温克坚：地方其实很差钱

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时间终将证伪一切。半年过去了，政府刺激经济发展的激情已经慢慢显出疲态，快速经济复苏的春梦开始慢慢被现实唤醒。

国家审计署在2009年5月18日发布的今年第3号审计结果公告（即《审计署关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况》）中提到如下内容：

“有些项目的地方配套资金到位率不高。截至2009年3月底，审计抽查的18个省（自治区、直辖市）335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94%，其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。从投资完成情况看，由于配套资金未到位、部分项目前期准备不充分等原因，有些项目不能按计划及时开工，有的已开工项目进展缓慢，一些项目已到位资金闲置，还有个别地方虚报到位配套资金和工程进度，个别项目用新增投资偿还以前年度拖欠的工程款，没有形成新的实物工作量。对策：审计指出上述问题后，国家发改委下发了《关于进一步落实新增中央投资项目地方配套投资有关问题的紧急通知》，有关地方正在采取措施，加快资金落实和项目前期工作，促进项目尽快开工并形成实物工作量。”

审计署这次似乎做了统计局的一部分工作，指出了政策扩展政策背景下，地方配套资金不到位的窘境。 而发改委的反应则包含了一些黑色幽默，似乎通过下发红头文件就能给制造压力，地方政府就能魔术般的创造出钞票，来加快资金落实。

那么地方配套资金到位率为何如此之低？显然不是因为压力不够或者政治觉悟不高？ 说白了，原因很简单，那就是地方政府其实很差钱。

在现有的财政征收体系中，中央政府占据大头，分割了大部分的财政资源。同时中央政府又通过控制资源性企业的定价权，来变相掠夺地方政府的财政资源。因此，长期以来，不但是国富民穷，而且是中央富，地方穷。在上一轮经济上升期，一些地方依靠土地出让等非税收收入，财政状况才大为改观。

而在金融危机影响下，中央财政虽然也受到影响，但是毕竟底子深厚，所以领导人说话底气很足，政策频繁推出（最新的一项政策是部署汽车家电以旧换新，出台财政补贴70亿元）。但是对于大部分地方来说，在经济危机冲击下，税收收入大减，而其他的收入，尤其是和土地相关的出让金更是暴减，因此财政压力陡增， 据说一些出口依赖比较严重的区域，财政已经快无米下锅了。

而在事权配置方面，地方政府却承担了大部分的职能—除了国防和外交外的公共事务，几乎都由地方政府来承担。公共政策往往是中央请客，地方埋单。中央整日出政策，地方忙于出对策。中央和地方在财权和事权配置上的结构性不对称是中国政治结构的一个内在顽疾。这种不对称在经济危机和财政扩张政策的双重压力之下，其败象更明显了。以4万亿政策包为例，中央财政只负责其中的1万多亿，大部分需要地方筹集配套资金。而实际上，中央财政迄今下达的不过是2008年底的1000亿元和 2009年初的1300亿元。审计署没有公布地方政府资金落实的数据，但是地方政府财政收入的囧像必然导致他们的拖延和敷衍。也许有人会问，为什么当初在呼应中央财政扩展政策时候，地方政府会反映热烈？ 甚至一度搞投资额度大跃进，要推出18万亿的投资计划？其实这些政策的初衷是为了争夺中央财政转移支付的蛋糕，不能当真的。

客观的说，地方政府还有很多融资渠道没有利用起来，比如地方政府发债机制。不过在父爱主义为特征的政治结构下，中央政府并不信任地方政府，地方政府也就无法以独立主体的资格来发债融资。在财政压力倒逼下，虽然中央最终同意代地方政府发行2000亿元的债券。但是地方债券额度分配并不是考虑到地方经济实力，地方偿债能力，而是向中西部贫困省份倾斜。这种偏爱政策的后果是，这种债券融资对于东部地区来说是杯水车薪，而中西部一些省份的债券发行则不被市场认可，乏人问津。

因此某种意义上，对于那些沉迷于通过倡导财政扩张政策来催动经济复苏春梦的学者和决策层，审计署的这份公告是一个及时的叫醒服务：凯恩斯主义也许功效一时，但是如何持续呢？

对于地方政府在中国经济社会中所扮演的角色，尤其是房地产市场中所扮演的角色，已经有很多讨论。关于房地产市场，地方政府也慢慢的取代了开发商而成为公众舆论谴责的对象。不过地方政府所面临的困境，其实和开发商一样尴尬，目前的事权和财权的配置结构，类似“既要马儿跑，又要马儿不吃草”，就是地方政府的制度困境。当然，这些话题不是简单的经济议题，而是中国的政治结构如何重设，地方和中央如何分权等宪政层面的话题，这里就不展开说了。

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