，指出治理小广告这一看似简单、实
质却非常复杂的高难度执法所涉及的方方面面，并根据多年来城管执法
的工作经验提出了解决这一问题的某些思路。

第二节        无照经营的取缔

    这些年来，随着市场经济的发展、城市化和农业现代化进程的加快，
大量的流动人口，包括农村剩余劳动力涌入城市。据不完全统计，1980～
2005年间，就有近3亿农业人口流向城市或城镇。在这种现代化经济格
局的背景下，城市中就出现了规模空前、数量庞大的无照经营群体。当
然，这里也有一些是城市的下岗职工、无业人员、老人等弱势群体。这些
人在一无职业、二无养老保险、三无医疗保险的严峻形势下生活在城市
里。他们没有一技之长，要在城市中生存，便利的途径就是随意地做些小
本生意来维持生计。他们在不定的时间地点，以自定的方式，不停地进行

第二章城管执去的四大难点    ?39?
着自主性经营。为了降低成本而不愿去有关部门办理合法的经营手续，
这就造成了经营者与城管之间的矛盾。
    从目前来看，这一矛盾很突出。一方面，无照经营者为了生存就要长
此以往，否则就要回到农村或无法生存；另一方面，城管执法人员肩负着
政府赋予的城市管理使命，不能让这样庞大的群体无法无天、不受约束、
不守规则地随意经营，破坏城市的环境秩序，因此，必须坚决依法予以取
缔。
    正是由于以上原因，虽然城管开展执法已经多年，但这一矛盾仍持续
存在，没有得到缓解，有时还发生对抗和冲突。其执法难度之大、效率之
低、反复性之强已经显露出来，成为一个非常值得关注的现实问题。
    一、无照经营相对人经营的类型
    无照经营是对所有未办理经营许可手续的商贩的统称。这些商贩经
营的类型涉及人们日常生活的方方面面，只要是居民需要的他们就经营，
尤其是日用品等。
    无照商贩经营的类型归纳起来有：
    食品——经营的品种有小吃、早点、水果、蔬菜等。相对人本钱微薄，
设备简陋，一般在人行道、过街天桥上堂而皇之地占道经营，不仅影响交
通，而且产生各种垃圾脏物(餐巾纸、剩余食物、炭灰、污水油渍、果皮、菜
叶、塑料布、一次性餐具等)，严重污染路面，损害了所在城市整洁文明有
序的形象。
    小商品——经营的小商品有民族性饰品，有生活用的袜子、服装、床
单等，有学习用的书籍、纸笔、笔记本等。相对人专门将经营点设在路口、
地下通道、人行道、商场门口、小区出入口等交通便利处。由于经营品种
多，购买方便，价格便宜，加之可以讨价还价，所以总是吸引了很多人。经
营点长时间围满了人，导致交通堵塞，行人流动不畅，有时还引发斗殴、盗
窃等治安刑事案件。
    药品——经营的药品有厂家直销药品、自己配制的药物、中草药等。
这些所谓的药品没有经过检验，服用后容易产生健康安全问题。相对人
在人行道上仅以一块布或一张纸铺地，再放上各种药物样品，便搭成了一
个临时经营点。这些人看似不起眼，但是靠着多年闯荡江湖的阅历和一

?40?    城管执法操作实务
张巧舌如簧的嘴巴，能将所卖药品的疗效说得活灵活现，让一些有病而买
不起贵药的人动心。有的人认为即使不买，听一听也有很好的保健预防
作用，于是也围了上去。这样，围观的人越聚越多，不知不觉间，一条本来
很顺畅的路就无法通行了。
    管制刀具——主要是一些佩带性、收藏性、工艺性、民族性的各种刀
具。这些刀具都是治安处罚法严禁在民间流通的。相对人一般占据交通
路段进行经营。因此，这种行为是双重违法行为，必须坚决取缔。
    以上四类就是目前无照商贩所经营的主要类型。管理相对人想以这
种经营活动维持生计，以便在城市里生活下去。因此，无论受到何种处
罚，面临如何困难的境地，只要他们“一息尚存”，就很难停止业已开始的
经营活动。
二、无照经营的群体
    前面已经提到过无照经营群体的基本构成，现在专门对这类相对人
作一个较为系统而详尽的论述，以了解这一群体的社会人员结构。可以
肯定地说，无照经营群体属于社会弱势群体之列，是弱势群体中生活困
难、压力大、改变现状能力低的一部分人。他们对社会和自己的基本要求
是能够生存，而不敢有过多、过高、过远的其他要求。
    目前的无照经营人员可以被划分为三个基本类型。
    第一，失去土地的农民。随着城市化进程加快以及国家实施大型工
程和公路建设，一些偏远郊县和农村的耕地被征用。虽然国家也给失地
农民一定数额的补偿金，但仍然解决不了长期的生计问题。千百年来。农
民世世代代依靠土地生存的“土地经济”格局被打破(诚然，有些农民是有
地不种，主动放弃土地到城市谋生)，他们只好去城市谋取生路，带着对城
市的美好憧憬、带着生存的压力、带着拼死一搏的决心有备而来。这些相
对人为了求得一席生存之地，凭着在农村那种极为困苦的环境里锻炼出
来的韧性和吃苦耐劳的精神，直面来自城市中的种种“艰难险阻”。他们
成了无照经营群体中与城管多次交手，屡战屡败、屡败屡战的最“顽强”的
主力军。这种现象在还不能解决最低生活保障的情况下，仍会继续下去。
    第二，下岗工人。市场经济要求国有企业进行改制，由于经营管理不
善、技术落后、生产设备老化、产品无销路等原因导致一批企业倒闭，因此

第二章城管执法的四大难点
出现了下岗职工的问题。他们中有的人能在社会关怀、个人努力、转换工
种的情况下，在一定时间内重新就业。但更多的人出于各种各样的主客
观原因，一直没有再就业，因此在有意无意间选择了小买卖这一行当。这
批人一般年龄较大，一无体力，二无技能，只有靠着从事小本生意来维持
较低的生活水平。当他们被城管驱赶和罚款时，同样会表现出发自内心
的不满和抗议，也会自然地提出“我怎么活命”的问题。
    第三，失去劳动能力的老人。城市里有一些老年人，没有单位，没有
保障，没有后代。有的老人虽有儿女，却都很贫穷，从而使这些老年人的
生存面临困境。而社会又没有完全建立起对这类老年人进行救助，或者
由国家担负起赡养职责的福利制度，所以，他们便趁着自己还有能力的时
候做一点小本生意，一来可以养活自己，二来多少也能有一点点积蓄。这
类相对人在面对城管的执法时，没有太大的反应，但说出的话，却让城管
执法队员心动，也非常能得到围观者的同情和声援。
    当然，如果要对无照经营群体作进一步细分的话，还可以有不少类
别，但以上三类最具有代表性。通过对这三类相对人的描述，我们发现：
他们除了经营小本生意之外，似乎再无别的活路，由于能不同程度地满足
老百姓的需求，所以，到目前为止，这条路还走得比较顺畅；无照经营基本
解决了相对人的生活之需，是维持生计的一个办法；相对人全力求生存的
期望和决心，甚至超过城管执法的力度；相对人与城管的交锋还会持续一
段时间。
三、无照经营相对人反城管的手法
    相对人的违法经营多次受到城管的制止和处罚，使得一个他们认为
“好端端”的市场被搅得“乱七八糟”，生活的重负和求生的需要就迫使他
们开始“总结与归纳、运用与交流、修改与完善”各种用来对付城管的办
法，以求得赚钱和避免受罚两不误的“无照经营经济效应”。
    从目前看，无照经营相对人专门用来与城管周旋的手法有如下几种：
    走为上——这些相对人十分清楚，城管执法队员不是与自己过不去。
而是因为政府的法规不允许无照经营。既然是来自政府的压力，谁硬顶
着谁就吃大亏，但也不能不吃饭。因此，相对人就适时地采取了：“你来我
就走”，我惹不起但躲得起的逃避手法。

?42?    城管执法操作实务
    相对人在做生意时，十分警觉地密切注意周围环境，只要一有“风吹
草动”，他们就会迅速收拾起东西，非常敏捷地向早已瞄好了的地方逃离。
所以，平时他们就设计出了一种便于快速收拾物品的结构式器具，以达到
既可以简便摆放也能够快速撤离的小摊点经营的“技术要求”。
    见缝插针——这些相对人知道，城管执法队员来时，仅仅是一阵风，
一般不可能站在这个地方不走(就算是专项整治行动，也有到时间撤回的
时候)，等城管执法者一走，他们就立刻出来继续经营。假如这次城管执
法队员真站在这儿长时间不走，也没关系，相对人就会暂时找一个没有人
管的地方接着做生意，一点儿都不耽误。再者，眼看着这个经营地被城管
执法队员反复查抄，已经影响到了经营环境，生意渐渐地不如先前红火
了，相对人就会另找地方，另起炉灶。他们就是在这种“顽强求生”的搏击
中，将自己的无照经营生意在见缝插针的努力中不间断地向前推进。
    承认过错——相对人并不是在每次逃避城管队员执法的过程中，运
气都是那么好的，有时也会就被逮住。为了求得生存和避免损失，相对人
就用“软方式”来应对城管执法队员。他们会当场检讨自己的过失，说不
是有意的，也知道城管执法者很辛苦、不容易，并希望给自己一次机会，看
在做小生意可怜人的份上就不要处罚了。当时的场面，其情之哀、其语之
怜、其状之悲、其形之苦都是最为典型的，只要有一点同情心的人，都会被
相对人所打动。
    申诉理由——相对人被堵住后，在城管执法队员不同意给一次机会
或执法者态度很严厉的情况下，相对人就开始主动陈述自己没有恶意，只
是为了生存，然后详尽叙诉个人的不幸遭遇和只有通过做这样的小生意
才能生存的道理，并不厌其烦地加以重复，想用这种缓和的表达方式来免
除被处罚的可能。相对人一边申诉，一边在留意观察城管执法队员的反
应，并尽力护着自己的物品不被城管执法队员没收。
    行为抗争——相对人在遭到城管执法队员的堵截时，见对方真要没
收自己的东西，意识到仅靠话语的求情、态度的退让、动作的阻拦已无济
于事，他们就会一改刚才的温良姿态，摆出一个准备决斗的架式。他们开
始大声地质问，“做一点小生意有什么不对，通过合法的劳动来养活自己，
既解决了政府的负担，满足了群众的需要，又活跃了市场经济，何罪之有!
这里不让吃饭，哪里可以生存?”他们大声叫嚷，希望围观者能听得见。从

第--i城管执法的四大难点    ?43?
而得到支持。
    拒不服管——城管执法队员在对相对人进行处罚时，相对人一称自
己没钱，二说东西是自己用来维持生活的，并以暴力强行拒绝没收。在城
管执法队员要强制执法之际，相对人就会将对社会的不满和内心长期积
郁的忧愤全部倾泻在执法者身上，即用武力进行抗法，直接殴打城管执法
队员，在孤注一掷的情绪状态中，求得心理的彻底宣泄。随着这股强大的
情绪惯性，相对人就出现了一种疯狂的状态。这种情况一般是相对人有
意造成的，眼看着生意做不成了，东西还有被没收的可能，干脆就把事情
闹大，谁都别想走，除非警察来了。
    就地耍赖——相对人的货物要被城管执法队员没收时，相对人就整
个人躺在地上，长时间地号啕大哭、手脚不停地拍打地面，呈痛苦挣扎状。
有的相对人索性用瓶子、细铁丝、钝器进行自残，在血流满面时，嘴中高喊
城管打人了，接着便发出阵阵惨痛的呻吟声。还有的女性相对人，面对男
城管执法队员阻止时，主动撕开自己的内衣，接着大叫城管耍流氓，要求
公安机关惩办执法者。
    综上所述，相对人正是通过诸如此类的软硬手法来全力抗法的。这
种现象给城管执法者造成程度不同的伤害，导致执法者出现了或多或少
的心理障碍，降低了执法效率。这就给城管执法系统提出了如何有效解
决的问题——在现有的条件下，必须“将计就计”，总结出一套行之有效的
应对之策。
    四、对无照经营相对人的执法对策
    城管在与相对人的多年交锋中，也总结出一些有用的工作方法、有效
的手段和制服对方的措施。
    应该说，城管执法的实践经验证明，相对人越是难以对付，城管执法
系统也就越能总结本区域执法的方式与套路，想方设法地解决问题，否
则，城管执法就毫无效果可言。事实的确如此，这么多年来，城管执法的
效果从宏观上看还是不错的，是有进步的，其执法方式也是富于个性化
的，有专门的操作技术。
    如果把当前执法常用的有效操作方式加以概括，便可以梳理成以下
几点：


城管执法操作实务
    第一，城管队员执法时要以多对少。由于相对人是为生存而进行无
照经营的，也就是说，此行为不是可有可无的，对他们而言是必须的，所
以，在面对执法者时，他们势必要用尽各种手段全力对付，不会轻易放弃
已经确立的生存目标。这样一来，就存在一个执法与反执法的反复过程。
如果此时在事发地还有其他相对人，他们便会很快地聚集起来，共同对付
城管执法队员。这时，城管执法者就要以多对少，以便能够快速控制局
势，给相对人以毫无商量、必须服从的感觉。不论从现场暗示还是文明执
法的角度来看，这都是有益的。
    第二，震撼相对人。在面对相对人不服执法、胡乱纠缠，大有对着干
的态势之际，城管执法队员应从相对人生存的角度、想继续做小生意的角
度、希望在这个地方长期待下来的角度、避免出现更大损失的角度来明确
警告相对人，要他们充分认清形势，即这不是个人之间的争吵、亲戚邻里
间的小矛盾，而是国家对个人的行政执法，是不可讲价钱的。在连续以严
肃而不可抗拒的法言法语向相对人讲清道理后，执法队员随即将相对人
包围住，给相对人以“这次看来不比往常，如果还用原有的方式对抗是要
吃亏”的感觉。
    第三，接洽应对。城管执法队员以稳重的步伐走到相对人的经营点，
首先问：“这个地方不能设立经营点，你知道吗(有意给相对人台阶下)?”
当相对人回答不知道时，城管执法队员再向其简要说明这个地段不能进
行无照经营的原因。接着，城管执法队员就问相对人：“你自己说今天这
事应该怎么办(以诱发其恐慌心理，动摇其对抗执法的意向)?”在相对人
主动承认自己的过错后，城管执法队员就进一步教育和警告对方：“下不
为例，否则就处罚。”这种接洽应对的模式柔中带刚，可攻可守，能快能慢，
不会引发执法冲突，双方都有回旋的余地，同时又可避免情绪性因素的介
入。
    第四，刚柔并济。城管执法队员要根据不同的情境决定是将柔的一
面放在前，还是把刚的一面摆在先。所谓柔或刚，都是由执法语言、面部
表情、肢体语言、执法者站立的距离或姿态等决定的。柔一般指以平缓问
候性的语言与相对人对话，有点像熟人之间相互交流。使用这种语言时，
一定要注意体现出相对强硬的因素，包括指出这样做的后果——违背了
想谋生的初衷、影响了自己的情绪、物品有可能全部损失等等。城管执法

第二章城管执法的四大难点    ?45?
队员在与相对人正面交锋时，一定要注意柔性执法与坚持原则的最佳结
合，达到一种武戏文唱、重话轻说、缓中有急的艺术执法高度。
  第五，快干快走。如果相对人属于刀枪不入的无赖一类，尽管城管多
次给予机会却不珍惜，态度还非常刁蛮，那么城管执法队员在使用完所有
人性化、策略化、渐进化的策略之后，就不必再浪费宝贵的时间，趁围观者
没有形成之际，动用多个保安员、协管员强行将其带离现场，并快速将路
面清理出来，做到干净利索、一挥而就、不留痕迹。
    第六，重点打击。城管执法队员对那种屡教不改、为首挑事、欺行霸
市的无照经营相对人，要坚决打击，并联系公安机关给予重罚，以使顺利
执法的势头得到保持。具体做法是：声势浩大地进入现场，经简短的质询
说明后，便一次到位地罚没相对人的物品，让相对人在还来不及反应之时
就充分地感受到这种重点打击式执法的滋味。
    这六种对策是从长期的城管执法实践中逐步总结出来的，具有很强
的针对性和很好的效果。它们要求执法者将心理与行为、话语与动作、阶
段与过程、个人与集体、缓慢与快速、民俗与法规巧妙地结合起来，并从当
时的情境出发，灵活自如地应对和处置面临的问题，使执法能向有序、合
理、高效、文明、内行、恰当的方向发展，让每一次执法都能有所收获。
    五、查处无照经营相对人时应注意的问题
    城管查处无照经营者不是一件轻松的事情。它是一种政策性、实践
性、艺术性极强的执法活动，假若没有执法经验、业务知识、基本社会阅
历、良好的自我控制能力和后果意识，就很容易引发意想不到的事件，导
致失控的严重后果，给政府机构、主管领导、城市形象造成难以弥补的损
失。
    对无照经营相对人的查处是完全建立在懂行、熟知、有把握、会做的
基础上的，其中容不得半点马虎和差错。
    那么，在对无照经营相对人进行查处时应注意什么问题呢?从现有
的城管执法经验看，有如下要注意的问题：
  第一，城管队员在具体执法时，尤其是在对相对人、周围环境等情况
不明的态势下，不可离相对人太近，以免在发生暴力抗法时躲避不及，受
到不必要的伤害。要站在既不影响相互交流又可防止不测事件发生的位

?46?    城管执法操作实务
置，并且不可流露出害怕出事的担心。
    第二，城管队员在具体执法时，不可将相对人逼得太紧，要给对方以
心理缓解的短暂时间。例如，当相对人要申诉、说明、强调、质问时，要让
他把话讲完，切忌急于打断他的话而去进行处罚(特殊情况除外)，要经历
一个询问与待答、倾听与说明、告知与期待的过程，一定不要省略这些必
不可少的内容。否则，看起来城管执法的效率很高，实际上一旦矛盾激化
时，会导致执法现场的胶着状态，从而使整个执法行动近乎停止，执法效
率等于零。
    第三，城管队员在具体执法时，不可反应太慢。事先就应有一个基本
的心理准备——应对出事、防止出事、控制出事。只有这样，在相对人态
度明显生硬，拒绝配合执法，公开指责城管执法缺乏公正性，表示要与城
管执法者一比高低的情况下，执法者才能当机立断，快速地平息事态——
稳定相对人的情绪，放慢执法速度，疏散围观群众，同时又不损害城管执
法的社会形象。
    第四，城管队员在具体执法时，应该了解相对人的心理活动。执法者
要把握相对人通常的心理状态，客观地认识不同类型的相对人的心理，还
要对他们处在不同执法阶段的心理倾向有一个细致的判定。例如，相对
人在进行无照经营时，普遍有着一种要生存、担心没收、怕被抓住、讨厌干
扰、痛恨无情者的心态；在遭到城管执法队员的查处时，其内心是空虚的。
行为是动摇的，只想通过“冷处理”的方式来解决，不愿意把事情闹大；性
格强硬的相对人喜欢来直的、硬的、简单的，性格软弱的喜欢来慢的、软
的、复杂的；社会阅历丰富的擅长用情打动执法者，以慢软的方式来换取
执法者的原谅与宽大处理，而无见识者则以蛮横的语言来应对等等。对
于这些相对人的心理，城管执法者务必要把握好并灵活应对；绝不能不加
区分地一概而论，对什么人都以同一种方式去处置，那样效果肯定不好，
甚至会撞得头破血流。
    第五，城管队员在具体执法时，一旦矛盾激化，应从道理、人情、逻辑、
态度上占据主动地位，切不可面对态势不知所措，说话前言不搭后语(有
的无话可说)，态度极不和善，动作粗暴，令人反感，引起围观群众的强烈
反对而处于被动地位，损害城管执法队伍的社会形象。城管队员在执法
开始时就应处于主动地位，并要留有回旋余地。要以超前的思路走在态

第二章城管执法的四大难点    ?47?
势的前面，不等意外情况发生就能觉察到“警示信号”，做到心中有事、意
中有备、眼中有情、行中有防。
    第六，城管队员在具体执法时，特别是在有很多围观者的情况下，言
行举止一定要规范，这就包括语言文明、态度和蔼、动作轻柔、话音低缓、
不能拉扯等。退一步说，哪怕是毫无效果的作秀、摆动作、装出姿态，也要
在所不惜。万万不能图一时痛快，逞一时英雄、求一时功效、争一时心气
而不顾及围观群众的情绪，激起围观者的公愤，甚至导致突发群体性重大
事件发生。
    第七，城管队员在具体执法时，应考虑到中国社会存在弱势群体这一
现实，从体谅他们极为困苦的生活境遇出发，理解从这一群体中分化出来
的无照经营相对人的艰难，用以人为本的内心体验同情他们。不到万不
得已最好不要以罚没的方式来处理，在不违反法律法规的前提下，尽可能
以缓和的方式来处理。这不仅是提高执法效率和保证自身安全的需要，
更是防止普遍性执法紧急态势的发生、维护安定团结的政治局面与建设
和谐社会总体目标的需要。
    第八，城管队员在具体执法时，不可将个人的厌烦情绪、家庭矛盾导
致的不愉快等带入执法工作中，以防止出现发泄式的执法——说话大声
大气、面带怒容、动作粗鲁、情绪恶劣，使相对人一时无所适从，若遇到本
来就不满的相对人便会发生激烈的冲突，彻底破坏一个良好的执法环境，
并引起一系列的问题。为避免这种职业情绪化、遇事爆发化、做事失控化
的行为方式，应从提高素质和塑造职业情操等方面加强城管执法队伍的
全面建设，使城管队员具有正确处理个人与工作、主观与客观、行为与事
业关系的良好职业品质。
    上面所涉及的八个注意事项，是多年来城管执法系统在直接和具体
的执法实践经验和教训中概括总结出来的。可以说，它是以城管执法所
消耗的精力，所付出的鲜血，曾经受损的执法形象，遭受到的批评、指责乃
至否定等高昂的代价所换取的，是一种沉甸甸的城管职业精神、文明素
质、组织文化、社会责任、公众形象的积淀和一份极为宝贵的财富。
    本节着重通过无照经营的种类、无照经营群体、无照经营相对人的反
执法手法，对无照经营相对人的执法对策、查处无照经营相对人时应注意
的问题这五个方面，全面地阐释了无照经营群体产生的背景、无照经营群

?48?    城管执法操作实务
体的特征与走向、无照经营群体活动与产生的危害、治理无照经营的对策
与防止出现的问题等内容。从中可以领略到中国式无照经营现象，以及
城管治理此类综合性社会问题的难度之高、技术性之强。因此，城管执法
者只有具备外交、谋略、辩说、策划、操作等多重职业素质，才有望在现实
社会背景下局部地解决无照经营问题。

第四节 违法建设的查处

    随着城市规划建设法制化、规范化的日趋完善，以及城市现代化建设
步伐的加快，政府将建筑审批权纳入到更加严格的规范化管理之中。所
有未经许可就擅自修建或搭盖的房屋，一律被视为违法建设，都在拆除之
列。这些未经许可私自搭建的房屋及其他设施，几乎都是相对人留待创
收的产物，城管依据法律法规令其拆除时，他们就会以各种方式阻挠城管
的正常执法活动，矛盾和冲突就此产生。
    查处违法建设是当前城管执法遇到的又一难题，也是投入执法精力
最多的问题之一。这种执法需要城管执法者拥有相当丰富的政策、法规、
诉讼、公务、公关、程序等系统知识和经验，可以说是对执法者素质的考
验。
    一、违法建设的种类
    从现有的违法建设看，有单位违建与个人违建两大系列。其违法建
设有以下几个种类：
    经营屋——有的单位或个人，为了获取额外的经济收入，就擅自在自
己房屋所处的院内空地上，肆意搭盖起一处专门用来经营的房屋，而且一
经投入使用，其经济效益显著。
    居住屋——有的私营业主，为了能长久赚取外地务工者的住宿费，便
快速建起一处紧挨自己房屋的简易居住屋，以较低价格(每人每月80元
左右)出租出去，很受民工的欢迎，经济效益很好。
    老房屋——按照城市规划，政府对年久失修的危房、影响市容的建
筑、占据城市街道规划线的障碍性建筑、老旧居民区等进行拆迁。有的居

第二章城管执法的四大难点    ?49?
民由于未能与主管部门达成满意的协议，因此决定以不搬迁来阻碍整体
工程的进度，威胁对方作出让步。城管去做工作的难度很大。
    做饭屋——一些民工租住简易屋后，没有地方做饭，为了维持生计和
节省开支，他们就在房屋主人默许的情况下，私自临时搭盖起一个小厨
房，以供做饭之用。
    这四类中不论哪一类被拆除，相对人都会说出一大堆理由来表明该
建筑的必要性、作用、不能拆除的原因等等。
    二、查处违法建设的难点
    从法律上讲，违法建设是未经国家许可而私自搭盖的房屋建筑，一旦
被查实就应该坚决拆除，没有任何理由可以阻止。然而，在现实社会生活
中，情况就不像写在行政法规上的条款那样清晰，让人一目了然。
    在证实房屋是违法建设，城管依法责令相对人限期拆除的决定刚作
出时，来自社会四面八方的电话、条子、捎话、邀请、拜访就络绎不绝，都是
一些平常与城管执法者关系不错的、有利害关系的、说话算数的亲戚师长
等等。这其中包括熟人干预，领导要求放行，相关部门施加压力等，加之
相对人拼死抗争、软磨硬泡，法院强制执行力度不大，所以，该工作占用了
城管大量的精力和时间。最终这个违法建设被拆除时，城管已是筋疲力
尽。有时尽管城管做了大量工作，花了大量时间，却由于各种各样的原因
最终不了了之。
三、查处违法建设的策略
    城管与违法建设直接打交道的这几年来，表面上看是与相对人接触，
实际上是在与整个社会的人际关系网打“太极拳”。如果没有处理好这层
微妙的关系，就会给城管以后的执法工作造成极大的被动。有时尽管某
些“拆违”好像是很规范地解决了，但却因处理得不够艺术而留有明显的
擦伤面，进而影响到很长一段时间内城管执法的社会关系，结果得不偿
失。究竟应该如何进行这种既充满复杂的社会关系、又具有很强的政策
性的执法活动，达到既维护法律尊严，又不至于破坏与其他部门的长期关
系的效果，这的确是一个需要进行选择和运用策略的大事，来不得半点疏
忽。

?50?    城管执法操作实务
    以下是几个有利于城管执法深入进行的策略：
    (1)外柔内刚。城管执法在“拆违”问题上，不能板着一副硬性执法的
面孔，应面带微笑地迎接八方来宾(指电话、条子一类的东西)，等对方把
求情、命令、期待的意思说出来后，先不置可否——只答应看看再说，以不
得罪人作为第一张牌，用最大的灵活性来承接所有的社会压力，直到最后
纵观总体局势后再另行决定。
    (2)不急不躁。城管执法在“拆违”问题上，需要有一种内功——不急
不躁。只有做到不急不躁，稳定心态，保持一种清醒的头脑，才能作出与
实际情况相符的判断，才能游刃有余地穿梭在各种社会关系的缝隙中。
想要做到不急不躁，就得掌握一个原则，即不要将城管执法的工作思路要
求作为处理“拆违”案件的唯一准则来强加给对方。虽然这样做在道理上
没错，在法规上也是没有问题的，但是这么思考或行动容易脱离我们所面
对的社会实际，无形中影响到城管系统的关系往来，从长远看是不利于城
管执法活动的。
    (3)视情况而定。城管在面对“拆违”难题时，切不能只着眼于一个角
度，只抓住一个方面，不听、不顾、不要、不管有助于更加圆满解决问题的
其他方案。既要坚持拆违原则，维护法律尊严，又要在处置上不失客观、
变通的灵活性。这样才能达到应对八方、解决问题的根本目的，有效地防
止抱残守缺、思维僵化、教条主义的呆板执法模式。
    (4)依靠领导。“拆违”这种政策性和法规性极强的专项执法活动，会
不以城管意志为转移地触动到某些复杂的社会关系，带来平时不曾有过
的外界压力。为了更加协调、有力、策略、全面地加以应对，必须紧紧依靠
从政府到相关部门、从本系统到相邻系统的力量。从“拆违”问题的解决
之初就始终如一地依靠各级组织，请它们为城管执法提供必要的支持，给
予必不可少的执法实施保障，以组织性的工作程序和规范渠道来统一领
导间的分歧，从而大大减少城管执法的成本消耗。
    (5)强化出庭。城管执法在“拆违”问题上，有时还会遇到与相对人
“对簿公堂”的情况。在庭审调查过程中，相对人势必要进行一番申诉．由
此便带来双方当事人在法庭上的一番较量，通过辩论、举证等方式来认定
违法事实根据能否成立。在这种情况下，城管执法一方应该做到：起诉文
书格式规范，举证事实清晰，出庭人的职业形象良好，陈述和答辩时口齿

第二章城管执法的四大难点
伶俐，态度温和而胸有成竹，要有绝对胜算的把握，以充分展示城管执法
人员良好的职业素质。
    (6)依赖强制。城管执法在“拆违”活动中，一切策略以及艺术地办
理、接洽、疏通、解释等工作，都是为了达到依法查处违法建设的目的。这
是一个不可动摇的原则，否则，在这项工作中城管就没有存在的意义，同
时也是对城管执法尊严的一种损害。所以只要不是特殊情况，都不应当
放弃，坚决查处违法建设。    ’
    以上六种策略是城管在艰苦的“拆违”执法中所得到的启示，把它们
变成一种理性、概括、条理化的认识后，就可加以固定和保存，并在此基础
上不断地完善，以此作为行业培训的内容。
    本节就违法建设的种类、查处违法建设的难点、查处违法建设的策略
这三个方面，比较系统地论述了城管执法在查处违法建设问题上的际遇、
思考、作为、目标及相互之间的关系，并非常具体而实际地概括了查处违
法建设的分寸把握、方向确定、具备条件、路径活动等内容。
    本章通过黑车的查处、小广告的查处、无照经营的取缔、违法建设的
查处等四大问题，全面阐明了城管执法所遇到的这“四大障碍”的来源、表
现特征及难点所在，重点在于如何去积累与突破、思考与加强、应对与解
决，是对城管执法系统较为全面的业务性总结。

?52?
第三章
城管执法的管理相对人
    造成城管执法“四大难点”的关键性因素是城管所面对的五部分管理
相对人。这五部分管理相对人大多处于社会的底层，如不从这些相对人
的习惯、特点、手段出发，认真研究总结针对他们的治理方法，是无法将城
管执法工作进行到底的。因此，能否解决这样一个实践课题，关系到城管
执法活动的成败。
    提出并研究解决这一课题，当务之急是要总结城管已有的治理经验，
思考并找到与此相关的整顿对策，重在回答如何去解决，以形成一套城管
执法应对的操作方法。

第一节 最难办的五部分人

    城管对管理相对人进行执法，制止其违法经营，都有一定的难度。相
对人往往采取躲避、打游击的形式与执法者周旋，反反复复，逃避处罚。
而最为难办的有五部分人。这些特定的管理相对人是：少数民族、残疾
人、艾滋病人、老人、重病人。他们无不有着极为特殊的人生经历和困苦
的生活际遇，如不主动谋生，便会断了生路。为了继续活着，或者是为了
求得治病的费用，身无一技之长的他们只好进行着违法经营。这仅是问
题的一个方面。另一方面，城管执法者不能由于这些相对人的“生计缘
故”而放弃执法原则；否则，城市环境就会杂乱无序。
    由于各种原因，他们从偏远的地区、农村、山寨来到城市，不遵守城市
管理法规，随心所欲，到处设点，长期污染大范围的城市环境，影响了行

第三章城管执法的管理相对人    ?53?
人、车辆、交通、市容等城市综合因素的协调有序，已给市民生活、交通环
境、社会治安带来严重问题。
    这五部分人不论从地域还是从生理、年龄上看，都与其他管理相对人
明显不同，有的还与政治因素、社会因素、人性因素紧密相连。他们中的
一些人阻挠城管执法，与城管对峙，甚至暴力抗法，围攻政府办公地点，具
有十分明显的处置难度。若处理不好，极可能产生重大的社会影响，造成
工作的被动，是最难办的五部分人。
    一、少数民族
    目前在北京的少数民族，主要有藏族和维族两种。他们按照自己的
生活方式及想当然的经营行为，活跃在各个区、街、路口，经营着小吃、特
产、饰品、刀具等生意，即使给他们指定经营地点，他们也不愿意去，坚持
要在认为合适的地方经营。由于语言交流不畅、民族风俗不同、传统禁忌
差异、情感表达方式有别，加之出于政治因素和首都北京这一敏感地区的
考虑，就使得管理这些相对人更为困难。
    例如，新疆维族管理相对人在小区、商场、路边、天桥等处随地摆摊设
点出售羊肉串，难以忍受的焦煳气味和烟雾四处弥漫，直接污染了环境。
西藏藏族(包括西藏羌族在内)管理相对人在主干道的街面上、大商场旁，
公然出售藏药、小饰品、刀具。经教育后，虽不再出售受国家管制的刀具，
但其他东西却照卖不误，一旦被城管罚没，不是当场与城管纠缠、发生正
面激烈冲突，就是事后围攻城管办公地或政府所在地，坚决要求退还他们
的物品。
    因此，少数民族管理相对人的违法行为可以概括为：不接受指定地
点，独立行事；若遇处罚，当场反抗，然后进行群体性闹事，以少数民族这
一政治因素逼迫城管让步，接受他们的违法经营行为。
二、残疾人
    管理相对人中的残疾人，有肢体不健全的、患眼疾的、患小儿麻痹症
导致残废的、侏儒等几类。应该说，他们的谋生能力明显低于同龄人，是
一个很值得去关注和帮助的群体。
    残疾人涉足违法经营的行列，是让城管很难办的一件事。众所周知，


城管执法操作实务
人们总是同情弱者。这使城管执法队员首先出现了一种心理障碍，觉得
对这部分相对人不大好处理，重了于心不忍，轻了又不解决问题，加之他
们普遍都有残疾证。同时，围观的公众往往对他们有着天然的怜悯，处理
不好就容易引起公众对城管执法队员的反感或义愤。
    通常，城管执法队员对这部分相对人大多采取放宽或迁就的态度，用
含糊、对付、说服、教育的软办法进行处理，不以强硬的态度来对待。但
是，时间一久，问题堆积起来，整个路面、街道、小区随处都是黑车、无照经
营，就是对弱者最具同情心的城管执法队员也感到自己失职，从而意识到
若执法不到位，不但问题得不到解决，还会变得越来越严重。
    三、艾滋病人
    由于各种主客观原因，有些人感染了艾滋病病毒，成了艾滋病病毒的
携带者或就是艾滋病人。他们处于贫困的边缘，迫于生计，也要出来谋
生，在各方面因素的影响下，就选择了无照经营这一生计。
    在贫困和绝症的双重精神压力下，这部分相对人的心理明显不同于
普通相对人。他们在一种百无聊赖又无所谓的精神状态中，什么都不以
为然，不对未来寄予任何希望。本着只要自己不病死就要活一天、要活就
要吃饭、就要做小生意来养活自己的想法，对城管执法队员的处罚比较漠
然。他们会萌生出一股特有的情绪反应，即城管执法者对得了绝症、快要
死了的人都不放过，是不是过于狠毒了点。
    在这种极端情绪的作用下，这部分相对人在城管执法队员阻止其做
小生意时，他们便会很明确地告诉对方，自己是艾滋病人，如果把他逼急
了，他就要咬破对方的身体，传染给对方艾滋病病毒。相对人的这种表
示，可以看作是最后通牒，也就是划出了一道界限，一旦突破，后果难以预
料。因此，这时城管执法队员的心态就会发生急转弯，或者说干脆停下来
不作为了。
四、老人
    城管队员在执法时，经常遇到60多岁左右，甚至是70多岁以上的老
年人。这些老年人还在用自己仅有的一点残存之力，在风雨中为了生存
而进行着无照经营活动，让人看着心酸。

第三章城管执法的管理相对人    ?55?
    这种普遍心态也影响到城管执法队员的执法。加之，这些年老的相
对人用近乎哀求的模样与执法者打交道，他们行动极为迟缓的状态，使城
管执法队员恨不得上去搀扶他们一把。中华民族尊老爱幼的传统观念让
城管执法队员对这部分管理相对人无能为力。
    对老年无照经营相对人，执法者充其量就是驱赶一下、教育一番、批
评一次、指点一回、警告一遍，除此之外再没有更好的办法了(罚款没有
钱，没收东西于心不忍，驱赶快了还怕老人摔倒)。因此，这也是不大好办
的事情。
    五、重病人
   
    在城管执法过程中，还会遇到各种各样有严重疾病的无照经营者，包
括心脏病、癫痫病、精神病、尿毒症、癌症等容易引起其他并发症的疾病患
者。城管执法队员对其他相对人还能教训一下，但对这类相对人就要格
外谨慎，以防相对人突发病变，导致受伤甚至当场死亡的恶性事故。这种
提示是以城管执法中曾经发生过的真实教训为基础的。至今谈起还令曾
经经历过的队员不寒而栗、历历在目。
    这部分相对人并不因有病而待在家里，他们顽强地出摊，以赚到钱为
目的。由此，就给城管执法队员出了道难题——你管吧，话又不能说重
了，生怕他们受不了；说轻了吧，像熟人谈话似的又不解决问题；罚款吧，
他真的没有钱；没收他的物品吧，又担心他活不下去，左右为难，确实不好
办。
    本节以列举方式简述了少数民族、残疾人、艾滋病人、老人、重病人这
五部分人的社会特殊性，并将他们与社会、与公众、与生存、与城管执法的
多重关系作了概括性的论述，总结了执法空间狭窄的原因、执法者的心态
特点、相对人和执法者的对应关系。
    这五部分人群确实是不大好管理的特殊人群。其中的绝大部分人，
已经把无照经营、驾驶黑车看作是自己安身立命的最好方式，不到身体出
意外，是不可能自动退出无照经营舞台的。
    究竟应该怎么办?办法还是来自相对人所能承受的空间，从他们承
受执法压力的限度上去发现规律、提取思路、找到答案、寻求治理的办法，
为城管执法争取到基本的执法空间，以至少达到环境短时清洁有序的治

?56?    城管执法操作实务
标目的。

第二节 对五部分人的应对策略

    从严格意义上说，对这些比较特殊的五部分人执法，不是一点办法也
没有，执法难只是相对而言。其实，在具体的城管执法进程中，用心观察、
搜集和总结解决这一难题的素材和经验，并系统地概括，仍然可以派上用
场。尽管这些策略不是处理这五部分人的“良方”，也许只能解决某些表
层问题，但这种跨越式的探索毕竟是解决难题的开始。
    从这五部分人的基本情况看，城管执法要掌握一个保险系数，即执法
而不冲突、接触而不激烈、冲撞而不破裂，由此达到双赢效果。
    城管对这五部分人无照经营、驾驶黑车的违法行为有这样几种应对
策略。
一、驱逐
    城管执法者要集结足够的人力，一般在20人以上，以排山倒海、大浪
扑来的阵势向这部分相对人集中地推进。这一空前的执法声势，迫使相
对人快速撤离，整体性让出所占的街面，从而恢复有序的市区景象。靠这
种给相对人制造错觉的执法方式，可以扰乱相对人的心境，使相对人怀疑
经营地的可取性，年龄较大的因为体力跟不上，身心透支太大，也会对做
生意产生动摇。只要短时内反复几次这样的行动，相对人就会患上“违法
经营恐慌症”，从而达到越来越好的典型执法效果。
    此外，可用轻罚或重罚来有效地触及相对人的不安全意识、不可为的
感觉、不好干的意向、不合算的认知，促使他们自我调整，得出即使是要经
营也得另选地方，这个地点再也待不下去了的结论。
    不论城管用人力去驱逐，还是以精神上的挤压方式，都会程度不同地
达到让相对人开始思考换地方谋生的效果，从而缓解某一地区长期密布
着的无照经营格局给城管执法造成的压力。

第三章城管执法的管理相对人    ?57?
二、原谅这一次
    城管执法者要特别注意，对这五部分特殊人群执法时，一定要掌握以
宽为度的执法尺寸，原因是这些人的心理和体能可承受的压力是有限的，
处理不好会带来难以面对和解决的现实难题，使城管执法者自我为难。
    在绝大多数情况下，相对人会意识到处罚将会给自己带来损失，为了
避免或者减少这种不必要的经营损失，往往采用求情、说明、保证的方式，
哀求城管队员手下留情，以后不会也不敢再犯了。面对这种情况，考虑到
这五部分人的特殊性，同时也为了避免“出事”这一消极后果，城管执法队
员可在给相对人留下“教训式记忆”后，以暂时原谅这一次的方式处理本
事件。
    “原谅这一次”的处置方式，第一，可以体现城管执法者的人性化关
怀，做到区别对待不同相对人；第二，可以给相对人以相应的教训，使相对
人在事过之后，仍会备感惊恐和心有余悸，造成下次违法经营的心理障
碍；第三，可以大大降低发生恶性事态的概率，使相对人没有丝毫发火拼
命、全力对抗的机会，有气发泄不出，使用暴力又没可能；第四，可以避免
不必要的纠缠，提高执法效率，让相对人快速挪出经营地段，尽快恢复街
面的通畅。
    “原谅这一次”的处置方式，又可细分成：教育性原谅——经过讲政
策、说利害关系、分析违法经营的不可行性、提出必要的忠告，得到相对人
的配合后，可以原谅这一次；批评性原谅——对已有两次以上重复性经营
的相对人，就应用指正、否定、警示、要求的方式说话，指出这是最后一次，
再不能有下一次，非常勉强地原谅这一次；威慑性原谅——对态度恶劣，
或者有“前科”记录的相对人，可假戏真做，以准备去罚没物品的严格执法
架式，让相对人在高度惊吓状态中接受教训，以打消他再来违法经营的念
头。
三、说服
    城管在碰到这五部分人违法经营时，更多的还是采取说服教育的方
式，清楚地表明违法经营可能会遇到的问题、导致的不可避免的后果，对
相对人产生的直接影响等。尤其对情况极为特殊、确实需要被理解的相

?58?    城管执法操作实务
对人，更要耐心地向他们说明有关问题。
    可以把说服的内容分成三种类型。
    此地不许——向相对人具体、简要、明确地说明根据法规条款，此地
由于是人行通道或车流量大或必须保持市容整洁等原因，不允许无照经
营，并且进一步告知，政府规定任何商贩未经许可不得擅自进行商业活
动。假若一意孤行不听规劝，就极可能导致东西被没收，遭到罚款处罚的
下场，情节严重的还将受到公安机关的处理。
    谋生有道——向相对人讲明，无照经营这条路行不通，应换个角度思
考，找条同样是经营但合法的谋生之路。从容经营，不再担惊受怕，稳定
又有保障，何乐而不为呢?如果有困难，城管可代为联系，关键是要认识
到长远利益与眼前利益的关系，孰轻孰重要考虑清楚。
    害处极大——要概括地、充分地、以感染性的语言告诉相对人，想在
一个城市里长期无照经营是不大可能的，结果只会人财两空。每天无休
止的驱赶，轻重不同的罚没，如若反抗还会背上暴力抗法的罪名，追究更
大的法律责任。损失太大，问题太多，何苦啊!
    应该说，除了这三种具体操作方式以外，还有其他类似的劝说方法。
在实际执法中，办法越多、越灵活、越有力、越自如，就越能反映出城管执
法队员有办法、有深度、有素质、有才能，也就越能将一个看似无法面对和
解决的难题，在谈笑之间处理妥当，显得十分轻松。
四、帮助
    多年来的城管执法经验告诉我们，在政府没有出台对进城务工人员
给予最低生活保障政策之前，如果城管只顾单纯执法，不管相对人的生活
出路，是行不通的，最终会导致政治性责任、生命危险、群体性事件等严重
问题。特别是对这五部分人执法，更迫切需要一种稳妥慎重的处理方式。
    由于政府没有赋予城管附带性解决相对人谋生问题的职责，因而将
相对人的生活出路问题全部压在城管系统上也不现实。但是，城管可以
对这五部分人中确实需要救助的，给予必要的、力所能及的帮助，使之渡
过生活难关。
    城管执法系统这种特定性的帮助，可以从以下三个方面加以体现。
    另找地点——那些生活已很窘迫的相对人，尤其是残疾人、老人、重

第三章城管执法的管理相对人    ?59?
病人，确实使人看之动情，难以袖手旁观。在这种情况便下可动用组织的
力量联系相关职能部门，得到它们的同情、理解和支持，根据相对人的实
际情况作出相应的安排，让相对人能在一个较为稳定的环境中经营，例
如，固定的大市场、小商品出售点、郊区的农副产品集市等，使相对人拥有
正当的谋生手段。
    协助办证——对那些无一技之长，除此经营再无法养活自己，且又无
依无靠的相对人，可设法帮助他们办理合法手续，使他们能够通过正当的
谋生手段来生活，变不合法为正当经营。朋友帮忙——城管执法队员动
用个人的所有社会关系，为一些确需救助的相对人提供必要的帮助，为他
们提供基本经营所需要的保障，给他们创造一个可以独立进行商业经营
的合理化、合法化、合情化的氛围，保证他们能够自食其力。
    这里提出并概括的三种帮助方式，虽然给城管执法系统增加了很多
额外的负担(本来城管执法队员就已经忙得不可开交了)，要投入极大的
精力，并要消耗一些个人社会资源，但是这个看似无关、实则关系重大的
“义务”，却在政府与民众之间搭起了一座理解、友善、缓冲、和谐的桥梁。
相对人会把城管执法系统的这种善举和义助看成是政府的一种关爱行
动，是政府对他们生存问题的实际呵护。
五、下次治
    城管对这五部分人的上述行动，不是软弱无能、实无他法、只能如此，
而是在以人为本、构建和谐社会的国策引导下的产物。城管执法者除了
“软着陆”的办法以外，还有依法处置的强硬性一面。因为如果执法没有
硬性的东西、没有杀手锏、没有制约，就无所谓执法。所以，当城管做到仁
至义尽之际，如果相对人依然如此，丝毫不加以收敛，有的甚至变本加厉，
有恃无恐，也就到了城管举起“德莫克利特”之剑之时。
    城管可以将对这五部分人采取强硬措施的一面概括为“下次治”。
    运用这种方式的机会为：
    无法控制——城管执法队员怀着一颗善良和理解之心，只对相对人
进行规劝、教育、警示，而相对人也是一次又一次信誓旦旦地保证。然而
城管执法队员却多次发现，一旦执法者离开，他们又迅速回到原位，若无
其事地进行着原来的违法经营，根本不把城管刚才的提示当回事。在这

?60?    城管执法操作实务
种典型的态势下，城管执法队员就可以采取“下次治”(相对于上次而言)
这种后发制人的方式，以能触及相对人的灵魂、损其经营成本为原则，酌
情给予坚决的处罚。
    罚没一部分——对那种因为要生存就不管不理城管执法队员友善宽
容态度的相对人，要进行处罚，以使他们找到一种“过界”就要被“打手”的
感觉。具体做法是，向他指出这种违法经营已不止一次，而且是在他自己
作过保证的情况下发生的，所以，这次不可能得到原谅，要么罚没物品，要
么直接罚款。考虑到相对人的心理与经济承受能力，注意把握两者仅取
其一的原则。这样既处罚了相对人，让他受到教育，又不至于使他精神崩
溃。
    打痛根治——对那种不论对他怎样教育和劝导都充耳不闻，仍以违
法经营作为自己唯一活路的相对人，就要使用触及式的处罚。令他们不
得不反思自己这样做是否明智，是否还需要干下去?具体做法是，以相对
人不能反抗的压倒性声势，坚决对其实施严厉处罚，将全部物品没收；如
果相对人没有什么东西可罚没，就处以高额罚款，假若他没有钱，就设法
劝他去分队解决问题(到分队后，便以良好的警告效果使他永生难忘)。
六、治理少数民族相对人的方法
    在维护民族团结和祖国统一的大格局下，少数民族现象成了一个敏
感的政治问题。当前形势下的新疆和西藏民族事宜更是如此。城管执法
切不能搅进政治态势、群体性事件中去。故而，在对待与处置少数民族相
对人的问题上，应持谨慎态度，宁可胆子小一点、步子慢一点、思想保守一
点，也比莽撞胆大稳妥得多。
    从城管对少数民族相对人执法的实践经验看，可以清晰地提炼出如
下几点操作方法。
    第一，少治多劝。城管执法者为了求得较高的政治保险系数，不可用
对待一般相对人的执法模式来应对少数民族。由于他们的思维方式不
同、语言不通、民族感觉不同、冲突顶撞的方式特别、心理承受能力很低等
特征，所以应采用少治多劝的执法模式。不到万不得已，最好不采用以罚
当先、以治为主、以打为重的方式，而应多运用说服动员、劝其离开、明确
利害的方式来进行，确立一个只要离开本区域即可的执法底线，不去没有

第三章城管执法的管理相对人    ?61?
把握地触动那条容易弄僵关系的冲突导火索。这就需要城管队员有足够
的耐心，正确理解行业自尊及依法治理的真正含义。因此涉及对城管行
业的认识问题。例如，城管执法如何定位。(在这个问题上人们有不同的
意见：有的主张城管应立足于执法者，应把执法作为自己的第一要务；有
的却觉得就目前的情形和执法的可行性而言，城管应立足于管理者，应把
管理角色当作主要角色。在执法环境没有太大变化的背景下，管理可能
是一项中心任务。执法也许可以理解为是城管工作中的一项辅助性任
务，服务是对管理最好的协调，没有服务，城管就只能天天与相对人发生
无休止的激烈冲突。)
    第二，查找动员。城管执法者除了在执法现场与少数民族相对人进
行接触以外，还要会同公安机关的治安部门和派出所一道，将在本地区从
事违法经营的相对人的地址查找清楚，有目标地主动上门做工作，告知不
允许再继续违法经营。这一方式的具体作用在于：能让这些少数民族相
对人知道，城管和公安机关已经联手，并查到了他们的住址，一旦发生任
何事情，城管和公安部门都有迹可遁；城管主动上门表明了其诚意，并就
此提前把执法现场容易弄僵了的态势进行一种人心、情理、事由上的转
化。主动询问，如果给他们找到另一合法经营地点，觉得怎么样；最后提
出一道底线，只要不在本区域内从事违法经营就可以。切不可小看城管
执法和公安机关联手，会在少数民族相对人心里产生巨大的波澜，能促其
深入思索和掂量。这种现实效果，比多次现场执法的作用还要明显。
    第三，请当地政府来人。别看这些少数民族相对人在内地态度凶狠、
不可一世、不服管理，一旦当地政府的代表出现，他们立刻就规矩很多，与
先前比较，完全判若两人——老老实实、服服帖帖。相对人这一意外的态
度变化，给城管工作以很大的启示，看来还是得“一物降一物”。其具体做
法是：用市一级政府公函的形式与少数民族当地政府取得联系，说明他们
当地人在这里的所作所为，对内地城市管理产生的负面影响，虽经过各种
耐心细致的工作，但仍不听劝告。为了两地的友谊，也为了少数民族地区
的整体形象，请派专人来解决这一问题。实践证明，只要少数民族地区政
府来人，不论他们是否要将相对人带回去，或是当面批评并要相对人作出
保证，其效果都是非常显著的，能对这一时期少数民族无照经营产生抑制
作用。

?62?    城管执法操作实务
    本节从实际出发，针对执法中的难点——五部分相对人，概括性地提
出了应对的策略、具体实施操作的方法、注意的事项、把握的重心。这些
论述的内容构成了一个如何应对和解决五部分相对人问题的尺度、技巧、
把握度、落脚点，能够称得上是集中了城管执法系统这些年来的理性认
识、感性经验、重要思考、某些探索的精华，是一种城管执法实践性成果的
展示。
    本章通过对最难办的五部分人、对五部分人的应对策略两个方面的
阐述，全面列举了生活在城市中的少数民族、残疾人、艾滋病人、老人、重
病人这五部分极为特殊的无照经营相对人群体与城管执法系统交锋中的
林林总总，及与这部分相对人接触的难点处、微妙处、可变处、复杂处、持
久处。实际上，它已成为现今城管执法中的一个难点，是对执法分寸感、
艺术性、把握度、预测力要求最高的一项任务，稍有差错、估计有误、把握
不住，就会前功尽弃并出现不可收拾的局面。
    从这样一个中国特色的具有方向感、真实性、操作性的陈述中，我们
能够清晰地形成以下几个观点。
    第一，如果说由于城市最低生活保障机制没有完全建立起来，而使得
城管在面对众多相对人时，陷入了堵却没有疏的狭窄执法道路上的话，那
么处置这五部分人就是执法难上加难的顶点。并且五部分人中的每一部
分都十分值得同情，具有易于引发反社会情绪的诱发力。这使执法本身
便成了一种重不得、轻不了、快不行、慢不可的活动，对一线执法队员的执
法技术提出了非常苛刻的要求。
    第二，城管执法系统应该站在政治家与艺术家的高度来审视和看待
这一貌似简单、实则复杂的社会现象，要小心对待这五部分人。本着不卑
不亢、不冷不热、不紧不慢、不宽不严的原则处理，更要注意将刚柔两种截
然不同的方式综合性地运用，以促使相对人产生琢磨不定的感觉。在对
其造成种种错觉的基础上，达到不战而屈人之兵、从精神上彻底战胜相对
人、从心理层面的感知上不断加压、以取得动摇相对人违法经营意志的目
的。
    第三，以不变应万变已成为城管执法中一个必须把握的原则。城管
要把对五部分相对人的一切印象、感觉、想法、措施、希望，不间断地转化
为一种可以发生实际效果的操作方式。本着拓宽城管执法路径才是硬道

第三章城管执法的管理相对人

理的原则，在城管执法实践基础上，概括出一系列对策、办法、技巧。这会
成为今后城管应对五部分人的执法本钱，及解决更为复杂，甚至是难以想
像的困境的一个支撑点，也是城管获得职业自信心的又一起点。

    -64?
第四章
  城管执法过程
中的分寸把握
    前面已有几个地方提到了城管执法一定要把握好分寸，并提及在具
体执法环境中的分寸把握如何，将直接决定执法的最终效果。既然城管
执法过程中的分寸把握是如此重要，那么它到底是怎样一种技巧呢?
    从北京城管执法经验看，虽然此中不乏复杂多变、难以揣摩、不一而
终的情况，但是只要细心去观察、研究和总结，还是可以发现它们存在着
一些共性、规律和基本趋势。把这种共性的东西和执法技能操作加以结
合，就形成了恰到好处的执法分寸把握。如果将这一极为重要的执法操
作技术进行提炼并载人城管史册，无疑对今后的执法活动是大有裨益的。

第一节 如何处置

    城管执法与其他行业的执法工作一样，其现实性、紧迫性、可变性、复
杂性极强，在具体的执法过程中，如果执法者稍不留意、判断出错、反应迟
钝，就极有可能出问题，想去弥补为时已晚。
    城管执法队员在执法中确实遇到了一些疑惑不清的问题。由于是在
现场，加上情况又各不相同，且当场就要作出决定，特别是当与法规、要
求、职责等产生矛盾时，这些问题就显得更加模糊了。它一直是困扰一线
城管执法队员的一个实际难点，虽也经过一些交流和探讨，然而认识线条
总不那么清晰、确定和完整。不解开这一执法“心结”，城管就无法面对更
加复杂的情况，从而使城管执法效果迟滞。

第四章城管执法过程中的分寸把握  ?65?
城管执法中亟待解答的问题积累到现在，可以概括为六个方面。
    一、需不需要追
    如果说今天城管执法存在着低效率的重复执法现象，那么其中之一
就是指执法队员与相对人的一种拉锯式交锋。
    它表现为，相对人把游击战中的对策运用到对付城管执法的场合中
来。他们的具体手法是：
    你进我退——“城管执法者来了”，随着相对人一声呐喊，这种信号像
电波一样，在相对人间快速传播。于是只见他们纷纷结账收摊，飞快地夺
路而逃，旋即就躲得无影无踪了。刚才还沸沸扬扬的街面，顿时销声匿
迹，可以说是一种“高效率”的“整建制”撤离。
    你退我进——城管执法队员一看，没有什么情况，一切已恢复正常，
就离开这里去其他地方执法，相对人便不失时机地从各个角落蜂拥而至，
十分有序地进入刚才自己经营的位置，非常有序，不存在任何相互推搡、
占错地盘、趁机换地的情况，还有的彼此帮助，共同做起尚未做完的生意。
    相对人除了远离城管执法者以外，还采取贴身“虚晃一枪”的方式：通
过一套近乎、二检讨、三保证、四配合、五赞扬的手法来与城管执法队员展
开周旋，而且决心以这种意志与城管队员干到底。
    这就成了城管执法的一道“风景线”，一种规律现象。尽管城管执法
队员一来，相对人就逃离，让出了所占地段，但是这种“超短效应”根本无
法达到城管执法的管理效果，等执法队员一走，他们仍然如此。
    这一现象从两个方面引起了城管执法队员的思考：一方面，执法队员
认为此类游戏式的对抗不能达到城管执法的效果，无法改变违法经营的
现状；另一方面，在相对人快速逃离时，是否需要乘胜追击以抓住为首者，
好好处罚一番，达到以儆效尤的目的。
    谈到这个地方，就很清楚地提出一个如何处置的现实问题，即在相对
人逃离时，需不需要追击?
    从已取得的经验，尤其是获得的教训来看，不论相对人之前做过什么
保证，发过何种誓，还是本身是为首者，只要他们逃离就不要去追。
  这一诀窍在于：
  第一，城管执法队员去追击了一个相对人(因为一次也只能追一个)，

?66?    城管执法操作实务
便放跑了在场的其他相对人，犯了一个被别人牵着鼻子走的大忌，并且这
种追击是处在一种失控的状态下，执法者无法控制。
    第二，城管执法队员的体力也跟不上(就算是体力没有问题，也犯了
一个杀鸡用牛刀的错误)，而且整条大街的追赶使其职业形象受损，更容
易让公众认为“这些人又在唯恐天下不乱”，执法过程被动，执法效率很
低。
    第三，城管执法队员一旦把相对人追到无路可逃时，极易引发相对人
作出极端的事情(相对人在体力大量透支，生活所迫的情况下，会不顾后
果地铤而走险)，进而把一个不大的事态搞成了一种严重的社会刑事犯罪
态势，带来一系列的问题。
    第四，相对人很清楚城管执法队员追赶的目的。如果被城管执法者
抓住，一定没有好结果。为了不被抓住，相对人会使出浑身解数，发疯似
的狂奔。尤其是开黑摩托车的，便会开足马力。相对人为了逃脱城管执
法队员的追赶，根本不认方向(有的走逆行)、不遵守交通规则、不顾路上
的行人，只顾向前猛冲。由于行驶速度太快，相对人又无安全意识，很可
能撞到他人。这种逃逸导致的撞翻东西、撞坏车辆、撞伤自己、撞死行人
的案例屡见不鲜。一旦发生这种事态，进行追击的城管执法队员就脱不
了干系，而且事后闹事的、要赔偿的、追究法律责任的、住院治病的等等事
情处理起来将无休无止。
    第五，城管执法队员应该清晰地意识到，靠追击是解决不了违法问题
的，由于这种执法成本和执法风险太高，保险系数太低，导致的后果太多，
维持的时间又太短，因此不仅相对人逃逸的时候不能追，而且类似这种追
击的事情也不能去做。
    城管执法队员依靠追击相对人来维护执法的尊严与效率，如同扬汤
止沸，水中按葫芦，无法根本解决问题，即使是面上的问题也很难得到控
制。而且这种追击非但达不到预想的目的，还可能带来一系列严重后果，
增大执法成本，甚至造成负面连锁反应。所以，这种爆发式的执法方式应
该在杜绝之列。
    二、该不该生气
城管执法者在对相对人进行处罚时，有时会遭到反抗或指责。其中

第四章城管执法过程中的分寸把握  ?67?
有损于人格的话语和行为，直接刺伤了城管执法队员的自尊心，对城管执
法队员的心理承受能力是一个严峻考验，其原因在于：
    相对人面对执法者的质询，非但没有理亏愧疚的表示，反而理直气壮
地认为他正在做一件光明正大的事情，是一种十分光荣的劳动。当被问
及是否知道未经工商部门许可是违法经营时，他会煞有介事地回应说，那
是你们的事，与我们要吃饭不相干，并用引申性的话语进一步表明，没有
工作岗位，那就用双手靠劳动来养活自己，你们还说不行，那我们到底应
该怎样活命?以不认错反而有理的态度与城管执法者较量，有的直接用
挑衅的语言挑起事端，当众煽动不明真相的围观群众，将注意力引到围观
者身上，借用围观群众的嘴来帮助自己诋毁城管执法者，以形成彻底对
抗、不妥协的格局。有时，城管执法队员看到围观者太多，一时又与众人
说不明白，就趁势抽身离开，众目睽睽之下退场的执法者就会遭到众人起
哄，这使城管执法队员的心里很不好受。这种不公正、不合理、不应该的
执法场面，造成执法者极大的内心压力，并长期积郁而成为一种“执法心
理障碍”，使执法者不时苦苦地发出一个自我性的疑问——到底应不应该
生气呢?这一心理问题如果不解决，将直接影响到一线城管执法队员的
工作状态，他会在相似的执法场合中出现情绪化张扬式执法或胆怯化敷
衍式执法，这两种完全相反的执法方式，不论对工作还是对个人都是不利
的。
    那么，城管执法队员在“反抗性执法环境”中进行执法，碰到各种恶劣
的“软抗法”与暴力抗法现象，究竟应不应该生气?其道理又是什么?
    这个问题的答案是：不必生气!其道理在于：
    第一，城管执法队员应该意识到，自己的执法是直接代表政府行使城
市管理职责的一种行政行为。它会十分自然地牵涉到相关的福利保障缺
陷、贫富悬殊、行业垄断、行政效率低下、黑势力操作等社会问题，而这一
切都是政府正在努力解决的问题。但相对人不能等到这些问题全部解决
以后再去生活，正是这种时间差的反作用力，就决定了相对人的怒气、怨
气、脾气、火气的发泄。所以，城管执法队员不要把弱势群体发出的不同
声音看作是对自己的叫板，不要以单薄的身躯去承担如此之重的社会责
任，不要从相对人的具体态度中去寻找规范执法的实际答案，不要抛开深
厚而复杂的社会背景去思考相对人说话的合理性、信用性、合情性。

?68?    城管执法操作实务
    第二，在某些具体的执法环境中，城管执法者有时不够规范、文明、耐
心、宽容。个别执法队员还有粗暴执法(踢摊位，丢物品，推搡相对人等)
的现象。这种现象的出现，容易在相对人那里“一石激起千层浪”，引出他
本人无限的感触和情绪的爆发。这样就发生了“合乎情理”的“反执法情
绪化”现象。这种情绪要么被压抑住，要么就会变得汹涌澎湃一泻千里而
不可阻挡。如果换位思考的话，是不难理解的。
    第三，作为一个成熟的执法者，应该在自己的职业生涯中，能听得了
别人无法听下去的话语，理解得了别人难以理解的事情。在见怪不怪的
客观情境中始终做到心中有我、事中无我，理中有我、气中无我。当这种
超然物外的思想境界形成时，城管执法队员的情绪就会大大理顺，做到执
法时进得去，事后走得出，保持一颗平常心，维系一份平稳情，防止心态的
大起大落。
    以上内容，尽管看上去似乎与城管执法者具体的执法操作无关，仅仅
是一种城管执法思维方式的建立，是职业性的道德修养，属于职业心理健
康的范畴，其实，这里面同时包括了两个重要的认识层面：城管执法者的
职业思维方式，同样隶属于执法行为操作的广义范畴和行业心理调节的
技术层面。只有把握准看问题的角度，随时舒缓自己的情绪，做到精神上
的轻装上阵，才能百战不殆，无往而不胜；此外，只有找到相对人发火动怒
的根本原因，才可避其锋芒，因势利导，做到“你气我不气；你气我来帮助
你调节；你气我不受你的情绪影响，并且我还要去转化你的不良情绪”，从
而使双方共同讨论解决问题的办法。
三、千还是不干
    由于城管是在目前这样一种执法环境不大理想的状况下进行执法
的，故而必然会遇到很多反常规现象，而这类现象又直指城管执法体系中
的不完备方面。如果一味地依照按部就班的方式来处置，就不会有任何
大的执法效果，还会使现场的执法行动被迫停滞。所以，在具体情况中，
要以具体分析、具体对待、特事特办和不出意外的原则去把握，去处置类
似反执法现象。
    “干不干”指的是在实际执法时，遇到相对人以“赖皮方式”来顽强地
进行“软性抗法”，以阻止城管执法队员执行公务，由于时间紧迫，无法再

第四章城管执法过程中的分寸把握  ?69?
回去商量对策，执法者立即就要作出反应“干还是不干”，否则就只有“看
之任之”了。
    如停在人行道上的黑摩的正在出售农副产品。当违法经营的场面被
执法者控制时，另一相对人却待在驾驶室里(此时，他早已看见外面发生
事情)，车窗紧闭，佯装睡觉，不论城管执法队员用多大的力气敲击窗子，
也不管发生多大的声音，他都假装没听见，以致整个执法进程停顿下来。
于是，问题就出现了，干还是不干?
    又如，当城管执法队员发现黑摩的非法载客时，就劝乘客去乘坐合法
的交通工具。这时，相对人顿时像发了疯似的，开始谩骂起来，见没有效
果，就自己钻进城管执法的公务车下，整个身体躺在车轮前面，拦住执法
车前行。于是问题又出现了，干还是不干?
    在这种非常特定的态势下，作为城管执法队员，必须在行为上作出回
答，干还是不干?
    回答是肯定的——干!
    在经历了无数次的无能为力后，城管执法队员渐渐发现可以巧用一
些有冲击力的方式来解决这一类问题，以有效地推动执法的进程，同时也
让相对人能够正视城管执法者的基本魄力与快速反应能力。
    上面列举的黑摩的司机，就是属于不理睬城管执法队员，看你能否奈
何得了他的这一类相对人。这类人会认为城管执法者不敢采取行动。如
果此时没有围观者，现场又没有其他人注意，执法者便可采取快速击破窗
子，打开车门，强行把相对人带离现场的有效突破方式。针对钻到车下的
相对人，倘若客观环境允许，就可先做相对人的思想工作。如果没有效
果，就干脆将他强行拖出，然后带回队部接受处理。
    城管执法队员在行动时，要注意几个事项。
    第一，要抓住还没有围观者的有利时机，当机立断，切不可犹豫不决。
最忌讳的就是想干又怕，站在一旁又想干，左思右想，终无决策。其结果
不是延误了时机，让相对人的企图得逞，无功而返；就是选取了一个不恰
当的时机行动，导致了众多围观者的评头论足。
    第二，要以突然发动的方式进行，不给相对人一点预感和准备，不给
相对人情绪发作的酝酿时间，整体行动应在10秒钟以内完成，以迅雷不
及掩耳之势，达到瞬间完成任务的执法效果。


城管执法操作实务
    第三，要行动有力，要由行动能力较强的人员来实施，既不要把相对
人弄伤了，也不给他反抗的可能。这种模式要求整体行动连续性强，爆发
有力，动作简捷，一气呵成，像在若无其事的状态中完成一样。
    第四，要充分考虑到周围情况，如果是在一个闹市区、人群稠密区，围
观者又较多，相对人的情绪已处于爆发之际，即使是相对人的表现极为恶
劣，也必须要考虑到社会影响，宁可放弃，也不能强求，以免引起无以挽回
的恶性后果，陷入被动。
    城管执法中的“干”是属于在情急之下，借用强硬的方式去突破和解
决一些“钉子现象”的应急操作，是迫不得已所采取的一种冒险执法行为。
由于这类行为的实施存在着好与坏的两种可能结果，并且都是以极端的
效果表现出来的，所以不能随便运用、推而广之；否则执法出问题的概率
会大大增加。
四、回击还是不回击
    城管在执法中经常遇到赤裸裸的暴力抗法行为，即相对人在城管执
法队员行使处罚权时用直接的暴力手段来反抗，企图阻止城管执法。不
少执法队员不管怎样去注意执法的方式，运用执法的策略，都仍然避免不
了暴力抗法事件的发生。加之有关部门在处理这一类事件上不够恰当，
间接地助长了此类行为的发生。故而，暴力抗法成了相对人面对处罚时
的一种表现。
    城管执法队员被相对人殴打，轻者表皮青紫，重者发生骨折和伤残，
流血事件时有发生。这种现象使城管队员不知道应当如何去理解与处
置。
    城管执法系统如果不去直面这种现实，对它进行一个基本定位，找到
解决问题的有效操作方式，无疑将会使局部的执法陷入停滞状态，同时又
大大助长了相对人的违法行径。
    那么，针对这种以抗法为中心的行为，城管执法队员到底应该怎样面
对呢?从一般的情理、执法者的权利、工作的职责、执法的效率等几个方
面来思考，城管执法队员在面对相对人实施暴力抗法时，不能以麻木不
仁、无限退让、无所作为的方式去应对，而要做到及时、有效、快速地制止
暴力。

第四章城管执法过程中的分寸把握  ?71?
    论述到这里，我们应该知道：城管队员在执法受到暴力侵害之际，不
应该还手，但有权力阻止暴力的继续，通过一种控制手段让相对人尽快清
醒，面对现实，在法律的框架范围内接受处罚。
    阻止与控制暴力的操作方式为：
    第一，先以最大程度的就近躲闪动作避开暴力的攻击，躲闪要快，反
应要灵敏，在相对人第二次攻击还没发生之前，便控制住相对人的肢体，
使他在短时内动弹不得，并尽可能地把相对人按在原地，且大声告诉他再
动手就要拘进看守所了。
    第二，最好是几名城管执法队员一起行动，一次性地控制住相对人的
身体，要达到招招见效，应对性强，不给相对人以喘息的机会。接着将他
快速带离现场，让相对人失去后续性的攻击力量，把相对人的现场物品全
部罚没。
    第三，不能轻易放过相对人，要把相对人带上执法车，扭送公安机关，
或者干脆带回队部，问清是哪里人，来这里多久了，为什么胆敢动用暴力
抗法，是否知道今天的严重事件应当接受什么样的处罚。
    第四，不要在公众面前控制相对人的暴力抗法行为。如果无法避开
围观者，就以较为缓和的方式进行。
    第五，采取反暴力抗法的局部动作，注意要使相对人的脸上不见血，
身上不见伤，周围不见人，还应以超短快捷的连环式动作一次性做完，不
留尾巴。一旦进入实施，阻止动作一定要干净利落，不可迟疑，要将所有
力量全部使用上。
    第六，整个活动过程要做到心态平稳，意无杂念，不可慌乱，不要考虑
自己是否是相对人的对手、会不会把相对人弄伤了、这样的对抗多长时间
才能结束等。此时应达到忘我的状态，成为一名坚决维护城市管理法律
法规尊严的坚定的执法者。
    在这里，应更正一个城管执法系统的老观念，即每当发生暴力抗法
时，总是提倡或者坚持“打不还手、骂不还口”的立场，要求执法队员保持
冷静，等相对人情绪稳定后再来解决问题。其实，应该清醒地认识到，一
个执法者如果受到执法对象的肆意蹂躏，其所维护的法律受到公然的藐
视和践踏，那么这种法律在公众面前还有权威可言吗?还有其严肃性吗?
再者，执法者也是血肉之躯，如果他的合法权益得不到保护，那么他本人


城管执法操作实务
还能保持正常心态去执法吗?因此，只从维持政治价值的意义出发，把执
法者看成是执法机器的观念是达不到实际操作效果的，更不可能持久。
只有在传统执法模式的基础上进行灵活的调整，才可达到相应的执法效
果。
五、走还是不走
    城管执法与管理相对人的交锋是伴随着矛盾、激化、冲突、对峙的“插
曲”而进行的。也就是说，城管执法队员同相对人不发生任何冲突，不产
生任何不愉快几乎是不可能的(就整个态势而言)。执法一出现局部的不
通畅，就必然要发出声响，有时是风声大作，引来了喜欢看热闹的围观者。
一旦出现围观情况，立刻就加进了社会公众现场态度因素，原本是只有执
法者和相对人两方面，现在就变成了三方面(城管执法者、相对人、围观公
众)，如果公众站在相对人的立场上，现场就形成了“夹击”城管执法队员
的态势，对执法者很不利。不计其数的事实证明，现场只要存在着围观者
的群体性反对、起哄、帮腔、调侃，就会大大加剧相对人的对抗行为，从而
使本次城管执法活动以失败而告终。
    纵观这种在短期内还不可能发生变化的执法态势，城管执法队员在
遇到这种情况时，走还是不走呢?
    可以明确地说，假若遇到了这种态势，城管执法队员又控制不了现场
局面，就索性自动撤离。
    这种“走”的操作方式为：
    第一，城管执法队员在人群暂时还没有完全围上来，但眼看围观已成
定局时，就调转话锋，变要处罚为教育和警告，提示相对人下次不要再来，
强调这里不能进行违法经营。在很自然的状态下，使刚到的几个围观者
还未弄清是怎么回事时，便快速地撤出执法现场而转到其他地段继续执
法。
    第二，城管执法队员在相对人情绪激动、大声喊叫、经稳定情绪无效
时，就要预测到今天的执法可能有难度，会引来围观者。随着相对人的有
意高声叫嚷，周围的行人渐渐向这里走来，人越聚越多，开始出现围观。
这时执法者应该以时间不够、罚款手续没带全、我去把执法车叫来、下次
要处罚你等借口快速离去。

第四章城管执法过程中的分寸把握  ?73?
    第三，城管执法队员执法时，由于过于专注执法而未发现逐渐出现的
围观者，等执法者觉察到，已是围成了一大圈子，并且是里三层外三层，现
场秩序高度混乱，随时都有可能发生不测和不可控制的事端。为了达到
进得去就出得来、使复杂问题简单化的目的，执法者就要以这样已严重堵
塞了交通、这个事情下次再说、我现在还有事情要办等理由即刻走人。
    说到这里，可能会出现一个认识上的问题，即城管执法怎么怕社会公
众?假如一有围观者就撤离，那还执不执法?这是否对现行法律也是一
个讽刺?其实，我们在前面已经谈过了，由于社会福利保障机制还没有完
全建立起来，一些人是依靠这种违法经营来维持生存的，加上城管执法系
统成立的时间不长，人们对这个部门的管理法规还不大了解，适时回避围
观者是当前情况下最好最简便的防止激起群体性事件的方式。“走为上”
也是为了杜绝城管执法成本的不断追加，避免引发不必要的更大态势，所
以，可总结成三句话——巧妙回避围观者是预防和减少冲突的有效方式；
围观现象是特定的而不是经常的；借机离开是执法应变性的一种艺术处
置方略。
    六、管还是不管
    今天，城管执法实际上是在面对一个庞大的自谋生路的群体。不论
从城管执法系统的人数，还是从其现有的装备、技术、执法经验、体制来
看，单靠城管执法部门去应对和控制相对人群是不现实的。只能说有城
管执法比没有城管执法要好得多。(因为如果城管部门一天不履行城管
执法职能，城市的环境秩序就会变得混乱起来。)
    在市场经济条件下，由于一部分人想靠违法经营来生存，他们已经号
准了城市公众市场需求的“脉搏”，并探索到了其中的一些规律，找到了这
些规律与自己生存之间的联系，从而形成了违法经营的规模化和游击战
的策略，所以可以推断相对人将是一个相对稳定的社会群体。
    在这种背景下，一线城管执法队员就提出了在管了一个又出一片、管
都管不过来的情况下，究竟应该怎么管的问题?
    可以肯定地回答，当然要管!
    从现有城管执法系统的实际出发，在具体的执法过程中，既兼顾自己
的有限力量，又不失其基本职责，管的方式要进行一些调整。


城管执法操作实务
    第一，将重点整治与一般治理相结合。对那些主要大街、代表性街
面、有影响的小区、敏感地区、游览地等重点区域，必须加大监管力度，不
能有半点疏忽，一有情况坚决取缔。对屡次再犯的相对人，要从重处罚，
以达到良好的整治效果。但对有些不是太重要、较为闲散的地段，或本身
秩序就很一般的地点，就可以实行以教育为主，处罚为辅的原则。
    第二，对相对人非常密集的地段，要先以大规模驱赶的方式快速地清
理出路面，哪怕这种效果是暂时的，也很有必要。因为一个接一个地罚
没，在时间上、力量上、可行性上都是不划算的，所以，城管要先以驱逐的
方式来保持面上的基本状态，然后再着手解决点上的执法问题，切不可倒
过来，否则就会舍本逐末，主次颠倒，只会使各方都不满意。当然在这个
操作中，必须要在摸索出本地区执法规律的基础上，灵活地实施，才会有
更好的执法效果。
    城管执法系统在人力资源严重不足的情况下，如何做到运用十个手
指弹钢琴，确定不同执法任务的轻重、缓急、大小、多少、宽窄、深浅是非常
必要的，同时还要做到实干与巧干的有效结合。只有把什么是立即要去
做的、什么是可以缓一缓再来完成的；什么是刚性指标、什么是柔性指标；
什么是全方位都要达到的、什么是只要做好几个点面就可以了，把政府指
令弄清楚，才有可能做而有功、动而见效、持之以恒、无所不能。
    本节围绕着如何处置的问题，从实际执法的操作层面论述了需不需
要追、该不该生气、干还是不干、回击还是不回击、走还是不走、管还是不
管这六个方面的具体思路和实施办法，集中地从把握执法效率、寻求发
展、解答疑难、形成操作体系的角度，总结出一些可供一线城管执法队员
运用的变通措施和使用方法。以现实执法思维为依据，处理好现实与需
要、实用与可能、暂时与长久、一般与特殊、局部与整体之间的关系。它可
以成为城管执法队员应对复杂而瞬息万变的现场情况的参考体系和运用
路径，成为解答实际执法者思想困惑的理性提示，成为帮助城管执法者自
行总结执法经验的思考模式。

    第四章城管执法过程中的分寸把握  75
第二节 应对的三个层面
    如果将观察和研究城管执法系统的视野再放宽一些，跳出局部执法
的具体圈子，站在一个能概括出城管所接触的所有对象的位置上，便可以
发现城管执法部门作为一个完整而独立的职能部门所要面对的三个不同
层面。
    这三个虽有着很大差别，但又存在着一定联系的对象，都对城管执法
系统产生着不尽相同的作用，并敦促着城管执法者思考、寻找、获得与执
法相关的办法和说法，从而得到走出困境及解决问题的操作技巧。
    这三个不同层面指的是管理相对人、社会普通人、领导机关。在与这
三个有着关联关系的层面的接触中，城管执法系统总是处在快速反应、调
整步伐、加强措施、扩大效果的努力之中。也就是说，城管执法系统要想
使工作和实际效能稳步地向前推进，就必须处理好这三者的关系。
一、管理相对人群体
    管理相对人是城管执法系统长期要应对的一类群体，因此，城管要站
在时代的高度，以现代管理理念和高科技手段不断探索和总结新的管理
方法。不论相对人用何种手法来对抗城管执法，城管都能较为自如地去
应对，并且能很好地解决一个又一个难点，取得大量的应急技巧和工作经
验。
    相对人群体之所以能称得上是城管执法系统的一个主要执法对象，
不仅是由于他们从事的经营是违法的，属于城管执法的范畴，更重要的在
于相对人群体为了生存而使出多样化反执法手段，在与执法者的不断较
量中，这种手段达到了对策化、经验化、持续化、个性化、变幻化、起伏化的
程度，进而也使城管的执法逐渐达到了魔高一尺、道高一丈的递进化、系
统化、类型化、对应化、艺术化、阶段化水平。
    管理相对人群体对抗执法的伎俩可以归纳成几个方面：
    第一，运动式对抗城管执法。相对人通过大量观察，总结经验，相互
揣摩，找到了你来我走、不怕你也不招你的技法。这就是几乎每一个城管


城管执法操作实务
执法队员都十分熟悉的相对人脸上带着平静，嘴角挂着微笑，动作尤为迅
速的“溃逃印象”。原本一片狼藉的地段被神奇般地空出来。如此梦幻式
的效果只能持续到执法者离开。就像是地里撒下植物的种子，到时候一
定会长出来一样。执法者一走，如大海涨潮般的，相对人又一下子挤满了
原来的街面。他们心怀得意，欣赏着自己成功的杰作，笑逐颜开地进行着
各人手边的生意，愉快地体验着生活的繁忙。
    由于城管执法人员有限，而相对人的生存问题暂时还得不到解决，所
以这个现象还会在相当一段时期内存在下去。这是否可以被理解为，是
城管执法者与相对人各自相安，尽可能地避免发生冲突的一道天然屏障。
    城管要想扩大某一地段的执法效果，所要做的就是在一天之内反复
拉网式地进行堵截(一天应在3～5次以上)，并重点处罚几个跑得慢的相
对人，或者严厉处罚有影响力的相对人，让这种不寻常的效果在相对人群
体中广泛传播，以此来维持良好的执法效果。
    第二，软暴力式对抗城管执法。相对人在面对城管执法时，本着既不
想把事情弄大，又不让执法者把自己的东西收走，更不能认可罚款的应对
原则，采取拼命护着物品，借软化的方式持久地纠缠(包括求情、哭泣、倒
地、控诉、拟自杀等)，消磨时间。相对人估计执法者肯定耗不起时间，一
旦双方僵持时间长了，执法者就会自动放弃。果不其然，城管执法者见执
法没有进展，想着别的地方还要去管，便放掉相对人而自动撤离了。这样
一场执法与违法的较量，便以相对人软磨硬泡的胜利而告终。
    虽然这种案例是个别的，但是随着类似情况的增多，就会在相对人群
体中广为流传，使很多相对人尽管没有“亲身体验”过，但却深信，并准备
用同样或者更典型的方式来对付执法者，其强度比起前者来可能会有过
之而无不及。
    这种制止、阻挡、牵制城管执法者的行为，包含着一种软性的强制力、
赖皮式的潜在反抗力、有节度的攻击力，所以，这正是执法者为什么花了
很长时间执法但却罚不了款的根本原因所在。这种现象就被称之为相对
人实施的一种“软暴力”。事实上，软暴力比硬暴力更有迷惑性和欺骗性，
更能在相当大的程度上唤起社会公众的同情心、认可度、附和力，成为扩
大态势、吸引社会公众声援的一种有效手段。
    第三，硬暴力式对抗城管执法。相对人出于各种不同的主客观原因，

第四章城管执法过程中的分寸把握  ?77?
在将要被处罚时便出现渐进式和突发式两种不同的肢体动作，将器具物
件向执法者扔去，有的是以一种失控性的动作连续不断地进行着，致使城
管执法队员身上多处受伤，有时甚至导致严重损伤的后果。
    面对这种突发性事件，一来不要恐慌，在事前有所准备的基础上，除
了女城管执法者以外(如果是女相对人，就要以女执法者为主体了)，在场
的所有执法者都要一起上前，积极有力地加以制止，以最快的速度控制相
对人的暴力实施，让他只有招架的可能却没有进攻的能力。在暴力侵害
被终止以后，依然要保持对相对人肢体的控制，以防再次发生暴力攻击，
并一定要把相对人带走，绝不能将他放过。
    据此，城管执法队员应有针对性地采取以下措施。
    第一，有选择性地处罚相对人。将组织、指使、操纵其他相对人与城
管执法者对抗的相对人作为打击的特定对象，而且务必达到打成、打准、
打痛、打垮的目的，收到击倒一个教育一大片的执法效果。
    其操作方法是：几名或多名城管执法队员以突发性的方式出现在相
对人的经营地点，指出经营的违法性，揭露他的欺瞒手段，斥责他的恶劣
态度。在某一执法队员与其对话以引开他注意力时，其他的执法队员则
以快捷准确的动作趁机罚没现场的所有物品，实现物品与人体相分离，并
以手势等肢体动作阻拦相对人企图抢回自己东西的行为。将相对人围在
中间，让其不能自由走动。如果出现直接性的暴力抗法行为，除了当场进
行有效制止以外，还可强行将其带上执法车送到公安机关。
    第二，采用放大求小的原则来处罚相对人。每次城管执法队员去巡
查，在出现相对人大规模逃逸时，执法者不必一个一个地追赶，而只取其
中有着代表性的(身强力壮的，有过几次保证的，曾经挑衅过的)相对人作
为罚没的对象。在实施过程中，一旦找准对象就一鼓作气地抓住，现场就
地进行处罚。此时，很多相对人正看着执法者的一举～动，所以动作一定
要大，处罚一定要坚决，强制性一定要显著，充分体现城管执法的力度，以
此留下持续性的法制教育效果。
    相对人群体是城管执法所面对的一个最主要的应对对象，消耗了城
管执法系统大部分的精力。由于众所周知的一些客观原因，执法环境短
时内不可能有大的变化。在这种特定的背景下，城管还会按照与现在大
体相同的格局进行行政执法。

城管执法操作实务
二、普通人群体
    普通人群体是指在一个城市街面上，城管因履行职责而与特定的普
通人发生相应联系的那部分群体。
    普通人虽与违法经营相对人不同，但他们也由于一时违反或触犯了
法律法规，无意间成为管理相对人。虽然他们不会刻意去坚持，采取有针
对性的反面行动，但是由于长期形成的某些生活习惯、一时的需要、思维
方式等因素的影响，这类相对人也成为局部执法中难以顺利解决的对象。
    普通人所充当的相对人，通常在随地吐痰、乱扔东西、乱堆物件、浪费
资源(自来水)等方面出现与公共道德相抵触的行为。如不进行强制规
范，必然会影响到城市市容和人们的社会公共关系。而往往在城管执法
队员去纠正或处罚这些违法行为时，相对人都会颇有微词，或者不大情
愿，有的甚至公然对抗，与执法者发生正面冲突，说出一些很难接受的话
语，只顾自己出气，完全不顾执法者当时的感受及对法规所产生的负面影
响。
    当然，这种现象的出现，以及所能达到的激烈程度，是与相对人的社
会公共道德紧紧联系在一起的。而事实上，在大多数执法场合中，一种社
会公共“亚道德”成为支配这类人进行价值判断、分辨是非的一个依据。
他们根本不从一个城市的大环境、邻里之间、责任意识来认识问题，相反，
从十分自我的角度、习惯化了的位置、防备攻击的需要上来作出主观性的
行为选择。故此，本不该发生的事情、争端、场面却总是经常发生着。
    城管执法队员在应对这一类相对人时，要在以下几个方面加以把握。
    第一，在找到处罚相对人的证据后，再以规范、简要、和缓、坚定的执
法姿态向对方说明他的行为错在哪里，法规依据是什么；要求相对人进行
怎样的调整，达到何种必须的标准，在什么具体时间接受检查。
    第二，在纠正相对人随地吐痰乱扔东西时，要做到执法态度良好，不
要粗声大气，切不可让对方抓住把柄来现场借题发挥，从而无形中使执法
受阻。应该用十分职业的语言指出相对人的违规行为，说明执法的依据，
以及应接受的处罚。在完成了现场处罚后，再进行简短明确的公共道德
教育，提出下次不可再这样的要求。
    第三，在具体的执法过程中，一定要注意不能让无关的旁人介入，如

第四章城管执法过程中的分寸把握  ?79?
果有围观者插话、邻居附和(两家有矛盾，相对人在过道如此堆放东西已
经很久了，早已引起另一家的不满，现在趁机加以报复)时，便告之对方不
要影响执行公务，法规上早已明确规定应该如何去处理，不必说什么，请
退出现场。
    城管执法队员在处理这一类事件时要注意：执法时就事论事，不可把
话说得过大、过远、过偏，接触中要避免执法的刺激性，应充分考虑到相对
人的自尊心；在不影响执法的前提下，应允许相对人为自己申辩、说明、证
实等；执法风格一定要干练，不可拖泥带水，结束之际要有礼貌地离开，不
能粗俗无礼。
三、领导机关群体
    城管执法系统是一个有着严密组织系统的执法机构，自然有着自己
的各级领导机关，如现在北京城管系统实行的两级政府、三级管理的体
制，就是领导机制的体现。这些对城管执法系统极为重要。能发挥重大
作用的领导人所构成的群体，对城管执法部门来说既是不可缺少的，又是
一个很重要的特殊对象。提出并研究这一群体，与上下沟通、相互了解、
彼此支持、及时调整、步调一致的关系重大，不论城管执法工作发展到哪
一个阶段，他们都是永远不能被忽视的基本群体。
    城管执法系统不管是与本系统的领导交往，还是同政府主管领导接
触，或是与相关职能部门领导的联系，一定要注意如下几点。
    第一，形成适时的执法理念。城管执法工作的好坏，产生的社会效果
如何，取决于对这个系统产生决定作用的领导的执法理念的定位。城管
执法工作的实践生动地证明，如果领导执法理念定位科学与恰当、求实与
准确、现代与完整，具体的城管执法行动就会很流畅，干起来就顺心、顺
手、顺情；否则，就会导致脱离实际、迷失方向、出现离心现象，最终使执法
效果大打折扣。
    例如，领导应具有“以人为本”、“讲究执法成本”、“变通执法”、“合理
用工”等现代管理理念。只有将这些能统领城管执法工作的科学理念变
成领导决策的原则，将它们作为衡量实际执法活动的一种标尺，以此来构
思与设计执法工作前景，解决各种复杂的执法难题，才可达到从实际出
发、防止教条、灵活多变、随时总结、连续提高的执法境界，从而使城管执

城管执法操作实务
法系统想在问题之前，立足于现实的高度，保持一种稳定的状态，树立良
好的职业形象。
    第二，形成沟通性公共关系。城管执法者在与政府领导人、外单位领
导者、本部门领导者打交道时，一定要有意地形成一种能和领导进行心态
平稳、语言和谐、氛围宽松式的交往，特别是在意见相左时能做好表明、说
服、解释等协调工作，形成沟通的习惯，实现求同存异，达到互通互融的具
有弹性的职业公共关系。
    要防止出现以下两种倾向：
    领导说什么就是什么，哪怕由于领导主管的工作内容太多，确实不了
解下面的实情，而为了维护领导的意志或意图，却不敢将实情说出(不是
领导不想知道实情，而是没有时间去调研，因为实情对领导思考问题也是
很关键的)，只是一味地记录下领导的指示，结果回来后没法贯彻。即使
实行了，其效果也是可想而知的，同时还使下属议论纷纷。
    当与领导意见发生分歧时，不会运用策略去表达自己的意见，不思考
领导的意思，只会坚持本部门或基层的观点。往往是接触了半天，却没有
恰当和充分地利用与领导交往的宝贵时间，结果问题没解决，双方还极不
愉快，并且给以后的工作带来阻力。
    介于这两者中间的，也是有分寸的态度应为：先非常平静地让领导把
话讲完，在彻底弄清领导意图后，看与本部门、本单位面临的实情有无差
异，如果区别不大，不会影响对领导意图的执行，便没有什么问题。假若
领导的意见与城管执法的实际相差很大，如按照这样一种指示去实施会
引起很多矛盾的话，那就要以缓和语气陈述自己的观点。其做法是：首
先，充分肯定领导对城管执法工作的支持或对本部门工作的理解，以及对
执法活动的高度重视；其次，表达对领导批示的认可：具有普遍性，确实是
一个极好的工作指导模式，但是自己部门现在面临着一些十分特殊的问
题，如果真的采用这种方案，就可能引发另一些问题(具体列举可能会发
生什么样的问题，其直接的后果是什么)；再次，将领导的意图与自己所要
发表的意见相结合，找到一个可以融通的适合工作方案，向领导提出可行
性的具体工作建议，简要地加以说明，并概括出这样做的实际价值。
    用这种沟通性的公共关系与领导进行交往，可以让领导的思想意图
在一个特殊方面得到延伸，防止执法工作失效，给属下一个有回旋余地的

    第四章城管执法过程中的分寸把握  81
   执法空间，达到一种现实的执法效果。用这种方式进行交往，可以形成良
性循环的公共关系工作机制，同时摆正领导与被领导的位置。
    譬如，领导认为城管执法不到位，说公安机关的治安巡逻车警灯闪
闪，随处可见，一看就有一种震慑力，城管执法的巡逻车为什么就看不见?
被领导者就是心里有想法，也不能说什么，而应向领导说明：公安机关执
法硬件条件是城管执法系统没法比的；城管的执法车、巡逻车也不时地出
动，但车上的警灯亮度不够。
    例如，领导认为到处都是黑车，你们城管在干什么?这时就要等领导
把所有的话说完以后，平心静气地跟领导说，趴在道旁等着“拉活”的车，
因为还没有载客，暂时构不成黑车的认定条件，城管执法没法去处罚。没
有载客的证据，城管执法队员是没有办法的。这辆车趴在那里，属于机动
车违章占道，应由相关部门去处理。
    建立可持续发展的关系，进行有效交流，是与领导群体进行沟通的基
本条件。具备这种条件，就能在意见分歧的情况下，努力保持与领导交换
看法的可能。城管执法部门应以积极影响、渗透、不断调整的方式来对待
这一非常特殊的群体，由此能获得大量可再生性资源及大大拓宽城管执
法活动的平台。
    本节从管理相对人群体、普通人群体、领导机关群体这三个与城管执
法相关的方面展开了纵横结合的论说。这三个与城管执法有关联的对
象，一旦出现在城管执法活动中，都会产生一种后续性的影响。在这里，
首次将这三对关系纳入到城管执法全方位的视野中，使城管能够在多维
的价值观念中找到一条发展和进步的通途。

第三节 进行恰当的执法变通

    现有的城市管理方面的法律法规已经满足不了社会发展的需要，城
管按照原有的模式进行执法，不仅执法效率低下，执法力量难以派上用
场，还容易引发另一类社会矛盾，使城管成为容易诱发社会突发性矛盾冲
突的一个行业，成为容易受到公众指责的一个执法部门。
    纵观多年来城管一线执法实践活动，在积累经验的前提下，城管执法

城管执法操作实务
系统相继思考与总结出了一些可供实际执法参照的方式。我们把它加以
整理，使其系统化、理性化、明确化，成为城管执法变通的操作方式。
    所谓执法变通，是指法律法规条款中没有的，但确实是实际执法所急
需的，并且被事实证明是有用的，还不会出现问题的方式；用一种“打擦边
球”的思路在执法中搞穿插，以填补法规与实际之间的空白，追求发展是
硬道理的执法效果。
    据来自城管执法一线的经验，这种变通性执法有着非常丰富的实践
基础与素材，将它们全面概括且记载下来可用于开拓执法思路。
一、快速度
    城管执法有时会遇到相对人百般抵赖、拒不配合、无所顾忌、全力抗
法的情形。如果按照常规来处置，毫无效果，副作用极大，局部的执法活
动无法向前推进。经验一再表明，解决执法中出现的突发性问题，必须从
实际出发，针对性要强，以有助于执法、有利于强化执法环境、维护城管执
法的权威性作为解决问题的根本原则，否则，执法活动就流于形式而徒有
虚表了。
    当遇到相对人软暴力抗法或硬暴力顶撞、拒不服从城管执法人员、用
经营工具进行反抗时，就要用气势足、不犹豫、高防备、果敢有力的快动作
来推动执法活动向前发展。
    一、引导性
    城管执法人员在面对相对人不配合执法、反复纠缠、不肯离开违法经
营地时，或者苦于对情况不了解又没有证据时，就会出现左右为难的局
面。在这类情形下，城管执法的作用无法发挥，而且随着时间的流逝，这
种情况可能会越来越多且越来越难办。
    城管执法队员不甘心总是被这种局面所困扰，于是在实际执法中渐
渐总结出一种变通的执法方式，操作起来不仅不露声色，不会被相对人抓
住把柄，而且效果不错，大大推动了执法进程。
    例如，不论是无照经营还是驾驶黑车的相对人，在遭到执法队员处罚
时，一般都拒绝配合执法，坚持与执法者较量(不接受处罚，不离开现场。
就待在原地和执法者软磨硬泡)。执法队员这时不要生气，要态度缓和，

第四章城管执法过程中的分寸把握  83
用一般性的讲解转移相对人的注意力。接着，执法队员可以告诉相对人，
到队部把这件事说清楚就可以了，以免浪费大家的时间。
    再如，城管执法队员在查处违法建设时，除了眼前的违建房屋以外，
什么相关信息也没有。要想继续深入下去，就需要了解这个房主是谁，建
设的用途是什么，已经盖了多长时间，每月的营业额是多少，真正的后台
老板到底是谁等极为重要的执法信息。这些情况必须要掌握，否则就难
以执法。这时，城管执法队员可以找熟人，或在不暴露自己身份的情况下
进行暗访，首先得到相关执法的情报，然后严格查证，再作为证据来使用。
    不能小看这样一些变通的办法，它们收到的效果是十分显著的。用
硬性执法方式无法办到的事情，恰恰在变通以后就变得容易解决。城管
执法者与相对人都处在自觉自愿的状态中，达到了另类化的默契。
    三、抓引线
    在打击黑车的过程中，因为有“三难现象”(前面已经论述过)而使得
对黑车处罚的力度跟不上形势的需要。内行人都知道，打黑车难就难在
抓不到证明相对人违法载客的证据。假如把这个环节突破了，就可以使
打击黑车的步伐向前迈进一大步。我们可以通过支持城管工作的社会热
心人士的帮助，来突破这一难关。其操作方法为，热心人佯装为一名需要
搭乘该车的乘客，当双方谈好价钱，“乘客”坐上车子行驶一段路程后，城
管执法队员就中途拦截下来。在相对人要抵赖时，热心人当场揭穿相对
人的真面目。在执法者完成取证程序后，就可以按规定处罚相对人了。
这样抓引线的操作方式，能取得短平快的效果，抓住若干黑车现行，就可
在短时内使相对人的违法经营受到沉重打击，在一个阶段内可以让该路
段的黑车完全消失。
    当然使用这一手段的合法性问题，需要在法律方面做进一步的探讨。
四、制暴力
    城管队员在文明执法的基础上，如果不可避免地遇到直接的暴力抗
法行为，就要在全力保护自己的前提下，有效地制止暴力。其要求是：城
管执法者参与的人数不可太少；动作不可太大；投入的时间不可太长；发
出的声音不可太高；有围观者时不可直接出手；用以还击的力度不可太

城管执法操作实务
强；反暴力结果不可太突出；形成态势的范围不可太大。这八项标准就是
制止暴力的系统操作方式。
    对城管执法队员来说，不是暴力要不要制，而是究竟应该怎样去制。
制止暴力一定要采用一种内行的操作方式，如处变不惊，沉着应对，手疾
眼快，众人合一，把握力度，看准方位，速战速决，干净利落。
    五、扫据点
    对于那些靠游击战长年累月与执法者软磨硬泡的相对人，城管执法
者就要对其经营点进行反复性治理，要让相对人觉得在这里经营连最基
本的平稳经商的安全保障都没有，客人经常被驱逐，缺乏稳定感。一旦达
到这种执法效果，就是让相对人在这儿经营都不可能。
    其操作方式是：大面积驱逐与定点驱逐相结合，执法者尤其要在相对
人经营时去阻止他们的交易行为。这会令相对人无法经营，被迫将已收
下的钱当场退还给顾客(这种情况只要发生一次，顾客就再不会去相对人
那里买东西了)。
六、借他力
    城管如果仅仅在自己极为有限的力量上做文章是远远不够的，必须
把集结人力资源的思路从本行业向广阔的社会扩展，要从与城管执法相
关的其他部门中寻找出路，如公安、城建、卫生、环保、电信等职能部门。
要将它们的职责权限同城管的执法联系起来，并在寻找联合执法的结合
点上做“文章”，形成“牵一发而动全身”的工作机制。这样就可使城管执
法从表面的综合执法向整合执法的方向发展，达到一种以城管执法为主、
全社会共同关注支持城管执法的新格局。这样一来，城管执法的社会环
境便会出现根本的改观。
    在现阶段暂时还未形成这种局面之前，城管执法系统应从督促政府
的角度，请交管部门一起来处置违章停车；请公安部门一起来处置暴力抗
法；请城建部门一起来纠正夜间施工扰民；请环卫部门一起来实施门前卫
生责任制，请电信部门一起来处置小广告。以政府的决定、要求和某些新
增加或修改后的法律法规为依据，有效地开展行政综合执法。

第四章城管执法过程中的分寸把握 85
七、用首领
    一个稳定成熟的相对人群体的规律性活动，一般来说都有一种背景
在支撑，这种背景发挥着任意控制、短时高效的特殊功能。在当前社会情
况下，有时正规渠道行不通的事情，通过另类渠道却很奏效，起着执法部
门无法起到的作用。所以，为了有效遏制违法经营的发展势头，可以考虑
用一些民间有控制能量的人物来达到执法以外的效果。
    “用首领”不是一种空想，而是被有些城管执法队员的实践证明是一
个行之有效的操作方式。这也可能是城管执法者被逼无奈所采取的一种
变通的执法手段。使用这种手段效果好、见效快，比一个城管执法分队辛
苦工作一周的作用还明显。这种模式在城管执法人手严重短缺、执法环
境不理想、执法工作指标超高的状态下，不失为一个可供思考与运用的实
用性操作方法。
八、留住人
    从严格意义上来考察城管执法，就会很快发现这种执法是没有强制
权的；也就是说，相对人如果不服从处置，执法者便无计可施。如此一来
就会产生严重的后果，即城管执法是雷声大雨点小、虎头蛇尾，到头来是
一无所获。这就是违法行为为什么难以根除的原因之一。
    在现有的社会环境下，城管执法系统如果不跨越这道难关，找到既有
效又不违反“红线”的方法；如果不本着“离经不叛道”的原则来思索解决
这一难题，城管在街面上的执法工作就会陷入停滞状态。正是由于难点
与执法责任的双重压力，让城管执法者找到了一条可以间接缓解这一局
面的操作方法。
    在实际执法中就存在这样两种操作方法，如：相对人只要在颐和园进
行两次非法经营并经取证认定后，就可以被公安机关治安部门拘留；某些
地方设置“待查室”之类的办公地点以留住相对人配合执法。在此基础
上，我们可以得到很大的启发：向政府申请带有强制性留住相对人的某些
许可，使相对人在一种强制性的客观状态中认识自己的问题，或者被迫接
受处罚。

城管执法操作实务
    九、查上门
    城管执法的另一个棘手的问题就是，相对人在不服从执法者的处罚
时，有时公然殴打执法人员，打后便一走了之，无影无踪、无声无息。这也
是城管队员心存疑虑之一。
    要想解决这个问题，必须从两方面进行突破：一是，一旦发生相对人
暴力抗法，且造成很恶劣的社会影响，城管执法系统就一定要得到公安机
关的配合，准确而快速地查找主凶，找到他们的落脚点，依法从重处罚；二
是，为了掌握整个管辖区相对人的数量、性别、来源等信息，要事先对这些
人进行普查，逐一详细记录在案。一来可以提前做警示工作，二来可以对
他们进行心理暗示(要遵纪守法，否则别想在这地方待下去，可能还要吃
官司)。
    尽管这样一来会加大城管执法系统的工作量，但磨刀不误砍柴工，防
患于未然是很有必要的。不论是对了解情况、加强前期工作、提高执法效
率，还是对加强城管执法队员自身的安全防护都是有价值的。
    -I-、揭}像取证
    为了获取现场完整的执法信息，城管偶尔会对执法全过程进行追踪
式的现场摄像，结果每到此时，相对人一下就变得温顺和规矩了，刚才还
很吵闹的场面迅速安静下来，出现相对人愿意接受处罚的结局。
    这个十分偶然的场面，说明相对人心里是发怵的，还是怕受到处罚
的，不愿意看见一些不利于自己的后果。
    这样看来，城管执法时的现场摄像就具有获取执法证据和给相对人
造成心理压力的两种功效。因此，对带有难点性的执法，城管执法队员都
应该进行全程摄像(当然这就要求城管执法系统投入一些资金)。
    城管执法时的拍摄要求是：一开始就从不同角度，对场景、人物进行
摄像，重点是要将执法者与相对人作为拍摄对象，拍摄双方在场的全部活
动。
    本节从快速度、引导性、抓引线、制暴力、扫据点、借他力、用首领、留
住人、查匕门、摄像取证十个方面，全面论述了从城管执法一线中提取和
概括出来的经验，经逻辑化的思路整理后，便成为一种具有很强操作性的

第四章城管执法过程中的分寸把握  ?87?
实施方法。不能说这些操作方式就可以解决执法中的所有实际问题并从
根本上改变执法现状。但有一点是确定的，即这些城管执法操作方式可
以大大缓解现有执法中的难办态势。
    本章主要谈了城管执法如何处置、应对、进行恰当变通这三大问题。
它从城管执法宏观与微观的结合点，以及难点集中的层面直接回答了一
线执法人员最迫切需要解答的一些问题，还从发展和强化城管社会关系
的作用、在当前执法形势下怎样进行执法操作的变通等范畴进行了引申
性论证。仅就这三大问题而言，它几乎囊括了城管执法系统所有全局性、
根本性、实践性、技巧性的理论认识与实施层面的课题，可以说是城管执
法行业操作技术的一种微缩。

第五章
  城管执法的特殊形式
    城管除了常规性的执法活动外，还有一些被实践证明所必不可少的
特殊执法形式。它对于不同环境、不同对象、不同时期、不同侧面、不同要
求的综合性整治是必不可少的，从而构成了一种特殊的执法形式。它与
常规性执法活动一起构成了一个完整的执法操作序列。
    其实，城管执法特殊形式的操作与常规性的执法操作也是彼此相互
联系的。这就是哲学上讲的共性与个性之间的关系，两者相互包容、彼此
推动。在局部问题上它可能是一种常规，而换上一种执法的时间和空间
环境，它便转化成了特殊执法形式。
    所谓城管执法特殊形式的操作是指在一个时间段、地段中，以一种中
心性、专项性、突击性、展示性为重点的专项执法。它的内容不像城管其
他执法活动那样宽泛，它仅以某一个主题、目标、方向为执法的任务，一旦
达到就可告一段落而不触及其他方面。
    为什么在城管执法中，会出现一些特殊形式的操作呢?
    城管执法的业务活动中有一类是属于特殊形式的操作。之所以有这
种业务活动，原因在于城市中，国内外范围的大型会议、商务、赛事较多，
政府间访问交流等外事往来频繁，还有节假日、庆典、检查等非同寻常的
情况，都对城市的环境管理提出更高的要求，管理方式又要与国际惯例接
轨，而工作中的一些薄弱环节又确需加强。因此，为了快速满足客观形势
需要，城管执法专项活动任务就出现了。久而久之，形成一整套规范的城
管执法专项活动操作方式。它也是集中使用城管执法人力资源，促进常
规工作的有效方式。

    第五章城管执法的特殊形式    ?89
第一节        严防死守
相对人为了自身的利益及眼前的经济效益，而不顾法律规定，在他们
认为有利可图的任何一个地段进行着违法经营。(对少数市民来说，有这
样一批人经常在这里经营，确实方便了购物，不必再去超市或专业化市
场。)这种“肆意性经营”造成环境和交通秩序混乱，加大治安防范难度。
用这种不正当手段进行商业竞争(不交税，不办手续，堵在路口、店门、小
区前就近经营)，也破坏了一个城市的市场经济秩序，多方面影响到整个
城市系统有序的运行。由此，成为一个建设现代化城市、文明卫生城市、
和谐有序城市的难题。尤其在“元旦”、“五一”、“十一”等节假日，这些违
法经营者就会把一个城市的街面秩序搅乱，让社会各方都会同时品尝到
“无政府状态”的苦果。
    执法经验表明，凡是在关键时期，就要以先行介入的强制方式，驱散
所有相对人，或根本就不允许相对人进入。采取足够的执法力量来布控，
以较多的人力强行达到治理的目标。
一、不让无照经营者出现
    节假日期间的执法工作，要从高标准和领导的要求出发，集中所有执
法力量，有目标地到敏感地段执勤，以“漫天撒网”、“就地开花”、排队连拉
的方式保证违法经营“空白化”。其目的就是让广大市民过一个干净整
洁、安静祥和的节假日。
    这是目前城管执法系统突击性执法中所用的一种操作方式，看上去
仿佛执法成本高了一点，办法传统了一点，执法者累了一点，执法责任大
了一点，但效果却是很好的。这一期间，任何相对人都被“一扫而光”，放
眼望去一片洁净，没有任何执法意外发生，只有规范、整洁和秩序。
    严防死守这种特殊的执法方式包括：
    首先，单位进行整体动员，说明防守的范围、时间、要求，再将本次任
务的特点与以前的类似活动进行比较，提出行动的具体方案，宣布人员编
队情况，确定每人管辖的地段长度和队形结构等。除少数机关值班人员

?9D?    城管执法操作实务
以外，其余人员一律上街，参与一线值勤。
    其次，在过年、过节、盛典、阅兵、比赛时，城管执法队员一律着制服，
以横排或竖排的一字形拉开队列上街执法，领导备勤，用对讲机、手机互
相联络。这样的城管执法活动要求队员精神饱满，态度平和，’举止文明，
不许办理个人私事(不许接打电话，趁机购买物品，碰到熟人聊天等)。
    再次，午餐后城管执法队员要重新回到自己的岗位上，继续同样的工
作，越是队员疲劳时，领导越是要严格查岗。直到日落星稀，违法行为渐
少时，城管执法队员才可从艰辛的岗位上撤回。
    这样的严防死守在一年中要进行多次，违法经营相对人也熟知这一
规律，不敢在这种危险时刻去以身试法。所以一到此时，相对人要么停止
经营，要么去僻静之地，而坚决不去已经布满了执法人员的地段惹是生
非。
    不过，在有的地段，越是到了节假日、大型赛事、重大纪念日，非法经
营活动就越是火暴，那种火暴好似连石头都可以卖出金子的价钱。违法
经营相对人揣着发财的侥幸心理，冒险来到这些地段，决心趁着大好时光
捞上一把。例如，天安门城楼内外，在相对人看来就是一个做小生意的绝
好去处。不论是经营纪念品、民族传统工艺品，还是经营饮料、水果，一天
赚300～400元是不成问题的。所以，有的相对人就公开与城管执法队员
商量——我们干脆缴纳l00元钱作为管理费，省得大家像猫捉老鼠一样
地累。在这种时刻，城管执法者的劳动强度就跟在大街巡查大不一样了。
    在商业“黄金地段”经营的相对人不仅甘冒风险的决心大，而且熟悉
地形，擅长穿梭躲避执法者，眼观六路、耳听八方、胆大心细，能够一边迅
速与客人进行交易，一边警惕地观察城管的动静，随时做好逃跑的准备。
他一旦逃跑，城管执法者就很难抓住他。
    对付这类胆敢冒险的相对人的操作方式是：
    一、要快速发现目标。这类人虽说混在庞大的人群中，其穿戴也没有
什么特别，但相对人与行人、游客的最大不同在于他们的身上都揣得满满
的，看上去与他的体态、身高、动作很不协调；他们四处张望，有一种随时
准备从Vl袋、内衣、背包里拿东西的潜在动作，这就是相对人的特征之一。
    相对人四处张望，主动上前询问游客或行人要不要买东西。如果游
客回绝了他，他们还是会锲而不舍地继续缠着游客不肯放手，少则一次，

第五章城管执法的特殊形式    ?91?
多则三次，追着推销。他们东张西望，总是在询问别人，这就是相对人的
特征之二。
    二、追赶阻击的窍门。当发现城管执法队员就在身边时，相对人顿时
像受惊的兔子，飞快地逃窜。如果城管执法队员没有经验，很快就会被相
对人甩掉。因此要注意：在追赶相对人时，不要往上、往两边或往人少的
地方看，而应向下、向障碍物的方向或向人多的地方看。相对人开始跑
时，都会规律性地向下钻，向人多的地方钻，向有障碍物的地方钻。执法
者在追赶相对人时，不要走直线，而应走曲线以免被相对人发现。
    无照经营者分为静态与动态两种。前者一天到晚看行人，观风景，数
时间，“无所事事”；后者“忙忙碌碌”。对付后一种，就需要全天盯住，不但
要发现他，还要跟住他，最后抓住他，叫他无地经营、无处藏身、无法再来。
    二、不让小广告散发者四处活动
    每逢过年过节、城市庆典之际，小广告就显得格外刺眼。它无疑成了
与城市的优美、整洁、协调、规范相异的“负文化”。
    一种突击性的治理使命就落在了城管执法者的肩上。除了平时的整
治以外，城管队员还要集中时间、人力、装备，大范围地对小广告开展专项
整治。这样可以让小广告在一定时间内不再出现，使外宾、兄弟省市人
士、前来检查验收的领导对城市有一个良好的印象。这对维护本地区的
社会声望是十分必要的。
    专项治理小广告属于高强度的“蹲点行动”，比突击整治无照经营行
动显得更加严格和艰难。稍有大意，未成年的相对人就能把漆黑的字迹
涂写在墙上、广告牌上、建筑物上。清洗它要花费大量的时间和精力，而
且效果很不理想。将严防死守的专项行动用于整治非法小广告的实际操
作方法是：
    用足够的执法力量投入到一个重点地区，以一人管辖20米的方式做
好警戒。执法队员在来回走动的过程中密切注意有无相对人“拟写行
为”，特别是在最容易发生或曾经多次出现小广告的地方设下埋伏，不让
相对人有机会得手。
    这种以防为主、保持卫生、维护整洁的专项行动，必须要把握一个不
许相对人涂写墨迹的原则。在他刚要出手涂写时，就快速地将他制止住，

城管执法操作实务
一来可以控制场面，二来能够抓住相对人，实现一种绝对控制的执法效
果。
    在这一专项整治小广告的行动中，还要有巡逻的执法力量，在若干个
执法点之间来回巡察。在蹲守点抓住相对人以后，巡逻的执法人员就应
将他们带回队部审查，而不能在现场进行处罚，以免影响后面的执法行
动。
    可以说，凡是像这样的专项突击整治行动，其效果都是好的，完全可
以保证当时或当天没有相对人来涂写非法小广告。但不能回避的是，这
种执法的投入成本过高，多多少少有点“守株待兔”之嫌。但在目前许多
执法条件不成熟的情况下，也只能不得已而为之。只要有效果，哪怕是一
种暂时的、人为的作用，也要去做，而且要力求做得更好。
    此外，长期处在执法一线的人员，可能早已对每年的元旦治理、秋季
整顿、高考清理、五一行动、十一突击、创卫行动等名目繁多的专项执法活
动感到厌倦，甚至多少还有些反感。他们认为类似的行动劳民伤财，徒劳
无功，完全是一种走过场的行为，属于领导不通下情的瞎指挥。其实，一
线执法者不大了解上级执法部门的苦衷。城管执法领导机关不仅要同本
系统的下级打交道，还要与横向相关的委办局等职能部门接触，哪个部门
都是不能忽视的，否则就会带来“工作不便”、“另有说法”、“带而不动”的
结果。加之为贯彻执行政府领导的想法、希望、要求，执法队员也不能不
去执法。以上原因就决定了城管执法系统是在综合平衡诸多社会公共关
系的点位上存在的。有时即使这类严防死守的专项行动带有一些搞形式
主义的色彩，执法队员仍然要坚定不移地去执行，而且还要做得有声有
色。
    严防死守式的专项执法活动，是这些年来城管根据执法工作的内在
规律、社会公共关系、国情特色、追求高效的要求而总结出来的一种相对
有效的操作方法，并且在今后较长的一个时期内还会继续存在。这也是
城管执法行为被固定化的操作程式，同时也是有待完善的方面。
    本节从城管执法专项整治的角度，以治理元照经营、非法小广告为
例，重点论述了严防死守的中国式、城管化、突破性的特征，以及它的由
来、作用，并对专项任务与常规执法任务之问的关系进行了一个基本定
位，还对来自一线的某些看法进行了实事求是的分析，找到了一线执法者

    第五章城管执法的特殊形式    ‘93‘
与领导机关在认识上的结合点。在现阶段，这种特殊形式的城管执法操
作，几乎已成为一种经典格局、品牌行动、超短调控、运动战役，因此是力
求保留的操作方法。

第二节 宣传普及

    城管执法系统自成立以来，虽然做过一些本行业的自我宣传工作，也
取得一些实际效果，但从总体上来看还是很不够的。以至于现在许多市
民不知道城管的主要任务是什么；城管的存在对一个城市的行政管理有
何作用；执法队员为何总是和一些做小生意的可怜人过不去；城管的难处
和辛苦到底在哪些地方；作为一名市民应该怎样配合他们执法。有时甚
至决策人物、领导机关、主管职能部门也不大清楚城管执法的主要作用是
什么。
    可以说，广大市民对于这些问题是一无所知的，不知道城管在做些什
么。由于人们对城管执法领域的认识存在“盲区”，因此导致城管得不到
宝贵的社会力量支持，一旦出现城管与相对人冲突的场面，城管就会遭到
围观者的指责，有的围观者还会支持相对人。
    为了全面总结经验，有必要把城管执法系统曾经做过的宣传教育活
动条理化地总结概括出来，以指导今后城管执法的宣传工作。
    回顾城管执法系统的宣传普及活动，概括出以下四个方面。
    一、城管执法使命
    由于城管执法部门是所有行政执法系统中成立时间较短的部门之
一，并且它又是以管理“社会底层民众”为主的执法机关，加上人力不足与
任务繁重的矛盾、执法环境复杂与执法经验不足的矛盾、没有强制权与相
对人不服处罚的矛盾、领导理念与一线人员认识差距的矛盾等因素的作
用，因此，城管执法使命的定位一直是模糊的。
    从城管执法已有的活动经验看，必须要向领导机关和相关部门，包括
向本系统的领导进行宣传，让他们更多、更具体、更详细地了解城管执法
落脚点应该在哪里。要尽快改变城管是“一个筐，什么都往里装”的不正

?94?    城管执法操作实务
常格局。只有抓住一切机会，既随机又有目的地进行传播、证明、解释、建
议等宣传教育活动，让领导了解并把握城管执法使命的定位，才能使城管
执法获得合理和科学的定位。
    宣传城管执法使命有以下几个方法。
    第一，城管执法领导在与决策人物接触时，应把城管执法基本使命的
宣传自然地融入到工作汇报和请示中。通过将城管执法的定位等内容融
人类似的重要谈话之中，可以让领导知道城管执法业务范围、主要工作任
务、中心目标。不要小看这些细微的“认知灌输动作”，它们会在很大意义
上防止领导主观化、随意化、片面化的决策行为，使城管能在一个较为适
合的方面可持续发展。
    第二，在与城管执法系统以外的职能部门接触时，当谈到城管执法业
务的方向、重点、落脚点时，可以就城管执法的使命进行宣传，使其能多少
了解到城管执法的基本业务。这能在一定程度上协助和促进城管执法工
作的顺利开展，也可使这些相关部门的主管在一定场合内进行城管执法
使命的宣传。
    第三，城管执法系统内部的上下级之间，也需要就某一阶段执法使命
的最新理解进行宣传，以认识与提高、强化与创新、完善与重组城管执法
的现代使命，使城管执法使命能动态地发扬光大。
    谈到这里，就有一个问题需要提醒大家，即一说到宣传，就好像一定
要站在大街上、舞台上、讲坛上、会议上来进行，除此之外就不叫宣传活
动。其实，社会发展到信息化时代的今天，这样来理解和认定宣传教育活
动就显得非常片面了；相反，只要是能够用语言来表达某种思想观点、行
为方式、认可标准，并使对象有所触动或改变，就是一种实质性的宣传教
育活动。此外，一说起宣传就好像一定是对群众、对外人、对下级进行的。
其实，社会管理机制发展到现在，情况也并非如此。同样的宣传教育活动
也可以把决策者、领导、领导机关等作为对象。只要是在一种缓慢细微的
情境中逐渐发生作用的、形成了改观性效果的即为宣传教育活动。
    对城管执法使命的宣传要防止机械化、教条化、孤立化、生硬化、静止
化，而应该利用各种时机把城管执法的使命变成理念性的语言，以达到既
朗朗上口又便于记忆，一听就会觉得十分准确和鲜明，让宣传对象在不知
不觉中领略和了解城管执法的基本使命。

第五章城管执法的特殊形式    ?95?
二、与老百姓生活关系
    很多人不知道城管执法与老百姓的生活有多少关系。不少人认为，
一个城市有了小商小贩，就方便了老百姓的生活需要，使大家不必走很远
到大市场购物了。作为一个市民为什么不能只图眼下的方便，只从一时、
一地、一事出发看待违法经营问题呢?这其中的道理又是什么呢?
    为了解决这些有关民情、民心、民意的认识问题，就要进行专题性的
宣传，以逐步淡化带有偏见性的看法。
    城管执法开展这方面的专业性宣传，可以从以下方面进行：
    第一，说明城市的管理活动是在统一规范中实施并完成的，不能把个
人的感受好坏、方便如何、价格高低等作为判断违法经营是否应该存在的
标准；讲清一个市民除了要购物以外，还需要有顺畅的交通、卫生的环境、
良好的社会秩序，这样才能轻松愉快地生活。而违法经营就会影响小区、
街面、商场、人行道的交通，给过往行人带来不便。有时人群反常集中，还
有爆发治安案件的可能，给人们带来安全隐患。违法经营行为对全体市
民、公共卫生、正常的社会秩序、城市形象等都造成一系列的损害，威胁着
市民的正常生活。
    第二，说明违法经营者所贩卖的物品，是没有经过食品卫生、药品监
督、农业等部门检验的，没有任何安全保障。假若出现“问题商品”，违法
经营者早已不见踪迹，消费者将要承担的个人风险是非常大的。这种风
险或许是身体的伤残，或许是生命的代价，而从工商部门认可的集市、商
场、专业店买回的商品，其风险性要小得多。
    第三，说明这些经营者有时会进入社区，以敲门叫卖的方式推销商
品，带来一些无法防范的治安问题。当小商贩十分热情地喊开住户的大
门后，看见屋内没有其他人，且住户的反抗能力较弱，就会摆出一副强卖
的样子，不断地纠缠。有的经营者别有用心，抛开叫卖的姿态，干脆强行
闯入住户的室内，露出一副凶相，要住户拿出家里的钱给他，否则就要行
凶。等到住户反应过来，为时晚矣，只得在本人不受伤害或者保全性命的
前提下委曲求全了。通过事例性、形象性、统计性、系统性的宣传教育活
动，可以使广大市民明白违法经营现象干扰了治安、规划、卫生、交通、环
境等城市iRWIN素，并在一种极不确定状态下引出一系列的安全隐患问

城管执法操作实务
题，给市民生活造成各种麻烦。
    三、遇到暴力抗法时的忍辱负重
    现在社会上有一种带有倾向性的看法，认为许多执法时发生的冲突
是由于城管执法者素质不高引起的。这是城管系统在这方面宣传工作做
得不够，加之城管队员有时不大注意自身形象造成的。
    如前所述，城管执法队员在具体执法时屡遭相对人的暴力抗法。为
了维护法律的尊严，树立城管的社会形象，城管队员通常是恪守打不还
手、骂不还口的职业情操，以体能的最大极限去承受相对人的拳脚相加、
棍棒击打等暴力行为，所以不仅在生理上是伤痕累累、鲜血直流，而且在
心理上也是一片创伤，经常是忍气吞声，带着伤痕，艰难地向前行走。(按
照政府的法规进行执法，城管队员即便是个人受了一点委屈也在所不
惜。)
    城管执法者所遭遇到的这一切都是常人很难知道的；相反，很多不明
真相的人却对城管执法队员态度简单了一点、声音高了一点、动作大了一
点、罚没力度重了一点等处置情形记忆犹新、念念不忘，而对绝大多数城
管执法队员如当年解放军一样的举止行为却全然不知。
    这就要求城管执法系统应该有组织、有计划、有针对性地将队员在执
法时遇到的暴力抗法的恶劣情节、典型案例、残酷场面、严重后果等分门
别类地加以整理，进行直观生动、颇有说服力的宣传，让有良知的人们看
到城管执法队员是怎样承受城市管理的重任的。只要把这些城管执法系
统的信息资源运用起来，就可在相当大的程度上改变社会公众对城管执
法队员的看法，从而自然地转变到支持城管执法的立场上来。
四、宣传形式
    要像卫生宣传、司法宣传、商品宣传一样，将城管执法系统的性质、社
会责任、基本目标、与市民生活的关系、暴力抗法等内容做成专题性的宣
传材料，利用各种有效的形式加以宣传，让更多的社会公众了解城管执法
的方方面面。同时，从公正的角度来定位城管、树立城管、展示城管，表明
城管执法是正当行动、政府行为，应无条件地得到所有市民的支持。
    要想达到这种预期的效果，可以采用以下宣传方式。

第五章城管执法的特殊形式    ?97?
    第一，街道宣传。选择天气较好的双休日，在一个四通八达的街道上
专门设立一个宣传点，挂上“城管执法系统专题宣传周”的醒目横幅，以烘
托气势，营造出具有吸引力的氛围。可以相应地分成“城管执法基本知
识”、“城管执法市民须知”、“城管执法与城市”、“城管执法面对暴力抗
法”、“违法经营对城市的危害”等部分。现场有专门介绍城管执法系统的
宣传单，宣传题板上配有各种介绍性的图片、图表、文字，既简练清晰，又
通俗易懂。
    第二，橱窗宣传。可以在某社区内选择适合安放橱窗的地点，定期展
出一些宣传城管执法的图片、说明、介绍类宣传资料等，让过往行人或居
民能够从中不断了解城管执法活动的多方面情况，填补对城管执法系统
认识上的空白。这种展示不是一时的，而是经常性的，不断地把旧的换
下，将新的展出，成为一种持久性宣传。
    第三，电视节目宣传。如今电视已成为覆盖面最广的现代化传播媒
介，城管可以借用它的巨大功效来宣传城管执法的人、事、景、物，对城管
执法事件中有新闻价值的事件进行报道。在这些报道吸引住了观众之
后，再设立一个固定的电视栏目。这样城管执法中各种有意义的事件、现
象、人物、情节就会纷纷走进电视镜头，并在人民群众的心目中占有一席
之地。
    第四，平面媒体报道。现代平面媒体——报纸的宣传作用也是非同
小可的。城管执法可利用报纸介绍本系统的责任意识、劳动强度，以及暴
力抗法时的场面。尤其是将城管执法的基本使命与城市公共秩序的建设
和维护，以及与市民本身长远利益的关系，作为重点刊载的内容，借助党
和政府的宣传机制，不断深入地向社会宣传城管执法的首要、重要、必要、
紧要性，最终改变社会上一些偏见性的观点和态度，培养热爱、尊重、理
解、支持城管执法工作的社会公众。
    第五，电影宣传。为了取得深入感人的宣传教育效果，可以选择一个
好的题材，拍摄成故事片，并在各大影院或剧院放映。如果把握得好，这
种以艺术性、真实性、普遍性为前提的宣传方式比其他零散的宣传方式要
好得多，特别是能收到人性化的感染效果，引起公众对社会公共利益的深
入思考，激发公众的社会公益心，和了解城管执法者、认识城管执法的愿
望。

?98?    城管执某操作实务
    第六，召开社区座谈会。城管执法者在管理居民小区的过程中，不要
轻易放弃基础性的宣传工作，要把所管辖社区当作一块可适时传播城管
执法知识的阵地，利用定期召开的座谈会展开城管执法的宣传。通过征
求意见、了解想法、提出方案的方式，使社区居民认可城管执法者的素质
与形象，并通过他的宣传，取得更多市民的理解和支持。
    第七，网站宣传。随着信息化和网络技术的发展，利用网站开展宣传
也日益成为一种重要的方式。由于其具有传播速度快、信息量大、内容更
新及时、受众面广等其他媒介所无法取代的优势，因而被越来越多的城管
部门所采用。各地城管纷纷建立起自己的网站。普及法律法规知识，宣
传城管职能。通过在网站开设市民信箱、网上投票、网上调查、投诉举报、
在线服务咨询等专栏，加强与群众的互动、交流。利用科技手段加强宣传
力度，提高了宣传的时效性，方便了群众，树立了城管良好的社会形象。
    通过以上所列举的七种宣传教育活动可以看出，一个专门的执法部
门要取得社会公众的理解和支持，使其与执法者保持一致，确保各种执法
能顺利进行，就需要让公众了解该部门的基本使命及其与百姓生活的关
系，并从感性与理性这两个层面认可这种执法的必要性。为此，就必须进
行有规模、有时效、有条理、有前提、有针对性的宣传普及活动，并要将这
种宣传与正在进行的执法活动紧密相连。如果忽视这一点，不遵循客观
规律，执法者无疑会缺乏社会的支持。假若城管执法系统能在宣传领域
中把握好度，又选择好时机，将各种力量集中到一点上，便可达到烘托与
传播城管执法正面形象的效果，产生一、二个具体宣传材料、几篇通讯报
道、多个专题新闻等都无法实现的轰动效应。有时几乎是在一个很短的
时间内就可将中国城管执法者的职业形象最大规模地传播开，从而达到
宣传教育的规模化效应。
    在本节的论述中，很自然地提到了一个问题，即造成城管执法环境不
理想的原因之一，就是城管执法系统对自身的宣传不够。这种宣传没有
获得公众的认可，相反，一些片面的、暂时的、个别的、偶然的、特定的“执
法印象”却被公众所接受，并成为公众冷淡城管执法者的一个因素。要有
针对性地解决这一问题，务必要重视加大对城管执法系统的宣传，最大限
度地让公众意识到城管执法的社会价值及必要性。只有主动地做好这方
面的工作，让公众充分认识到城管执法的作用，才能出现见义勇为、主持

第五章城管执法的特殊形式    ?99
公道、帮助城管执法的感人场面，才能建立起城管与人民大众的鱼水情
义。
    在此前提下，本节还就城管执法宣传普及教育的构想、方式、类型、要
求等进行了系统地梳理，并在具体操作方面作了详尽的论述，用对比的手
法对各种城管执法宣传的效果进行了预测，进而达到了需要、条件、内容、
方法、效果的一体化。

第三节 循环式巡逻

    城管执法系统作为一个独立担负行政执法任务的职能部门，同公安、
工商、税务等执法部门一样，有着“双轨式”的执法形态。除了受理各种举
报案件，然后去调查取证以外，还有用常规巡逻的执法方式来稳定或强化
城管执法效果。这种执法方式已被证明是行之有效的，不论从执法力量
的支援、突发性事件的处理、违法经营的独立清除，还是整个辖区执法控
制上，其意义都是非常大的。
    为了充分保证巡逻的执法效果，城管执法系统采用一种不问断地循
环方式。
    由于城管执法巡逻同样是一个威慑性、技术性、掌控性很强的活动，
对它的使用和把握就有一个能力问题。同样是城管执法巡逻，发挥得好
就可以收到预期的效果，否则就会流于形式而起不到作用。所以在现有
城管执法经验的基础上来设定巡逻执法方式，不仅是必要的，而且也是可
行的。
    一、巡察式控制街面
    城管执法巡逻方式通常是将徒步与执法机动车两者相结合，通过定
期、定时、定点的执法巡察来发现违法经营现象和解决实际问题，履行城
管的职责。
    城管执法巡逻的目的，就是为了能对辖区街面进行封控，以不间断的
巡逻方式检查有无违法经营的“异动情况”，实现对责任区绝对控制的执
法效果，同时也让市民感受到城管执法无时不在、无时不动、无时不行的

?100?    城管执法操作实务
永存性。
    就目前城管执法巡察的经验来说，可以将它概括成如下几种操作方
式：
    (一)徒步巡察
    城管执法系统为了能对本辖区各个不同地方有一个基本的，或者说
是细致的把握，就以执法分队为单位，以二至五人组成一个巡察群体，进
行独立的街面巡察，具体而细致地察看“有无问题”。其执法形态的特征
为，这个lI缶时的执法群体如果不遇到特殊情况，大多数时间是在一起的，
共同应对违法经营相对人、共同处置各种突发性事件、共同撤离执法现
场，只是在具体分工上有所不同。例如，在这个小型的城管执法群体中，
有上前询问、讲解、进行罚没、控制相对人、现场记录、负责与队部联络等
分工，在分工不分家的原则下，密切配合，直到执法任务相对告一段落。
    徒步巡察是城管执法的基本形式，执行徒步巡察任务的执法群体构
成了随时处置违法经营相对人的主要执法力量，可以说几乎全部的街面
控制都是由他们来完成的。从现有的情况来推测，这种徒步巡察模式在
今后较长的时期内，不会出现大的改变，只会在现有基础上进行完善，使
其能够形成一个多功能、高速度、适应强、有弹性的执法体系。
    由于徒步巡察是现今城管执法常见的执法形式，所以，许多执法经验
和教训皆出自于此。这里有着丰富的可供研究的案例，所以从提高执法
效率和执法水平的角度上对其进行分析总结，这不能不说是一个突破。
  徒步巡察的执法经验，有：
  1．要男女搭配。任何一个小型执法群体，都要面对不同性别的相对
人，为方便起见，防止相对人利用性别置执法队员于被动，就需要男女执
法队员搭配。但要以男性为主，女性为辅。以男执法队员的力量作为基
础，不仅可以预防突发性的暴力抗法，有效保护女执法队员的人身安全，
还能够有效地控制局势。即使没有发生暴力抗法事件，也可以起到震撼
相对人的作用。
    2．一旦进入违法经营相对人的活动区域，全体队员应以扇状队形散
开，分头去巡查。但当某执法队员检查某一相对人时，其他的队员就应该
暂时停止自己的工作，迅速向这个已进入执法状态的队员靠拢，集中力量

第五章城管执法的特殊形式    ?101?
来打好这一“歼灭战”。等这一障碍被清除后，再逐一推进。切不可遍地
开花，分散力量，否则就无法实现“伤其十指不如断其一指”的执法效率目
标。
    说到集中优势执法力量逐一推开的执法策略时，可能会遇到一个认
识上的疑问，即在面对一大群相对人时，如果一个一个来，其余的相对人
不是都跑了吗?处罚效率不是很低吗?要回答这个问题，先要明确一点，
就是越用全罚、重罚、深罚，越是会带来许多高风险事件。所以要逐一推
进，重在管理，轻在处罚，利于现场，以警告为主，效率优先，顺利为当。这
好比种地一样，如果执法队员锄地又重又深，那么当要拿起这个锄头时就
显得格外费劲，执法效果就会很低。
    3．执法队形。当一组城管执法队员接近相对人时，正确的队形应是
以一字形展开，或作包抄状，以分散相对人的注意力，使他顾前不能顾后、
顾了人又无法顾及他的物品。如果相对人是男性，则男执法队员上前，其
他队员转到相对人的背后，事先要有意将相对人与物品分开，并做好应对
相对人暴力抗法的充分准备。随着相对人的情绪逐渐激动，其他队员应
做好制止对方反抗的准备。
    4．撤离现场。处理完一个违法经营相对人后，在转向另一个地段时，
城管执法队员不宜将队形拉得太散，应较为紧凑地一起离开。观察力敏
锐的队员要走在前面以继续发现目标，弱一点的队员走在队伍中间，体格
强壮的队员在后面断后。要形成紧跟队形，特别注意有无刚才被处罚的
相对人要发起突然攻击的迹象(边撤离边回头，或者用余光)，以便及时地
提醒别的队员。
    5．城管执法队员离开刚才的执法现场而转向另外的地段，假如暂时
没有新情况出现，就可以利用这一执法空隙简单地总结一下刚才执法的
得失。这样可以及时避免随时可能到来的执法危险态势，使每个队员都
保持一种高度清醒的状态，同时也在印象最清晰的时候来梳理执法过程
中的得失，将一个潜在的执法事故、意外伤害、恶性态势及时控制在萌芽
状态。
(二)执法机动车巡察
城管执法中的另一种执法形式就是3至6名执法队员乘坐一辆客货

城管执法操作实务
两用的交通工具，在划定的辖区内巡逻，察看有无违法经营的情况。这种
执法形态可以说是固定化、常规化的公务出巡，是城管执法系统在自己责
任区内打击违法经营相对人的一个常用做法。其作用在于，没有情况时
就作为一种心理威慑，一旦出现了情况就以车载执法力量作为突击力量
清除违法经营点。与徒步巡察的执法形式相比，这种执法形式的长处在
于能向更远更大的范围延伸渗透，并具有极强的执法机动性(若某执法地
段有紧急情况，在接到指挥中心的命令后，执法车就会快速前往出事地
点，并在最短的时间内到达)。
    这种看上去最常见、最一般、最简单的城管执法形式，好像没有什么
可以总结的，没有多少可以用于实际执法的。其实不然，这种看上去很容
易做的执法机动车巡察活动，实际上包含着十分深奥的学问，不深入研究
和总结是发现不了它的“博大”的。
    从现有的城管执法经验与教训来看，执法机动车巡察活动要做到以
下几点：
    1．执法车要选择一条可以最大限度观察到街面相应部位的路线行
驶，要尽量达到不下车就能一览无遗的视觉效果，即没有情况则已，一有
情况即刻就能发现。这种既隐蔽又高效的执法机制，成为多年来城管执
法追求的目标。
    2．执法车的行驶速度既不能太快(快了看不清楚)，也不可太慢(慢了
违反交通法规，会受到交警的处罚)，适中的行驶速度应为每小时50公
里，并且车上的执法人员除了驾驶员以外，都要全神贯注地观察四周。不
放过一丝一毫的可疑迹象。所以对车速的把握就很重要。
    3．执法车内的队员不许出现歪戴帽、敞胸、叼烟、大声喧哗、闲聊等不
规范行为，以防止错过或漏掉违法经营现象，并避免给行人以“兵痞”或
“山匪”的印象。以上所列现象，如不加以注意，将直接影响到具体执法的
效果。以往的城管执法经验一再表明，执法队员个人形象看似与执法无
直接关系，实际上与执法效果紧密相关。其中的道理就是，当城管执法队
员的上述状态给社会公众留下不良印象时，他就成为了“问题执法者”，公
众会认为“连执法者自己都是这样，他还能去执法吗?”因此，当执法者与
相对人发生冲突时，公众就会全盘否定城管执法者，当场就表达出一种
“你们根本就不够资格来执法”的观点。

第五章城管执法的特殊形式
    4．当车载队员发现有违法经营情况时，除驾驶员留下照看车辆外(以
防别的相对人故意破坏车辆)，其他所有队员应在有准备、有方法、有力度
的前提下进入执法状态。要注意执法队员不可一轰而起，粗暴无理，大喊
大叫，应该先将执法车停在一个能够靠泊、便于联络、便于使用(罚没的物
品要装上车，有时还要把相对人带上车)、便于离开的地方，再先后有序地
下车，直到最后一名队员下来。相互间距离不要拉得过大，要一起进入执
法地段。
    城管执法巡察活动是在一种循环状态下进行的原因是：
    任何一个城管执法部门都有着很具体的管辖地段。当一个地段的违
法经营现象被暂时清除以后，执法队员就会自动离开而进入到第二个可
能有，或者是已有违法经营现象的地段进行执法。这样，不论是在一天
内，或是几天里，执法队员都会规律性地在他所管辖的地段巡察。周而复
始就出现围着一个地盘巡察的现象，从而构成循环执法。
    城管执法的特点就是具有极大的反复性。被处罚的相对人，由于生
活所迫，为了捞回罚金，进一步得到一些商业利润，必然会等执法队员一
走，冒着风险马上回来。执法队员熟谙相对人的这一反执法伎俩，也会立
即快速回到原来的执法地段，在重复执法的态势中再度驱逐或处罚相对
人。一个循环的执法状态就这样不断地进行着。
二、封控式的执法巡逻
    城管执法活动中，有一种最普通的对本辖区的管理，就是以相对狭小
的地段为目标，进行的以封闭控制为重心的执法活动。
    封控式执法巡逻的由来是，违法经营相对人为了自身利益而不顾法
律法规的规定，顶风从事违法性商事活动。因为一个分队或几个执法队
员有着明确而具体的管辖分工，形成了一个以地域或面积为职责范围的
工作格局，故此执法队员需要在本辖区来回巡逻，以基本或者完全杜绝违
法经营在“职责区”内出现。
    而相对人经过多年与城管执法者间接与直接交锋，逐渐发现了一个
规律，就是城管执法队员由于管辖面过大，他们不可能在一个地方不走．
不管他们说得多么厉害，做得怎样吓人，处罚如何严厉，他们都是干完了
就要走的，并且这次走以后，到下次再来就有着较长时间间隔，而他们离

104    城管执法操作实务
开的这一段，恰好是自己弥补损失的最好时机。这便形成了前面提到过
的城管与相对人的“拉锯战”。为了能够较好解决这一“你走我来”无限重
复的执法无效格局，城管执法者就相应采取了定点封控的执法方式。封
控又是通过执法巡逻去实现的，所以封控与巡逻是紧密相连的。
    目前城管执法系统封控执法巡逻的做法有长距封控执法巡逻、短距
封控执法巡逻两种。
  (一)长距封控执法巡逻
  城管执法队员为了使本辖区所有地段没有违法经营现象，就从一个
地点出发，向着另一地点推进，逐一地巡察。这两点之间是有一定距离
的，相对于本辖区而言，算是距离长的，所以称为长距封控执法巡逻。城
管执法的多年实践表明，正是由于从一地到另一地的距离较长，当城管执
法队员在一地执法完成后，到再折回来执法，是要有一定时间的，而这一
段“空白”就成了相对人“大张旗鼓”的“自由时间”，也是违法经营泛滥的
时候。因此，城管执法队员就有针对性地在所有辖段巡逻完毕，马不停蹄
地原路返回，以最快的速度重返到最可能会出现的、且最为严重的点面，
进行反复性的封控执法。
    要完成好这种长距封控执法巡逻必须做到：
    第一，城管执法队员第一次出现在执法现场时，要以一种重罚的力度
来增加相对人心理上的压力，让他们被罚痛、罚怕、罚昏，从执法过程到结
果都会令他们不堪回首。由此，起到一次被重罚，警示下次还会再加重的
心理提示效应。相对人会出现两种反应：惧怕城管执法，以后还会从事违
法经营，但不在这个地方进行了；越是罚得重，就说明城管下次再来的时
间会很长，既然已被罚得这样重了，就更有必要在这个地方把损失夺回
来，不然就吃大亏了。
    第二，城管执法队员把还想立足于此地准备违法经营的相对人作为
第二次打击的重点。通过这种重复性处罚，使相对人山穷水尽，他们就会
考虑放弃此地，或者说不再经营了，改为其他的谋生方式。
    其操作方式为：在开始巡逻时，要做到有轻有重，不必把时间全花在
一个无关紧要的地面上(这种无关紧要指平时街面秩序较好，没有太多的
违法经营现象，即使出现了也是偶然的)，以加快对整个辖段的巡逻速度。

第五章城管执法的特殊形式    ?105
当所有管段全已巡逻结束时，就用飞快的速度回到最有可能重新恢复违
法经营的地点，以某一个序列，如以蔬菜类、干果类、肉片类、食品序列等
作为罚没的重点(因为城管执法队员的人数有限，不可能面面俱到，只能
求取一点)，并要重点抓住那种说了不算的、曾经发誓赌咒的、曾有暴力抗
法前科的、你来他跑的、为首的这五种人，毫不留情地坚决处罚，如遇到反
抗的一定要把他控制住。必须把握住这种“回头治”的目的不在于被处罚
的人数多，而在于质量高，对于那种暴力抗法的，就要集中执法力量一次
性地治到底，必要时可以考虑将相对人带回队部处置。
    第三，城管执法队员不要遍地开花，要以现场观察到的情形、原来留
下的印象、已有的执法经验为判断的依据，有所选择地进行罚没，并且不
要平均使用执法力量(即不能对谁都一样，因为现场的情况不同，相对人
不同，可能导致的结果亦不同)，应有重点、有侧面、有策略、有效率、有变
通地来进行执法，以获得让相对人无话可说、心不服但口服、想暴力抗法
却找不到合适的理由的执法效果。
    第四，城管执法队员要集中一起共同处置违法经营相对人，不可用
“个体户”的形式单个执法，这样极易导致执法力量分散，面对突发性暴力
情形、冷暴力状态时而无能为力。这是城管执法系统多年来用失利、鲜
血、伤残、形象作为高昂代价所取得的经验，执法时一定要集中力量、充分
准备、反应迅速、胆大心细、处置得当，有理有利、坚决果断。只要做到了
这些，就能收到良好的执法效果和较高的社会评价。
    长距封控执法巡逻应该处理好这么几种关系：
    城管执法队员要处理好执法点与面之间的关系。由于这种巡逻执法
是在一种活动的状态中去实现的，执法活动的目的要求既要有点(没有
点，就没有立足地，没有发展的可能)，也需有面(没有面，就无所谓辖区，
没有辖区城管执法的职责就无从体现，就失去了执法活动的平台)，点面
两者是互为因果、彼此支撑的。执法队员在清理点面的活动中，要充分地
考虑到时间上的可能，不可在一个点上投入过多的时间，要凭着执法经验
来恰当地分配时间，以把相应的时间用到面上去。从总体上来划分，在一
轮的执法过程内，点上的时间只是面上时间的若干分之一，特殊情况例
外。如果把握不好这种执法时间上的分寸，就等于失去了统筹兼顾、合理
安排、突出重心的可能。

城管执法操作实务
    城管执法队员要处理好相互之间的关系。在这种长距巡逻执法活动
中，执法队员要形成一种年龄、性别、体能、技巧、性格、人数上的最佳搭
配，且要在一个具体的执法进程内，根据现场情况变化灵活地组合，而不
必分队长l临时调配(就是调配，当时的情况也不允许)，随时做到工作现场
需要什么阵容，就按实情形成什么阵容，使执法人力资源的组配达到最优
化。
    (二)短距封控执法巡逻
    由于重新划分辖段，执法范围缩小，以及为了某一时间内的特殊任
务，就形成了短距封控执法巡逻活动。这一执法的主要特征是，城管执法
队员所担负的封控执法巡逻地段比较短，相对于长距封控执法巡逻的压
力要小，从时间上有较大的回旋余地。
    短距封控执法巡逻，是当前城管执法系统为了进一步落实执法责任，
而具体化的一种强化执法效率的举措。从表面上来看，好像这种巡逻执
法要比长距容易，执法体能与精力都能得到缓冲，肯定执法效果也很突
出。其实并非如此!不能从表面上来理解短距封控巡逻执法，而应站在
执法一线的角度来认识这一问题，据此我们就可以得出客观化的结论，从
而为找到它的操作方法去努力。
    来自一线执法的队员都知道，不能小看这种范围不大、点面不多、执
法人数不少、执法内容不复杂的活动，其实正因为这种“点小距短”，就意
味着“事多变数大”，并且有些实际情况很难避免，有时还重复发生，使执
法者极易疲劳、沮丧而失去斗志，是常规性执法中的一个难点。
  这一类问题一般都表现在：
  由于这种短线巡逻执法使城管执法队员与相对人之间发生冲突的频
率加大，双方都坚持各自的立场、互不让步的可能性增大，而容易发生各
种各样的矛盾对抗。相对人不论是典型的暴力抗法，或者是运用软暴力，
无形中会成为其他相对人模仿的对象，使执法的难度快速提升，成为一种
整体性公然对抗执法队员的不和谐现象。从社会心理学的角度来分析，
一个人在短期内连续地遭到消极情绪因素的刺激，且已到了一种控制极
限，就可能让这个人的自我控制降到最低点。
    城管执法队员在面对暴力手段抵挡执法时，就会发生全面激烈的行

第五章城管执法的特殊形式    ?107?
为对峙。由于从诱因到理由、过程到方式、行为到结果，无一不是相对人
的过错，却使城管执法队员备受身心的伤害，并已超过心理承受的极限，
这件事造成的阴影还没去除，第二、三、四个类似的软硬抗法又接踵而至。
这就不能不使执法队员的现场情绪降到极点，再怎样去进行主观控制都
无法达到那种理智的状态，从而加大了执法难度，虽然进行过多起执法干
预，然而效果却很不理想。
    说到这里，这个问题比较明白了，即短距执法尽管比长距执法的管辖
面积要小，总体经历的执法点位要少，但这种巡逻执法所要真正干预的实
际起数要比远距执法多得多，而且执法的力度要大得多。这种情况下对
城管执法队员的要求也高得多。如果没有一定的业务素质、思想基础、思
维反应、自控能力、应对技巧，想在短距巡逻执法中取得期待的效果是不
可能的。
    城管执法队员短距巡逻执法，一定要做到如下几点：
    要有连续缓解“处突”心理的能力，要对可能遇到的“险情”有足够的
估计，尤其是在接洽谈话、化解纠纷、淡化冲突、替人着想上要有过人之
处，始终做到你急我不急、以温和对暴躁，调动相对人的理解力，充分利用
相对人的弱点进行执法，以收到显著的效果。
    在连续遭到相对人污辱人格，甚至暴力袭击时，要能保持一种极为冷
静的态度，达到情况越是紧急，周围环境越是充满着变数，执法力量越是
薄弱，就越是能够以超常状态去发挥，使语言、心理、神情、姿态带有威慑
作用，促使相对人一旦出手就会骤然停止、骂人的秽语渐渐消退、凶恶的
气势不断软化、脸上的怒容转为缓和，使激烈冲撞的情形得以遏制，最后
相对人只好俯首听命于执法者的处置，并保证下不为例。
    要具备连续判断各种相对人心理状态、人格特征、生活习惯、社会阅
历、经济状况等个人综合情况的能力，并使自己能从刚才“狂风暴雨”的极
端对峙中快速解脱出来，准确地理出头绪，即刻投入到另一个更为艰难的
执法处置过程中，且显得较为轻松而从容不迫。
    这里所说的短距巡逻封控执法，就是执法者经常采取的三五成组、一
小群人、松散结伴的城管执法形式。它是一种最简单、最普遍、最一般、最
朴实的执法，看上去很容易，仿佛是不用学就会。事实上，在城管执法活
动中，许多暴力抗法、流血现象、群体事件等紧急态势就发生在这种执法

城管执法操作实务
中，很容易出现大事、险事，所以城管执法最难的莫过于此。作为一名城
管执法者，不注意积累和研究短距执法就有可能出现很多问题。
    本节通过从巡察式控制街面、封控式执法巡逻这两个范畴，全面地总
结了现今条件下城管执法活动的基本形态，并就存在于此中的种种重点、
难点、热点问题进行了深入性、直观性、可操作性的研究与概括式的提升，
归纳出了系列化的城管执法的实际运用方法，提出了可供思索的实践课
题。本节中针对巡察工作提出的要求，可成为今后城管执法活动的参考
指标。

第四节 社会服务

    提出城管执法系统为社会服务，可能有很多人会感到诧异，认为：城
管执法活动本身，就是在为社会提供服务，何又冒出来一个面向社会服务
的主题呢?
    城管执法系统除了正常行政执法是在为社会服务以外，还可以赋予
一个独立性的社会服务的义务，意义是现实的，也是重大的，在当前形势
下是必不可少的。
    城管执法系统在目前社会执法环境下，是不容易有十分明显社会效
益的。不仅如此，还由于种种主客观原因，使得城管执法行为难以得到社
会公众的正确理解，相反会因城管执法中的某些不足而形成不好的口碑，
成为行政执法行列中“评价一般者”。
    在这种大的社会背景下，提出并积极实施社会服务，虽然增加了城管
执法系统的工作量，使本来就很紧张的工作日程中又添上了沉重的一笔，
但通过城管执法系统像人民子弟兵一样为社会服务，会让社会公众体会
到城管执法的职业素质，改变对城管执法系统的看法，拉近城管执法系统
与社会公众之间的距离。
    将城管执法系统社会服务的内容集中起来，可以概括成帮助乘坐黑
车的乘客、帮助遇到困难的路人、帮助社区居民这三个方面。

第五章城管执法的特殊形式    ?109?
一、帮助乘坐黑车的乘客
    城管执法系统在与黑车较量的过程中，发现了一个既可以用简便手
段打击黑车相对人，又能够帮助拟坐黑车的乘客出行这一两全其美的途
径。   
    当黑车相对人已搭载了某一乘客，准备行驶时被执法队员拦下，相对
人非但不认错改正，反而气势汹汹地强行阻拦执法队员，一场公开冲突一
触即发，为了能及时阻止相对人的无理，还可使乘客免受风险，更能帮助
乘客到达出行目的地，这时就可以考虑让乘客从黑车上下来，由城管执法
车专程把乘客免费送到目的地。让公众中一员——乘客亲眼看到、亲身
感受到、亲自领略到人民城管执法者爱人民，热心助人的举动。
    当然，一说到这里，就可能会出现一个问题，即如果城管执法者把黑
车上的乘客一个一个地送到目的地，那城管执法系统现有的车辆还不够
运送乘客的。这不是偏离了城管执法业务活动方向了吗?
    其实，帮助乘客是有绝对条件的——它的发生必须同时具备三个前
提：首先，是黑车相对人不服从执法，城管队员对其违法经营私拉乘客已
经是证据在握，但出于没有强制权而无可奈何；其次，必须有执法车在场，
或者能够及时调来一辆执法车来专程运送乘客；再次，乘客经过执法队员
的劝说，认为有道理，并接受城管执法者的好意，同意乘坐城管执法车前
往他要去的地方。
    尽管城管执法车运送一个乘客后，黑车相对人还会继续去寻找或扩
大营运客源，不会因为城管执法队员“抢走”了一个人而放弃违法举动。
但是，城管执法系统毕竟在力所能及的范围内做了它应该做的有益事情，
是为社会公众提供切实服务的真实体现。
    帮助乘坐黑车乘客的操作方法为：
    执法者用一种亲切而清晰的话语问明这名或几名乘客的去处。然而
告知乘客这辆车为违法营运车，没有办理任何经营许可证，一旦发生人身
意外，相对人是负不起这个责任的，是很不安全的。
    当乘客面有难色，又想下来又担心四周没有交通车之际，城管执法者
在可能的情况下，可以表示用执法车专程运送他们去目的地，而且还是无
偿的，当然也很安全。

城管执法操作实务
    在乘客从黑车上下来时，除非他们带有许多东西行动不便外，一律不
要搀扶或接拉他们，以免给乘客留下城管执法队员急不可耐的印象，结果
让乘客产生犹豫。另外，还会给黑车相对人乘机反抗的机会。等乘客自
觉自愿地从黑车上下来后，再将他们让进执法车内，一切都要显得十分自
然、从容、平和，一定不可勉强，否则就会出现与城管执法队员初衷相反的
结果。
    城管执法队员在乘客拟从黑车上下来时，要用余光警惕相对人的举
动，与相对人的距离不能太近，且不能用语言刺激相对人，防止相对人因
情绪激动而出现暴力行为。
    当乘客坐上执法车后，就要尽快将他们送到目的地。话别之际，进行
一番提示，让他们今后注意切不可乘坐黑车，并回答他们所提出的相关性
问题，然后快速原路返回。
    城管执法队员临时起意将黑车上的乘客变成自己帮扶对象，既是变
通执法、打破僵持、控制违法营运、防止暴力抗法事件出现，也是城管执法
系统便民服务的具体举措，系当前城管执法者将两者结合起来的一种方
式。但也要特别地提出，城管执法系统这种做法，是有着特定前提与条件
的，万不能推而广之，一概效仿，否则就会在行政执法的大方向上出现偏
差，使主要执法业务受到影响。
二、帮助遇到困难的路人
    城管执法队员在大街面、主干道上巡逻，经常会碰到行人有急事需要
帮助的情况。按常理，类似的事情应由民政部门、公安机关来负责处理与
解决，但从现代城市行政执法的便民性原则来看，城管执法过程中附带地
以自己的力量为社会提供快捷服务也未尝不可，同时还体现了城管执法
工作的人性化。所以它是塑造城管执法系统良好社会形象的一个基本方
面。
    不论是城管执法队员短距封控巡逻、长距巡逻，或者定点执法，由于
是在市区街面上活动，就会经常碰到过往行人遇到各种困难的情形。如
行人不熟悉道路，对要去的地方不清楚，看见身着制服的城管执法队员。
就上前问路；行人不慎将钱物丢失，一时不知所措，处于一种迷茫状况中；
行人突发疾病，倒在路上，生命处于危险之中；小孩与大人走失，双方都焦

第五章城管执法的特殊形式    ?111?
急万分，向城管求救；老年人或残疾人过马路有摔倒的可能，急需要他人
帮助等等情形。
    在这些情形下，如果城管执法队员在场，并且手上暂时又没有急事，
就可以伸出援助之手帮他们一把，让他们能顺利地渡过难关。当然这其
中就有个区别对待问题，要把握轻重缓急，稳妥处理。
    城管执法队员帮助遇到困难的路人的操作重心在于：
    城管执法队员对于行人问路、老人过马路一类的事情，即使一时有急
事，也可以先帮助对方解决困难，举手之劳，用时短暂，不会对工作造成多
大影响，因而可以去做，不必有什么顾虑。
    城管执法队员对于钱物丢失、小孩走失这一类的事情，就应该将他们
转送到附近的派出所、治安队，假若离这些机关太远，就送交街上的交通
警察处理，不可完全一手办理，否则会帮人不成，反倒影响了本职工作。
    城管执法队员对于突然生病的行人，在可能的情况下(有时间、熟悉
周围环境)，可考虑将他们送到附近的医院就诊，但必须要向医院说明情
况而不能大包大揽，以免发生无法收拾的结局。
    将城管执法系统的“额外服务”推向社会，而且超出城管执法队员个
人的道德范畴来要求，以一种义务与责任的方式固定下来，是城管近几年
人性化执法的重要举措，是在以一种快捷方式来完善执法机制，是面向社
会、服务大众的执法服务质量的一次提速。
三、帮助社区居民
    “城管执法服务进社区”，这是一个高起点、全方位、多功能、基础性、
服务式的新型活动平台。它不仅是体现城管执法系统面向民众，推行人
性化执法，转变执法理念的发展的一面，而且是从曾经的执法主导中分化
出的一个执法管理方式。
    当然面对这种城管执法职能的部分转换，有的一线执法者表示不大
理解，认为现有的执法范围已经很大了，现在又出来这么一个任务，城管
执法的人力资源够用吗?
    这里虽然存在着城管执法领导机关与一线基层所处位置不同，导致
看问题的角度，及最后得出的结论有所不同，但更为重要的是一个行业性
的战略眼光问题。

?112?    城管执法操作实务
    不能只把目光全部放在如何解决现存执法问题上，还应抽出一部分
精力去思考：当一种办法行不通，又没有其他更好的办法时，就需要确定
一个“正面攻不上、就侧面攻”的工作思路。
    城管执法服务进社区目标的提出，就是城管执法系统创造性地开辟
“第二战场”，通过爱民助人、好事进万家、急公众之所急的新型城管执法
形象，来塑造和提高城管执法的社会形象和职业素质。
    那么，城管执法系统进社区做什么呢?
    随着近些年来的城市发展，特别是城市被赋予了现代化的色彩以后，
大批市民居住的小区如雨后春笋层出不穷，有的社区规模是空前性的，划
分成几大板块，已达到了一个小型社会的水平。
    人员居住的复杂，各人需要的不同，物业管理特征的差异等客观原
因，使得小区内行政执法的空间较大，要通过城管执法系统来协调的方面
也不少，曾经城管执法系统较少过问的这一新型领地——社区，给城管提
供了一个理想的天然活动平台。
    从现有掌握的情况看，社区中因为暖气温度过低或过高、噪声扰民、
动物排泄物污染、公共走道乱堆乱放、公共自来水浪费等问题都需要在市
民投诉以后，按照法律法规进行行政执法。
    其操作的出发点是：要以多数市民的要求和相关规定作为处置的依
据，要在管理的大范围中协调各方面的关系，做到动员与说服、指明与告
诫、实施与处罚相结合。立足于不到迫不得已不轻易进行处罚的立场，深
入展开安定性、和睦性、持久性、实用性的相应工作，使城管执法活动收到
实效。
    服务进社区的操作方法为：
    到社区调查一种意见能否得到绝大多数市民的认可。当某种意见能
够成立时，应向有关部门及时转达，并全力督促尽快解决，以达到市民的
基本要求。
    对那些饲养宠物的住户要进行耐心的说服开导，向他们表明做事不
能影响到他人生活的立场，例如狗的狂吠声、随地大小便、撕咬他人；鸽子
的羽毛、粪便等。对于将自己多余的东西堆在楼梯过道等有碍于公共秩
序的现象和行为，提示他们要十分注意不能干扰别人，要他们限期改正．
并进行检杏。

第五章城管执法的特殊形式
    对一切不规范的，与城管执法相关的人、事、物，要进行实地考察，拿
到第一手资料，掌握非常具体的数据或主要事实，再选用不同的工作方式
来解决问题。
    城管执法队员在社区服务时，一定不能把对待违法经营相对人的态
度带到社区来，不可急于表示、不可简单从事、不可偏听偏信、不可粗枝大
叶，而应本着在群体中打基础的初衷来认识事物和解决难题。
    城管执法队员进社区有点像当年我党深入农村，立足于广大农民，围
绕着农村问题、土地问题来作“文章”，然后轰轰烈烈地搞土地改革，解决
困难、树立形象、争取民心、打好群众基础，让他们在真实的生活中认识到
共产党是老百姓的代言人，从而从心里拥护与爱戴。所以城管执法队员
要把握好这个基本点，进行实地宣传自我，现身说法。
    本节围绕着帮助乘坐黑车的乘客、帮助遇到困难的路人、帮助社区居
民三个方面，从政治影响、战略思考、实际需要的角度全面地论述了城管
执法系统为什么要提出社会服务这一新时期工作主题，并就如何将行业
设计与具体操作结合起来的问题进行了专门的诠释，勾画出了现代社会
中城管执法活动的新义，由此成为城管执法重要的业务补充。
    本章从严防死守、宣传普及、循环式巡逻、社会服务四个系列重点回
答了城管执法特殊形式的主要内容。以城管特殊执法形式为主线，借纵
向性回顾总结的陈述方式展现出城管执法系统种种活动情形，且抓住操
作的实践层面系统地概括出现今城管执法活动的基本经验和主要做法。
在这种“实际操作性”论说的基础上，将每一个序列的细微点位作了进一
步引申，使城管执法原始性的认识、感觉、意向得到了升华，达到了条理
化、归纳化、体系化、运用化的理性水平，可让一线执法队员达到将已有经
验转化成现实执法工作能力的效果，发挥出更加出色的执法工作状态。
它是站在现实的高度对这些年来城管执法系统工作类型的全面描绘，以
及实际性的总结，带有行业历史“足迹”回眸的性质，并且有着理性的思考
与概括。

    ?1144?
第六章
  城管执法者的基本功
    前面的五大章节，从不同角度都涉及了一个交叉性的问题，即城管执
法者的业务素质。当前的城管执法环境错综复杂——社会公众对城管存
在误解，政府对城市环境质量的要求不断提高，相对人固守违法经营这一
客观形势，对城管执法者的业务素质提出了更为严格的要求。只有知识
完备、适应性强、有发展潜力，同时又有着多重风格的城管执法者，才能实
现“不战而屈人之兵”、“赢得民众展形象”，“有理有利有节靠艺术”的工作
追求。
    城管作为一个独立的行政执法部门，要求从事行政执法的每一位工
作者都要具备多方面的知识、技能及相当程度的理论水平，还必须具有一
定的执法实践经验。用一句最通俗的话来概括这些要求就是，城管执法
者必须具备最基本的专业文化功底。
    大量城管执法实践经验显示，作为一个在现代社会从事城管执法的
工作者，必须掌握城管执法专业知识、有丰富的社会阅历、准确把握相对
人的心理，并且这种掌握不局限于知识，还要把它变为一种技能、内在素
养，以及无条件的自主行为。
    城管执法实践还告诉我们，当对一定执法技能的掌握运用，达到游刃
有余、随心所欲、惯性使然时，城管执法队员方能去应对、处置、控制、调节
各种复杂的客观形态，变不利为有利、转被动为主动、化凶险为平安。
    城管执法者掌握基本功的途径有努力学习，不断积累，注意总结，灵
活运用，持续发展，在执法实践中进行检验，尤其要擅长有效地完善，推陈
出新。
    在这里之所以要把城管执法者的基本功提到如此高度来认识，是因

    第六章城管执法者的基本功    ?115‘
为基本功决定着执法能力、执法水平、执法效果、执法风格、执法状态，是
由里向外迸发出的一种巨大的职业能量，是不可轻视的行业人格。

第一节 精通城管执法知识

    城管执法隶属于行政执法的范畴。它具有一个将多种认识、看法、思
想、心态、行为以及法规、章程、条例等有机组合起来的知识体系。尤其不
可忽视的是，它是由各种理性意向构成的；也就是说，理论、概念、定义、规
律、法则等这些成熟的东西，已经以一种文化的形式存在下来，成为深厚
的专业认知背景，供人们学习与掌握。
    城管执法行为要求执法者对知识的掌握达到法律化、个性化、综合
化、动态化。这四个方面缺一不可，并要相互融会贯通，从学习到理解、已
知到运用、掌握到创新、一点到多点，以至将这些经验、规则、技能完完全
全地转化为个人的心理品质、行为习惯、动作风采。
    对一个能够独立上岗、展开单兵执法的城管工作者来说，要真正掌握
城管执法知识，必须做到精通法律、熟悉业务、把握套路。
一、精通法律
    法律是城管执法行为主要或者说是唯一的依据。为了突出执法的合
法性、严肃性，提高执法者的自信心，增大说服民众的权威性，找准处罚尺
度，把握执法分寸，进行有益思考，执法者就必须精通法律知识。
    注意，这里提到的是“精通”不是掌握，更不是一般性地了解，而是在
已充分掌握基础上的一种再深入、再浅出、再活用、再修正、再完善、再运
用，最终水到渠成地达到精通的程度。
    说到精通，先要回答一个城管执法者要精通什么法律知识的问题?
    概括地说，执法者要从法律知识与法律运用两个方面加以努力，先把
与城管执法相关的知识掌握以后，才谈得上去学习、探索、领悟、实际操作
运用。
    一个城管执法者要学习并掌握行政法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼
法等法律知识。首先要弄清这些法律条款是什么，都规定了什么内容，存

?116?    城管执法操作实务
在于其中的变数是什么，这些法律知识与城管执法的切合点有哪些，哪些
条款的规定与城管执法实际最接近，并要找到法律知识、法律条款、法律
理解、法律文化、法律精神之间的必然联系。然后，执法者在理解的基础
上，能用自己的语言来解释其中的道理、原因、状态、现象、事件，将法律知
识和相关法律条款较为自如地应用到执法过程中。
    要想达到这种认知状态，就要实施如下几个活动步骤：
    第一，要仔细阅读这些法律文本、教科书、学习辅导材料，即先浏览法
律知识目录，再翻阅里面的具体内容，逐一阅览每章每节每段，记下不懂
的内容(怎么不懂，哪里不懂)。城管执法者要抓住一切机会向内行人请
教，寻找所有的学习机会，求真务实；要注意紧密联系实际，做到学习一点
就自觉地运用一点，将法律知识的点点滴滴都贯穿在执法过程中，达到良
好的学习效果，不断实现认识上的飞跃；还要注重培养自己的学习创造
力，由此连锁式地推进法律知识学习的主动性、生动性、实用性，从而达到
“变你要我学为我要学”的高层求知境界。
    第二，在此基础上，还应进行一定的正规课堂教学。以专家、名师、专
业工作者为主讲，有计划、有方法、有目的地传授法律知识，使执法者在系
统性、整体性的探索学习中，逐渐掌握适合于城管执法实践的法律文化、
法律思维、法律精神、法律评价，实现娴熟引经注典、厚积薄发、如数家珍、
娓娓道来的目标，达到在某一知识点上可与专业法律工作者相媲美，同时
又有自己独特的理解与认定，可以把行政法、行政诉讼法、民法等法律与
城管执法实践的结合讲解得一清二楚、明明白白，使听到这种观点或意见
的人由衷地信服。
    课堂式和专家的传授不仅讲清了法律知识表层和深层的一些东西。
使执法者学到了法律条款的某些内涵，并且会引起城管执法者的相关思
考。这些思考加上执法者的心得、认知、感觉，就可凝练出一种切合城管
执法实践活动的宝贵观点和极具价值的行业法律认识，从而使城管执法
系统在法律文化的积累和建设的基础上作出令人瞩目的成绩。
    事实上，作为一个现代社会的执法者，要达到精通法律的目标，其中
的含义是多层面、多方位、动态化、连续性的。这种精通要防止教条式学‘
习和掌握的倾向，而应灵活地学习、有结合性地掌握，一定要把学习法律
知识与城管执法活动相结合，注意用书本上、条款中、定律里的理论来解

第六章城管执法者的基本功    ?117?
释实际工作中存在的现象。
二、熟悉业务
    城管执法业务不仅包括城市管理方面的法律法规，还涉及执法的基
本程序、执法的方法、执法的标准等。只有对城管执法范畴内的所有业务
相当熟知，如数家珍，信手拈来，执法者才能做到心中坦然，遇事不慌，更
能在执法中产生职业自豪感，及成功后的愉悦。每时每刻的执法工作，就
像是在享受生活、感悟社会、升华自己。在这种职业心情的支配下，城管
执法者必然会高度珍视每一天的分分秒秒，以只争朝夕的职业精神投入
到工作中去。
    城管执法者要对所行使的处罚权有一个全面的把握。不能说对这个
体系庞大的业务序列行行都精通、个个都掌握，但有一个基本熟悉业务的
指标是必须要达到的——对这其中的执法业务，要达到三个不同层次的
熟知程度。
    第一，就黑车、非法小广告、无照经营的执法而言，必须尽快在执法实
践中学习，或向有经验的同事请教，从而掌握一种有依据、有策略、有效
率、有层次的业务操作方式(前面已经专门论述，此处不再重复)，达到基
本或完全可以应对日常执法的需要。这种直接与中国实情相联系、与法
规相结合、与社会人情冷暖相碰撞、与随机应变相通的执法操作，势必要
求城管执法者不可无知、不可小觑、不可胡来、不可乱章、不可随意，而要
遵循被城管执法实践所不断证明的一些规律、路径、程序、窍门。在每一
个执法现场，执法队员应该找到一些可供利用的时机，适时地将执法行动
加以发挥，让每一次执法成为宣传城管执法行业的赞歌。
    黑车、非法小广告、无照经营是城管执法中的三大难题，非一般的熟
悉业务者所能为之，也是多年来城管执法部门一直在努力研究解决的对
象。尽管如此，难办的城管执法对象还是得靠城管执法系统自己来面对、
攻关和解决。从这个意义上说，“三大难题”是常见的、多发的、常有的，所
以，它们又成了无法逃避的“基本问题”。作为一个城管执法者，无论你是
新来的、后到的、坐机关的、当领导的、在一线的，都需要有一个能大致攻
克三大难题的基本方法。不能由于难办就让违法经营现象四处泛滥而束
手无策。

城管执法操作实-3-
    城管执法者对三大难题必须要集中精力摸索，通过逐步总结、探讨并
不断实践来达到期望的目标，否则，就有可能从现有执法岗位上被淘汰下
来而离开城管执法队伍。
    第二，对处罚门前责任区、社区乱堆乱扔的违法行为也需要有一个大
体上的把握，至少能够独立或联合性地去完成，可用自己的已有能力来处
置、展开、解决一些表面上的事情，并能对深层次的问题作出某种延伸性
的拓展。
    可用自己的亲身执法体会来说出这类业务的难点、要点、关键点，并
讲出其中的奥妙、玄机，以及若处理不好必然会导致的一种恶果；同时，也
要知道自己的差距在哪里，为什么会出现这种弱项，可用什么样的方法来
加以弥补。
    第三，对除此以外的其他广泛的城管执法业务门类，至少应该去接近
它、了解它、认识它，变生疏为熟知，再分层次地向前推进，逐步走近它。
切不可由于工作忙而有意放松自己，让多年完全陌生的业务一直保持在
认识的“冷冻状态”，使自己处于一无所知的境地。直至有一天，别人说起
某项城管执法业务，自己却连听都没有听说过，头脑中一片空白。
    熟悉业务是对城管执法者最基本的要求。它既是对执法者素质要求
的一项指标，又是对狭义上的执法者——直接执法者的高标准要求，也是
广义上的执法者——其他城管工作人员最基本的业务需要。
  城管执法者熟悉业务的标准为：
  具备所有与城管执法有关的知识、技能，能够发表有价值的观点和极
具实践意义的见地，能将两种看起来毫不相干的事情加以联系，并展开深
入的剖析，让听者能茅塞顿开、大彻大悟、颇有收获。
    对城管执法业务了如指掌，并且还能将城管执法业务划出核心层、周
边层、外围层三个方面，能找到三者相互的关系，进而对公安、税务、工商
等部门业务与城管执法业务的结合点进行论证，提出联合执法中应注意
的问题，及必须把握的分寸度。
三、把握套路
    就今天城管执法的现状而言，以及从它所蕴藏着的极其复杂的客观
变数，且又有着极大执法伸缩性的情况来看，城管执法者如果只有一种动

第六章城管执法者的基本功

作、一个层面、一项技能，那么要想去应对、处置一种执法活动是不大可能
的。
    城管执法与其他行政执法一样，是通过一个个基本步骤体现的，一个
环节必须连着一个环节，否则就会出现断档、停顿、无效。所以，不管从哪
一个角度去观察城管执法，它都是一个过程化的行为方式。城管执法者
一旦介入其中，就不能只采用单一的执法方式。
    虽然，城管执法是一个套路式的行为过程，但是有无执法套路，究竟
用什么样的执法套路来完成城管执法活动却大有讲究。事实证明，凡是
城管执法者对执法活动有一个比较深刻透彻、接近实情的把握，就会很自
然地通过经常性的总结、自觉的调整、不断的尝试、反复的观察，从中提取
精华并逐渐掌握一种或几种执法套路。这种执法套路便成了城管执法者
岗位胜任能力的醒目标志，或者说是能够在复杂的执法环境下进行执法
并取得长足发展的一个来源，也是执法者职业工作积累的多少和成效高
低的基础。
    就已有的经验来说，城管执法者的工作套路共有三个类别：
    (1)温和类。在面对相对人时，城管执法者从严格工作流程的要求出
发，先以温和的行为方式问相对人是否有经营许可证，向他们说明这里是
不允许经营的，这种私自经营已违反了法律法规，属于被处罚之列，并要
求相对人配合，接受相应的处罚。
    接触、提示、明确、定性、要求这么五个初步的执法动作是紧密相连
的，存在必然的逻辑关系，构成一个基本的套路。千万不要小看由这五个
微小的局部动作所构成的执法套路，不论是对付讲理的、蛮干的、软磨的，
还是对被截住的相对人，这种执法套路都有着一定的效果。其中的每一
环节无不具备各自的独特意义，如果缺少其中某一环节，或者有意省略，
就会增加相对人反抗性的情绪、言语、肢体动作，甚至爆发双方的行为冲
突。
    温和类执法套路是集执法程序规定、执法生活经验、执法行为特点、
执法追求目标、执法换位思考等方面内容于一体的复合体。它是在有充
分回旋余地的前提下所展开的具有弹性效果的执法。
    温和类执法套路是城管在长期执法实践中摸索出来的行之有效的套
路之一，不论将它用在哪种相对人身上都会出现过渡性、试探性、铺垫性、

?120?    城管执法操作实务
震撼性的作用，是一种既可以混合运用，又能独立使用的执法套路。
    (2)中性类。在面对着多次反复、出尔反尔、与执法者展开游击战的
相对人，就可以运用“先礼后兵”、集温和与强制于一体的执法套路来应
对。
    中性类执法套路由质询、否定、说明、处罚、警告五个环节组成。
    其操作方式为：
    先问(质询)相对人为什么上次作了保证却说话不算数，让他本人提
出这次应该怎么办?城管执法者说这些话时，要略带愠怒，极为坚定地等
待相对人的回答，并摆出一种不许逃跑、准备一比高低的阵式。
    当相对人以各种经不起推敲和谎言连篇的借口来搪塞执法者时，执
法者就以极为简练的语言直接驳斥(否定)他，指出相对人在配合城管执
法时缺乏基本的诚意，如此看来上次就不应该放走他。说这话时，执法者
可接近相对人，给他一定的心理压力，让相对人的心态出现混乱。
    在相对人多少有点无可奈何，并还带有一点对抗性的反应之际，城管
执法者就可以明确告诉(说明)相对人这次按规定应该怎么处罚。表达这
一层具有精神打击效果的意思时，可以有意将语速放慢，并略带一点居高
临下的态度，边说边拿出行政执法处罚单，准备现场办理处罚手续。
    城管执法者在有效控制相对人与物品后，相对人在情理、事理、事态
都对自己极为不利之际，也就只好理屈词穷地被迫接受处罚。在城管执
法者行使处罚权时，要给相对人继续申诉不幸的机会，带着极为关注的神
情等相对人把话讲完，再接着相对人的话，说这一次只处罚但不重罚，让
相对人心存感激。这样做可以起到让相对人从心底里提示自己，下次不
能再违法经营的效果。
    城管执法者实施完处罚后，要拦住相对人的去路，或者拉住相对人的
物品(包括烤肉的架子、卖菜的筐子、装小商品的提袋等)，郑重其事地对
相对人(警告)说，这次虽然罚了款，但不是最高处罚，目的是想给他一次
改正的机会，下次如果还违法经营，就一定要重重处罚，绝不留情，然后让
相对人离开。
    (3)强硬类。在遇到以暴力抗法为乐、为荣、为能的相对人，不论执法
者怎样苦H婆心地跟他解释不允许违法经营的政策、道理、要求，他们都
充耳不闻，反以讥讽的方式来应对，使执法活动无法推进时，城管执法者

第六章城管执法者的基本功

就应果敢地采取行政处罚措施，以打击相对人不可一世的嚣张气焰。
    强硬执法类的套路包括形成态势、申明警告、人物分离、控制暴力、坚
决罚没五个环节。它的操作方式为：
    城管执法者在面对这种一触即发的态势时，要注意集结最少6人以
上的执法力量，用优势兵力打“歼灭战”的方式控制住现场(形成态势)。
如果真的出现暴力抗法态势，执法群体就可从不同角度、位置、地方一鼓
作气地制止相对人的野蛮行径，让他不能得逞。
    在相对人大声咆哮之际，执法者一拥而上将他围在其中，然后盯住相
对人的眼睛，严重警告他最严重的结果(申明警告)，并指出走出困境的办
法；以长远的生存利益来启示相对人，迫使他放弃对抗的立场，重新回到
心平气和解决问题的基点上来。
    城管执法者每当到了这个充满着变数的“十字路口”(进可能发生流
血事件，使现场态势扩大化；退能让冲突得以平息，达到正常对话的状态)
时，一定要把握好，将相对人与物品分开(人物分离)。这样做，一来可以
分散相对人的注意力，削弱相对人的行为爆发力；二来能够防止相对人用
自己的物品作暴力工具。现场的执法者相应地分成控制物品和控制相对
人两部分，两部分人可根据情况彼此配合。事实证明，只要做到这一步，
现场的反暴力效果是非常好的。
    当城管执法者相应做到以上几步，但仍发生暴力抗法时，执法者绝不
能动摇、恐慌，而要在已有准备的基础上，分别从不同的位置全力阻止相
对人的暴力行为。这里有几个技术性的问题要引起注意：暴力抗法一旦
发生时，站在正面的执法者要快速躲闪(当相对人没有逃跑的迹象时)，站
在后面的执法者应迅速控制相对人的手臂、腿部、头部，有意让相对人的
身体失去平衡；一定要及时闪躲，利用相对人两个攻击动作的间歇来实施
有效控制；阻拦控制的动作不要太多，也不能太大(因为现场有围观者)，
最好是一次到位；当相对人被城管执法者按倒在地时，只要用力控制住他
的身体使其无法反抗即可，切不能进行主动性的攻击；在公安机关治安部
门还没有到来前，可先以强制性的手段将相对人带上执法车，送到派出所
或是带回队部进行处置。
    以上三种套路包括着慢、中、快三个操作体系。它们既可以在一个相
对人身上使用，又可以在不同的相对人身上使用，在不同的执法时间、执

?122?    城管执法操作实务
法地点、执法空间连续完成，以获得预期的执法效果。
    本节从精通法律、熟悉业务、把握套路这几个层面，着重论述了法律
文本中的条款、相关法律种类、学习法律与城管执法的关系、掌握法律知
识的途径与办法、把握法律认识程度的标尺等内容，从某种意义上将法律
作为一种行业文化来看待，并在这个大背景下总结作为一个城管执法工
作者的法律化问题，最后落足在如何进行操作性的学习、操作性的运用、
操作性的总结、操作性地加以提高上。没有空洞地谈论法律知识本身、解
注一般性法律条款，而是把它贯穿于熟悉业务与把握套路的主题之中，明
晰地概括出了城管执法知识的主要含义，及城管执法者的法律知识和基
本功之间的本质联系。采用这种方法的目的在于，让人一读到这些，就能
够知道法律知识的掌握与业务、操作、素质的相互作用，最后形成城管执
法基本功的应用技能。

第二节 拥有丰富的社会阅历

    城管执法由于起步于中国社会转型期，是在城市管理还很不完善，一
切模式仍在探索之中开始的，且在执法对象、执法条件、执法环境、执法法
律背景、执法机制等因素尚不成熟的时候展开的，所以就必然会碰到很多
棘手的问题。这迫使城管在执法时，既重不得又轻不得、既大不得又小不
得、既要管又不能出事。这样就给现阶段的城管执法提出了极高的要求，
仅就这一点而言，是其他任何行政执法部门所无可比拟的，同时，执法任
务又是无比艰巨的。
    在这种特殊的执法环境下，要想达到触而不破、点而不炸、行而不僵
的执法结果，城管执法者就必须了解中国社会，有着一定的社会感悟，具
备相应的社会生活经验，懂得百姓生活的疾苦。在一般人看来无所谓的
事情，城管执法者却能予以深刻的理解，给予一定的同情。他们会在社会
阅历丰富的前提下去体会，并采取温和的方式解决一些冲突性的事件。
城管执法者社会阅历丰富是指：了解弱势群体的生活境况、有公共关系交
往的能力。

第六章城管执法者的基本功    ?123?
    一、精通中国式的生活经历
    城管执法者要做到精通中国式的生活经历应该了解中国社会。中国
虽是一个文明古国，有着厚重的传统文化，受到了所有外域文化的景仰与
传承，但由于世代是依靠一种极为落后的生产方式来延续，所以解放前的
中国经济是以家庭为单位的农耕经济、半殖民地经济、低效的工业经济。
解放后，实行改革开放的基本国策，使中国经济格局、所用制形式都发生
了变化。高速发展的中国经济给亿万中国人民带来了春天。但又不能不
看到，仍有一部分人相当贫困，需要通过十分艰辛的劳动来维持最低的生
活水平。
    城管执法者在这种社会大背景下，必须懂得一个中国人要想自立自
强，就应经过三个人生关口。
    第一，求学关口。现代社会处在高科技发展、“知识爆炸”、全球经济
一体化的时代。中国为了缩小与发达国家的距离，就出现了以现代经济
方式来发展与建设国家，在本土推广与运用一切可以运用的发达国家的
技术、管理、生产模式等。随着现代化程度的不断提高，各种行业的工作
岗位也由原来的“劳动密集型”向“现代智能集约型”发展，于是就带来了
大量劳动岗位的被压缩，劳动力被削减。如果没有一定的科学文化素质，
是无法加入到新的就业行列中来的。这样，求学的作用便由“学而优则
仕”变成了为生存而必须的条件之一。现在不读到大学本科，几乎就不可
能有正规工作岗位。而一个孩子从小学一直读到大学本科的花费确实是
惊人的(据估计以一般生活水平来计算，全部的教育投资要在50万元人
民币以上)。如此大的一笔投资完全压在了一个家庭的身上。如果不能
供养孩子上大学，那么，这个孩子今后的人生发展路径将是极其有限的。
    了解求学关口，可以让城管执法者领略到中国式的生活经历，从弱势
群体生存的意义上考虑执法行为，以自然而准确地找到执法与维系生存
之间的切合点，使得执法不必如此惨烈，成为社会的擦伤面。
    第二，就业关口。现代社会，原有的用人分配制度已被打破，采取的
是一种“双向选择”的社会用工制度，即大学毕业后到招聘单位应聘，在双
方都认为合适的前提下而签定工作合同。这种以人尽其才，提供发展，满
足专长，自由选择的方式有它的合理性、积极性、创造性的一面。另一方

?124?    城管执法操作实务
面，却对相当一批经过寒窗苦读l6载的莘莘学子来说，因为专业不对口，
外貌、性别、身高等某一条件不足，加之招工指标有限等原因，而使得这批
大学生毕业时找不到工作(有的恐怕几年以内都无法找到合适的工作岗
位)。况且社会用工标准提高，本科已不在需求之列，继之而起的是硕士
研究生(硕士研究生又开始出现需求饱和了)、博士研究生，有时还要看是
本土的还是国外的，是名师的还是普通导师的。因此，一个家庭含辛茹苦
20多年的培养，到孩子最终走向社会时，还不一定能及时找到一份合适
的工作。了解就业关口，能使城管执法者知道所有中国式的生活经历与
中国人全力扶持下一代成才自立的相互联系，所有依赖小本生意的人，其
经济收入的较大比重是为了保证孩子们的长远生存之用，从中体会到一
种长辈的善良与无奈。当重新看到这些脸上布满了岁月流痕的人们时，
心中会留存一种感慨，不由得去有意或无意地把握执法的心态和分寸。
    第三，工作关口。有时虽说工作找到了，有了一份相对固定的经济收
入，使多少年来期盼的理想得以实现。但是随着不断变化着的客观形势，
对工作质量和人员素质提出更高的要求。例如，上岗的人员一律要会熟
练使用电子计算机，适应“无纸化办公”机制；要外语口语和笔译能力良
好；具备与岗位相协调的写作能力；有的还要具有科学研究的能力；接受
岗位培训，要达到合格的要求；有时一人要兼顾几种不同的岗位技能，才
能可持续地发展；年终要进行严格的考核，实行“末位淘汰制”等等。这不
仅是对一个人业务能力、普通文化基础、反应水平的严峻考验，也是对他
的心理素质、生理机制的无情挑战。如果最终事实证明能够基本胜任，或
完全可以进行工作，就算是划上了一个圆满的句号，不然极为可能又要另
找岗位，重新再来。所以从某种意义上来说，现在的工作也是在一种充满
着变数的状态中进行的，社会用工机制永远认定的是人的一种能力与效
果，而不是稳定的人力资源。
    了解工作关口，会让城管执法者由此意识到保持自己工作质量的重
要，同时也会将生活经历的积淀、执法幅度的把握、宽容地理解他人三者
有机地结合起来，去摸索一种“三赢执法活动模式”，在寻求各方最佳组合
的交叉面上达到一个新的融合点。
    城管执法者要达到精通中国式社会经历，除了总结自己的人生历程，
进行理解感受以外，还应从个人的社会关系、学习阅读、观看电视、观察生

第六章城管执法者的基本功    ?125?
活、剖析典型事例等方面来加以完成，特别是要立足于中国化的人生过程
来完成对城管执法必不可少的重要社会经验的积累，才能实现对本土化
的生存意义、生存方式、生存难度、生存标准的深入把握，从而构成一种厚
重的社会经验认识，达到既能理解自己的社会经历，也能认同他人社会人
生的思想境界。
    这三个人生关口所构成的社会生活的横断面，反映出了中国式的社
会生活经历。这其中包含着丰富的人生态度、人生哲学、生存技巧、生存
法则、生存画面。它像一条又粗又长的人生主线连接着中国千家万户、平
常人家，深达社会各个细胞，揭示出多种多样的社会市井或社会人群的生
存之道。
    说到这里，可能有的人觉得：这些东西好像与城管执法行为没有什么
必然联系；这些现象是中国社会再普通不过的了，为何硬要和城管执法活
动扯在一起呢?
    其实，持这种看法，可能忘记了城管执法最根本的一点，就是它植根
于民众之中(有关这个问题，我们后面再来论述)，是在中国社会的艰辛层
面来执法的。如果不知道、不明白、不清楚、不懂得中国弱势群体生活的
曲折、坎坷、痛楚、艰难，就不可能做到在执法时发自内心地去理解相对人
的各种活动，相反还可能从一个极端化的角度来认识、对待、处置这一类
事件，而引发一种、一类、一系列城管执法的负效应现象。它是构成城管
执法者行业基本功的重要因素之一，是增加思维厚度、广度、深度、强度的
一个主要方面。
二、了解底层弱势群体的生活境况
    城管作为行政执法机关，与社会群众接触较多，所以，从知已知彼、了
解对方、掌控细节的角度上看，主动全面地把握这一类人的相关情况，做
到心中有数，是很有必要的。
    中国改革开放以来，由于社会转轨、经济转型、城乡交流、城市发展、
项目建设等原因，而逐渐出现了一个引起社会关注的群体——弱势群体。
    弱势群体是在社会发展过程中形成的一个新型群体。相对于强势群
体而言，他们不论是在政治地位、经济实力、社会保障，还是在心理状态上
都是极其脆弱的。他们靠着辛苦的劳动来维持着生活水平线以下的生

?126?    城管执法操作实务
活，而且缺乏稳定性，稍有风吹草动，就可致他们于绝境。因此，这个群体
已经成了社会各界人士设法帮助与援助的对象，也是政府帮扶的人群之
一。能否处理好社会弱势群体的切身利益，得到各个部门的关心和扶持，
也将关系到一个社会的和谐与稳定。
    仅就中国社会目前的情况而言，从已经取得的社会共识来看，弱势群
体主要指的是以下六类人：
    (1)失去土地的农民。由于城市扩大，国家大型项目和大型企业增加
等原因，国家征用了依靠土地生存的农民的耕地，这些农民在没有土地的
情况下生活困难。以前，农民的经济收入尽管也很微薄，但可以利用较多
的土地生存下去。然而，耕地面积的缩小，无形中打破了他们长久以来的
经济架构，让他们不得不又一次陷入困境。农民手中只有很少一点土地，
或是完全没有土地。这种现实迫使为数不少的农民开始重新思考新的生
存方式，在这种大趋势下就形成了一股由农村向城市奔涌的“农民潮”。
    (2)下岗的工人。企业改制，市场经济的竞争，尤其是全球经济一体
化，使得许多国营大型企业、地方中小型企业相继倒闭，让长期靠着企业
生存的工人突然面临着一个如何生存的冷峻问题。他们带着无法理解、
无法接受、无法认可的心情，开始一次又一次地寻找维持生存之路。他们
中有的人，在各种各样的条件、机遇、能力、选择的情况下，实现了比原来
更好的人生前景，猛然间发现“下岗”是件实现人生腾飞的有幸之事。但
绝大多数下岗工人很快跌入了生活的低谷，仅在能勉强维持生存的道路
上艰难地向前行走。为了保证能自食其力，不至于成为社会的累赘、家庭
的包袱、街道办事处的绊脚石，他们就先后投入到经营小商品的行列中
来。
    (3)因房屋拆迁而产生纠纷的人。城市建设的飞快发展带来了重新
规划市区的问题，特别是对老城区进行改造，要相继拆掉一批有碍城市发
展的破旧、低矮、危险的房屋，以利用城市宝贵的土地来建造高楼大厦。
这本身是件好事，但由于在给房屋主人提供拆迁补偿款的问题上，房主与
相关方发生了明显的分歧。尽管经过了长时间、多轮次、妥协性、反复式
的协商，但一直没有结果，于是房主就采取坚决拒绝搬迁和四处投诉的方
法进行反抗。这样一来，非但没有解决拆迁问题，反而诱发了一系列相关
的社会潜在矛盾，有的还导致了社会群体性事件，出现了不应该出现的社

第六章城管执法者的基本功    ?127?
会现象。由于房主不愿搬离而影响到整体拆迁和施工计划。自然该房屋
随着时间的推移慢慢就成为了违法建设。
    (4)受到不公正对待而四处上访的人。由于现在处于科技发展、经济
增长、多元管理、需求多样、讲究效率、注重实际的时期，因此，为了争取更
多、更好、更大利益的竞争就适时地出现了。人们交往增多，发生合理性
冲撞的频率大大提高，所以，各种社会矛盾先后出现了。几年下来，已经
有一批人(称为损失方)认为自己受到了不公正的对待，为了解决这个现
实问题，他们用上家里所有的积蓄开始了一场旷日持久的上访行动。他
们一直从基层告到市里、从市里告到省会、从地方告到中央，层层上访、坚
持不懈，结果几年下来(有的告了l0多年，甚至是20余年)，问题仍然没
有得到解决，但家庭仅有的一点“家底”全部用在了上访上，使生活面临窘
境。在实属无奈的情况下，他们也开始经营小商品来维持起码的生计。
    (5)工作得不到安排的复员转业退伍军人。在百万裁军中，有大批的
复员转业退伍军人回到了地方，受到了地方政府的欢迎，政府根据他们的
实际情况先后安排了工作，并达到了双方满意的效果。另一方面，由于各
种主客观原因，有的复员转业退伍军人的工作迟迟没能得到安排，致使他
们产生了不满情绪。他们也通过各种渠道上访，找到认为能够解决这个
问题的相关负责人，但解决安置仍需要一定的时间。为了能继续生存，他
们也有意或无意地加入到经营小商品的行列中来。
    (6)劳改与劳教释放人员。经过劳动改造与劳动教养而结束了服刑
期(劳教期)的人，在大量农村剩余劳动力、应届毕业大学生(还包括应届
硕士生、博士生在内)等争抢工作岗位的严峻形势下，是很难找到工作的。
这是因为，一来在人员总需求趋于相对饱和的状态中，两劳释放人员无一
技之长，缺乏竞争能力，因此，能得到一定工作岗位的概率是很小的；二来
在正统传统文化的视线中，两劳释放人员属于社会的“高危”群体，“刑事
前科”的印记让几乎所有的招聘单位望而却步，不敢有所举动。于是，两
劳释放人员为了继续生存，也迫不得已地操起了小生意的行当。
    城管执法者要了解弱势群体的生活境况，通过社会走访、向相对人了
解其人生境况、追踪底层社会人物的生存状态、翻阅当代经济统计数据、
收集贫困人群的现实素材，从而对一些弱势群体的生存状况有一个基本
的了解，或者说精确的把握。执法者有了这一思想感受的积淀，就会产生

?128?    城管执法操作实务
一些相关性的内心体验和情感的变化，就会在具体执法时变得更加耐心、
热心、诚心、尽心、全心，成为一个有思想内涵、有承受能力、可以商量、讲
求变通、擅长策略的现代型城管执法者。
    以上所列举弱势群体中的六种人，无不与城管执法者的工作密切相
连。
    城管执法者了解弱势群体的生活境况，是为了弄清这些特定弱势群
体的来源，掌握他们的社会地位、生活实情、现有心态、基本特征等一些情
况，以便于更人性化的执法，体现人本关怀。
三、有公关交际的能力
    城管执法主要是一种与特定社会人群打交道的工作，对公关能力有
较高的要求，它考验执法者在各种矛盾和冲突的情形下能否转危为安，化
干戈为玉帛。所以，能否胜任城管执法工作，就要看他是否具有公关交际
的能力。
    应该说在现代社会中，所有的社会成员都必须具备社会交往的能力，
不然就很难适应当今的“社会化现象”，而城管执法者的公关能力已经被
提上议事日程。其根本原因就在于，城管执法工作是专门与人打交道的
工作，是纠正、制止、打击违法行为的工作。因此在执法进程中，会伴随着
一些不和谐、不愉快、不愿意、不就范、不合作、不接受，还可能会出现一幕
幕惊心动魄的场景，发生无法预料的执法后果。这就要求城管执法者具
备一定的公关能力，而且要作为一种行业基本功加以要求。
    从中国社会的实情来看，城管执法者的这种公关交往能力来源于以
下几个途径：
    第一，部门的公共关系。部门即指城管系统内部的各部门。城管执
法者在单位要以平稳、持久、亲和、宽松、自然的方式进行广泛的公关活
动，这不是一天两天，也不是一个月两个月；相反，只要执法者在这个单位
工作，就应该有能力把这种公共关系一直保持下去，并达到自由调节的效
果。执法者的公关活动应该表现为：低调的言行举止、说话办事留有余
地，与人为善，虚怀若谷，言而有信，特别是对那些普通的同事更要做到一
视同仁，充分尊重他们，始终待人热情、助人为乐；把握交往的分寸，注意
解决工作中的矛盾，有一种控制矛盾、化解对立、继续发展的潜能；尤其注

第六章城管执法者的基本功    ?129?
意在利益面前根据实际情况谋求一种“利己不损人”的实效，策略地把握
人际关系中激烈而不冲突、紧张而不破裂、误会而不对峙、冷却而不僵持
的尺度；平时注意说话的分寸，从不信口开河，在是非传闻面前，做到紧闭
口慢开言，转移话题，单位人事变动、奖惩、出国考察、同事私事等小道消
息一概不打听。在这种必要的公关能力的支撑下，即可成为一个深受本
单位欢迎的同事。
    第二，对外的公共关系。与各大部、委、办、局、区、街道等友邻单位交
往时，要非常客观地以谦虚谨慎的态度听取或吸收来自各方面的意见，并
根据城管执法的特点与实际来表态、做事、调整、布局。不论遇到什么事
情，城管执法者都能本着就事论事、心平气和、有利于工作、承认分歧、解
决问题的态度来面对，并在弄清是什么事情、难点在哪里、需要做什么、各
方的意见是什么、要求在多长的时间内完成的基础上，具体商讨解决问题
的方案和措施。在不伤人、不留后遗症、不久拖、不对立、不固执、不说多
余话、不打退堂鼓的前提下，全力以赴、高效地解决现实难题。通过这种
方式，给参与解决问题的相关部门领导和工作人员留下良好的印象。
    第三，同家人和亲戚朋友的关系。在同家人和亲戚朋友的交往中，注
意热烈不宜过度，要有一个基本的原则立场。不管是对公事、私事的看法
和处理，都要把握一个度，不可由于关系不错而不讲究分寸，不可采取极
端性的处理方法。否则，从当时的局部效果上看的确不错，但随着时间的
推移就会发现问题很大，实际上是自己伤害了自己，最终落得个费力不讨
好的结果。
    以上三种公共关系，可以说是城管执法者公关能力的一个“天然”锻
炼场。只有在这三种公关范畴中独立、自如地驾驭和娴熟地应对，才能锻
炼出良好的为人处事能力，得到相关处世哲学的真谛，以稳重的行为姿态
来处理各种复杂的人际关系。
    城管执法者公关能力的基本功，就是能将执法的原则与公共关系相
统一，从而达到“做人”与“执法”艺术地融合。
    城管执法者在执行公务时，他们的公关基本功着重体现在以下几点：
    第一，面对冲撞。城管在执法的过程中，面对冲突、对立、不配合等行
为表现，要用一种平和及可以理解的态度去应对，可以选用强、中、缓三种
(前面已经说过，此处不再赘述)方式来处置，一定要把握住“触而不破”的

?130?    城管执法操作实务
最高准则，利用公关技能和各种策略，让一场即将爆发的冲突平息下来，
而且还不直接伤害相对人的心理。
    第二，解决分歧。由于城管执法者与相对人的出发点和利益不同，所
以，执法会引起双方的分歧。如果这种分歧解决不好，就会引发较大的、
难以控制的、增大执法投入的、社会性的问题，城管执法者在解决这一类
问题时，就要运用公关的能力和功底。每当遇到这种时刻，要善于调动一
种适合现场的情绪(也许是温和，也许是强硬，或者是兼而有之)，以简洁
的话语(说明经营的违法性)和潜在威胁的动作(逼近、包围、紧贴、分离物
品等)推进执法进程，不给相对人以慢慢解决不着急的感觉；相反，要让相
对人知道错过了向城管执法者说明情况的时间，就要接受处罚了。假如
把现场情绪、简洁话语、潜在威胁动作这三者分开使用，很容易，关键是要
把它们结合起来使用，并要达到流畅的程度，构成严谨、自然、迅猛的执法
姿态，在相对人还来不及反应之时，使执法势不可挡地进展下去。
    第三，防止僵持。城管在执法时最怕出现与相对人形成僵持的局面
——要警告相对人不听，要罚款相对人不给、要没收物品相对人不许，要
带回分队部相对人不去，结果，在那里左右为难、走不了又进行不下去，处
于欲罢不忍、欲处理不能的“两难”境地，总是让城管执法者感到头疼。其
实，如何解决这一问题与执法者的公关能力直接有关。
    经验表明，防止僵持的办法有：由于对相对人的生活经历、经济情况、
当时的心态、性格特点一无所知，所以，执法者在与相对人接触之初，就不
能把话说得太满、太硬、太过、太大，而应“低调起步”，边执法边摸清对方
的情况。根据相对人的说话方式、态度、习惯、特征作出快速判断，然后，
再用中性的方式(柔中带刚)告诉相对人这样做已经违反了规定，问相对
人应该怎么办。这时，相对人的回答就是他本人对这次事件能否接受或
接受到什么限度的一个关键性表态了。从相对人的答复中，就不难找到
下步该如何去做的答案，在这个前提下一般不会出现什么大的问题。将
这种“积极试探”与“保守性处罚”相结合，便成为预防执法形成僵持局面
的有效方法。此外，如果执法者没有实践经验，一旦无意中把事情搞僵
了，执法者也可借口刚才的话没有听清楚，再让相对人说一次，从相对人
的补充表达里找到调整执法的理由，使执法的方式、力度、方向发生相对
的变化，也让相对人充分地接受教训。

    第六章城管执法者的基本功    。131。
—————————————————一————————————————————————————————————一
    总之，城管执法者要切记，执法时应随时防止出现“较劲”、对立、硬
干、拼命的局面，即使是形成了这种格局，也应发挥平时的公关技能，以适
当的方式控制整个现场态势。在基本消除了明显的“火药味”后，再借用
说得通、行得通、办得通的执法策略来解决问题。
    本节从了解弱势群体的生活境况和具备公关能力这两个方面着重论
述了社会阅历与城管执法的联系，集中回答了社会阅历为什么可以成为
城管执法基本功的来源，以及这种行业基本功形成的途径和掌握的标准，
从而使城管执法者能够在一个开放式的宏观社会环境中认识违法现象及
其相对人，并对城管执法与整个社会的联系进行本质上的认定。

第三节 准确把握相对人的内心活动

    城管执法是在现实的社会环境下与活生生的人进行多种交往的工
作，是人与人之间展开的对应性的打交道的连续过程。这种随机发生的
对应活动，对城管执法者和相对人来说，无不充满着言语、神态、动作、行
为、表情的变化，仅从这些外在的表现很难把握行为的内在动机，有时还
会出现错误的理解、歪曲的认定、反向的感觉、夸张的体验，所以，必须要
从这些外部活动的内部去寻找原因，以便正确的把握。
    那么，决定相对人一切外部行为活动的内在原因是什么呢?
    从心理学的研究成果来看，决定相对人行为的内在原因，就是他们的
内心活动，这是由其主观意识所支配的，甚至不被相对人当时所觉察的、
也是由其潜意识所支配的。城管执法者只要能够准确、快速地把握住相
对人的内心活动，就不仅能用“对症下药”的办法来恰如其分地应对眼前
的紧急态势，而且还可以超前性地预测与推断出相对人下一步的心理活
动，从而为“先发制人”找到一条捷径。
    对这一“绝技”的掌握，是与前面论述的社会阅历丰富直接相联系的
(中国式的社会生活经验，本土化的社会阅历是城管执法者的基础课)。
城管执法者生活积淀越是厚重，越是能够灵活运用这一“绝技”，越是会成
为思维方式的组成部分，也就越能达到自如地把握，从而取得难以想像的
一流的执法效果。

?132?    城管执法操作实务
    城管执法者准确把握相对人的内心活动主要指，把握住相对人内心
活动的基本规律，善于观察并确切地把握相对人的心态。当城管执法者
将这两个方面结合起来运用，且达到了看得清、判得准、用得上、把得住的
水准，就表明城管执法心理化的效果得到体现。
    一、把握住相对人内心活动的基本规律
    相对人在不同时间、地点、情绪等条件下会有着截然不同的内心活
动，而且他们由于年龄、性别、籍贯、经营种类的差异会表现出完全不同的
内心活动，出现一种像万花筒似的，反应不一、变化万千、莫衷一是的现
象，好像无法去捕捉、概括、认定。其实，如果我们进一步深化认识，就会
发现情况并非如此。
    相对人的内心活动与其他人群一样，由动机、心态、体验、情绪所组
成，也同样有一个内在的规律性在起作用。具体通俗地说，相对人由于需
要维持生计，因此萌发了经营小商品或者进行违法建设的想法，以获取商
业利润。这种内心活动是有规律可循的。
    相对人的内心活动是按照这样一个基本逻辑而展开的：想赚钱一小
本经营害怕逮住一有通情达理的可能一恼羞成怒一孤注一掷一车到山前
必有路，只要城管执法者能抓住这几个不变的因素，就可以梳理出相对人
内心活动的基本规律，从而为高效地执法找到科学的依据。
    就全国范围的城管执法所积累的经验而论，相对人在面对执法者行
使职权时，其内心活动的基本规律有以下几条。
    (1)祈求顺利经商的内心活动规律(期顺律)
    前面已经说过，相对人在从事这一类违法经营时没有任何恶意，这与
刑事犯罪人有着本质的区别。不论是为了赚钱，还是养家糊口，或者说想
发点小财，相对人都没有与政府对抗，或唯恐天下不乱的意思。即使是在
城管执法者强行采取措施、处罚过重、态度不好的时候，相对人也没有想
趁此“借题发挥”的企图。
    相对人也知道，在“公家”的地盘上不办理任何手续就随便做生意，迟
早会有人来干涉的，说不定还要被罚款。相对人带着这种惶恐战战兢兢
地开始了经营活动。在每次的经营过程中，他们都在心中不断地祈求着
上天，希望执法者不要来干涉自己的买卖。即使是已经进行了较长时间

第六章城管执法者的基本功    ?133?
违法经营的相对人，也总是习惯性地提防着执法者的突然到来，以免遭受
经济上的损失。
    相对人的这种祈求顺利经商的内心活动包含着以下几种心理活动因
素。
    预测违法经营的后果。相对人生怕现在赚的这点钱，突然哪一天全
被罚走了，说不定经营工具也被收走了。这种预测几乎天天都在他们的
脑子里呈现，经商的时间越长，这种担心越强烈。
    猜测执法者会从什么地方来。相对人为了防止不测后果的发生，有
时会不断地猜测执法者会从什么地方来。这种猜测一旦多了，有时就会
引发强迫症，相对人会时不时地用警惕的目光环视四周，一有情况，他们
就会迅速地逃离。
    收拾工具和物品的顺序。相对人早就考虑好了，一旦执法者真的来
了，先应该收拾最重要的东西，接着收拾一般的东西，反正哪样都不能被
收走。因为这些全是用钱买来的，养家糊口或挣钱就靠手边的这些东西
了，所以，相对人差不多每次经营时都要在心里复述这一“规定”。
    期望长此以往。如果相对人每天都能平安地经营和返回，尤其是经
济效益还不错的时候，那种期望天天如此的心态就非常突出了。相对人
心里想，要是天天能这样，不会有什么人来打扰该有多好啊!
    相对人祈求顺利经商的内心活动是这样表现出来的：他们的眼睛紧
张而习惯地向周围打量，特别是当身着制服的人出现在他们的经营地时，
这种紧张瞬间就变成了高度的惊恐，相对人顿时不由自主地停止了经营
活动，表情一下子僵硬了，不论顾客当时怎么叫他，他都毫无反应，一心想
如何防止被罚款事情的发生。
    相对人祈求顺利经商的内心活动规律(简称为期顺律)与一般的经商
期顺心态还不大一样。它是在明知不可为而去为之的情况下发生的，是
在商业利润与生存压力的双重作用下出现的，而风险和可能争取到的利
益是成正比的，所以，“期顺律”所包含的内心活动是独特的。
    (2)希望经商能够盈余的内心活动规律(望盈律)
    相对人从事小商小贩活动的出发点和归宿，就是希望能通过这样一
种商业活动来获得较为丰厚的经济利益。
    这种内心活动的规律不只是一种空想。一旦相对人做出了经营小买

?134?    城管执法操作实务
卖的决定，他便将个人的期待全部落实到了行为上。这些行为包括：不怕
路途遥远、关口繁多、劳动量大，白天黑夜、颇费周折地专门去批发市场一
类的直销地方进货，然后整理货物，拿出来销售。
    在正式出售以前，相对人会对整个成本进行核算，他们会取商场价格
与批发价中间的一段价格，这种价格明显比大商场的低，即使与小商店、
路边的小商铺比较起来，他们所卖的东西也有价格上的优势，并且还将顾
客可能要压价的部分也包括进去，而总体价格并不高。
    由于相对人的商业活动纯属个人行为，他们经营的结果直接对其本
人生活产生重大影响，因此，希望经商能够盈余的内心活动规律(简称望
盈律)，是由这样几种基本的心理活动因素所构成的。
    拼命抓住一切商机的内心活动。只要对相对人的违法经营活动进行
细致的观察，就能发现他们在经营时全神贯注、一丝不苟、不知疲惫、兴奋
异常的精神状态。虽然有时经营时间久了，多少有一点漫不经心，但他们
的目光从来就没有离开过行人，特别是对有意询问的人，真是达到了百问
不烦的程度。相对人还能不断地以软磨硬泡的经营方式来打动顾客、用
实用的商业语言来感染顾客、用实惠的应对手法来取悦顾客，使顾客一旦
走近他们的经营点，就很难不买东西(当然不是强迫)。相对人的这种经
营行为，真算得上是世界上最敬业、最耐久、最实用、最灵活的了。
    只要略有盈余就可成交的内心活动。因为从进货到出售差不多都是
相对人一手控制的，所以，他们对价格空间、盈利幅度、利弊得失等最清楚
不过了。这样，相对人就有了很大的经营余地，可能这就是为什么他们出
售的商品价格比同类商品低许多的根本原因(相对人没有缴纳所得税和
工商营业管理费，并且是厂家直销或从批发市场进的货，由此使商品流通
缺少了环节)。有时，相对人一天之中没有做成什么买卖，到了情急之际，
他们会在盈利很少的情况下将东西卖出去。
    形成良好经营氛围的内心活动。相对人知道，要想经营好，就必须有
一个相对固定的经营地点，而要在某一个经营地点安稳下来，就应该与经
营地的左邻右舍的同行们形成一种和谐的关系，所以，从相对人刚开始从
事违法经营时，这种谋求友好关系、善待四邻的努力就已经开始了。事实
说明，相对人的这种“本土化人际关系是生存资源”的理念是有着实际可
行性的。

第六章城管执法者的基本功    ?135?
    相对人的这种望盈律的内心活动自始至终都是极为典型的，他们的
一切活动无不建立在这一基础之上。相对人时刻用坚实的经营行为来实
践着内心的构想，并且在百折不挠中推进违法经营活动。
    (3)对城管执法反感排斥的内心活动(反斥律)
    城管执法与相对人之间有着一定程度的对抗性，冲突场面还未发生，
双方就已充分预计到必然出现的对峙局面。相对人由于自身的利益可能
受到影响，因此对城管执法工作持排斥态度。
    对城管执法反感排斥的内心活动(简称反斥律)的因素有以下几种：
    及时逃跑的内心活动。相对人之所以违法经营，是因为他们认为，可
以及时逃跑，躲避法律制裁。城管执法者来了，自己拔腿就跑；城管执法
者走了，自己再回来继续经营。相对人采取以虚避实、你来我走、先行一
步、快来快撤、互不见面的策略来保持现存的谋生状态。
    发生纠缠的内心活动。相对人设想过，如果被城管执法者现场逮住
应该怎样应对，并总结了对付城管执法的有效方法。在不断总结、概括、
修正、试验的基础上，相对人大多掌握了一整套在实践中应对城管执法者
的“技巧”，通过纠缠城管执法者来消耗和动摇执法者意志，达到让执法者
放弃对他们处罚的目的。实际上，相对人在现场纠缠城管执法者时是抱
着侥幸心理的。若城管执法者能够顺利地通过这一“敏感阶段”，相对人
的心理防线就会全线崩溃。而这里的微妙之处就在于，相对人的来势很
猛，假戏真唱，没有经验或缺少心理承受能力的执法者就会被“诈住”，一
时乱了方寸，给相对人可乘之机。
    利用伤残和年龄的内心活动。身有残疾、年事已高、患有绝症的相对
人，在执法现场通过露出断肢、倒地抽搐、站立不稳、说明病重来达到免于
处罚的目的。利用执法者同情弱者、关爱老人的心理，相对人让执法者不
忍看下去、听下去、想下去，从而逃避处罚。有的相对人甚至哭喊申冤，演
苦肉计，扩大事态，引起众多的围观者，强行逃避处罚。
    相对人利用以上这三种内心活动，派生出多种反城管执法的手法，以
维护自身的非法经营利益。与相对人的期顺律、望盈律、反斥律内心活动
相关联的三大城管执法过程的规律是：触及诱发规律、螺旋上升规律、进
退平衡规律。
    第一，触及诱发规律。城管执法活动中所出现的紧急态势与公安机

?136?    城管执法操作实务
关执法中的突发事态有着很大的不同。存在着“没触不发”、“一触即可爆
发”的规律。执法者不能确定何时何地会爆发。要爆发的相对人可能是
一些极贫困的、群体经营的、有病的、有刑事前科的人。相对人在行为爆
发前会出现发火骂人、动作粗暴、面色突变、提出警告等一系列“前兆”。
城管执法者可以根据这些“信号”采取控制、冷处理、中途“刹车”等方法来
加以调节，通过冷却、固定、缩小现场执法的态势来保证执法工作的顺利
进行。
    第二，螺旋上升规律。城管执法危机，一般要经历形成冲突、激化矛
盾、公然对抗、直接交手、不可开交、混战一片的基本过程。执法危机即将
爆发时，执法者要相应放慢执法的速度，降低执法的强度，及时控制执法
危机的态势，不让它发生“爆炸”。
    第三，进退平衡规律。城管执法是在一种双方应对、一来一往、有问
有答的互动情形下发生的，不管是温和的也好、火暴的也罢，在这个过程
中始终存在一个进或退相互平衡的规律性现象。当城管执法者从远处过
来时，相对人会拔腿就跑；城管执法者看到相对人已经自动撤离，由于还
要维护大范围的秩序，只能暂时放弃，于是就出现了双方的远距离进退平
衡。
    相对人的内心活动规律引出了城管执法过程的规律，涉及哲学与生
活、经验与后果、收获与失去、局部与整体的关系。通过系统性、延伸性、
实用性、思考性的论述，会给一线城管执法者以较大的思考空间，并结合
其执法实际得出极为有益的经验，成为与思维方式、行为习惯、处事风格
相协调的职业基本功。
二、善于观察并确切把握相对人的心态
    城管执法者把握相对人内心活动的目的，就是为了有针对性地加以
控制，以实现有效地现场调节，使相对人的心态能朝着有利于执法的方向
发展。城管执法者在了解或知道相对人的内心活动轨迹后，需结合现场
的实际情况灵活应用。将相对人的心理活动规律与个人执法能力相结
合，达到一种实实在在的客观执法效果。只有将执法者的生活阅历、工作
经验、公关技巧，充分运用起来，才能在执法时产生作用。
    能善于观察并确切地把握相对人心态的核心问题就是，如何去观察、

第六章城管执法者的基本功    ?137?
怎样做到确切、如何控制相对人的现场心态。相对人的任何内心活动，都
会不同程度地从他们的眼睛、表情、身体、手势、语言等方面得到反映，并
且这种带有鲜明情绪性的“应答”是非常形象的。
    执法者观察相对人的表现，应从这样几个方面人手。
    (1)相对人的身体表情。通过考察城管执法的具体环境，就不难知
道，执法者都是由远到近地接近相对人的违法经营地的。执法者最先看
见相对人时，根本看不清他们的面部，而只是看到相对人的身影。虽然这
种远距离的视线还很模糊，有时只是一个模糊的影子，但相对人的这种
“影子”已经在内心活动的支配下，开始对城管执法者的到来作出应答了，
并且这时“身体表情应答”十分生动。
    相对人的身体表情应答，包括如下几种形态：
    静止地垂直站立。在相对人偶然听到城管执法者到来的消息时，为
了能够现场快速证实这一消息是否准确，他会集中全部注意力，最大限度
地进行观察，来决定自己是否要收摊子撤离，所以这时，相对人的整个身
体呈一种静止的垂直站立姿势，眼睛不时地向四处张望。这种姿势说明，
相对人完全知道自己在违法经营，其内心充满恐惧，不敢也不愿意与城管
执法者发生冲突。
    快速地收拾东西。在相对人突然发现城管执法者就在不远处时，他
本能的反应就是快速收拾自己的经营工具。此时，相对人埋头专注地收
着东西，不断地向他认为有危险的地方眺望，脸上呈现出无比惊恐的神
态。在把主要工具收拾好之后，相对人就把其他的零碎东西全部装进一
个大袋子里，然后立即离开。相对人的这种行为说明，他一定要在还没有
与城管执法者接触以前，尽早离开这个“是非之地”，等执法者走了后，自
己再作打算。
    僵硬地看着执法者。有的相对人由于做生意太投入，没有注意周围
正在发生的事情，以至于未能发现城管执法者已经到来。当执法者站在
面前时，他已经来不及逃走了。相对人这时高度紧张，非常担心,自己的物
品被罚没，脑子里一片空白，什么事情也无法去思考。他们就以当时的姿
势，僵硬地看着执法者，眼睛里流露出畏惧，好像是在向执法者乞求，并怀
着一种强烈的侥幸心理，希望能躲过这一劫。
    P．／2z=种身体表情，是相对人面对执法者时通常的状态。这些不同

?138?    城管执法操作实务
的身体姿势形象地说明了相对人真实的内心活动，以及可能会发生的某
些变化。
    (2)相对人的面部表情。相对人在与城管执法者发生正面接触时，在
利益驱动的作用下及趋利避害心理的支配下，相对人自然地将内心的丰
富活动全部“写在”脸上。从性质上来划分，他们的面部表情一般有三类。
    高度紧张的面部表情。相对人一旦意识到自己今天可能要被罚款，
马上会产生这样一些想法：没有东西就无法经营，要去重新购买商品，新
买的东西还没有原来的好用，吃饭会成问题，没有想到倒霉的事情发生
了。这时，相对人的眉头一皱，眼睛直盯着执法者，嘴角有时会无意识地
抽动，整个面部表情僵硬。
    不以为然的面部表情。当发现自己已来不及撤离时，相对人就以“人
要吃饭是天经地义的事，看你们能把我怎样”的冷对抗态度来应对。在这
种心态的支配下，相对人的面部表情是：目不转睛地盯着执法者，头部有
时会不自然地倾斜，嘴角偶然向上翘起，不时地向执法者微微点头，一看
就知道相对人在用自己的表情说话：“现在已经这样了，你看怎么办吧?”
    公开对立的面部表情。相对人在看到没有一点回旋余地，又不甘心
接受执法者处罚时，其面部表情是：两眼发直、面无表情、脸上冰冷、不停
地点头，在这种情况下，容易发生暴力抗法事件。
    在看到这三种不同的面部表情时，城管执法者应该清楚它们传达了
什么信息?是相对人哪些现场行为的征兆?如何去加以调节?怎样才能
顺利执法而不引发危机?
  (三)相对人的语言表情
  除了动态(无声)的现场表情之外，相对人还会随着现场情况的发展，
用能直接代表自己心声的语言来表达。这种语言是相对人心态的一种表
露，是一种强烈的情感表现，所以也在表情范畴之列。
    根据现有掌握的情况，相对人现场的语言表情包括：
    和颜悦色的语言表情。相对人不愿意接受行政处罚，但在法律制裁
面前只得退让，以求得执法者的谅解与认可。例如，满面堆笑，解说自己
不是有意的，应该去工商部门办理许可手续；诉说生活困难，不得已而为
之，没有一点要与政府作对的意思，保证下次不再干了。相对人在现场的

第六章城管执法者的基本功    ?139?
态度是极其软化的，不论执法者怎样批评和训斥，只要不说处罚的话，他
都可以听下去，用唯唯诺诺的姿态来奉承执法者。值得注意的是，这是许
多相对人开始与城管执法者打交道时的惯用方法。这种“现场微笑”是以
不被处罚作为前提的。如果执法者依照法律实施行政处罚，相对人就会
停止和颜悦色的表情，现场微笑被另类情绪所取代，整个现场气氛突变，
一切变得不再那么和谐了。这时就存在一个现场处置的问题，即进还是
退、强还是弱、大还是小、快还是慢，以及为什么?
    少言寡语的语言表情。有的相对人不动声色、严阵以待、冷眼旁观，
以再简单不过的语言来回答执法者提出的一些问题(如为什么要进行违
法经营、干了多少次、知不知道这是违法的、你自己怎么看待这种行为
等)，当答完类似的问题后，相对人就再也没有任何话语了。整个执法现
场是冷冰冰的、僵化的、缓慢的、被动的，明眼人一看就知道处理不好就会
发生一场行为冲突。城管执法者在面对与处置这一类已经作好了“战斗
准备”的相对人时，就要采取慎重的态度。
    完全冲撞的语言表情。有的相对人已经作了把事情搞僵、搞大、搞坏
的心理准备，欲煽动所有在场的其他相对人、不满的人、心怀叵测的人，共
同制造一起有影响的社会群体性事件。在面对执法者的批评教育时，相
对人非但没有觉得不好意思、心生胆怯，相反还反唇相讥地指责、嘲弄、调
侃执法者，紧紧抓住这个机会“借题发挥”，以充分表达自己对社会的不满
和对执法者的蔑视，典型地反映了相对人我行我素、不知廉耻、戏弄人生
的现实心态。城管执法者在遇到这种情况时不要采取“硬碰硬”的方法。
    因此，城管执法者是通过相对人的现场举止动作、行为表情、语言特
征来把握其现场心态。不论哪一类“心理信号”出现，执法者都要预测执
法的结局，不要急于求成、感情用事，应用一个政治家、外交家、处突专家
的眼光来看待与处理问题，这也是作为城管执法者必不可少的行业基本
功。
    本节立足于城管执法的实际，总结了相对人一整套内心活动的规律，
相应地概括出了城管执法过程中的规律体系，具体阐述了相对人的心理
与外在行为表现形式，提出了一系列解难破疑的方法。这是将一线执法
队员长期执法的经验、做法、手段、措施的全面归纳总结。
    本章从精通城管执法知识、拥有丰富的社会阅历、准确把握相对人的

?140?    城管执法操作实务
内心活动这三个方面，系统地论述了这三者在城管执法实践中的作用，尤
其是把它们纳入到职业基本功的范畴里来进行考察与认定，以提炼实践
经验、归纳存在现象、找到解决办法为目标，总结出对一线执法队员有参
考价值的经验、模式、方法的“实际操作体系”。


第七章
  城管执法中
危机干预的操作
城管执法系统受到执法环境不佳、执法保障不力、执法人员处置不当
等因素的制约，城管执法危机的出现难以避免。“城管执法危机”现象也
引起了社会的极大关注。
    从几年的城管执法实践来看，不论情况如何变化，城管执法的总体形
势不可能发生很大变化，所有现实的问题仍然要靠城管执法系统自己去
面对、研究和解决。
    城管执法危机现象是一个突出的难题：执法不严，不符合现代城市管
理的要求；执法过严，可能引起相对人的不满，甚至导致冲突事件的发生。
    将城管执法危机干预作为执法工作的一个突破El，对关系到执法成
败的难点问题加以理论总结和提升，并找到适用于执法实践的操作方式，
是本章予以专门论述的问题。
    城管执法危机现象，是指在城管执法过程中，相对人与执法者发生直
接冲突，出现暴力抗法事件，引起媒体、民众关注，造成不良社会影响的现
象。
    城管执法系统应采取措施对危机现象进行有效干预，快速控制事态，
缓和即将发生的冲突，在相对平和的状态中解决问题，以期达到良好的执
法效果。

?142?    城管执法操作实务

第一节 城管执法危机发生的原因

    城管执法危机现象的发生，浪费了大量的人力、物力、财力，加大了执
法成本的投入，影响了执法工作的顺利开展，严重损害了城管执法的社会
形象。
    那么，这一引人注目的社会现象，究竟是怎样产生的呢?
    概括地说，有两个方面的原因：城管执法中五对基本矛盾，城管执法
系统运作中产生的五大缺陷。
    当前社会条件下，研究、分析、定位、总结引发城管执法危机出现的两
大直接原因，是规范城管执法行为、提高城管执法效率、重塑城管执法形
象的一个突破口。应该说，能够以清晰的思维、朴素的语言来总结这些重
大的问题，找到问题之所在，不能不说是城管执法系统思想认识上的一大
进步，也是城管执法出现转机的一个良好开端。
一、社会冲突性的矛盾
    城管执法系统较为被动，甚至在局部执法领域中难以推进，步履维
艰，是与城管执法相关的五对基本矛盾有着直接联系的。如果能从理论
层面来认识和归纳这些矛盾，剖析“问题状态”，就可以找到执法难点所
在，在城管执法系统内部做出灵活调整，采取一定的补救措施，最终解决
执法中的危机。
    在对北京市与全国相关省市城管执法进行专项调研的基础上，经过
长期追踪观察，得出制约和影响城管执法进程、易于引发执法危机的五对
社会性冲突矛盾。
    城管执法中面临的五对基本矛盾是：
(一)生存资源的缺失与社会保障制度滞后之间的矛盾
    市场经济的快速发展，特别是城市化进程的加快，带来了社会生活方
式的变化，极大地推动了社会的进步。与此同时，部分农村耕地被占用，
城市下岗人员增多，剩余劳动力急剧增加。这批对社会改革付出高昂代

第七章城管执法中危机干预的操作  ?l43?
价的群体，面临着生存问题。对这些人来说，实际情况是：土地已没有了、
工作单位也不存在了、传统的生存方式亦改变了，生存问题变得十分尖锐
起来。
    在失业保险、医疗保险、养老保险等社会保障制度不健全，就业岗位
有限的条件下，部分人选择从事没有太大人生风险的小商小贩经营活动，
支持和维持家庭生活。他们中的一部分人未办理任何经营许可手续，就
在城市较为繁华、人流量大的地段上进行着各种违法经营活动，使城市秩
序出现了一定程度的混乱，影响着交通、市容、环保、治安等诸多方面。
    从相对人的角度而言，找到了适合于城市化的生存之路。但违法行
为的泛滥，需要政府的管理——城管执法活动。仅就目前的状态而论，由
于各自的角色不同，维护的利益不同，城管执法者与相对人之间角色冲突
不可避免。
    因此，城管执法系统只有努力提高执法水平，讲究执法艺术，减少执
法带来的冲击力，恰当把握执法“分寸”，才能扩大执法生存平台，提升执
法效率。
(二)执法体系的不完善与执法要求完整化之间的矛盾
    就目前城管执法系统的体制而言，机构设置、人员编制、相互协作等
方面有待完善，在一定程度上存在上下不够协调、力量难以聚合、业务性
不强、工作不太规范的问题，执法活动还是处于一种“摸着石头过河”的状
态。
    尽管城管执法系统成立的时间不长，但政府对城管执法系统和其他
已很成熟的执法部门有着同样高的要求。再者，城市发展中新问题的不
断出现，也把城管执法系统推上了一个高难度、高质量、高水平、高效应的
执法平台。
    各级政府领导对城管执法工作不断提出新要求，城管执法部门领导
也相应提出了具体的执法要求，各种经过论证的新指标、新规定、新方案
就接踵而至，不断下发到基层执法单位。
    对一线执法工作提出更高的要求，以改变执法形式、拓宽执法范围，
无疑值得肯定。但是，它多少有一点脱离了今天城管执法工作实际。例
如：在没有行政强制权的执法背景下，要求彻底清理街面，难觅违法相对

?144?    城管执法操作实务
人的踪影，让所在城市重现曾经的洁净；在各方面综合保障能力不足的情
况下，要求不断地扩大执法范围，扩大城管执法系统的社会影响，在最难
做的事情中体现城管执法的价值；在缺少相应部门配合的条件下，在暴力
抗法面前仍要做到“打不还手、骂不还口、受辱不言”。
    城管执法系统在这种形势面前，无论怎么干，怎么加大力度、改善局
部，都难以达到理想效果。时间一长，城管执法队伍的士气随之低落，领
导的指示、要求、命令就在一线执法人员的工作中打了折扣。
    要着力解决这一问题，一方面，各级领导必须根据本地的实情，将规
范化与可行性、高效率与渐进性、创造性与基础性等对应关系结合起来。
部署一项新任务作时，应考虑能否有条件、有可能、有办法来实现预期的
执法目标。另一方面，一线执法人员也要挖掘自身执法潜力，将领导的要
求与具体工作实际紧密结合起来，快速地找到两者之间的契合点，把领导
最新指示精神融进执法的细节中，使现行执法方式向有政治高度、有实际
价值、有可操作性、有真实效果、有提升余地的现代城管执法方式转变。
    城管执法系统若能在上情下达、下情上知、配合默契、灵活有效等方
面进行必要的调整，城管执法危机可以得到有效控制。
(三)执法人力不足、素质弱化与执法上台阶之间的矛盾
    城管执法系统履行的执法职能、承担的执法责任、达到的执法要求是
对城市整体环境而言的，要对城市环境进行有效执法控制，执法力量就应
基本覆盖城市全部区域。但现在不论哪个城市的城管执法部门，都或多
或少地存在执法人力不足的问题。由于管辖面积过大，只能进行重点突
击性的运动式执法，不能做到全网化地控制性执法。
    执法者素质跟不上城市发展的需要。当然这里面有城管执法成立时
间短、经验不足、没有专门的培训机构等原因，但个别队员在法律知识、业
务素质方面也有待提高。
    城管执法系统的人员不足而任务又繁重，且总体素质有待于提高，应
引起城管执法系统的高度重视，要在一个不太长的时间里迅速调整，以
渐进的方式、从局部着手，改变这种现状。
    各级领导要求城管系统的执法水平上台阶、出新意、再发展、求成熟。
而社会转型时期，相应的执法环境没有改善，社会问题较多，城管执法上

第七章城管执法中危机干预的操作  ?145?
台阶确有难度。现阶段，城管执法系统在充分保证重点地区执法的前提
下，进行一种维护社会稳定、减少矛盾、疏堵结合的执法，是城管执法活动
的万全之策。所以城管执法系统不断提高自身素质就显得尤为重要。
    (四)执法经验不足与快速总结危机处理的矛盾
    行政执法部门要想有效履行职责，解决各种执法中的疑难问题，本土
化执法经验的积累必不可少。这一类执法经验不可轻视，它虽是一种感
性认识，但在相当长的时期内，这些执法经验还是非常有效的，甚至可以
达到一学就会、一说就对、一用就灵的程度。(城管执法系统本行业的执
法经验还不多，要逐步摸索，不断积累执法经验。)
    当前，城市中的违法经营现象正在发生复杂的变化。这种一时难以
掌控的“执法变数”，也是困扰城管执法的一个重要原因。
    城市化进程的加快，交通设施的完善，小商贩违法经营利润空间的吸
引，使民众不断地加入到违法经营的行列中来。因而，违法经营人数较
多，一些地区的执法者与违法者人数形成惊人的对比，出现了几乎难以全
面控制的局面。
    众多的执法“变数”成为制约城管执法的一个难点。客观形势发生了
变化，而城管执法的各种保障却没有随之相应地调整，形成了较大的反
差。
    城管执法系统要走出困惑，破解难题，还要从政府给予特殊政策、加
大执法投入、保障执法条件等方面来努力，才能最终解决危机一类的问
题。    。
(五)执法突击式短期行为与执法应有的长效机制之间的矛盾
    由于城管执法系统的战线长，难免出现执法空白，随着时间的推移，
某一执法问题就堆积起来，成为一种不能不去解决的实际问题。城管执
法系统遵照领导指示，进行一种专门的整治性行动——习惯性地称之为
“专项行动”。
    有的城管执法部门一年中开展专项行动达八次以上。其执法行为特
征是，以某一行政区域的执法大队为单位，在节假日、双休日、黄金周等特
定时间，全部出动，在辖区街面进行堵塞式、排拉式、拉网式、寻觅式全方

?146?    城管执法操作实务
位执勤，杜绝违法相对人出现，以保证执法视线里没有丝毫的“污染”。
    应该说，这种迫不得已的突击性执法活动，对短期消灭违法现象而
言，效果非常显著，有助于维护某一特定时段的城市环境秩序。
    然而，突击性活动的执法效率，只是短期存在。这种特定的前提一旦
消失，很快恢复原样。在城管执法结束专项行动后，相对人就像到点上班
一样，从社会的各个角落里涌出，在他们已经形成的“岗位”上，继续从事
违法经营活动。
    执法者来时相对人就离开，执法者走后，相对人又乘虚而入，恰好形
成一个时间差。正是这种暂时性的“各不相扰”现象隐藏着爆发“危机”的
高危因素。在节假日、“两会”期间，执法者来，相对人走；执法者走后，相
对人再来。在相对人看来，算是从“大局”着眼，压缩自己的生存空间，给
执法者以足够的理解和“面子”，形成相安无事的活动格局。在此基础上，
执法者进行日常执法，相对人可能认为，是在其仅存生存空间“搅和”。继
而引发一些难以面对和解决的危机。
    城管执法开展专项行动是一种短期行为，执法成本较高。这一短期
行为与长效机制可以通过政治、社会、心理、行为、管理等多方面相互转
化，为解决执法危机奠定执法社会心理的基础。
    这五对矛盾好像一把双刃剑，既制约了城管执法的很多方面，又拓宽
了城管执法的行业视野，在解决执法难点的过程中，得到了许多有益的启
示，为消除执法中的危机现象找到一个又一个的答案。
    二、城管执法自身的五大缺陷
    提出城管执法自身的缺陷，就是从反思的角度来审视和发现城管执
法自身存在的问题，通过找到不足，做出调整，加以弥补，进行充实，以一
种开放性的姿态来进行现代化的城管执法。
    如果用一种成熟的行业眼光来严格地审视城管执法的执法行为，初
步可以发现有五大缺陷，即执法的随意性大、执法方式简单、执法时缺乏
灵活有效的应对策略、执法中打人海战术、执法后没有及时总结经验教
训。这五大缺陷直接降低了执法效率，影响了执法形象。

第七章城管执法中危机干预的操作  ?147?
(一)执法的随意性大
    城管执法系统作为专司行政执法的机关，要严格依照法律、法规、规
章办事，确保执法的严肃性、规范性，保持较高的执法水平。但城管执法
工作还有一定的差距。
    从表面上来看，好像执法不必整齐划一，否则一来没有灵活性，二来
没有人情味，三来没有生动性，四来缺乏个性化。然而，执法规范化，对于
执法队伍的建设，有着深远意义。
    城管执法的随意性具体表现在：
    对相对人的罚款幅度掌握缺少可操作性的依据，少数执法者凭主观
因素等来极为“灵活”地掌握，极个别执法者个人说了算，而事后还无法加
以量化考核。如对“黑车”相对人的处罚幅度是10000元至20000元，怎
样把握处罚幅度，缺乏执法的细则依据，执法随意性较大。
    对从相对人那里暂扣的物品，包括食品、货物、车辆等的处理也存在
不规范的现象。如暂扣的物品在两周内，相对人没有能前来办理认领手
续，对这些东西如何处理存在着主观随意性。
    有时，相对人违反了行政处罚法，应处以罚款。但由于相对人大闹现
场、临时发病等特殊原因，也可以一分钱不罚，只要答应下次不来就可以
放他们走人。这种现象让人感到城管执法有着很大的伸缩性，相对人认
为，如果能跟执法者软磨硬泡，便能逃脱法律的制裁。
    执法随意性大所带来的后果是极为消极的：
    许多相对人抱有侥幸心理，违反行政法规后，采取各种方式要求免予
处罚。那么，类似的事件一旦多了，且成了公开的秘密时，行政执法工作
就流于形式。
    少数执法者滥用行政权力，易发生职务犯罪行为，导致行业腐败。这
种状况一旦形成，对城管执法系统将是一个根本性地破坏。
(二)执法方式简单
    在当前的执法环境中，执法方式、技巧和艺术尤其重要。执法者不能
随便发话、临时怵场，必须事先考虑可能发生的问题，有应对之策、解困之
法、胜出之术，才能执法，否则就会非常被动、难以面对。

?148?  。    城管执法操作实务
    但是，少数执法者还在走一条“干起来再说、碰到再想、发生了再解
决”的老路，屡次引发执法危机，严重影响了执法形象。
    执法方式简单有以下几种情形：
    在执法者看到有违法现象出现时，以什么样的行为方式、语言姿态来
接近相对人是十分关键的。如果使用径直接近、直击接近、抢夺式接近的
行为方式作为相互接触的开始，使用责难语、否定语、训斥语作为开场白，
相对人原本与执法者软性接触的心态、恐惧的心态、请求得到原谅的心
态，就会变成反感心态、对抗心态、麻木心态，双方无法进一步沟通。
    在执法者与相对人已接触以后，执法者为了弄清相对人为什么要到
这个地方来经营，就用一种“质问性”的语言发问。如：“你知不知道，这个
地点是不许摆摊设点的，你是不是钱多了没处放了?”或者是“你这个人是
不是没脑子，上次我不是跟你说过了吗?不准再来了的，你自己说说，现
在应该怎么处置你?”执法者完全不给相对人一点“面子”，不给相对人申
诉和解释的机会，表现出了一种特殊的霸气，及高高在上的主人意识，相
对人一旦反驳、反斥、反问、反抗，执法者在态度上就没有多大的选择余地
了。
    执法者实施行政处罚时，生硬地引证、抽象地说明、笼统地表达不能
以这种方式来经营，不会将法律规定融人生活道理、人生哲理、处世事理、
人性情理之中来有血有肉地述说，达到说服对方、感染对方的目的。在相
对人抓住执法者论理不全、说事不周来进行反驳时，执法者就会在无理可
说、无话可答、无事可扯的情况下而率先发火，导致事态进一步僵化。
    执法者在处罚相对人之前，没有把法律依据解释清楚，给相对人一个
心理准备和铺垫，尤其是在被相对人反驳得无话可说时，就大为恼火，严
厉批评、指责相对人。于是，相对人误认为，执法者以势压人，在无理可辩
的情况下，动用手中的权力进行处罚，不讲理，蛮横执法。一场危机就不
可避免地发生了。
    执法者在准备结束本次执法、相对人离开之际，没有抓住这一短暂机
会安抚相对人，而以一种不易被接受的态度，用后果性的语言来警告相对
人，相对人很可能引发对执法者乃至整个社会的不满情绪，也给再次执法
埋下了冲突隐患。

第七章城管执法中危机干预的操作  ?J49?
(三)缺乏灵活有效的应对策略
    敢于直面并快速处置复杂多变的执法危机，是城管执法者应具备的
基本素质。城管执法者缺乏灵活应对的情形是激化矛盾而不能化解，引
发冲突而不能消除，引起社会公众的反感。缺乏灵活有效的应对策略的
主要表现：
    乱碰——城管执法者存在着五种“只要动机而不管效果”的突出表
现：只管碰不会处，只管干不去想，只管罚不论结果，只管需要不讲可能，
只管做不愿改。
    乱惹——城管执法者与相对人发生了激烈冲突后，不灵活变通执法
方式，只是指责相对人，罚没违法经营物品，不考虑相对人的合理申辩，不
安抚相对人的情绪，反而火上浇油、推波助澜，导致事态迅速恶化。
    乱场——与相对人发生激烈对抗后，执法者听任冲突升级，完全不能
控制事态的发展，在相对人大声吵闹之际，执法者走也不是、站也不是、说
也不是、恼也不是，总之怎么做都不是，不知所措。
    乱套——执法现场有大批的围观人群，执法者未能结合现场的案例
宣传城管法规，指明相对人的违法行为；未能有理、有利、有节地划分引发
冲突的责任，未能表达城管执法者对民众生活艰辛的理解，未能赢得公众
的理解和支持。
    城管执法的经验一再告诉我们，执法者在“天时”、“地利”的基础上。
应争取“人和”。在执法现场采取灵活有效的应对策略，在虚与实、大与
小、近与远、重与轻等方面展开比较，抓住相对人的心态、个性、弱点，既给
予出路又提出要求，围绕法规和事理这两条主线进行对话，控制相对人的
反抗心理。
(四)打人海战术和疲劳战术   
    城管执法的专项行动，在短期内执法效果明显。但也存在弊端：
    在“两会”、“五一”、“十一”、“夏季”、“秋季”、“高考”、“创卫”、“大检
查”等重要时期，城管系统进行突击性执法，这种长年累月的反复执法，使
执法者产生了职业心理障碍，形成挥之不去的惧怕、反感、烦躁、无奈、麻
木的内心体验。同时，这种运动式执法，降低了执法的权威性。城管执法

?150?    城管执法操作实务
系统存在执法任务繁重与执法人员不足的矛盾，随着专项整治行动的开
展，执法队员“连轴转”执勤，体力严重透支。使用人海战术与疲劳战术来
遏制相对人，其负面效应明显。
    (五)没有及时总结执法经验与教训
    城管执法系统成立以来，积累了很多执法经验，有助于加强城管执法
队伍建设，提高执法水平，形成专业化的执法技能。但经验教训的总结不
够及时。
    城管执法经验和教训有着如下九个方面：
    执法的形式、力度要视具体情况而定，根据不同的时间、场合来决定。
对于那些较为蛮横、屡次违法的，执法方式可稍显强硬，但不能说得太满、
说得太多、说得过火，处罚要留有余地。
    执法在一般情况下，最好是采取缓和的、询问的、告知的、规劝的软性
方式，不要给相对人扩大态势的机会，以达到相对人想发火没理由、想对
抗没可能、想走没契机、想保证没说服力的现场效果。
    执法时如发现相对人不是一般人，就要特别慎重，不可轻易说话与采
取行动，要对整个现场加强控制，避免发生危机，不可操之过急、不可粗心
大意、不可不琢磨他的心态，以达到使相对人高度重视、格外小心、不触怒
执法者、顺着一种道理说话、不敢加以声张的目的，并维持这种平和局面
的现场效果。
    长期从事执法工作，容易形成“职业错觉”——在心里反复强化“我是
管人的人，都得服我管”，产生急躁情绪。执法工作中，要控制急躁情绪，
防止感情用事，杜绝发火、训人、诋毁、怒气等失态现象。只要执法者的情
绪不受到相对人的影响，不受相对人的牵制，始终以一种平静、平和、平
心、平缓的姿态来执法，就能收到意想不到的特殊执法效果。
    如果相对人有意拖延时间、扩大事态，导致局面失去控制，执法者就
要明确地做出决定，即放弃还是坚持。如果放弃就要快速地离开，整体地
撤出“不利于我”的是非之地。假若是坚持，就要快速控制住局面。
    如果现场已经聚集了众多的围观者，执法者来不及撤离，就应冷静面
对围观人群，将自己与相对人谁是谁非的问题加以澄清，以清晰的思路、
感人的事实、形象的语言、规范的姿态、扼要的陈述，使现场抱着各种想法

第七章城管执法中危机干预的操作  ?l51?
的人在听到执法者这样一席话之后，都能受到教育，能够客观地、全面地、
公正地看待执法工作，从而巧妙地完成职业宣传。
    执法者在大多数的情况下，不可在众多围观者面前恋战。听到街面
卜行人的喊叫声、吆喝声、跑步声、嘈杂声后，应快速离开执法现场。千万
不要被“面子”、“逞强”等情绪所掣肘，本着“下次再来、来日方长、后会有
期”的原则进行，不与相对人去争一时、一地、一事的结果。应及时总结执
法失败的主客观原因。
    执法者在面对人数较多的结帮性相对人时，不能心存单兵对众人、以
少胜多出奇兵的想法。否则，要么会毫无效果，没有半点实际作用；要么
会发生暴力抗法，执法者受到伤害。因此，执法者在相对人集中的经营地
点，一定不能掉以轻心，要相对地集结起一个群体性的执法力量来应对；
或者宁可放弃眼前的群体性相对人，等待下次机会，以尽可能避免承受不
必要的损失。
    执法者在通过一般性途径难以去推动执法活动时，在必要的情况下，
可以有选择地启用一些地方性的“特殊人物”，有计划、有安排、有效果地
间接治理相对人猖獗的违法活动，要以某一街区整个区域的相对人为目
标，以取得一种规模化执法的效果。
    上述所总结的九个方面的执法操作，是在总结多次制止暴力抗法实
践的基础上，探索出的一种实用、专业、有效的城管执法技巧和方式，对于
现阶段的城管执法来说有着重要意义，尤其对于解决危机现象是一剂“良
药”，在不增加城管执法投入的前提下，收到扭转执法被动局面的效果。
    本节从社会性冲突矛盾与城管执法自身五大缺陷这两个基本问题出
发，全面地概括出城管执法系统在“未端执法”领域中，所遇到的各种问
题，并立足于本土化的实情总结出了应对的方法、实用的经验、必须的理
念、操作的体系，达到归纳和解答、总结与提升、设想与应用、衡量与把握
的统一，有助于一线执法队员提升业务水平，提高执法技能。

第二节 城管执法可能引发的危机

在城管执法者与相对人的长期较量中，起初，相对人敢怒不敢言，保

?152?    城管执法操作实务
持惊人沉默，冷眼旁观执法。随着时间的推移，相对人的生存问题越来越
尖锐，诸如此类的矛盾就被无形中激化了。于是相对人曾经的“谦和、退
让、忍受、克制”被“不以为然、公开对立”所取代，出现了执法危机，并有着
公开化、持久化、组织化、系列化的趋势。
    这个“烫手山芋”，却不是城管执法系统可以单独掌控的，但是，城管
执法系统可以根据执法现场实际情况，恰当地防止、缓和、控制危机事态
的发展。
    城管执法时，引发了一些什么样的危机现象呢?总结起来，易于引发
的危机现象有执法局面失控、暴力攻击、现场劫持、刺激民众四种。
一、局面失控
    执法时的局面失控，有以下几种具体表现：
    相对人仅作暂时撤离，打“时间差”、“空间差”、“心理战”，与城管执法
者展开“深入持久”的周旋，相对人甚至以此为“经验”相互传授。从表面
看，相对人大规模地躲避执法者，不会引起公开的冲突。但是，相对人的
“躲避”行为潜伏着深刻的危机冲突。相对人一旦不能以逃代罚、以走代
损、以求代扣，就会公然反抗、孤注一掷，引发更大规模、更难面对的执法
危机。
    执法者做出暂扣违法经营物品决定后，相对人拒绝配合、阻挠执法，
用“时间换效率”的手段来同执法者软磨硬扛。相对人通过这种常见的
“初始危机”——城管执法中最开始的一种软性危机，观察和试探执法者
的功力、能力、心力、智力，并形成现场执法僵局。进，则可以发生公然对
抗、直接冲突；退，则能够海阔天空、息事宁人。
    相对人眼见执法者人多势众，无法抵御这种执法的冲击，而又不甘心
自己的东西被执法者拿走，在一股巨大冲动下，就采取了自残、倒地、呼救
的“拿手戏”来进行对抗。围观人群大量聚集，执法现场被围得水泄不通。
围观公众不明真相，看到相对人满身是血，衣裳褴褛，躺在地上，不禁悲从
心来，怒从情起，“主持公道、声援弱者、谴责执法者”，整个执法现场成了
对城管执法者的“批判大会”，不许执法者随意离开，要等公安机关的
“1 10”警察来解决，执法者在众人面前有理难说清，恼怒难当，完全没有力
量来控制现场的局面。

第七章城管执法中危机干预的操作  ?153?
    相对人不配合执法，双方发生冲突。相对人拼命地反抗，与执法者展
开全面的较量。由于城管执法社会环境的不成熟，加上自身人力的严重
短缺，以及执法经验不足，执法者很难控制现场的整个局面。
    二、暴力攻击
    上述相对人的单方面行为，不会危及执法者的人身安全。随着局面
失控程度的加深，有的相对人不计后果地对执法者无情地施以暴力，徒手
或动用手边的经营器物来殴打执法者。据不完全统计，从北京城管执法
队伍成立以来，遭遇暴力抗法事件已多达上千起，数百名城管执法队员在
事件中受伤。
    下面我们引证几起暴力攻击的实例，并进行具体的点评：
    案例一，2003年12月27日，城管执法者遭遇故宫神武门百名相对人
暴力攻击。当时的执法队员仅有8人，而现场的无照经营商贩有200多
人。执法队员一到现场，他们便将数量有限的几名执法队员分开包围，并
进行围攻。执法队员相互之间失去了联系和相互保护的可能。后来，违
法者受到警察的强制和震慑，才停止了对城管队员的围攻。
    点评：
    城管执法队员没有制定预案，对可能遭遇到的态势缺乏基本估计。
北京故宫中外游客络绎不绝，是商业“黄金地段”，无照商贩多。在这一特
殊地段执法，事前要充分考虑到可能会出现的复杂情况。
    尤其是在特定时间，游客如潮，去上岗执勤，怎么只去8个人呢?如
果说，只有这么几个人，那就不能在这时执法，或者说执法也是形式而已。
应至少集中20至30名执法队员，形成整体性的力量，集中地以“先发制
人”的策略去击破相对人群的某一点，给所有相对人有效的心理震慑，再
逐步地向前推进。
    如果不能调集更多的执法队员，8名队员应组成全方位应对的队形，
向相对人群最薄弱的一个部位突袭，迅速打垮相对人结成的板块。在不
引起游客注意的基础上，尽快恢复这一区域的环境秩序。
    城管执法者必须时刻关注自己的执法力量、执法方式、执法控制、执
法效率等因素，以达到预想的效果。
    案例二，某区一分队队员，曾两次遭到暴力攻击，一次胳膊受伤，一次

?154?    城管执法操作实务
头部受伤。其具体情况是，第一次是在2005年6月的一天下午，分队按
照“迎首善、百日整治”行动的要求，对辖区内违法建设、无照经营、各种违
章行为进行查处。在居委会的举报下，发现在某小区里有一个商贩长期
从事无照经营，于是按照相关程序对其进行查处。无照经营者不但不配
合工作，还拿遮阳伞砸执法车，结果砸碎了车子的玻璃。执法队员上去制
止，为挡住砸下来的棍子而胳膊受伤。第二次，该执法分队对一个有店外
经营行为的餐馆进行整治。按照执法程序，对摊贩出售的商品要进行先
行登记保存，但摊主坚决不服从管理。为了不使执法程序中断，执法者将
相对人往旁边拦，但相对人恼羞成怒，拿起啤酒瓶子就往队员的头部砸，
到医院缝了六针。
    点评：
    在城管执法队员前去执法，特别是在相对人已经出现了明显不乐意
的状态下，执法队员就应该有所准备，所有在场的其他队员要密切注视相
对人的一举一动，当相对人要有所动作之际，执法队员本着有利执法、阻
止后果、控制态势、避免受伤的原则，而相应地采取制止行动，平息暴力抗
法事件。执法队员进入执法状态时，一般站在相对人的对面，如此近距离
的接触，应该最先能够发现相对人“要干什么”，再相应地做出有效的准备
和反应，以极为快捷的动作，将其控制在原地而动弹不得，让相对人的企
图不能得逞，而不是当相对人把啤酒瓶子砸到了自己的头上，才知道发生
了什么。
    在相对人由于情绪失控，砸毁执法车时，执法队员应予以制止，及时
警告相对人，决不能采取所谓的“冷静执法”，无意识地纵容相对人的心态
和行为。
    案例三，某区分队一队员遭到暴力攻击大大小小数十次，肋骨骨折，
头部因撞击损伤至今仍留有缝合疤痕，颅骶骨损伤造成耳蜗高音部永久
性损坏。
    点评：
    相对人对城管执法队员实行暴力攻击，这是对城管执法的公然挑战
和藐视，不能容忍这种侵害行为的发生。应该从加强行业建设的角度，严
格地进行反思，就当时的情况而论，能否用科学、巧妙、机敏、简便的方式
避免呢?要在短期内，从根本上来改变“被动挨打”的局面。

第七章城管执法中危机干预的操作  ?l55?
    再者，在相对人使用最凶狠的手段来报复执法者以前，他们都有一个
规律性的“出格情绪”表现，如发怒失态、大声吼叫、眼放凶光、双臂微动、
两腿踢踹等直观表现。在这些危险信号出现时，就是执法者进入高度防
备之时，为什么对这一类有害于执法者人身安全的特殊信号视而不见呢?
    执法者一定要记住，只在道德层面上去批评、否定、控诉相对人的暴
行，那是绝对不够的，还应当直面暴力攻击的危害，研究与总结、识别与防
范、学习与掌控实际操作技术，找到有效控制执法现场危机的方法。
    从这有代表性的三起相对人对执法者进行暴力攻击事件中可以看
出，相对人在行使暴力时的心态与行为特征是：
    如果相对人认为自己的利益受到威胁，不采用“非常”手段难以挽回，
就会用一种根本不计后果的方式，在一股强烈冲动的心态支配下，进行失
控性的人身伤害。它既是对执法者的一种深刻不满的表达方式，也是用
暴力来阻止执法者的直接举动，以收到一举两得的攻击效果。
    相对人暴力攻击的对象是与其发生正面接触的执法者，只攻一点而
不及其余，对其余的执法者没有采取攻击的方式。
    相对人刚开始发出暴力攻击，或者在第二时间所进行的暴力打击是
很重的。执法者受到的重度伤害，往往是在这个时间内形成的，一切无法
预料的暴力攻击的严重后果，大多是这时出现的，并且类似的攻击一旦发
生就很难自发地停止。
    从相对人暴力攻击的心态与行为特征来分析，如何尽最大的可能来
预防暴力攻击事件的发生，或者避免与有效制止暴力侵害的直接后果，快
速地对现场危机进行干预，是城管执法者必须认真思考和加以解决的现
实性的基本课题。
    三、现场劫持
    在执法进入到最关键时刻，也就是相对人最不情愿看到或者最害怕
发生的，即执法者开始暂扣与罚款时，少数相对人因为经济、个性、疾病、
遭遇、旧怨等因素，出现了一种较为少见的疯狂行为状态——现场劫持。
    这种非常状态的现场劫持包括：劫持自我，劫持行人两类。整个现场
处于一种严重的执法危机中。
    现场劫持类危机现象的出现，就意味着生命攸关的事态的发生。到

?156?    城管执法操作实务
了这十分紧迫的关键时刻，执法者的应对行动不能出现一点差错，不能作
出强硬过激的反应，要避免流血事件、人员伤亡。
(一)现场自我劫持
    相对人不愿接受执法者的处罚，又无力挽回现实，在一种失控性情绪
的推动下，拿着刀具、砸碎的酒瓶子、尖锐的金属物等器物，将锋利的尖刃
处对准自己身体的关键部位——咽喉、颈动脉、心脏、太阳穴等，保持着一
种随时都可以自杀的架式。相对人此时虽然没有说话，但执法者已经完
全明白了，他要干什么，后面会出现什么。此时，执法者头脑一定要冷静。
    首先，要稳定相对人情绪，可以说一些：“你不要激动”，“你最好不要
这样”之类的话。给相对人以心理上的安慰，使相对人的冲动情绪能得到
缓和。相对人感到保持着一种拟自杀的行动，是一个很累、很难、很尴尬
的事情，也就不愿意这样做下去了。
    其次，将已经暂扣的物品，立即归还给相对人。再主动询问相对人：
“你对今天解决这个问题有什么好的办法?…‘先说出来我们听听，如果可
以的话，那我们就可以商量着办，不过现在你这样可不是想解决问题的办
法!”
    再次，执法者要以较为平和的语气，主动地问相对人：“你出来经营的
目的是什么?”“你不光是为了你自己活着吧，家里的好些人还等着你拿钱
回去生活呢!但不过你也要明白一个道理，不能违法经营，想经营可以去
找一个允许摆摊设点的地方进行。如果你没有地方，我们为你去找一个，
怎么样?”
    例如，在某市一个行政区内，有个拉着整车苹果卖的违法经营人，在
受到城管执法者的劝阻和制止时，他非但不接受执法者的纠正，还理直气
壮地问：“我花了这么大的代价，才把这些东西弄到这里来卖，你们说不能
卖就不能卖了，那我的损失谁来赔?”执法者当时就回答说：“这与我们无
关。因为你属于无照经营，是违法经营之列，应该被取缔。现在你的货物
应作暂扣处理”。相对人一听就更为火了。他接着说：“你们谁敢碰我的
东西，我就死给你们看”。执法者再也没有搭理相对人，于是就动手开始
执行暂扣程序，动手封存现场的货物。相对人一看执法者来真格的了，于
是立即操起一把原来用作削苹果的刀子，将刀尖直抵住自己的心脏部位，

第七章城管执法中危机干预的操作  ?l57?
大声喊着：“都给我退后，不然我就用刀子扎死自己，是你们逼我去死的，
后面会有人来找你们的!”在场的所有执法者都有些准备不足，当时就有
点忙乱，即刻停止了暂扣动作。
    碰到这种情形，执法者立即停止一切可能刺激相对人的行为是正确
的。因为不论执法者多么有据、有理、有因、有事，只要相对人出现了“生
命问题”，社会影响是不好的，执法者谁也推卸不掉应负的责任，把握不好
还可能上升为政治问题，所以每当到了这个非常时刻，执法者要尽可能稳
定态势。
    (二)现场劫持他人
    由于执法者的力度较大，相对人又不能接受被处罚的结果，在说不
清、道不白、拉不回、推不掉、赖不掉的情形下，具有倔犟、偏激、疯狂个性
的相对人，有可能不顾一切地劫持现场的顾客、行人作为人质，发出一种
极为恐怖的声音，做出非常危险的动作。有经验的执法者一看就知道，如
果不能赶快稳住相对人，一场生命之忧的重大事态就要出现了。
    这种特殊的非常态势虽然在目前城管执法过程中还不多见，但个别
地区已经发生了。假如执法时相对人情绪过于激烈，就有可能发生此类
案件，所以应引起各地城管执法系统的高度重视。
    例如，某地城管执法系统在打击黑车时，有一相对人因非法载客被执
法者当场堵住，相对人无话可说。但由于听到要一次性罚款5000元，否
则就要暂扣车辆，相对人当场求饶，说尽了好话，做出了保证而无效时，就
顺势掏出自己挂在钥匙链上的一把水果刀，将恰好走过的一个行人——
一个40多岁的妇女拉到怀里，用刀子直抵着这个妇女颈部，高声说：“你
们赶紧离开，我数到十，你们还不走，我就要放她的血了，反正是你们逼死
她的!”
    用劫持人质作为与执法者相对抗的手段，是执法过程中最为严重的
一种危机现象。它已不是一种双方的情绪冲突，罚款多少的问题，已由此
蔓延到了第三者的生命问题上。执法者要在这时进行恰当的“前期性处
置”以控制事态蔓延，直到公安机关赶来进行处理。
    可以说，相对人在现场用劫持这种极端对立方式与执法者相抗争，是
一种极为无奈的表现，是在无法可施、无路可走、无力回天的绝望心态下

?158?    城管执法操作实务
做出的最后一搏。假如执法者没有引起重视，没有进行自我控制，没有经
验，没有方法，就有可能给本系统与本人带来严重的影响，应引起高度关
注，并进行认真研究和有效处置。
    四、刺激旁观者
    城管执法者是在开放性的社会环境中，对各种相对人违法行为进行
处罚。一旦相对人反应强烈，必然会惊动周围的行人、相对人等人群。这
其中有些人以各种各样的想法、体验、追求、需要，借着阻挠执法这一导火
线，将对社会的不满情绪全部发泄到执法者身上。他们用“打抱不平”的、
公开的、否定的、直接的行为方式来阻挠执法，使本已难解决的事态变得
更加复杂，引发执法危机。
    纵观城管执法时所出现的刺激旁观者的情形，进行自我反思，发现执
法者存在七个不足：说理太少、说话太硬、动作太大、配合太少、反应太慢、
道理太窄、力度太显，把本来可以争取过来的旁观者推向了反面，阻碍了
城管执法。
    旁观者受到城管现场执法情况的“刺激”后，先后出现了以下几种阻
碍执法的现象：
    看了一会儿后，实在受不了、忍不住了，就在原地开始了对执法者的
指责，质问执法者如此说话、行动有什么根据，有什么道理，有什么必要，
有什么效果?并用做人的一些道理、做事的要求来教训执法者。如果从
围观者中走出来的这个人是曾经担任过领导工作、见过世面，或者是有影
响的学者、名记者，执法者就更加难以控制现场。具体的情形是，他们根
本不听执法者的解释，只用自己亲眼看到的一切作为唯一的依据，无形中
他们就成为了现场说话的“主角”。
    看了一会儿后，就在围观的位置上，开始用起哄扰乱、风言风语、戏弄
嘲笑、夸张比喻、直接叫嚣等“敲边鼓”的方式来帮助相对人，带动其他围
观者来共同“挤兑”执法者，以用开辟“新战场”的手法来削弱执法者的现
场意志。有的人还直接挑衅执法者，表达心中的强烈不满。现场执法者
有可能顾此失彼，只有招架之力，没有回应之功。
    看了一会儿后，群体性的你一言我一语地展开了现场的议论。这种
大声的议论，是对执法者的严厉批评。在嘈杂刺耳的群体性情绪状态中，

第七章城管执法中危机干预的操作  -159?
执法者很快失去控制，失去据理力争的意志，失去现场的应对策略。
    看了一会儿后，有的围观者还觉得仅用辩理的方式来声援相对人是
不够的、无力的、不解决问题的。于是就利用执法者站在他们面前的机
会，借“暗动作”来推搡、敲打、投掷、捉弄执法者。在这种对执法者极不公
平、不人道、不尊重、不合理的现场态势下，执法者往往是有苦难言、屈辱
难当。
    执法者在现场执法时激怒旁观者后，引起旁观者与执法者公开对立，
瞬间将相对人从困境中解脱出来，变成了一种执法者与旁观者的纠纷，使
事情复杂化。双方所谈论的问题已经远远超过了城管执法的本身，是一
种没有结果、只有伤害的危机态势。
    本节从四个方面集中地论述了城管执法过程中易于引发危机现象的
种类，分析了背景、原因、具体危害，总结了防止、把握、调控危机的方法，
系统概括了执法者的感受、想法、做法，形成了一个一看就明白、一说就能
记住、一应用就正确的执法操作序列。

第三节 城管执法危机干预的预案

    面临充满变数的执法现实，在不增加行业投入的前提下，怎样应对、
处置与把握现有的执法态势，使危机得以转化?制定城管执法危机干预
的预案，是控制与处置执法危机的一个重要方法。
    城管执法危机干预的预案不是普通的工作提纲、一般的执法经验，更
不是普及执法知识的宣传计划，而是集多重提示、操作方式、衡量标准于
一体的总体方案，是关于城管执法业务、管理方法、相互协作、物质配置、
活动范围的综合体。
    城管执法危机干预的预案包括：理念体系、信息传递、器材准备、人员
配置、干预目标、活动位置、善后处理、新闻应对八个方面。
    一、理念体系
    城管执法活动要在客观环境不断变化的态势下，始终从一个总原则
出发，处置各种情况，保持平稳状态，取得预期效果，就需要有一套成熟

?160?    城管执法操作实务
的、现代的、高级的、专业的、根本的执法理念体系，达到以不变应万变的
“精度式”执法效果。
    从城管执法系统的实际出发，城管执法危机干预的预案应由这么五
种理念构成一种总的认识体系。
    (一)政治意识
    城管执法系统经政府授权履行行政执法职责，是穿着制服在市区街
面上执法的“直观政府”。执法者在执法中的一个微小动作，一句漫不经
心的话语，代表政府的具体形象。执法的实际效果会在社会某些群体中
广泛传播，持久存在，尤其是执法的最终结果会给公众留下深刻的印象。
    城管执法效果的好与坏都会给政府带来直接的社会影响，能让公众
从整体上去反思、推想、猜测政府形象。因此，城管执法对危机干预的预
案必须在大局中统筹思考，从懂政治、讲政治、学政治、用政治的高度提出
执法中的要求。
    在预案中，要将政治理念通俗而实际地加以体现，应反映在：
    执法时，事态不能扩大成群体性事件，进而引起社会各方面的关注和
议论，导致一个焦点性新闻的出现；
    执法时，对那些特别容易牵涉到民族性、民政性、传统性问题的相对
人，要采取“保守、慎重、迟缓、分寸”执法，留有充分回旋余地；
    执法时，情况“与我不利”，根本控制不了局面，就要采取有策略的回
避方式，主动退出执法现场，不可因一时之气把事情弄僵；
    执法时，对那些易引起社会关注、同情的相对人，尽可能为他们做一
些力所能及的事，以体现政府对弱者的关怀，产生良好的社会反响。
(二)以人为本
    城管执法系统在执法工作中，要贯彻落实党中央提出的“创建和谐社
会”的精神，把“以人为本”作为“创建和谐社会”的具体措施，作为衡量执
法者职业道德的硬指标，作为执法工作的指导思想。
    这种理念在预案中体现，应反映在：
    执法时，尽量保持一种平和、稳妥、自然的执法方式，不到最后时刻不
得使用断然措施，不应把强制性、武力性、快速性、根本性的执法方式放在

第七章城管执法中危机干预的操作  ?161?
前端；
    执法时，对需要帮助的相对人，要做到真心、细心、耐心，充分调动执
法者自身的情感体验，将相对人当作亲人，让相对人感觉到执法者的亲情
关怀；
    执法时，对于重复执法，不能有厌烦心理，应减少与相对人的摩擦，始
终以轻松自如的心情投入执法活动；
    执法时，尽可能避免与相对人发生正面冲突，保证执法任务完成。
    (三)认识转化
    执法者应将执法中的感受、体会、经验，转化为综合性、概括性、抽象
性、理念性的认识，拓宽视野，深化认知，系统把握，触类旁通，成为一名
“看得准、吃得透、把得稳、说得清、提炼得出、转变得快”的优秀城管执法
者。
    要实现城管执法的认识转化，在预案里必须体现：
    注意留心观察和追踪现场的所有执法情况，包括普通、特殊、极端、反
常等各种情形，事后做好详细记录，定期归类整理，找到相对人之间、案情
之间、条件之间、环境之间、执法者之间的相同、相异、相似、相反之处，上
升为条理化的认识；
    把每次现场执法和整理案情时思考的问题，置于新一次的执法中，思
考探索其客观答案，对相关问题进行再次思考，对不准确的认识进行调
整，让主观的执法认识出现质的飞跃；
    对已处置的案例进行较为深刻的自我否定性的分析，从中找到不足，
归纳出提高的方法和途径，不断将差距转化为执法中的生长点，遵循个别
向局部、整体向系列、低端向高端的认识规律，推动执法者在工作、生活、
学习三者之间进行辩证转化，达到对执法工作认识的相对穷尽。
    预案是对城管执法工作的阶段性认识，有待于在不断变化的执法实
践中继续修订和完善。完善预案的动力因素就源于执法活动中不断发展
的客观认识，依靠当前或超前的业务认识，保持预案永恒的活力、效力。
(四)人身安全
有的执法行为可能影响到相对人的生存问题，因而存在冲突、对立的

?162?    城管执法操作实务
情形。由于双方的认识角度、行为方式、追求目标、利益取向的不同，城管
执法工作易于引发执法危机，稍有不慎就会造成人身伤害。
    城管执法者与相对人双方都不希望出现冲突、对抗、伤害事件，但是，
处于执法现场的双方易产生“身不由己”和不能控制的情绪，其语言与行
为达到不得已而为之的激烈程度，引发执法危机。
    城管执法中的人身安全，包括执法者自身安全和相对人的安全。这
两种人身安全的含义是不同的：执法者的人身安全一般是在遭受攻击的
状态下出现的，往往具有突发性、沉重性、不可预测性、被动性的特点，是
相对人强加在执法者身上的，故而存在着一个执法者人身安全隐患问题。
相对人的人身安全是指在紧急情形下，相对人用自我伤害、自我劫持、拟
自杀的方式来对抗时出现的安全问题。
    预案中的人身安全理念要贯穿于整个执法过程的始末，从执法者与
相对人的互动中提出：执法接触时的平缓、激烈冲突的冷处理、从精神上
抑制相对人、眼脑手身的敏捷性，以实用的效果来把握现场态势，达到对
心理、语言及动作的有效控制等具体“维稳保安”的预期目标。
    同时，执法者应明确一个简单而深刻的道理，即城管执法中的人身安
全，不仅对执法者与相对人双方极为重要，对于局部社会秩序、社会安定
都是不可忽视的。
(五)双赢效应
    在危机干预的预案中，城管执法时的双赢效应，是对人的价值、生命
的意义、社会的影响力、执法的质量、处置的技巧等方面的科学把握，是防
止执法工作出现偏差的现代理念。
    作为预案理念的双赢效应包括：执法活动的平稳、顺利、快捷、有效，
以及相对人基本接受、勉强配合、没有过激反应、不会怀有敌意、没能扩大
事态。执法过程中两者不可偏废。
    要把握这一理念，执法者不能只顾自己执法、自己讲话、自己行事，应
考虑相对人现场的内心感受、内心要求、内心变化，在换位思考的情绪体
验里来获得一种执法的全方位观察视点，防止执法事故发生，保证执法活
动的安全性、有效性、准确性、持久性。
    预案中双赢效应理念的含义为：执法时间较短，执法节奏性强，执法

第七章城管执法中危机干预的操作  ?163?
特征是外柔内刚；原来的单边行动变化成相对人参与的双边行动；坚持执
法原则的同时，充分考虑到相对人的情绪变化与行为反应。
    以上所说的政治意识、以人为本、认识转化、人身安全、双赢效应这五
种理念是在制定城管执法危机干预预案时不能缺少的现代执法指导思
想。政治意识指导执法可以防止事故发生；将相对人的切身感受纳入到
执法序列中可以及时安抚反抗心理；以不断提高的工作认识为动力可以
连续地超越自我；注重执法安全是从长远意义加强执法可行性的保证，双
赢是把执法的社会成本效益作为衡量行政执法质量的标准。五种理念密
切相关、相辅相成、环环相扣，是对城管执法经验教训的一种理性总结，是
执法者要认真把握的执法理念。
    二、信息传递
    城管执法危机可以分为三种危机状态：一般性危机——相对人出现
与执法者的语言争执、话语咒骂、拒不配合；中度性危机——相对人的自
残、倒地、卧车底、大声呼救；重大性危机——相对人用直接的武力攻击进
行暴力抗法。
    一旦发生执法危机，作为执法者就应将相关信息适时地传递给大队、
分队领导及相关执法人员，让他们及时了解事态，增援执法力量，尽快对
危机进行有效干预。
  其操作方式为：
  一般性危机的主要状态发生后，参与现场处理的执法者应首先判断
这个“特殊情况”能否控制。如情况难以控制，并且相对人是一种群体性
或刁蛮性或为首性的违法者，在场的其他执法队员应用步话机、手机等通
讯工具向附近的队员或者分队报告情况。确有需要时及时调人前来支
援，不能进行孤军奋战，因为力量单薄将导致不可控制的后果发生。现场
的相关执法队员向有关方面或人员传递信息，应避开中心现场，通话声音
不宜太大，简要地报告现场地点、事态情况、基本看法、需要什么，报告完
毕后要迅速地回到中心现场继续协助正在处置事件的队员一起来控制态
势。现场的执法者一定要做到相互配合，发挥特长，形成控制现场危机的
力量交替。如让现场口头表达能力最好的队员来担任主讲，其他队员在
一旁留心观察，随时发现相对人的不轨行为，并从“帮腔”的角度来助阵。

?164?    城管执法操作实务
当主讲队员某一个问题的表述不是十分清楚，出现“卡壳”时，在场其他队
员应不失时机地插话，或者用不经意的动作来接触相对人的物品，以分散
和削弱相对人的现场注意力。一般性危机的信息传递系统，由现场地点、
在附近巡逻的相邻队员、执法队部三个层面构成。其运行的方式为：由执
法队员根据现场情况，在认为有必要时，便向队部传递情况，队部在接到
了信息后再以相应的指令和调配反馈到执法现场，从而构成一种三个层
面的现场情况、指令情况、变化情况的交流平台，形成危机信息传递的管
理运行机制。
    中度性危机的情形发生后，在场的执法队员要在第一时间(出现危机
后的最短时间)内，向分队、大队报告主要情况，包括事发地点、周围态势、
危机严重程度、可能性结果、是否需要支援等。在增援力量没有赶到之
前，现场的执法队员要用减压、或者给相对人出路、从轻处置的方式来稳
定相对人的情绪。一旦稳定住相对人的情绪，执法现场态势就会出现转
机，围观者的义愤情绪也会随之减弱。应该说相对人的现场情绪过于激
动，在某种程度上是由执法队员的处置不当所引起的。相对人情绪激动
属于触发式的情绪状态，可以通过补救性的情绪安抚加以控制，甚至恢复
到正常状态，从而使执法态势回复平静。在处置执法危机时，即使是增援
部队赶到后，还要用降温的方式来控制局面，这是因为相对人情绪爆发，
在很大程度上是由于执法者的现场力度太大，彻底地破坏了相对人的最
低期望值，使他感觉这次受处罚已成定局，本次经营的希望受到阻挠而一
时心态失控导致对抗的局面。执法队员不要被相对人的情绪现象所迷
惑，其实相对人的内心是“发虚”的，并不时地观察着执法者的情绪，只要
执法队员能把处罚的话语往下降一点，形成可以有商量的余地，相对人就
会慢慢停止“闹剧”，出现从地上爬起来、不再喊叫、放下手中进行威胁的
器物，擦干净脸上的血渍，复原到正常的行为状态。中度性危机的信息传
递系统为，从现场地点开始向大队报告，大队再向指挥中心报告(大队向
指挥中心报告的内容包括：事发点的情况，大队拟解决的办法，已采取的
基本措施，及下一步的打算)，再由指挥中心向大队发出进一步的指示，由
此一个执法现场、大队、指挥中心三个不同层面，形成危机信息管理网络，
覆盖报告与指示、调整与结果、分析与执行、态势与措施等多项内容。
    重大性危机的现象发生后，应由当时在场的执法队员向大队报告所

第七章城管执法中危机干预的操作  ?165?
遇到的极端情况，再通过大队向指挥中心报告，指挥中心向当天值班的领
导报告，同时拨打ll0报警电话告知公安机关，再由局领导、大队领导做
出相应的部署和安排。领导的部署应包括：确定危机事件的处置基调，告
之处置的策略、要求、注意事项，急调就近的执法队员前往协助处理。每
当遇到这种恶劣的态势时，其信息的传递要注意几点：要在最快的时间内
向领导快速地报告基本情况，快速传达各种信息，形成一个事发点、大队、
指挥中心、公安110等四个方面构成的危机事件信息传递网络，现场每个
局部动作的变化发展都能在信息传递中得到充分地体现，真正形成快捷、
准确、持久、覆盖率大的现代城管执法“危机信息传输高速公路”。为了使
这种信息传递能发挥出应有的情报价值，现场执法队员要尽可能地稳定
相对人情绪，让现场危机态势缓慢发展，给危机的处置和应对赢得时间。
    城管执法危机干预信息传递是一个不容忽视的重要方面，预案应明
确规定：(1)传递信息初始的要求，包括程序路径、文本格式、数量空间、时
间规定等；(2)在多长时间内把信息传递给谁，谁(值班人员、职能机构、领
导)在接到这些信息又应作何处置；(3)一旦自发地按规定形成了这么一
个信息运作机制后，又在多长的时间内持久存在，又在什么时间自然解
除；(4)事后留下哪些音频和文字档案。
    城管执法系统在应对重大性危机时，可以效仿公安机关的信息处置
模式。要改变现在习以为常的就用“现场队员来处置现场情况”的做法。
要同时调动两个方面的积极性，即本系统的外围支援力量，和现场“前期
处置”的主要力量，来全面应对突发性的执法危机。城管执法的多年经验
一再表明，仅仅依靠现场没有太大准备、没有相当实力和处置经验的执法
队员，是不能妥善处置和应对重大性危机的。作为中、高层管理指挥机
关，必须建立“应急处置机制”，成立“危机干预领导小组”。一旦发生重大
执法危机，就启动紧急预案，以取得对现场的绝对控制，在公安机关的协
助下，来共同惩治暴力抗法者。
三、器材准备
    在危机干预预案中，应就城管执法面对、处置、控制危机事件所需要
的相关器材等物质准备做出规定，对于作为前期处置和后续力量的执法
者而言，使用的东西都在必备之列。

?166    城管执法操作实务
    摄影机是危机干预预案中必备器材之一。执法分队要配置小型便携
式摄影机，以便在危机发生时能够及时地“记录”下当场的全部情景，作为
证据保存。此外，在摄影机面前，相对人也会收敛自己的行为。
    要普及专业性的摄影知识。作为执法证据保存的摄录相与家庭摄
影、生活摄影、艺术摄影等有本质不同。必须全面、客观、细致地录制下执
法现场所发生与暴力抗法有关联的人和事，了解在执法过程中发生了什
么，具体的来龙去脉是什么，究竟是谁的责任。要普及摄影知识，可以聘
请专业人员指导，进行短期速成式培训，将这种现场实拍技术运用于执法
工作。
四、人员配置
    城管执法系统专门用于应对执法危机态势的第一个要素就是相关人
    员配置。精选参与“处危”人员要符合干预危机技术的要求：数量不多，人
    员精于，技术种类有较大反差，考虑相得益彰的互动效果。
      城管执法系统在制定干预危机预案中，可以配备以下五种专业性人
    才：
    指挥人才。擅长于掌控紧急执法现场全局的指挥人才。指挥人才不
    与相对人进行直接交涉，主要职责是根据领导的指示精神，结合现场多变
    的情况，进行具体决断，并负责现场人员的灵活调动。指挥人才是执法现
    场的灵魂所在，犹如一位技艺高超的棋手，可以将一局危机式的死棋下
    活，能够把握重心、关键、宽松尺度。
    危机谈判人才。谈判人才应谙熟法律法规，知识面广，经验丰富，为
    人稳重，能够掌握人的心理，具有把“稻草说成金条”的口头表达能力。以
    其精神的征服性、神态的打动性、表情的感召性、语言的亲和性，力挽狂
    澜，化解执法危机。不论是相对人当时多么狂躁、怎样的倒地不起、钻到
    车子底部、拿着瓶子要砸自己的脑袋、将刀具拟插人自己的心窝，只要危
    机谈判手一出现，与相对人进行一番对话，便能让他回心转意、放弃敌意，
    得到相对人的认可。
    现场摄影人才。具备摄影记者的专业技能，进入到危机现场后，既不
    引起相对人注意，也不加速现场的紧张气氛，更不干扰谈判手与相对人的
    现场对话，精选最佳的拍摄角度，用各种长焦、短焦、变焦的镜头，将人与

第七章  城管执法中危机干预的操作  ?167?
物、事与像、形与声全景式地保留在摄影机的磁带上，事后作为有“说服
力”的证据加以使用。
    解决危机的参谋人才。应具有比常人更强的洞察力，精通城管执法
的各项业务，并对相对人的心态变化、价值观念、行为规律了如指掌，善于
寻找契机，能从微小的迹象中，敏锐地判断危机的发展方向，准确地预测
危机的最终结果。参谋人才通过与现场指挥人才一起，组成“高级智囊
团”，分析与评估各种可能性，提出建议，为阶段性、系列性、总体性的决策
服务。
    维持现场秩序的人才。疏散聚集的围观群众，防止干扰执法现场十
分重要。不解决好这个问题，执法一旦发生危机态势时，就无法控制，还
会使现场态势向相反方向发展。城管执法危机干预预案里，要有专门用
于维持现场秩序的人才，通过安抚性语言，控制现场距离，极为有分寸地
向围观者解释，用现场手势、语言表情、位置控制、提醒出格者等方式来保
持现场的相对平静，给现场中心处理危机的执法者创造一个良好的执法
环境。
    以上五种应对与处置危机的专门性人才，组成了有效干预危机的“技
术链条”，能够快速、有力地处置执法现场危机。
五、干预目标
    城管执法危机干预是一种目的性强的应急行为，是有针对性地进行
临时“抢救性”活动。这种活动的目标是具体的，可以分层实施，有严格的
时间限定。上面所说的五种人在任何现场应对危机的行为中，都包含了
不同的活动目的。
    那么作为一种成形且要用于实际执法操作中的危机应急预案，应包
括怎样的干预目标呢?
    控制现场危机态势。在预案设定中，第一个目标就是快速地对现场
已经出现的危机征兆进行控制，防止继续恶化。控制现场危机态势包括：
稳定现场围观者的情绪，防止围观者发出易于激化现场矛盾的声音，与相
对人进行缓和的对话，引起相对人的注意，适时地转化相对人的激动情绪
及不和谐的现场姿态(睡在地上、与执法者斗架、用利器威胁、破口大骂
等)。

?168?    城管执法操作实务
    防止现场意外情况发生。预案中防止现场意外情况的发生也是必不
可少的。这种意外大多是在现场处置危机时，由于控制不力、预测不够、
办法不对而出现的一种现场态势的恶化。由于围观者“唱反调”、说“风凉
话”、提醒相对人、质问执法者，执法者的语言具有刺激性，相对人有可能
不顾执法者的劝解、商量、提示、阻拦，行为失控，以至发生极为严重的现
场后果。防止现场意外情况的发生，必须针对以上可能存在的“恶化”因
素，予以事前控制。
    不出现人身伤亡。在危机现场不能出现人身伤亡。在严重性危机
中，相对人处在一触即发、孤注一掷的边缘，如果执法者不能很好地加以
把握，极有可能出现现场的人身伤亡。无论是相对人、现场围观者还是执
法者本身，出现人身伤亡，执法者都负有直接责任。要达到不出现人身伤
亡的干预目标，必须守好场子、站好步子、把好台子、拉住对子，并且勤动
脑子、多出点子、顾及面子，以商量探讨、提出办法、表明立场的方式，实现
对现场的有力控制。
    恢复局部街区秩序。预案中应包括危机基本解除以后，恢复局部街
区社会秩序的干预目标。突发性的执法者与相对人的正面冲突，一般发
生在市区街面等开放性环境，容易聚集围观人群。大量围观人群的聚集，
不仅妨碍执法者执行公务，还对市区的某一地点、地段、街面造成了潜在
危机。它是现代城市管理的大忌，执法者解除危机时，要疏散人群，恢复
社会秩序。
    只要把握城管执法危机干预预案的四个目标，就能基本控制危机，达
到有惊无险、有危无害、有累无伤的较好处置效果。
六、活动位置
    在城管执法危机干预的预案里，必须基本确定执法人员进入现场所
处的位置。否则，参与处置突发性事件的增援者到场，会加速现场的混
乱，使危机现场乱到不可收拾的程度。
    城管执法应对危机的有关人员所处位置，可以从以下几个方面考虑：
    城管执法现场指挥人员到场后，协同其他执法人员，选择一个能看得
清、靠得近、听得见的地方，作为临时处置指挥的地点。若围观者挡住视
线，要相应地调换地点，便于直接观察现场情况，有效指挥危机处置。

第七章城管执法中危机干预的操作  ?l69?
    城管执法谈判人员应在现场的中心位置，直接与相对人进行对话交
涉。与相对人保持近距离，甚至是零距离，即平时两个人在一起说话的距
离。相对人所处位置发生变化，谈判人员要相应地变换位置。当危机没
有最后解除之前，谈判人员不能撤离现场，介入后一直持续到危机完全解
除。
    城管执法摄影人员应根据围观者、相对人、谈判者等现场的情况，不
断调整现场位置，从不同的侧面、角度来进行现场拍摄，达到现场采集的
取证目的。
    城管执法参谋人员的活动位置要兼顾中心现场与临时指挥点，在不
引起相对人、围观者注意和反感的前提下，及时传达现场情况、指挥意图
等双边信息。每一活动位置，应保持相应的时间长度，不能处在时进时
出、忽来忽走、不断晃动的状态。
    城管执法维持秩序人员的现场位置，应在中心现场圈内、圈外、左侧、
右侧几个点位上，从不同的方向、地点来控制现场的围观者、相对人的行
为，确保指挥人员、谈判人员、摄影人员的现场活动正常进行；在危机态势
开始缓解时，应加大现场活动的位置范围，疏散围观者。
    上述五种现场活动的位置，既总结了相关行政执法部门处理突发性
事件经验，又考虑了城管执法危机态势的特点，具有实用性、控制性、连续
性、艺术性、操作性，是应对危机态势而防止混乱的有效处置策略。
七、善后处理
    城管执法危机被解除后，在疏散围观人群、车辆过程中，有可能发生
交通事故、治安案件，例如：围观者被车撞了，人被货物碰了，钱包被人掏
了，东西被拿了等等。现场城管执法者要干预这些“连带性事件”。
    城管执法善后处理，包括以下几种活动：
    疏散人群。疏散围观群众的操作方法是：在城管执法者进行“前期处
置”之际，负责维持秩序的队员就应从外围开始，由外到里地劝说围观者
立即离开，以免影响执行公务。执法者在说话时，要做到简单明了、态度
不亢不卑，先以说为主，接着就在围观者能够接受的限度以内(通过围观
者的眼神、面部、肢体表情，可以觉察到他们的内心反应)，用单臂或双臂
的轻微力量来拨动，以让他们离开；从外侧的左中右三个方向同时进行，


城管执法操作实务
最好三个方向能取得一致性的进展；当外围的人群由厚到薄、由多到少、
由大到小的时候，就可以开始让内层的众人也离开。疏散人群要遵循渐
进式原则，由不同方向开始，先外后内，先易后难，注意平和，不可发出大
的响动，不能引发现场事端，减轻中心现场执法者来自围观人群的压力。
    现场宣传。城管执法中心现场的执法者在说服、制服、降服了相对人
后，以现场围观者为对象，进行城管执法的目的、意义、宗旨、原则、方式等
方面的职业宣传，借这个自然的人群环境，宣传城管执法系统的相关知
识，在一定程度上展示城管执法的社会形象。具体操作方法是：以谈判人
员的良好口语表达能力为依托，以刚发生的危机现象为对象，以本地区行
业系统所遭到的暴力抗法事件为例证，而展开一种有说服性、具体性、教
育性、感染性的宣传活动。它要求主讲者用一气呵成、娓娓道来、真情实
感、不偏不倚、自然大度、流畅和顺的表达方式来进行，快速地抓住现场的
围观者，达到宣传城管、展示风采、传播文明的宣教目的。
    帮助整理。由于相对人的情绪失控，现场到处都是抛弃的蔬菜、水
果、杂货、碎片等杂物。既然危机已经得到控制，相对人的态度也发生了
改变，城管执法者可以帮助相对人来整理现场物品；如果相对人由于自己
过于冲动而弄伤了自己，执法者就要提供帮助，把他们送到附近的医院去
就诊，让他们尽快恢复健康。
    找人清理。所有的现场人员，包括围观者、相对人、大部分执法者、警
察在内相关人员离开后，为了保持街面的整洁，可以找专门清理街道的保
洁人员来对已经被弄脏的街面进行彻底的清理，保持街面整洁。
    这四个方面就是城管执法危机干预预案中的善后处理事宜。起着一
种和风细雨、渗透浸润、由点到面的作用，是实现危机干预的背景性因素，
有助于圆满处理突发性事件，对城管执法系统有着深远影响。
八、新闻应对
    近些年来，城管执法系统面临的“执法危机现象”，引起了社会各界的
密切关注。为尊重社会公众的知情权，营造良好的社会舆论氛围，城管执
法应做好危机处置的新闻应对工作。
    城管执法系统将危机事件，尤其是重大性危机事件处置完毕后，可就
社会公众关注的相关情况召开新闻发布会，让更多的社会公众(包括一些

    第七章  城管执法中危机干预的操作  171
社会团体、媒体、民众等)能了解事实的真相。城管执法危机干预的新闻
应对是预案一个基本的组成部分，包括如下几个环节：
    危机新闻追踪。精通现场摄影的执法者，要尽早赶到危机事发地，实
录下现场的重要情形，形成一个真实、完整、系统、重点突出的危机画面体
系。没有经过“处理’’的录像片，未经主管负责人的许可，不能向外传播，
只作为领导审查、形象档案、后期制作的依据。
    危机新闻把关。危机事件结束后，主管领导组织相关人员认真审查
“现场危机处理原始片”，在此基础上，在保证现场危机处理录像片的新闻
性、完整性、真实性的前提下，进行必要的影像剪辑(保密性、关键性、不宜
出现的镜头都在剪除之列)。同时，拟定出一个新闻主体稿件，从本次事
件的态势定性、基本过程、所作努力、产生原因、主要结果、主要经验、哪些
不足这七个方面加以阐述。最后，向社会公开发布影像剪辑片及新闻主
体稿件。
    危机新闻发布会。邀请主管领导机构、新闻媒体、相关部门参加，召
开危机新闻发布会。首先由本部门的新闻发言人宣读新闻主体稿件，然
后播放现场危机处置新闻片，最后给在场的新闻记者留出公开提问时间。
新闻发言人，应精通城管执法系统业务，熟悉危机事件细节，口头表达能
力强，擅长随机应变，能够展示城管执法系统的行业风采。
    理念体系、信息传递、器材准备、人员配置、干预目标、活动位置、善后
处理、新闻应对是构成城管执法危机干预预案的八个要素，是有效控制紧
急突发性事件的操作法宝。必须强调的是：应根据可能面临的重大问题
的种类来制定分类实施预案；应重视预案相关人员的培训，作为年终考核
评比的依据，并进行分列式、合练式的演习，确保执法人员熟练掌握。

第四节 城管执法危机干预的方法

    了解城管执法危机发生的原因、城管执法可能引发的危机、城管执法
危机干预的预案以后，城管执法者应该如何干预执法危机呢?危机干预
的方法包括控制态势的扩大、进行谈判两个方面。

城管执法操作实务
一、控制态势的扩大
    危机态势一般是指相对人当时的情绪、行为、言语的彻底失态，完全
用一种单边性的攻击活动来发泄心中的强烈不满，包括哭闹叫骂、摔打、
耍赖、揪住不放、暴力威胁等激烈的行为状态。如果不能及时、快速地制
止相对人的情绪失控行为，极可能出现提高嗓音、加强打斗、暴力攻击等
更具攻击性的行为，不利于执法危机的最终解决。
    一旦出现了危机态势，执法者就应及时地进行干预，其具体目标是控
制危机态势的扩大。控制态势扩大的方法有六种：
    (一)询问法
    执法中，由于各种原因，相对人的情绪发生变化，有激化趋势，可能要
发展为全面性的危机态势，有必要采取现场询问的方法及时控制。
    现场询问法的操作步骤为，尚未与相对人直接接触的另一名执法队
员，快速拦住已与相对人发生冲突的队员，与相对人进行再次交涉，直接
问相对人：“你为什么要在这里经营，你为什么不去办执照，这样经营是有
很大风险的，知道吗?你认为哪不合适了，怎样做才比较恰当?能不能先
不要激动，你不要发火，把想说的话慢慢说出来，让我们知道后，问题才能
得到解决，你说是不是?现在你先安静下来说说，你看怎么样。现在我就
专门听一听你说的情况好吗?”
    与相对人询问交谈的执法队员要注意以下几点：第一，说话时要轻声
细语，语言通俗，神态缓和，不要离相对人太近，问话时最好一句话只问一
个问题。当问完以后，要给相对人回答问题思考的时间，避免造成现场的
紧张气氛。第二，在相对人答话不太清楚时，执法队员不要急于去打断相
对人的说话，防止出现争吵的局面。等相对人将他的意思讲出来后，再以
归纳的方式来加以概括，询问相对人自己理解的对否。第三，要把握以询
问的方式来暗示相对人违法经营行为的违规，应引导相对人充分说明经
营的原因，意识到自身行为的违法性，让相对人自己说着就发现不对了、
不好意思了、不能再说了、不能再对立了。
    控制态势的询问法是一种进可攻、退可守的缓和式交涉方法。其基
本的特性是能将一种眼看着无法控制的局面，以温和、柔性的接触来应

第七章   城管执法中危机干预的操作  ?173
对，形成以缓对急、以热对冷、以柔对刚的现场格局。因而，相对人找不到
继续发作、大动肝火的机会，不得不冷静下来，摆事实、讲道理、说想法、提
要求。
    (二)折中法
    执法者与相对人双方出现对峙情形，可以运用折中法，控制行为冲突
的升级。折中法是由执法队员提出的和平解决冲突及分歧的方式，可以
将双方的注意力从肢体冲突转移到平等商量、解决问题，停止对抗，走出
困境。
    折中法的操作方式是：
    与相对人冲突的执法队员或者站在一旁的队员，在看着用这种“硬
来”的方式行不通的时候，就要停止。在保持不受相对人攻击的状态下，
主动跟相对人说：“这样好了，因为如此地拉扯下去也解决不了问题，索性
这样，咱们都放手，看看怎么能更好地来协调一下。”当相对人看到执法队
员的真诚态度后，也慢慢地松开了自已的双手，站在原地等待着执法队员
进一步的态度。
    这时执法队员可以表示友好地笑一笑，以放松一下现场的情绪，就接
着说：“你感觉到了没有，我们是代表政府来执法的!你要做买卖应到专
门指定地点去，不是什么地方都可以随便来的。这样好了，今天也不暂扣
你的东西了。解决的办法，一是跟我们去队部接受调查，二是作适度的罚
款，三是可以不罚，但今后就不能再出入这块地方了，你自己选择一下，看
哪个更适合于你?”提出一个折中的方法给相对人思考，以让他选择不同
的处置结果。
    折中法是执法队员主动摆脱危机的方法，执法队员采用以退为进的
策略，重新把握快要失控的执法危机。折中法要求现场的执法队员必须
以快捷的思维反应来连续性地提出折中的方案，而且一次能提出几个并
行的折中方案。让相对人觉得，比刚才准备处罚的力度要小，好像很宽
松，容易让相对人所接受。相对人经过短暂的思索，选取了执法队员拟定
的其中一个方案，执法队员应坚持处罚与教育相结合原则，宣传法律法规
知识，培育相对人的法治观念。
    折中法是多年来城管执法实践中总结出来的宝贵经验。它的直接功

城管执法操作实务
效在于，能用快速“刹车”的办法来及时扭转已处于劣势的执法状态。从一
种极为被动的情形中跳出来，把“硬碰硬”转变为“软碰硬”、“软带软”，化
被动为主动、化一般为高超、化腐朽为神奇，以单薄的现场力量自如地应
对各类相对人，重新控制执法现场。
    (三)提示法
    有时，相对人不配合甚至强行阻拦执法行为，如不许执法队员动他的
东西，拒绝出示身份证，更不告知他们是何许人也、住在哪里，来这里多久
了，只是以潜在的对抗姿态僵硬地站在哪里，并随时准备与执法队员拼
命。于是整个现场执法活动陷入停顿状态，执法队员可以采用提示法来
控制危机，重新推动现场执法活动向前发展。要用明确的语言提示相对
人注意分寸，让相对人放弃抗拒行为，达到解除现场危机的目的。
    提示法的语序内容有如下方面：
    提醒相对人来这里经营的目的是什么?这样与政府对抗能够得到什
么?如此蛮横地与执法队员相对峙能落个什么?除这种笨办法以外，还
应该有更好的办法是什么?一切与政府不合作的人，会导致什么?
    提醒相对人要注意在一个地方作小生意，一定要与规矩、纪律、要求、
习惯、礼节相结合，切不可胡来，不能把国家的地盘当成了自家的“自留
地”。尤其是受到制止时更要听从劝告，万不可按个人的意思去擅自行
事，那样是要惹是生非的。
    提醒相对人可以找一些郊县、郊区的农贸市场，办理经营许可证后。
就可以大大方方地经营了，再不必这样偷偷摸摸的，并能避免生意没有做
成、经营不理想，造成很多事端的恶果。否则，拣芝麻丢西瓜，因小失大。
  提示法的操作方法为：
  执法队员在执法受到相对人轻微的阻拦时，就自然地放弃对相对人
物品暂扣的行为动作，转而用一种关心的El气，甚至以肢体动作轻轻地触
碰相对人，对他说出种种提示性的话。执法队员说话时，要带着凝重的神
态、担忧的表情、恨铁不成钢的希望，不紧不慢地说出各种提示性的话语，
让相对人一看就知道执法队员是出于一片真心实意，没有一点虚假的成
分。
    执法队员说话时，可以把相对人拉到一旁，拍拍相对人的肩膀，用手

第七章城管执法中危机干预的操作  ?175?
指弹弹相对人身上的尘土，把刚才无意弄到地上的物品收拾好，让相对人
明白现在是自己见好就收的时候了。
    执法队员在说完了提示性的语言后，就不要在原地等着相对人离开，
只是跟相对人很随意地说一句——“你赶快走，免得受损失，我们一会儿
要再回来看的”。这种引而不发的心理调动策略，可让相对人产生一种抓
紧时机快跑的内心需要，相信执法队员出于善意，他本人要好好地珍惜。
  提示法的操作要注意几个问题：
  执法队员应在执法行为受到制止，危机开始显示之初就进行运用，如
果等到危机态势已经发展，并出现夸张性的蔓延时再去运用就来不及了。
    最好是由一个执法队员去独立完成(不要几名队员一哄而起、七嘴八
舌、争相插话、语无伦次)，让相对人感觉遇到了千载难逢的机会。
    在正式运用之前，执法队员要诚恳，叫相对人形成一种对方的好意怎
么被误解了的“惭愧表情”，执法队员然后劝告相对人赶快撤离，起到心态
上的一种激发作用——不然损失就太大了。
    提示法这种依靠执法队员个人单独使用的语言技巧，是在“三分说、
三分导、四分做”的状态下完成的。
(四)威慑法
    城管执法队员有时会遇到一类为生计所迫、性格怪异、逐利目标大、
社会关系复杂的相对人，以强硬无理、不听劝说、拒不离开、当场继续经营
的顽固态度来直接对抗。用一般方法可能无法奏效，但不实施行政处罚，
有可能给其他相对人带来消极连锁反应，执法队员可以采用威慑法。
    威慑法运用的内容包括：
    明确地告知相对人，暴力抗法严重妨碍政府执行公务，情节严重的，
相对人可能要承担刑事法律责任。
    向相对人说明，不把精力放在合法经营上，却花在与城管执法队员周
旋上，等于舍本逐末、主次不分，白白用去了大量的时间，而将经营的时问
给浪费掉了，结果是一事无成。
  威慑法的运用过程是：
  执法队员要同时进行三个方面的现场执法活动：一部分执法队员站
在相对人的正面，以极为简捷而严厉的语言，向他发出最后的警告性通


城管执法操作实务
牒，当说完警告话语后，所有正面在场的执法队员怒目而视地直盯着相对
人，以从心理上摧垮相对人；另一部分执法队员则站在相对人的侧面，让
相对人在一种左右不能相顾的状态下来增加现场的紧张情绪，促成相对
人瞬间乱了阵脚，达到心态上的屈服感；再一部分执法队员站在相对人的
背面，不时地用多余的响动、大声地插话、轻轻地碰触来极大的影响和分
散相对人的现场意志状态，让相对人产生一种磨不过、抵不住、说不了、挺
不起的沉重压迫感。
    威慑法适合于专项整治清理行动中使用。这种危机干预方法的功效
在于，强烈地烘托执法氛围，从根本上动摇相对人的反抗意志，在很短的
时间内收到执法效果，还可对现场其他相对人产生持续的心理震慑作用。
    (五)条件法
    对于那些家境贫寒、年老多病、无其他生存资源的相对人，可以适用
条件法进行干预，通过富有人性化、沟通化、解困化的“软执法”来化解危
机。
    条件法的内容包括：
    执法队员的执法行为遇到相对人的反抗时，应根据现场的情况灵活
调整，及时稳定现场危机态势，用同情加关爱、理解力加认可，缓和加扶助的
行为对待相对人，让相对人接受执法队员的善意，达到控制危机的目的。
    用提建议、出主意、想办法、找门路的方式，让相对人认识到，自己现
在这样做是没有实质意义的。因而，相对人转移注意力，重新思考自己的
违法行为是否具有可靠性、可行性、价值性，然后考虑寻找一条相对可靠
的谋生出路。
    以条件替换法来控制现场危机态势，是一种能抓住相对人的心理、实
际需要、人生难点的有效方法，也是一项因势利导、就地取材的措施，实践
证明效果良好，是可以在危机现场中巧妙运用的办法之一。
    条件法的现场运用方法为：    ?
    执法队员看到冲突性局势已经出现，应在相对人的攻击行动、不友好
动作暂停之际，突然转变态度，对相对人说：“你出来做生意、搞小买卖、经
商摆点，不是为了与执法系统对立的吧?我们看这样好了，因为你这么大
的年纪了、身体也不大好、行动也不大方便(指残疾人)，就用我们的社会

第七章城管执法中危机干预的操作  ?177?
关系，给你找一个能进行合法经营的地方，帮你办个手续，让你稳稳当当
地做自己的生意，你看怎么样?”
    执法队员看见相对人现场情绪发作的态势，并且周围一些行人也有
向这边靠拢的迹象，同时相对人如果真对抗起来，对他本人或执法者队员
都很不利。于是，执法队员就在相对人已开始出言不逊、动作粗重、脸色
不对时，便接着对相对人说：“你误会我们的意思了(有意停顿一下)，我们
知道像你这种情况是比较困难的，为了能够解决问题，我们就试探了一下
(指执法强制行为)，结果你不愿意了，想听下去吗?”
    执法队员在现场附近，找一个安静的地方让相对人坐下，问起他的具
体情况，包括能做什么样的小生意，有多大的资金，有些什么经营的经验，
家庭经济上的压力有多大，已进行了多长时间的这方面活动等等。
    条件法的运用要注意的问题是：首先要安抚相对人情绪，等相对人较
为平静一点后，再开始进行条件性的述说，切不可在相对人发作时来进
行，否则会给相对人一种虚假或骗人的感觉，使得条件法达不到应有的效
果；执法队员与相对人说起帮助一类的话时，不可太具体，不能把话说得
过满，不应过早地做出一些承诺，不要将如何去做也一起告诉相对人，以
免帮助无法兑现而带来新的执法问题。
(六)攻心法
    相对人在执法现场挑起事端，引发一场引人注目的危机事件时，其心
理是虚弱的、有顾虑的、缺乏动力的。执法队员要善于抓住和加重相对人
这种胆怯的心态，适当引导，向执法需要的方面转化，以达到有效控制危
机态势的目的。
    攻心法是指执法队员用现场语言、动作、神态，从精神上来综合影响
相对人心理的策略方法，通过有形或无形、明确或暗示、典型或平淡的行
为动作，使相对人出现恐慌、犹豫、动摇、妥协的内心倾向，从而让正在发
生的危机态势停顿下来。
  攻心法的内容包括：
  执法队员用政府与个人、法律与行为、生存与可能、守纪与违纪、一时
与长远、好说与闹事这一系列截然不同的两种结果进行现场提示，分析两
种不同的责任，并用生活的实例来加以证明，以显示说话的诚实和有力。

城管执法操作实务
    利用相对人想谋生、不挑事、望平安、图发展的心态，强化与政府对抗
可能引起的直接后果——会长期威胁着他们的生活状态，从根本上影响
到他们的生活方式，在较为平定的生活中注入了一种不安定的因素。
    攻心法运用的方式为：
    执法队员与相对人由于体力、动作、外力等因素形成了暂时僵持，执
法队员就可趁机用极为严厉的语言告知相对人，紧紧抓住本次行为后果
的基点来“说事”。
    执法人员要寻找一个能在双方动作相对停止的时机说话，并要一次
说完，说话时不可有十分急促的样子，不可有迫不得已的状态，不可选择
气喘不止和体力不支的时刻；要态度诚恳、情绪具有威慑，以一定的压倒
性的体态作为基础，尤其是运用眼睛神态、面部表情，给相对人一种不可
对抗的感觉。
    若相对人的态度有所转变，执法队员也应放松动作，使一个已经完全
显现了的危机态势向相对平息的形势转化，回到有话好说、有事好商量、
有意见可以协调的层面，实现执法的期待效果。
    攻心法运用时要注意的问题：一定要从实际出发，不可一概而论，不
可用一种口气、语序、态度、动作去对待所有的相对人；在与相对人接触
时，以敏锐的洞察力来判断相对人的性格、人生、习惯、态度、心理、行为，
快速而准确地抓住相对人的弱点，审时度势、顺势而为、一鼓作气地击破
相对人的心理防线，促成他在危急的情形下，极为严重的后果面前，不得
不发生心态的变化。
    以上六种用来控制危机态势扩大化的方法，是从现有城管执法已取
得的经验和教训中总结出来的。它具有很强的实用性、功效性、灵活性、
伸缩性等特征，是立足于文明执法、规范执法、科学执法、有效执法的一种
应急操作方式，是在当前社会形势下一个不可忽视的执法策略范畴。
二、进行谈判
    城管执法遇到危机态势后，除了上面所说的若干种控制态势的方式
外，还有一种更为重要的操作方式——进行谈判。谈判似乎只用于政治、
外交、军事、商业等领域，其实在现代社会中，用谈判的方式来解决各种社
会争端、纠纷已成为一种普遍性的行为策略。通过谈判，形成矛盾、展开

第七章城管执法中危机干预的操作  ?l79?
对峙的双方能在一种平等、沟通、商讨的氛围中，缓和、甚至解决许多不断
激化的矛盾，避免失去控制和产生严重后果。城管执法系统面临现场执
法危机时，有必要与相对人进行特殊的谈判。
    在现场由于复杂原因而导致执法队员与相对人发生正面冲突，出现
对峙、僵持，形成尖锐矛盾时，执法队员应与相对人进行正面的、近距离
的、可行性的、快节奏的、现实的谈判，最大限度解除现场危机，恢复正常
社会秩序。
    城管执法系统与相对人的现场谈判主要包括：稳定情绪、研究问题、
提出解决办法三个层面，每个层面中都包含着丰富的可供操作的内容。
将城管执法谈判所包括的三个层面的内容结合现场情形，就可以归纳出
四个方面。它系统地构成了“城管式谈判”的基本体系。
    (一)理顺情绪
    城管执法一旦触及相对人的切身利益，且又不可调和时，相对人就会
在忍无可忍的情形中以不同的方式来表达自己的不满。相对人的情绪是
非常激动的，正是这种带有失控性的现场情绪，引发了一系列的危机现
象，所以对执法队员来说，能否在当时理顺相对人的情绪就成为了可否进
入后续谈判的“入场券”。
    在这一特殊环境中，理顺相对人的情绪，要求执法队员充分运用社会
生活经验、知识面，综合运用情感、自我控制、面部表情、语言技巧等，将
“电闪雷鸣”变成“风平浪静”，达到以静制动、以柔克刚的目的。
    理顺情绪是指执法队员用通情达理、问寒问暖的语言、行为，温暖相
对人的心理，相对人不由自主地将正在进行的语言对抗、动作对立、情绪
对峙渐渐地缓解下来，愿意听执法队员讲话、能够与执法队员对话、沟通，
并自然地与执法队员诉苦。形成平心静气、不进行攻击、先说后应的谈判
格局，用交涉性的话语取代执法危机。
    对城管执法过程中危机态势进行干预的模式有六种：
    1．解释模式——执法队员发现局面即将恶化的征兆，应在相对人激
烈冲突暂缓之际，上前主动与相对人搭话，转移相对人的注意力。
    具体的操作方法是：用能够压住相对人说话的声音，用明显的手势动
作来招呼相对人，用果断而坚定的肢体语言(例如，双手猛然向下压，以示


城管执法操作实务
相对人要听自己说)来吸引相对人，解释是相对人弄错了执法队员的意
思，没有要搞得不愉快，没有想到会弄成这个样子；进一步解释之所以出
现这个局面，是由于双方都采取了情绪化的方式来行事，没有找到解决问
题的途径。
    执法队员采用解释模式来干预危机态势，一定要注意：第一，要站在
原地说话，不要急于靠近相对人，以免造成相对人以为执法队员是在进行
行为攻击，待引起了相对人的注意后，再以缓慢稳重的步伐向相对人靠
近；第二，开始发话时声音可以大一点，但一进入与相对人进行谈判时，就
要控制自己的音量，避免形成声音威胁的错觉，把谈判声音控制在温和的
限度内；第三，诱导相对人主动积极地发表意见，将他对事情的整个看法
讲出来，相互交流，不要轻易打断相对人的说话。
    解释模式能让整个危机态势自然地缓慢下来，变双方的矛盾为对等
的交流，寻找一个同心、同意、同感、同需、同样、同求的共同点，形成“求同
存异”的局面。
    解释模式中要求执法队员采取不同的谈判策略，既可以在近处说话，
也可以离得相对远一点，以不会引起误解的手势动作来加强表达的效果，
不可双手叉腰、倒背两手、双手抱臂；话语要低调深沉，没有半点居高临下
之意，整个身体总是微微向前斜倾，以表示自己的谦和与宽容，现场的围
观者、相对人也会以平和的情绪来回应。
    2．劝慰模式——执法队员用换位思考的方式，站在相对人的角度，反
思他们以这样冲动的情绪可能导致的结果，且以“成本核算”的具体数量、
情形、过程、特征来描述即将发生的事情，从趋利避害出发来规劝他们应
该怎么去做，实现相对理想的结局。
    具体的操作方式为，称呼相对人为兄弟、大姐等，当相对人的视线已
被吸引时，就用“今天能见到相对人是一种缘分”作为劝说的开始，接着说
“听政府的话是没有错的，不要生意没做成，反倒弄成鸡飞蛋打的结果，还
搞得没有安全感，很不痛快；索性听执法队员的安排，停止一切不友好的
行为，交了罚款，完好无损地撤出现场，下次再不要来了，不就行了么?退
一步海阔天空，进一步不堪设想，还不如以配合的态度赶快了结这起不该
发生的冲突。”劝慰相对人时，执法队员一定要态度诚恳，语重心长，牢牢
地把握住相对人的家庭困难、个人不幸、经济弱小等特点，将相对人往触

第七章    城管执法中危机干预的操作   181?
景生情、痛苦难当、心软手绵、意志分散、自我否定的方面上“拉”，给相对
人一种感慨不已、感激不尽、感动万分的感觉，再也打不起精神来与执法
队员对峙。
    执法队员在一问一答中，拉开了相互谈说评判的交流过程。执法队
员在说话的过程中，一定要注意相对人的情绪反应，根据不同的结果，再
进行重新的调整，始终要在打动、感染、引发、触及、推进相对人情绪活动
上下一番气力，最好能调动相对人的笑容、兴盛、愉悦、放松与沉重、哀愁、
无奈、眼泪等正反两类的“情结状态”，使相对人口服心服。
    3．关切模式——执法队员从生活、生存、生理的角度来关心现场相对
人的需要、感受，以取得相对人最基本的认可、感谢、尊敬、缓和等认识，并
且在这个基础上从相对人的心态角落找到一个停下来的点位，为缓解现
场危机态势做好铺垫。
    例如，亲切地询问相对人：“站在那里累不累，躺到地上一定很凉，要
不要给他拿个床单垫一垫以免受潮，已经到了中午了拿点饭来怎么样，是
要吃面食还是米饭，要多少才够?”如果这种危机态势持续时间很长后，执
法队员能以如此关切的方式与相对人进行交往，会令相对人大受感动，他
们会带着一种无地自容、无可奈何、无以言表的心情而从失态的情形中主
动走出来，以正常的方式来与执法队员进行交涉，以求获得一种希望的结
果，却不会将赖皮耍泼、扩大态势、不顾一切的作法进行下去，从而让一场
危机出现转机。
    要实现关切这种“心理战”所追求的目的，就应有足够的耐心，通过和
风细雨的谈判，渐进地来影响相对人的心态，将相对人的决意状态和行为
向分散、削弱、摇摆的方面过渡，让相对人在执法队员情感的冲击下而溃
不成军，愿意回到文明对话的方式。古语说“人非草木，孰能无情”，人的
情感可以超越种族、地位、性别、年龄界限，达到双方情感体验的认同。执
法队员在启用关切的模式时，务必把握：用真心去问、用实情去说、用心去
设想、用表情来展示、用微妙肢体语言去刻画。
    4．总结模式——一旦相对人与执法队员发生正面冲突，且众多围观
者聚集，了解当时现场事件的执法队员，应有针对性地总结现场执法的情
形，指出相对人的过失，表明执法队员行为的正当性。
    为了快速澄清事实，对已发生的现场执法态势进行总结，是对执法队

?182?    城管执法操作实务
员业务素质、心理状态、逻辑思维、表达能力的考验，要求执法者善于执
法、巧于执法。
    执法队员进行现场总结，必须注意以下几个方面：
    要对已发生事态的全过程有一个完整的回顾，从环境到背景、时间到
位置、人物到反应、起因到结果、偶然到必然等方面进行概括，让受相对人
话语蒙蔽的围观者了解事实真相。
    要对执法过程中的某些重要方面，特别是对执法者有利的事实，进行
重点阐述，引用法律法规进行延伸，达到一种深刻、准确、规范的效果。
    要对某些失误性的语言和动作(指说话过头，语言吼叫，动手推搡，无
意毁坏了相对人的物品，弄伤了相对人等一类的现象)作出令人信服的合
理解释。譬如，强调执法初衷而忽略了效果，相对人的力量太大而站不
住，以为相对人的耳朵听力不好而提高嗓门等，把这些现场执法失误的表
现归结到可以理解、属于疏忽大意、不具有主观故意的范畴。
    总结事实应尽可能缓和，不可给人一种不可一世、强词夺理、强加于
人、牵强附会的霸道感觉，脸上带着平静而谦让的笑容，在说每一句话时
既照顾到现场的围观者，又以相对人为主，并用相对人的神态反应当作进
行话语表达调整的依据，做到稳打稳扎、步步为营，直到用这种谈判把相
对人“征服”为止。
    5．分析模式——为了达到相对人愿意接受处罚的执法效果，有必要
分析相对人的处境，将一些零散的、有害的、无益的、消耗的因素加以概
括，为相对人主动妥协做准备。
    执法队员要紧紧地抓住相对人怕吃亏、影响经营、厌恶执法的心态．
分析其所处的被动处境：
    “这一地区的管辖权在政府，想经营就要有一个手续——办一个经营
许可证，不然就不能在公家的地面上横行，如果以身试法，肯定要受到处
罚。你看现在，你就处在这种对自己不利的情形下，再要蛮干，就会因为
怕吃亏及而要吃大亏的。
    “我们来到这里时，对你是很客气的，对吧?你和我们现在就是一个
公对私、国家对个人、执法对违法的一种关系，假设要像你这样跟我们顶
下去、干下去、抗下去，那你可能就会招惹大的事情，而且一下子还摆脱不
了危险的处境啦!

第七章城管执法中危机干预的操作  ?183
    “当然，话也得说回来，你采取这种态度也可以理解，因为谁不想为自
己的生路着想啊!遇到自己不懂的事情、问题，说一两句气话，做出几个
不友好的动作也不算什么，那都是因为不知道哇!现在一旦知道了，就要
赶紧改变。否则你想再依靠做生意来养家糊口，就不大可能了，仅仅只为
赌一时之气而耽搁了谋生的大事，你说说，值还是不值呢?”
    执法队员站在相对人的处境、立场来帮助他们分析，做到用扩大后
果、面临困境、影响生计、浪费时间、法不容情的方面来提醒相对人，让他
们始终处在一种形成危险、直面危险、陷入危险的“危情感受”之中，让相
对人产生“危险压迫感”而无奈地放弃他们正在进行的对抗行为。
    最好由单个队员帮助相对人进行分析，轻声细气，表情关切，语气浓
重，慢慢说来。每一句话后，有短暂停顿，给相对人留出思考的时间，让这
种“攻心术”能够产生它应有的效力。
    6．提议模式——执法队员分析了相对人的不利处境后，可以用提议
的方式帮助相对人理顺情绪。
    理顺相对人的情绪，应该这样说：
    “为了解决现在你这个问题，你看这样好了，今天因为你违反了法律
规定，的确你又很困难，加之生活使你心情不好，的确也没有什么恶意，只
是态度粗暴了一点，为了达到教育你本人又照顾你实际困难的双重目的，
我们就对你只作轻微的处罚，但要保证以后不能再来了，就可以收拾你的
东西走了!
    “你今天的行为，我们也可以理解，考虑到你确实非常困难，政府也不
忍心对你进行罚款，但凡事都有一个规矩，凡是违反了就应有一个交待，
所以你的东西不作暂扣，还是给你自己拿回去，而不作正规处罚了。但你
想要东西就要跟我们回队部一趟，作了笔录之类的记载，你就可以回家
了，以后遇事可不能这样冲动而不顾后果，懂吗?
    “刚才所发生的一幕给我们留下了深刻的印象，真的，你的实际困难
情况深深地打动了我们。我们是在一种极为同情、关切、注视的过程中来
与你进行对话的，确实我们真想来帮助你，使你能够逐步走出生活的困
境。不过，你今天的表现确实不让社会认可，因为不能说个人有困难就可
以在一个有着严格规定的城市里想做什么就去做什么，并且在受到执法
者的-幺qiE时，竟然大发脾气，当场闹事，这是不合规矩的，所以今天我们只


城管执法操作实务
要你当众作个检讨，向我们执法者进行赔礼道歉就行了，而且是下不为
例!”
    由同一个执法队员与相对人展开谈判，不可轻易随便换人，以免让相
对人不适应而发生意想不到的事情，结果把一个已经开始出现缓和，达到
情绪基本理顺的局面给断送了。
    以上所举例的这三种提议谈判方式，在表达时一定要注意从相对人
当时的心态、行为、表情的实际出发，提出一种方案即可。众多的提议方
案会让相对人一时难以权衡，无形中加大现场谈判的复杂性。
    解释、劝慰、关切、总结、分析、提议这六种城管执法谈判模式，是对现
有执法情况的粗略归纳，也是理顺相对人情绪方法的整理和概括，可根据
实际情况选择适用。此外，由于城管执法危机态势充满变数，相对人的个
体差异极其明显，现场谈判没有固定模式，应按照现场需要灵活调整。
    (二)说明法规
    执法队员执法中要说明法规，让现场的相对人、围观者、新闻媒体了
解执法工作的法律依据。
    与相对人进行以说明法规为内容的谈判，可以概括成三种操作方式：
    1．原文说明。如果相对人将潜在的对立情绪，转化为公开对抗，执法
队员应说明法规的原文，展示不可抗拒的“政府意志”力量，使自己可在一
种激烈的行为冲突中站得住脚，取得现场围观群众的支持。
  其具体操作方式为：
  第一，若相对人以冲动的情绪，表达自己经营的无奈性、合理性、无害
性、需求性，执法队员不要急于打断(否则只会加剧冲突，形成一种毫无效
果的正面相互争执，而无形中扩大了危机的态势)，等相对人把这个话题
讲完或者疲劳而暂时停止时，执法队员就以一种较为轻松的面部表情，不
高不低的嗓音，理解相对人情绪的状态，拉开现场谈判的序幕。
    “你说得情况确实有你自己的道理，证明你不是没事找事，是为了一
种生活而在奔波，也是十分的不容易。这不仅让我，也叫周围所有的人都
很同情，但你想过没有，你这种经营行为属违法经营的范围，法规、规定、
条例上是这样规定的……”“你听清楚了吗?这是一定要执法的，这也像
你在你们家里生活要有一个规矩一样，不然的话不就乱套了吗?原来是

第七章  城管执法中危机干预的操作  ?185
你不知道，经我给你这么一说，可能你明白了，所以我劝你千万不要这样
了，否则你就会承担法律责任的。”
    执法队员在进行法规原文说明时，要面带微笑、放松面部表情，与相
对人保持一定距离(不可太近，也不要太远)，手势动作不宜过大，要掌握
语重心长、关爱呵护、一片善意的情感原则，一次说明原文内容，如果相对
人没有直接暴力攻击行为，执法队员可以用一些亲近动作来缓和局势，包
括轻拍相对人的肩膀，帮助拾起掉在地上的东西等，给相对人一种心理上
的稳定感。
    第二，执法出现僵持，如相对人坐在地上、抓住东西不放、揪住执法队
员、自残负伤而不让别人帮助，执法队员谈判的思路是：
    “你看看，这是为什么，我们没有一点要你这样的意思。有话好说，完
全没有必要这样吗?有话好说，有事好商量，有问题我们一起来解决，有
困难说出来再去想办法吗!你说可以吗(对相对人进行心理的激发)?”
    “实际上，我们执法是按政府法规进行的，你也许不知道，有些事情，
国家规定是不能去干的。譬如，像你这样没有执照就上街经营，而且是在
不能经营的地点做生意，那是绝不能的!为什么呢?法规上是这样规定
的……”
    “不知你听清楚了没有，要不要我再给你说一遍?其实，尽管你不知
道得这样详细，也应该想得到这样做(指他违法经营)是不允许的。”
    “像你这样闹下去，根本解决不了现在的问题。你看这么多人都在看
着你，说不定还有你自己的熟人，特别是你把这种场面搞大了、搞长了、搞
僵了就会给你今后合法经营带来问题，到时候又有谁来买你的东西呢?
你再拖下去损失可能就大了，它极有可能直接会砸你的饭碗，叫你在以后
再也作不了这种生意了。”
    执法队员要持亲切、真挚、自然、和顺的谈判态度，使用一切善意的动
作，如弯腰、蹲下、搀扶等姿势与相对人进行对话，平等展开所有谈判事
宜；不能急躁、迟钝、失言、简单，要以耐心、敏捷、精当、铺垫的方式进行，
和平解决危机。
    第三，相对人简单地质问执法队员，“要活命怎么办”，执法队员可以
引用法规，回答相对人的尖锐问题，宣传法律法规，实现缓和态势、稳住相
对人、减弱暴力倾向、平息争端的谈判目的。


城管执法操作实务
  谈判的思路是：
  “一个人要活命，也应该活命，这是一件天经地义的事情，我们不会去
否认它的，并且在可能的情况下，我们还想让你生活得好一些，更加稳定
一些，宽松一些，在这一点上你我之间都是共同的，不存在一点分歧。
    “不过，现在的问题是，你我生活的这个城市、地区是国家的，是由当
地政府代表国家行使管理权的。相关行政法律法规明确指出，不允许无
照经营的现象存在，如果有，就一定要取缔，而且按规定还要进行处罚。
    “我们跟你说的这种法规的原文是这样规定的……每一个生活在这
个地方的人都要无条件地遵守它，任何人都不能例外，就是包括我们这些
国家公务人员也是一样的。我刚才引用的法规原文，你听清楚了吗?不
知这种说话的方式，能否回答你提出的问题。
    “首先公民执行国家的法律法规是应该的，至于说到你的生活问题，
可以找个机会再来商量，看能不能给你办个手续，找个地方等等来加以解
决。当然这都是后面再来说的话，前提是你必须现在得离开，立即停止现
场的对抗行为。我们也能对你因为生活所迫而导致的情绪失控给予理
解，也可由于你是第一次而原谅你，不予追究。”
    用这种回答相对人提问的谈判操作方式，要把握一个原则，先要说明
法律与生活是不矛盾的，先要确定遵守法规的无条件性，接下来才谈论如
何生存的问题，谈判时而不能将两个问题混为一谈。
    2．现实说明。相对人进行公然对抗，形成了僵持不下、不断加强、有
意扩大的危机格局，为了能够快速地控制整个态势，避免诱发其他消极连
锁反应，执法队员要考虑相对人的处境，设身处地进行开导性谈判，即抓
住相对人的现实处境去打动他本人。
  其谈判的思路是：
  “你自己想想，这样难道好看吗?现在这里围着这么多的人，如果你
的亲人看到你现在这个样子，心理该有多难受啊!自然，你这样做的目
的，无非是想解决不受到处罚，想要我们放你这一次，对吧?
    “既然是这样的话，你一定要与我们配合，按照我们说的话来办，跟我
们说说清楚，我们才能知道你是怎样想的呀!
    “你现在的所作所为不是一个解决问题的办法，这一条路是走不通
的，到头来的结果，或者说是后果，你可能是很明白的，那为什么非要弄得

第七章城管执法中危机干预的操作  ?187?
不可开交了以后，再收拾残局呢?
    “而且你今天越是弄得大、弄得火暴、弄得天翻地覆，那么你就越是不
可能再在这个地盘上活动了，只能痛快一时，自己把自己搞垮了，何苦来
呢?你的人生还有很多事在等着你呢?”
    现实说明的谈判策略，要求执法队员准确联系相对人的性格特征、心
理状态、生活实际、行为风格等情况，紧扣“现实”，由弱到强地影响相对人
的个人感觉，动摇他们抗拒现场执法的意志，促使相对人寻找各种借口来
退出危机态势。
    3．推断说明。相对人与执法队员一旦发生全面对抗，随时有可能引
发执法危机。为了避免现场执法危机继续升级，弱化相对人自己的对峙
行为，执法队员可以展开推断说明谈判，帮助相对人推断其行为可能带来
的直接后果与间接后果，让相对人产生恐惧、担忧、害怕、顾虑等心态，从
而自发停止对抗行为。
    推断说明谈判的思路是：
    “你知道你这种行为是在干什么吗?用硬的方法来与政府进行一场
对抗，暴力抗法情节严重的，要负刑事法律责任，可由公安机关执行刑事
拘留的。如果你执迷不悟，一意孤行，受到刑事拘留，进入看守所，你愿意
承担这样一类的后果吗?
    “你如此地不合作，以至事情弄成了这个样子，是你的本愿吗?你看，
如果不赶紧收摊子走人，附近的执法队伍就会很快全部地认识你，由此带
来许多双眼睛的注视，虽然这件事很快就会过去，但你今天的表现却深深
地刻在了执法者的心里，会招来以后对你的监控，让你不论做什么，都会
被别人进行追踪，搞得你无所适从、无能为力、无计可施，所以我劝你是不
是把现在的举动变一变哪!
    “现在这个时间是你的，我们是专业执法者，有的是时间耗，你却赔不
起。因为你是指望着经营来吃饭的，在这个里面寄予了太多的希望。这
好，你就这么样一撂，什么也不管了，时间、机会、成本都不要了，这不是完
全违背了你的追求吗?你瞧，今天一回家就准会后悔，而且所造成的损失
是巨大的，会对以后的生活带来一系列影响，真是一笔赔本的买卖。既然
如此，怎么能够去做吗?”
  推断说明谈判方式，立足于相对人的个人、家庭、社会关系等利益，诚

?188?    城管执法操作实务
恳、友好、实在地提醒相对人趋利避害，说服动员他们主动放弃与执法队
员的对立。
(三)提出办法
    与相对人谈判过程中，城管执法队员要想获得较为理想的谈判效果，
实现对执法危机态势的成功干预，还应有一个提出办法、解决实际问题的
环节，让相对人心悦诚服地自动撤离现场。相对人与执法队员产生冲突
所形成的危机现场，同刑事违法所导致的危机现场有着本质的区别。它
主要是由于生计所迫，如果放弃这种经营，找不到谋生的途径。因此，整
个执法现场谈判的中心环节，应该包含心理接触与提出办法这两个方面。
    执法队员对现场危机进行干预“提出办法”，不是脱离相对人实际的
假设，也不是没有可操作性的主观希望，而是可操作性强的解决问题的方
法。
    其谈判语言分别是：
    “这样好了，根据你本人的实际情况(指残疾人)，我们准备与残疾人
联合会接洽一下，争取帮助你办一个合法的经营手续，最好能有个稳定的
地方，不受气候变化的影响。一来可以达到维持生活的目的，实现自食其
力，能为社会作一些力所能及的事情；二来能够让你有一个好心情，再不
用为经营的事情担惊受怕。你将联系的方式告诉我们，一旦办妥了就马
上通知你，但你要给我们留下一个好印象，听从我们的指挥，赶快静悄悄
地离开现场，再不要做这种违法的事情了。”
    “通过和你的谈话，就知道了你身体患有重病，经营是为了筹集医疗
费，你的个人情况的确很特殊，也应该由我们给予关照，加上你又是本地
的居民，可以考虑用各种关系来为你租一个廉价的铺面，让你进行固定的
经营。在一系列的合法手续办好之后，就有希望改变现在的这种生活处
境，让以后的经营与治病两不误，使社会规范与个人困难都得到了很好的
兼顾。你现在是不是也要给予配合，以表达你本人对我们执法者的一种
理解和认可呢?”
    “我们一看到您这么大的年纪还要出来为自己的生计而劳动，感到心
里很不好受。与您的交谈，让我们知道了您无儿无女或者儿女虽多，但都
很困难。我们想，能不能与敬老院联系一下，将您当成一个特殊情况加以

第七章城管执法中危机干预的操作  ?l89?
安置，以达到长期地解决您生计困难的问题，让您安度晚年。您看这样好
吗?当然去办理这件事时，可能会有很多问题，要去找许多相关部门协
调，要一些时间，但是我们很乐意去做。您会把我们说得这些话听进去
吗?您此时此刻又应该拿出什么行动来呢?”
    不论哪一种危机现象的解除，都要解决相对人提出的问题，找到相对
人认可的、合情合理的解决方式。
  (四)帮助下台
  城管执法谈判者要争取危机态势的真正与最后解决，除了上面所说
的理顺情绪、说明法规、提出办法以外，还有一个就是帮助下台。由于相
对人与执法队员之间的激烈冲突所造成的态势，必然会惊动四周的行人，
而引起公众的围观。这也就是说，当执法危机一旦形成，便多了一个围观
者介入的问题，他们就会有形或无形地渗透到现场中来，作为一个独立的
现场因素，微妙地影响着危机态势的进行。原来只是执法者与相对人两
者的事情，一下子就多了一个“第三者”，多了一个可以干扰现场、干预危
机效果的实际力量。
    相对人在城管执法队员人情入理人心的谈判交涉中，态度慢慢发生
变化，将原来一种完全对立情绪、对立动作、对峙语言开始向着缓和的方
面发展，于是就出现了“冲突问题”得到基本解决。按理说，危机态势到这
里就已经被解除了，但从现场的实际情况来看，它还存在一个帮助相对人
下台的“技术处理”问题。对相对人来说，是自己能否得到尊重的大事，所
以顾及到相对人现场的脸面，便成为对危机干预最终成败的关键因素。
    执法谈判者帮助相对人“下台”，要从相对人现场的实际中去寻找，让
相对人在较为体面的情形中能够走出大众的围观，且不觉得难堪，最终取
得危机谈判的良好效果。
  其具体的操作方法有如下若干种：
  1．解除误会法。执法队员以相对人不懂城市管理行政法规为由，主
动为相对人的行为开脱，相对人不知不为过、行为过激可以理解、说真话
难能可贵、其实没有什么恶意。让相对人感到，“执法队员能让自己一切
的过错全都归结于无意、无恶、无害、无伤的范围，已经是很给面子了，到
了现在还有什么可说的呢?算了吧!”


城管执法操作实务
    2．条件满足法。执法队员认为相对人生活困难、年事已高、身体有
病、带有残疾，愿意为他们去找到一个合适的谋生渠道，让相对人觉得“这
种冲突能有这么一个结果，也不失为一种收获，在众人眼中这样退出也不
丢什么面子，干脆得好就收吧!”。
    3．人性感染法。执法谈判者说，“前面队员的行为不是有意针对他的
(相对人)，只是由于大家不太熟悉彼此的为人处事风格，对相互的心态也
不怎么了解，所以说起话来就不那么协调，就发生了一些冲突，其实这也
没有什么，与人交往谁不与谁产生一点矛盾呢?关键是看如何来解决，并
通过这种解决还可以加深相互的了解，还可以形成一些好感，说不定还可
以解决一些实际问题，因而现在你就只当什么事也没有发生，我们对你为
生存而努力是充分理解的。你现在只做一件事情，问题就全部解决了，一
个大方、实在、勤劳的人，从这里走出去，肯定会得到大家尊重的，不信你
就试一试。”执法谈判者说完这些话后，相对人会不同程度地发生内心的
变化动摇，改变对抗的状态，最终主动退出现场。
    城管执法谈判中的理顺情绪、说明法规、提出办法、帮助下台，是变复
杂为简单、变对抗为平等、变冲突为沟通的重要策略，是把政策和硬性规
定向现场实用效果发展的应对方法。事实证明，出现执法危机后，只有通
过现场谈判，快速扭转相对人的冲动心态，让相对人心有所动，才有可能
去缓和、控制、解除危机态势。
    本章通过对城管执法危机发生的原因、城管执法可能引发的危机、城
管执法危机干预的预案、城管执法危机干预的方法这四节，全面地论述了
危机态势现象及应对、控制、解决、消除的操作方式；立足于当前的执法实
际，总结了一系列较为实用的策略方式，包括语言表达、神态表情，行为表
现三个方面，让执法队员将执法危机干预看作是挖掘和发挥自己主观才
智及极限水平的实际舞台，既避免危机的到来，也不惧怕危机的出现。一
旦发生了现场执法危机，能够运用一般、特殊、极致三种操作体系予以解
决，让危机得以平复、执法得以继续、技巧得以提高、经验得以总结。

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后    记
    自城管执法系统成立以来，该系统对一个城市和区域的综合行政执
法管理发挥了重要的现实规范与督促作用，已经成为现代化进程中不可
缺少的一支重要执法力量。可以说，假若一个城市中一天没有城管执法
者的工作，这个地方就会出现脏乱，给城市交通、工商、治安、卫生、环保等
方面带来难以估量的损失。所以，它越来越受到政府与相关职能部门的
重视和认可。
    然而，另一个方面的情况却是，城管执法系统面临着各种严峻的考
验，承担着日益繁重而复杂的工作任务，这使得城管执法系统出现了严重
的透支，对某些局部地区的环境改善，城管执法几近于力所难及。如果这
种状态短时内得不到改观，不加大对城管执法的投入，可能以后的执法格
局还会继续恶化。究其原因在于：由于历史与现实的某些缘故，城管执法
长期在无强制权、缺乏公众理解、无充足人力资源、无合理体制的“四无状
态”中运行。这样的局势，对城管执法来说，就好像是一个背上压着沉重
包袱的人，却要求像正常人一样地走路甚至奔跑。这种情况正变得日趋
严峻。时至今日，凭借顽强的毅力，城管执法仍以柔弱的“身躯”，艰难地
履行着自己的职责。
    城管执法之所以困难与艰险，原因在于：黑车防不胜防，小广告屡禁
不止，无照经营猖獗，违法建设查处难，加上少数民族相对人、艾滋病相对
人、残疾人相对人、老年相对人、重病相对人的复杂性，使得城管执法稍有
不慎就会导致矛盾激化。在城管执法行动中各种社会潜在的矛盾和问题
集中显现出来，甚至发生相对人暴力抗法事件，屡屡导致执法队员挨打受
气、流血受伤、致残等情况发生。看到城管执法没有“动真格”，或是到了

?192?    城管执法操作实务
动真格的时候城管执法者也拿不出有力的措施，一些相对人对待城管执
法往往有恃无恐。
    应该看到，城管执法系统自成立以来，积累起了不少有效的工作方
法、对应措施、行动经验，只不过没有及时地将这些极其宝贵的执法经验
汇集起来，加以整理，用于提高执法效率。换句话说，就是当前城管执法
系统缺少一本能指导现实城管执法的专业教材。
    在认识到这个问题后，为了能够给城管执法系统的发展贡献一份绵
薄之力，我们于2004年初就开始筹划和开展以下活动：
    (1)连续两年在北京市城管执法系统先后举办了十期科级干部培训
班，共有l000人参加，此外，还举办了两期处级干部研讨班，这些活动集
传授专业知识、研讨重点、分析案例、总结心得、提出建议于一体，对近些
年来的城管执法工作经验进行了非常有价值的概括和归纳。
    (2)2005年11月，由北京市城市管理综合行政执法局牵头，举办了
“全国城管执法论坛”，这次大会获取了来自全国不同省、自治区、市的现
有工作模式及创造性的工作经验，使我们对中国式城管执法发展之路的
眼界变得更加开阔。
    (3)2006年1月，受建设部的邀请，我们赴珠海市参加“全国城管执法
局长研讨”活动，并做了专题性发言。其间，又与各个省、自治区、市执法
局局长进行了交流，更加详细地获取了各地宝贵的城管执法经验，尤其是
对突发性紧急事件、危机状态、难以处理的日常执法等问题的应对有了新
的认识。
    (4)为了对基层情况有一个系列的、真实的、有针对性的把握，我们于
2005年对北京市海淀区、朝阳区、丰台区、天安门地区等处的城管工作进
行了细致的调研，得到了大量第一手城管执法信息、经验、方法等资料，促
进了对城管执法现状认识上的深化。
    在取得了中国特色的城管执法情况第一手材料的基础上，我们在
2005年底开始了对《城管执法操作实务》一书的写作，经过一段时间的思
维与文字的拼搏，终于完成了本土化的第一本城管执法专业教材。
  这本教材具有这样几个特点：
  (1)立足于城管执法中的操作层面，紧紧抓住解决执法实践中的难题
来写作，同时又把一些现代执法理念引入书中，并提供了一些操作性的方

后    记    ?193?
法来帮助读者理解这些理念，以达到认识、现状、作法、标准的统一。
    (2)立足于中国国情，对城管执法工作进行一些深层次的探讨，提出
了城管执法前沿性的工作意见，对北京等一些地区城管执法的经验进行
了系统的总结，并经过整合以后纳入书中。本书会对不同工作经历、不同
岗位、不同资历的城管执法工作者起到交流与传播、研讨与提高、帮助与
推动的实际作用。
    (3)立足于通俗、系统、深刻、实用的写作指导思想，旨让广大城管执
法工作者不需要专业辅导就能取得自行阅读、自行理解、自行提升的学习
效果。本书也可以用做各级城管执法人员的业务教材。
    (4)本书写作没有任何可供参考资料，作者完全立足于对执法现状的
概括和归纳，提出一系列理念，总结了一些规律，整合成很多操作对策和
实用的工作方法，因此，本教材具有开创性的特点。
    北京市城市管理综合行政执法局、北京市市政管理委员会培训中心
组成了城管培训教材课题研发组。
    本书由北京警察学院高锋教授(国内公共安全危机干预的理论专家)
执笔。
    由于本书在全国尚属第一本，加之没有现存的模式可以参照，故而很
有可能存在这样或那样的不成熟和尚待完善之处，敬请广大读者批评指
正，以便我们在今后修订时作出进一步的改进。
课题研发组



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