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土地换户籍：妥协还是变革？
2010-10-29 14:12:48 来源: 财经杂志(北京) 跟贴 9 条 手机看新闻
当前中国发展的困境是，城市化进程遭遇了巨大的阻力。表面上城镇常住人口占总人口比重一年上一个百分点，实际上，大约有1.3-1.5亿的城镇常住人口是没有当地城镇户籍的进城务工人员。中国城市化率仅47%，连世界平均水平都不到，远远落后于中国的工业化水平。
作者：陆铭
当前中国发展的困境是，城市化进程遭遇了巨大的阻力。表面上城镇常住人口占总人口比重一年上一个百分点，实际上，大约有1.3-1.5亿的城镇常住人口是没有当地城镇户籍的进城务工人员。即使将这些人全部计入城镇人口，城市化率也仅仅47%，连世界平均水平都不到，更远远落后于中国的工业化水平。随着城市化水平的提高，非本地城镇户籍人口比重越来越高，在东部的城市，外来人口超过本地人口已经不是稀罕事，在上海，外来常住人口的比重接近三分之一。不同户籍身份的人之间的社会分割正在中国的城市累积起各种矛盾，而“土地换户籍”是突破这一困境的可行药方。
伟大的变革
当前，很多地方将农民集中居住，再将原农民宅基地复耕为农业用地。只要农民集中定居点占地面积小于原农民宅基地的总面积，其差额就形成了“建设用地指标”，可以用于工商业开发和基础设施建设，而且不突破国家对于建设用地指标的总量控制。这种不以改变农民经济活动和身份为前提的“土地置换”并不是真正的“土地换户籍”。
我一直强调，“土地换户籍”应该有两个前提。第一，就业，放弃土地的农民获得城镇户籍，必须以在城镇地区已经有就业为前提。第二，自愿，任何政府强制性地低补偿地把农民的土地征用的做法应立即停止。所幸的是，最近在重庆推开的改革方案已经包含了这两层意思。这个方案还给予了非重庆户籍的打工者在一定年限后获得重庆城镇户籍的可能性，也给予了已经没有土地但在重庆就业的农民转市民的可能性。值得肯定的是，是否放弃自己在农村的土地和宅基地，并获得重庆城市户籍，选择权在农民。
更重要的是，“土地换户籍”的重大创举是将土地的使用权和所有权相分离，并由此使得土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。给定现有的法律安排，如果直接将土地所有权赋予农民，除非修改法律。很多人说，法律是可以改的。问题是，法律改了，是不是对农民就更好?设想有个在城市打工的农民，他家住在离城市很远的农村，即使将他家的宅基地所有权界定给他，这个所有权也不值钱。但是，如果将他的宅基地所对应的建设用地指标作为土地使用权界定给他，这个指标的价值却可以与原宅基地的区位脱离，因为，它的价值体现在它可以被用来将城市近郊的农业用地转化为建设用地，实现土地的增值收益。
现代经济学一个迟到但却伟大的认识是，空间(或者说地理)对劳动生产率和资源利用效率有决定性的作用。而“建设用地指标交易”的伟大之处在于，它可以回避掉法律层面的障碍，解放城市近郊土地的生产力，并且使农民宅基地对应的建设用地指标成为有价值的资产，有利于维护农民的权益。
伟大的妥协?
“土地换户籍”这五个字让人浮想联翩，侵权、剥夺、腐败、贫困……而且常有具体的实例让人在情感上倾向于否定这场正在涌动的变革。“土地换户籍”这个词之所以被妖魔化，是因为它成了地方政府为了追求GDP和税收而圈地、圈钱的代名词。最近，在凤凰卫视的一次辩论里，我说，不能因为一场改革在具体操作环节中出现的问题，而让整场改革夭折。
我可以预见，这篇文章的读者会举出各种实例来提醒我现实是如何的灰暗和残酷。我要说，改革是否应该推进，首要的标准就是，它是否能够增进公共利益，或者说“做大蛋糕”。“土地换户籍”在第一个标准之下毫无质疑的必要。第二个标准是利益分配的公平性。在土地换户籍的改革中，公平的底线是不让任何人利益受损，一个更高的要求是，让处于弱势的农民得到足够高的补偿。人们习惯于用第二标准上的缺失(特别是个案中的不公平)，取代第一标准在全局意义上的进步。我坚持的看法是，给定现有的法律，特别是土地所有权的安排，如果说“土地换户籍”是个妥协，那也是伟大的妥协，它的伟大之处就在于，它是一场巨大变革的第一步，其意义不亚于当年的家庭联产承包责任制。至于这场变革中出现的阴影面，则要在媒体上曝光，要用法律去规范，中国的进步如果没有这种气魄，已经难以推进。我们不能为回避矛盾而停滞不前，不能等矛盾转化为危机，才认识到改革贻误了时机。
从道义上来说，我绝对同意，“应该”给进城打工的农民城镇户籍，消除所有与户籍挂钩的城乡间福利差距。我也赞成，给户籍“应该”不要与农民是否放弃在农村的土地使用权为条件，无论是农业用地还是宅基地使用权。但是，我们同时也要知道，中国的地方公共服务提供主要是由地方财政来支撑的，而城市公共服务总盘子的大小主要就是由当地城镇户籍人口的规模决定的。正是因此，才需要让建设用地指标在空间上再配置，使城市近郊土地产生增值收益，以此作为农民工进城的资金来源。当然，我也一直说，城市人要摆脱外来人口在和自己分蛋糕的狭隘思维，认识到城市扩张过程中的规模经济可以进一步增加“蛋糕的尺寸”。但是，现实是，人们通常没那么有远见，在这种情况下，如果不妥协，硬要把“应该怎样”的问题先讲清楚，那么，由当前的户籍制度和社会分割所积累起来的矛盾和困境将越演越烈。既然如此，如果“土地换户籍”的改革能够让多方利益共赢，为什么不在这一点上寻求突破呢?“以退为进”，还是“清谈误国”，这就是当下要做的抉择。
最近这几年，我一直在呼吁，农业用地跨省(市、区)的“占补平衡”要解禁。在重庆做的“土地换户籍”的改革本质上就是在做市域范围内的农业用地“占补平衡”，在城市近郊占用农地，在远郊将宅基地进行复耕整理，保持农业用地总量不变，但土地利用效率大大提高，城市产业发展和增加就业可以获得更大的空间。重庆改革中出现的建设用地指标空间大挪移所解放的生产力，应该被高层决策者看到!
但是，当前中国在城市化进程中出现的困境，根本不是像重庆这样一个省(市、区)内部的问题，而是跨省(市、区)的劳动力流动已经大规模出现，但这部分“外来人口”却被一道玻璃幕墙挡在就业所在地的福利、公共服务和社会保障体系之外。我一直呼吁的就是，应允许进城农民用家乡的宅基地对应的建设用地指标，换取他们在就业所在地的户籍、公共服务和社会保障，让城市扩张和就业增加的地点一致起来，这才解决中国的大问题。
当前以重庆为代表的市域范围内的“土地换户籍”改革为解放思想开了个头，现在需要的，是进一步的突破!
(此文经编辑后发表于近期的《财经》杂志。此处为原文。)
(本文来源：财经杂志 )
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发表于 11-2-2010 18:30:04
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