何兵：最高法院为什么越来越大？

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何兵



　　春节期间和最高法院的几位法官闲谈。中间，我问了一位法官：“最高法院现在有多少法官？”他皱起眉头算了算，说：“我也说不准，估计有六七百吧？你看，死刑复核上收，刑庭增加二百来号人。民诉法修改，加大民事再审力度，立案庭增加一两百号人……”



　　　　一、最高法院成了最大法院



　　最高法院有六七百法官，说明最高法院至少有二百个合议庭，可以向外输出“最终裁判”。这是个什么概念呢？这就相当于战场上有二百个“总司令”，可以向外发布最终军事命令。假如这二百个“总司令”分别在二百个防区作战，且防区互不交叉，问题并不大。问题是，法官们的防区交叉不清，有些甚至完全重叠，这仗怎么打？



　　我们来比较一下。美国最高法院法官9人，日本最高法院法官15人，英国上议院法律议员加上常任法官人数，最多时也仅有30余人……我们的最高法院，当之无愧地成了最大的法院。最高法院越来越大，其弊害是什么？



　　首先，最高审理的案件必然成倍增长，否则就是人浮于事。能上最高法院审理的案件，总是矛盾最复杂的案件。结果最高法院引火上身，成了社会矛盾的纠集地，不仅有苦难言，而且与“纠纷在基层，解决在基层”政策选择，背道而驰。



　　其次，最高法院的裁判是最终裁判，对于地方法院具有指导作用。师长失误，受害的是全师；总司令失误，受害的是全军！最高法院一旦裁判失误，就等于向全国法院发出了错误指令。由于难以承受错判之重责，为了尽量减少失误，统一法律标准，最高法院的必然选择是：加大庭长们和审判委员会的监督力度。这不仅与审、判不能分离的法理矛盾，而且，假如每个合议庭每年作出三十至四十份裁判（按每位法官每年承审十多件案件测算），全院的裁判总数应在六千至八千之间，（按最高法院2008年审结7725件）。庭长们和审判委员会监督过来吗？除非他们是千眼百臂的巨人！



　　再次，最高法院的法官权力最大，因为他们是最终裁判者。从“权力使人腐败”这一基本原理推演，最有权力的人最容易腐败。最高法院必须建立独特的、无懈可击的防腐制度。最高法院可能建立这样的制度吗？我们当然不能否定这种可能性。但如果最高法院能够建立一套无懈可击的防腐制度，那为什么不在基层法院推行这样的制度呢？这样不就实现“矛盾在基层，解决在基层”政治理想了吗？将“完善防腐制度”的试验，放在最高法院自身进行，就是将最高法院作了改革的“试验田”。改革之所以要有试验田，是因为改革存在失败的风险。为了控制可能失败带来的恶果，试验田总是越小越好，最高法院是国家的命根子，怎能成为试验田？



　　腐败分子在其未暴露之前，看上去总像个好人。“一看就像腐败分子”的人，电视上常有而生活不常有。被双规的最高法院前副院长黄松有，我见过几次。面孔方正，言谈随和，“看上过就像个好人”。由于不知道腐败份子在哪里，最高法院的行政长官们，只好将所有的法官作为防范的对象。其责任之大，心思之重，可想而知。最高法院领导们的首要任务，应当是政策和制度的研究与创新；他们研究的案件，应当是具体重大政策性和法律性的案件，不能身陷琐务。庞大的最高法院，使领导们身陷自身行政事务管理，对没有法律和政策价值的案件把关……



　　最高法院越来越大，还有其它许多弊害，容不再举。那么，最高法院为什么越来越大呢？



　　　　二、司法改革方向出了偏差



　　由于基层法院腐败频发，作为承担政治责任的最高法院，要想办法解决。基层法官腐败，当然是因为权力失去有效监督。传统和现在学界的普遍思路是，通过加大上诉审和完善再审制度来解决问题。其走的是“收权”的路子。就是将基层法官的权力，通过上诉和再审，收到审判委员会或上级法院。法官的权力是审理案件，权力“上收”必须案件“上收”。自然的结果就是，上级法院的案件越来越多，机构越来越大，形成“头重脚轻”的司法格局。据说，刑诉法学界和行政法学界有些人，还在奔着这个路数在研究。我的研究结论是，这是死路一条。正确的努力方向是，向基层法院“放权”！



　　香港虽然是特区，但它的法院从法律上而言，也是地方法院。香港法院享有最终裁判权，最高法院并不对其监督，但没听说香港法院出了乱子，更没有香港当事人到最高法院上访。这是为什么呢？这一确切无误的事实，值得三思。



　　读者和法律界的朋友们可能要问，基层法官权力有限，都出了这么多乱子，如果再放权，不是乱上添乱吗？答案是，在放权的同时，通过制度建设，让人民群众来监督。这就涉及到“司法民主化与法官职业化”这一司法建设的核心命题了。如果人民群众不能有效地监督地方法官，可供选择的道路仅余两条：一、通过上级法院来监督。如前所言，此路不通。二、通过同阶官僚来监督，即加大政法委、纪委、人大对具体案件监督。此路一开，审判独立无存。败诉的当事人，将上访到政法委、纪委、人大等一切可以左右法院判决的机构。诉讼关系更加混乱，上访难题无以破解。正确答案是什么？



　　答案是，通过制度建设，让人民群众有序地监督地方法官。于此同时，向地方法官放权，从而实现“纠纷在基层，权力在基层，解决在基层”的政治理想。据报道，最高法院要求“各级人民法院要建立健全民意沟通表达机制，畅通获取社情民意渠道”。这条路走对了。



　　　　三、司法民主是权力下移的前提



　　上级法院的功能主要在于法律统一，而非司法公正。如果制度合理，基层法院可以和上级法院一样公正。缘此，司法改革的正确方向是向基层放权。为防止权力下放导致权力滥用，必须配合司法民主性建设：



　　其一，完善人民陪审制，从根本上扭转人民陪审员成为“人民陪座员”这种现状。只有落实人民审判权，才能落实人民主权，实现司法的法律性和人民性统一。国外司法审判无论对错，人民鲜有上访，原因何在？原因之一是，他们让人民审判人民。对人民的判决不服，上访到官府又有何用？建议最高法院就此试点，探索出一套切实可行的经验。



　　其二，最高法院制定司法解释，不能仅仅征求相关行政部门或人大的意见。要充分认识到，这些解释属于社会规范的一种，是在替社会立法，必须让社会广泛参与，杜绝少数法官、学者、官员们闭门为社会立法现象。



　　其三，民主评议司法绩效。司法是人民的，人民当然有权力评估司法的工作。要完善人民代表大会制度，在保证法院独立审判案件的前提下，落实各级人民代表大会对法院工作的监督权。此外，广泛开展对司法工作的民意调查。中组部委托国家统计局在全国范围内，开展对组织工作满意度民意调查。此举受到各界好评。这样的措施应当在司法领域展开。客观调查是正确决策的基础。人民对司法满意度到底如何？司法的成绩和缺陷在于何方？人民希望司法有什么样的进步？对司法有什么样的新需求？这些问题不是由法院来回答，而是由社会来回答。只有准确地把握人民群众新需求，才会正确决定改革的方向，增强改革的决心和力量。



　　其四，让人民有效并有序地参与司法官员的任用。在执政党提出通过党内民主推动社会民主，让人民群众有序地参与政治过程这些命题后，法学界应当研究如何完善并健全法官任用和提拔制度。法官任前可否公示？党对司法官员的提名和任用，律师和社会如何有效参与？应当通过制度设计，使党的意志准确地反映人民群众的意志。



　　其五，法官下沉。为保障司法独立审判，加强司法权威，中院以上法官由全国人大任命，他们是国家派驻各地方的法官，而非地方的法官。为保证法官的公正性，必须彻底切断法官与地方千丝万缕的联系，国家法官必须全国巡回。制度上，给予他们丰厚的待遇，不仅任职期间衣食无忧，退职以后待遇也应基本不变。在法官国家化以后，最高法院、高级法院的法官应逐级下沉，压缩最高法院和高级法院的规模，将审判力量充实到第一线。为了从制度上保障基层法院的审判力量，应当规定，中级以上法院的法官必须从基层优秀法官、检察官和律师中选任。



　　第六，司法改革方案，应广泛征求民意。国家司法制度、诉讼制度的设计和改革，应当广泛地征求人民群众的意见。司法改革决不能被看成法官们的自我改革，必须被看成是国家政治改革的一部分，应当由执政党主导而不是法官们自我主导。执政党提出的改革草案，应广泛并有效地征求社会意见，再通过人大制定法律来实施。只有坚持司法民主性，在党的领导下，动员人民群众投身到司法建设中来，司法改革才可能获得源源不断的坚强动力。



　　　　结语：司法改革需要小岗村      



　　司法改革的路，下一步如何走？理论和实务界争议颇大。比如北京大学法学院的张千帆教授、贺卫方教授就认为，司法改革应坚持职业化路线，司法改革不走回头路。而我和其他一些学者则坚持“法官职业化与司法民主化”要同时推进——该回头时就回头。虽然各方争议较大，但大家的共识是：中国的司法改革，任重道远。没有人敢确保其所提出的改革方向性建议和具体措施，不出偏差。北大张千帆教授提出“司法改革需要小岗村”。对此我无条件赞成。确实，我们没有退路；确实，我们需要改革；确实，我们不敢保证哪种方案是一路畅通。为此，我们需要“司法小岗村”，——不是一个，而是若干个。