梅春来：谈谈行政机关败诉率与恶意缠诉问题

bridged

2015-11-11 梅春来 怎么办phronesis

法义
名家与您论道法治。

关于行政诉讼中行政机关败诉率和恶意缠诉问题，资深行政诉讼律师以实务经验讲述观点。


最高人民法院向全国人大作出的关于行政审判的工作报告中提到行政机关败诉率9.1%和恶意缠诉等问题，有人希望我讲讲这中间的关系，那我今天就讲讲怎么看行政机关这个败诉率和恶意缠诉的问题。

行政机关败诉率是衡量一个国家法治化程度的重要指标，但不是绝对的指标。比如我们将行政机关的败诉率换成胜诉率就是90.9%，一般情况下可以简单看成行政机关依法行政的程度达到了90.9%，比湖南提出的已实现法治化程度96.6%要略低。但是我们把这个指标从老百姓的角度替换一下的话，也就是说老百姓和行政机关打官司只有9.1%的胜诉率。如果行政诉讼的立法目的是为了解决行政争议，以维护公民、法人、其他组织的合法权益为角度，那么目前的行政诉讼机制只能解决9.1%的行政争议。从这种反向的答复中我们可以看到，这么小的败诉率比例反而证明了当下的行政诉讼渠道并未能实现保障公民权益之效果。

需要说明的是周强大法官所指的行政机关败诉率9.1%是指2010-2014年的五年平均数值，这五年除了2014年行政机关败诉率12.7%外，其他的年份行政机关的败诉率大致7.9%-8.6%之间波动，因此，行政机关数据上真实的败诉率应在9.1%之下，之所以说是数据上的真实是因为仅是这个数据也与现实不符。

最高人民法院向全国人大说明的这一组数据之所以不太能说明当下的行政诉讼环境，是因为行政机关败诉率的产生实际受到多种因素的影响，而这些影响因素是周强这种没有审判经验的大法官所无法深味的。



依我从事行政诉讼的经验来看，中国的行政诉讼中行政机关败诉率大致应在35%才是真实的，换而言之，行政机关的胜诉率应在65%，只是勉强达到合格线。当然我没有真实数据可供展示，这个数据是有点主观的，但虽说是主观却并不比最高法院的数据差，因为官方的数据亦从未准确过，他们复杂的统计计算反而不如老百姓的实际体验来的深刻。当然，即使我说行政机关当下真实的胜诉率在65%，依法行政勉强达到合格线，但还是有很多当事人不认同，说我将他们的指标说高了，有点粉饰的味道，这也是真实的情况并非虚言。

那么为什么中国的行政诉讼中行政机关败诉率大致应在35%才是真实的？我认为原因大致如下：

1、除了北上广等几个经济发展不错的城市外，其他内地二、三线县市地区下的行政机关，存在着大量的法盲式行政，这些行政机关在处理政务时根本就没有法言法语，大量的行政纠纷虽然产生但并没有纳入行政诉讼的范围，原因是这些行政机关也知道自己的处理方式可能在法律上站不住脚，所以根本就不出示行政执法文书，他们一贯本着能说能做就是不能黑字白纸的原则处理政务。其次，大量的行政行为老百姓并不知道能不能告以及老百姓因没有获得执法凭证而无法提起行政诉讼的情形，这两者互为因果，导致大量的行政纠纷徘徊在法院之外，令法治环境日趋恶坏，这就是为什么最高法院报告行政机关的胜诉率达到了90.9%，而老百姓却越发感觉行政机关行政执法之恶劣越来越罄竹难书。

2、很多老百姓提起的行政诉讼因缺乏专业律师的代理而导致败诉，这也是行政机关胜诉率高的原因之一。行政诉讼看起来极为简单，不外乎撤销、确认违法、判令给付、责令履行，来来回回就这几招，但何种行为可诉？何种行为不可诉？何种行为应做何种诉求？何种诉求应立何种审查标准？何种公告可以诉？何种会议纪要不可诉？这些问题法律条文是不会有直接答案的。法条规范之所以无法穷尽是因为行政行为的模式无法穷尽，中国那么多等级不同、业务类别不同的的行政机关，法条无法直接规定这个部门所发的通知是具有告知性质之文书还是属于对当事人直接设定权利义务具有法律拘束力之行政决定书？行政诉讼不啃几部大部头的行政法理论性书籍，光看法律条文是连门都进不去的，这与民事和刑事不同。民事大部分的交易类型包括交易规则大致都能从法条上找到对应答案，刑事案件对比着条文也大致能知道自己该判几年。但老百姓自己提起行政诉讼你让他们找找法律条文还行，但若要让他们像律师一样专门啃几部大部头的理论性书籍才去起诉是做不到的，所以老百姓自己提起行政诉讼，经常搞错诉讼请求，他们大多喜欢按民事诉讼的方式直接提出自己的想法，而不是根据行政诉讼的诉求类型提起相应的撤销之诉、确认之诉、给付之诉亦或是课予义务之诉。这一类老百姓起诉错误的案件大致要占到35-50%之间，这个比例也与行政案件大致是有60%左右的比例没有委托专业律师代理相暗合，但这一部分情形客观上也增加了老百姓的败诉率。

3、行政和解撤诉案件，这一类案件往往是行政机关作出的行政行为存在违法或瑕疵，当老百姓将这类行政行为诉至法院时，有一类是行政机关自认行政行为有瑕疵而主动撤销，有一类则是法院主动向行政机关释法或做行政机关的工作从而妥善解决了老百姓的问题，这两类案件因和解达到起诉目的了而易被撤诉，故而就没有统计到行政机关的败诉率当中，也是导致行政机关败诉率极低的原因之一。

4、法院不敢判行政机关败诉的案件，尤其是因重大项目工程建设而引起的行政诉讼为典型。为了给这些重大项目工程保驾护航，法院不惜以公共利益为由强行将一些明显违法的行政行为予以合法性维持，这类案件有些是行政机关本应败诉但因其他非法律因素的原因而胜诉，故进一步抬高了行政机关的胜诉率。

综合以上影响行政机关败诉的原因，可以得知目前的行政机关败诉率并不足以代表当下行政机关依法行政法治化的程度，也不能简单地视作行政诉讼日趋恶化的指标，而是要结合撤诉率一起来看，这样才能大致体现出行政诉讼解决行政争议的功能。

为什么要结合撤诉率一起看，是因为撤诉案件的一大部分是因老百姓的诉求实际得到了解决从而主动申请撤诉的，只有很少一部分是因为老百姓意识到确实告错了才撤诉，否则行政案件只要立案了，不将所有程序走完，鲜有老百姓愿意主动申请撤诉的。

这次周强的工作报告中，我看到了2012年行政机关败诉率是7.9%、2013年行政机关败诉率是8.6%、2014年行政机关败诉率是12.7%，从统计数据上看，行政机关败诉率是在增高，特别是2014年突然增加到了12.7%，似乎行政诉讼司法审查力度越来越强，看起来非常良性，但在我们这些专业的行政诉讼律师眼里却并不觉得是件好事，反而是件坏事。为什么？因为这个数据的变化意味着法院内的行政法官已不太愿意拉下脸来与行政机关通过协调的方式解决老百姓的实际问题，出现行政机关败诉率突然抬头，抬高的部分很多是因有些法院图省事一判了事，而老百姓只获得了一纸胜诉判决书却并没有解决其实际问题，在这种情况下，行政机关的败诉率与老百姓通过行政诉讼是否实际解决行政争议则呈反比状态，这话听起来莫名其妙，无法理解，但却是中国行政审判的实际情况。



好了，分析上述问题后，我们再来看恶意缠诉和浪费行政审判司法资源的问题。

据我所知，恶意缠诉不能完全排除，但这个比例绝对低于行政机关的败诉率9.1%。被最高法院和人大代表视为恶意缠诉的大致有两类情形，一类是因为老百姓不懂行政诉讼，通俗地讲一开始告错了，一审、二审程序都败诉了才在这个过程中搞懂了自己为啥告错，这时候换个正确的方式再来告，法院就会认为你这个案子法院已处理过了，不能重复起诉，再起诉就是恶意缠诉了。另一类是法院作出判决责令行政机关对老百姓提出的要求重新作出处理决定，行政机关换个理由又作出与原先相同的行政行为，老百姓不得以只能继续诉讼的案件。这类案件行政机关常干一些缺德的事情。举个例，陆河县人民法院作出（2014）汕河法行初字第2号判决，责令陆河县国土资源局限期对原告的政府信息公开申请履行法定职责，判决生效后，陆河县国土资源局重新作出一份答复，告知原告可以来查阅，但对原告公开信息的要求却一字不提，这样搞的好处是什么？你说我没履行判决，你看我履行了判决，重新作出了答复，但你仔细看他的这份答复，实际上是什么都没有答复，就是没有原告要的内容，这样的例子层出不穷，而行政机关自以为得计，如果老百姓收到这样的答复再起诉，行政机关和法院又会委屈的说，你看，你这是恶意缠诉，浪费了我们宝贵的司法资源。列举的这起案例并非只是极端的个案，我想告诉大家的是，周强大法官和人大代表所指责的老百姓恶意缠诉，多数就是这一类的案件，极少数低于9.1%的案件才是老百姓故意恶意缠诉的。以我的经验来讲，到目前为止，有经常碰到过老百姓因告错而试图重新告的案件，而没有碰到过为了诉讼而诉讼的恶意缠诉，当然我没有碰到过不代表完全没有，但若是比例实在太低，那就不是最高法院要面对的问题，更不是人大立法需要调整的问题，因为它不具有普遍性。

至于说浪费司法资源的问题，我觉得这个板子完全不应该打到老百姓的屁股上，实在要打的话，也应该打在立法的人大代表、学者和法院的屁股上。

在立法方面，人大代表和学者是完全不懂司法实务的现状，说为了防止恶意缠诉要提高当事人的诉讼成本，我有时觉得说这话特别不要脸，为什么？因为行政诉讼的本质并不在于直接解决当事人的实际问题。行政诉讼不像民事诉讼，由法院作个判决，这个房子就归你了，这对当事人是有直接利益。那行政诉讼解决什么问题？在我看来，行政诉讼所要解决的是法律含义不确定部分和行政规则是否有效适当的问题，比如当法律中不确定性概念存在两种不同理解的时候，由法院通过行政诉讼中的司法审查确立某一种解释才是符合法律的本意。举个例，行政机关以违法行为人情节严重为由对其作出罚款的处罚，这里“情节严重”是个不确定性概念，就需要法官去合理的界定情节严重和情节轻微之间的差别，并以司法所确立的标准去衡量行政机关是否达到以情节严重的标准所需要的证据标准，从而间接判决对当事人的处罚是否需要予以撤销或变更。也就是说，正常的行政诉讼并不关注原告被处罚的事实本身，而是关注行政机关所使用的执法标准是否符合法律标准，当法律的标准或含义不确定时，行政法官的任务就是在司法判决中阐述理由从而使其清晰化并加以确定以成为行政机关今后执法的参照标准。同时，也正是因为行政审判的注重点不在当事人权益本身，因此，行政诉讼费不参照民事的标准执行。我们知道民事纠纷是私权纠纷与当事人之利益密切相关，行政诉讼虽然是因当事人的利益而提起，但解决的却不是当事人的直接利益，主要是为了通过纠正和填补法律之规则进而使得诉讼当事人和其他当事人间接获益。再者，行政机关因执法上的错误却要当事人支付高额的诉讼费和律师费来纠正，这种立法所指向的价值显然与法律的公平性相脱节，尽管我知道诉讼费是可以通过败诉的方式由行政机关承担，但行政机关费用的支出是由财政预算来保障，而财政就是全体纳税人支出的，所以两者是有价值上的衡量基础，并不能一边倒。

另外，学者的有些观点纯属是想当然的，行政诉讼法修改时，他们认为经过复议的案件均需将复议机关纳入被告与原行政机关一同起诉，以为这样可以逼着复议机关在复议时可以加强责任心，但现状是行政机关自己大量破法毁法，绑在一起只会令行政机关上下一体同盟攻守地对付法院和当事人，诉讼本身就体现私利，这一点放在行政机关同样也不可避免。因为行政机关也想赢，所以私下是可以用些手段的，有这样的基础再加上现在的立法就逼着很多复议机关为了应付行政诉讼又成立了行政复议应诉服务中心或律师顾问团这样内部机构，大家想想，这又得浪费掉多少的税款？而实际效果如何，我看恐怕更差，区法院看着市政府坐在被告席，想想就知道是什么结果，行政法大家马怀德事后不也说这是事先没有预料到的嘛。



再来看浪费司法资源的问题，据我看来浪费的不是老百姓，而是法院自己，为什么这样讲？因为我们现在的行政司法判决连法官自己也常将他人作出的判决视为个案的效力，很多行政法官都有将行政判决当民事判决看待的倾向，认为裁判结果只拘束个案当事人，但忽略了行政诉讼案件中法官是解决法律问题和规则问题的，判决结果并不直接决定当事人的权利义务关系，比如台湾行政判决不仅对案件当事人具有拘束力、对司法机关、行政机关均具有拘束力，其中行政判决所归纳的司法意见对相似的案例可以一体参酌使用。这种做法有什么好处？就是别人起诉过一次，该案所确立的规则，行政机关自动会根据司法裁判意见去修正自己原先的规则，以后的人就不用再重复起诉了，你看，司法资源不就省了吗？而且司法权威也出来了。另外就算有行政机关不识趣，非得不改，那么后来起诉的人只要引用前案的司法判决所确立的规则，后案法官也会尽可能地去遵循，从而后案作出来的判决和前案是一样的，这样一来所有的行政机关就会知道类似的案件只要到了法院得到的结果和前面那个案子是一样的，这种司法效果不仅影响本机关的执法，也连带着影响着其他机关在处理相似案件时都会参照前案的裁决意见执行，这是了不得的事，所以法官的判决是一言九鼎的。

但是我们大陆的行政审判是什么状态，一个被法院判令撤销的案件，行政机关重作，当事人再起诉、法院再撤销、行政机关再重作，如此反复折腾，司法资源是不是严重浪费？还有一类，一个行政机关的某个案件被法院判决撤销了，判决中法院告诉这家行政机关你在这方面错了，但过一段时间这家行政机关又以被法院撤销案件的相同理由对另一当事人作出处理决定，如果法院再一次以相同的理由撤销，那么行政机关就会知道是绕不过去，下次他就会改，但如果换另一个法官审理，这个法官作出了与前案相反的判决，那么行政机关就会有侥幸的心理，就会坚信司法判例不过是个案效力，于是同样的问题，不同当事人就会反复起诉，司法资源就会再一次消耗和浪费，这种浪费比多收当事人几个诉讼费要严重多了。

有行政法官也曾经跟我说过，我们国家没有明文规定适用判例制，我们不敢直接引用，我反驳说，并不需要你直接引用前面这个案件的案号，如果你认同前案的判决，只需将前案判决的理由以你自己的方式写在判决里面就行，这纯粹取决于前面这个判决所阐述的理由你认不认同的问题，要什么明文规定？


版权声明
本文经作者授权刊发《怎么办》微信公共号。转载请署名“怎么办”，并附logo及原文链接。联系我们我们可直接回复。

http://mp.weixin.qq.com/s?__biz= ... 9Nw#wechat_redirect