功能界别：香港特色选举制度的是与非

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功能界别：香港特色选举制度的是与非

原创 2015-09-28 张烨 政见

图：香港立法会大楼 作者：Philip Roeland
摘要
香港中文大学马岳教授的一项研究指出，在功能界别制度下，香港各界精英各自为政，向政府提出狭隘的界别诉求，而香港政府似乎也在碎片化地回应这些诉求，与特定界别进行利益交换，缺乏整体发展策略。

张烨 / 政见团队成员

香港立法会选举中，存在着一种几乎是世上独有的 “功能界别” 选举制度。这种制度以行业界别为单位，赋予金融界、旅游界、法律界等 28 个界别成员更多投票权。目前，香港立法会几乎一半议席 [1] 由 20 多万功能界别选民 [2] 产生，另一半议席则由全港 300 多万选民分区直选产生。

自功能界别 1985 年实施，并在 1997 后得到延续以来，人们对它的废存一直争论不休。支持者认为，功能界别能使各界 “均衡参与”，有利于香港的 “繁荣稳定”。功能组别还被视为抵御福利主义的 “堡垒”，随着民选议员增加，似乎政府开支必然会增加。

对于上述看法，香港中文大学马岳教授近日发表的一项研究给出了不同意见。他发现，功能界别议员大多关注狭隘的界别利益，而非商界或社会整体的利益。此外，地区直选议员也没有比功能界别议员提出更多增加政府开支的诉求。

议员的几类诉求

香港立法会有财政审批和监督政府施政的权力。每年，议员们会就财政预算案及政府施政报告，与政府代表展开两场辩论，并在发言时向政府提出某些政策诉求。研究者收集了1998至2008年间，功能界别议员和地区直选议员在这两场辩论中向政府提出的各项诉求，并按受惠范围和财政后果两方面对这些诉求进行分类。

其中，受惠范围分为 4 类：1）主要令自己所在界别或选区的人受惠，例如医学界要求政府增加对公立医院的投入；2）主要令商界整体受惠，例如降低商业税费，加强商业推广等；3）主要令大众受惠，例如提供更多公共品、改善环境、保障食品安全等；4）主要令底层或弱势群体受惠，例如专门惠及老人、少数族裔、残疾人、穷人等。

财政后果则分为 5 类，分别为增加政府开支、减少政府开支、增加政府收入、减少政府收入、对财政没有明显影响。

对比功能界别议员和地区直选议员

对两类议员的政策诉求进行对比后，研究者发现，功能界别议员提出的过半诉求都以自己界别为主要受惠对象，其中在施政报告辩论中占 54.4％，财政预算案辩论中占 54.9％。相比之下，地区直选议员的 “私心” 小得多，只提出了 5.3％ 和 5.5％ 面向自己选区利益的诉求，其余大部份诉求都面向普罗大众。

此外，地区直选议员更关心底层利益，在两场辩论里提出了 25.1％ 和 17.9％ 的相关诉求，高于功能界别议员的 7.8％ 和 4.1％。

而且，与一些人的想象不同的是，地区直选议员并没有让政府 “多花点”——他们和功能界别议员增加政府开支的诉求比例相近；但功能界别议员却更希望政府 “少赚点”，提出了更多减少政府收入的诉求。

有趣的是，两类议员都较少提出令商界整体受惠的政策，在两场辩论里提到的比例均在一成左右。

利益交换

或许有人会认为，香港立法会权力有限，功能界别议员提出的诉求未必能转化为政府政策。但功能界别不仅占据着立法会半壁江山，还在特首选举委员会扮演着重要角色。选出现任特首的 1200 名选举委员会成员中，超过七成（940）来自这 28 个功能界别。研究者对 2005、2007 及 2012 年特首选举期间媒体报导进行整理后发现，各界别的委员往往会在竞选期间向候选人提出有利于自己界别的诉求，如推动界别发展、吸纳更多界别代表进入官方机构等，而候选人为了获得支持，往往也会作出相应的承诺。

在对政府 1998 至 2012 年间推行的政策进行分类后，研究者也发现了明显的界别倾向。约有三成政策面向界别利益，即使除去有关教育、医疗等有关公众利益的界别性政策，余下政策仍是面向商界整体利益政策数量的两倍。

研究者认为，这些数据反映出：在功能界别制度下，香港各界精英各自为政，向政府提出狭隘的界别诉求，而香港政府似乎也在碎片化地回应这些诉求，与特定界别进行利益交换，缺乏整体发展策略。这不仅导致了社会发展与资源分配的畸形，也破坏了政府的中立性，带来新的合法性危机。

功能界别的问题，也贯穿于去年香港的政改争拗之中。香港民间不满政改方案中特首需由提名委员会（按选举委员会框架）提名，希望以公民提名的方式绕开为 “小圈子” 利益服务的功能界别，但未能如愿。其实，政改通过或者不通过，功能界别都在那里──继续壮大，也继续等待社会的追问。

[1] 本届立法会 35 个功能界别议席中，有 5 个 “超级议席”（区议会（第二）功能界别议席）由区议员互相提名，由不属于其他任何界别的选民选举产生，与一般功能界别选举有所不同。因此这里 20 多万选民选出的是30个议席。

[2] 20 多万包括个体选民和选举法团。功能界别议席中，有 18 个议席以公司或法团为投票基础。例如劳工界议员一直由工会选出，而非由广大劳工选出。一些富豪更可通过控制多间公司，在立法会选举中得到更多投票权。

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参考文献

Ma, N. (2015). The making of a corporatist state in Hong Kong: The road to sectoral intervention. Journal of Contemporary Asia, (ahead-of-print), 1-20.

微信编辑：吴睿  图片编辑：王靖雯