楼台：减税还有戏吗？

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减税还有戏吗？

原创： 楼台  虎嗅APP  2018-08-29


虎嗅原创组作品
作者丨楼台
编辑丨李拓

2014年3月22日，柳传志在“中国高层发展论坛2014”现场，向时任财政部部长楼继伟发提问：

  “（中国经济）一直是政府的财政收入增长最快，然后是GDP的增长，最后是老百姓收入的增长，老这么下去我自己以为中国永远变成不了内需拉动的国家，不知道楼部长，您怎么看这个问题？“

这个问题立刻引发全场鼓掌，楼继伟部长立马否认柳的“指控”，回应道：“我也给您鼓掌，如果我能出现您说的那种现象我就太高兴了，没那回事儿了。”

不过，楼继伟部长还是“多此一举”地解释，由于金融危机的冲击，中国政府实施了大规模刺激政策，PPI （生产者物价指数）高于CPI，加上中国实施间接税，所以税收增长就高于 GDP 增长，但是，这种情况是不可持续的，PPI 已经低于CPI。

楼部长还不忘安抚众人：

“今后我们更加重视增长质量，更加注重环境，而不是大规模的通过财政刺激去投资，减少那些不必要的产能过剩。因此，我没有你那么乐观。”

楼部长的回答“没那回事了”与公众的认知和历史的经验完全不符，引发舆论哗然。楼部长高居庙堂，自然不在意舆论的飞短流长，但信奉“不做改革牺牲者”的柳传志发现此举给自己挖了坑，像一个旧俄小公务员一样诚惶诚恐。

不过，柳传志不愧为江湖教父，在国有企业改制的大风浪中全身而退的人物，知道如何跟领导打交道。 切尔维亚科夫用两天把自己吓死了，柳传志不到两天就找机会给领导圆了场。2014年3月25日， 柳传志在“中国绿公司年会”上替领导解释，楼部长的意思是以后大概不会了，自己虽然不懂为什么，但是希望媒体息事宁人，“各位笔下留情，别把这个事弄大了。”

可惜，税收触及中国人的敏感神经，舆论的涟漪并未恢复平静，反而持续发酵。3月31日，柳传志出席清华经管学院建院30周年论坛，对媒体说了心里话：

“楼部长要是看了，肯定很生气，我看了以后就很紧张的，这个玩意弄的领导同志不高兴也是不行的。但是，我估计那个媒体其实并没有真正听明白楼的话，楼部长说没有那么一回事，其实他是说以后那个日子没有了，不是那样的。”

可惜，时间是检验真理的唯一标准。

2014年的财政收入8.6%, 仍旧超出当年 GDP 增速7.8%。 2015年财政收入增长8.4%，GDP 降到了6.9%。2016年，财政增长下滑到4.5%，低于 GDP 增长6.7%，这样的日子，持续不到一年。2017年，政府财政收入增长7.6%，再次高于GDP 6.9% 。特别是，总理在《政府工作报告》中强调5年大幅的降税减费，累计减税超过3万亿的背景下，财政的超收尤为显眼。

财政部的记者招待会上，面对记者关于财政超收的问题，新任财政部部长肖捷回答：

“经济活力不断增强，企业效益也不断改善，这是财政收入增长的基础条件。其中也包括工业生产者出厂价格（PPI）上涨较快 ……税收是以间接税为主，税收收入对工业品的价格是比较敏感的……近几年连续实施“放水养鱼”的减税降费政策，不断培植和发展新的税源，这为财政增收提供了源头活水……需求也出现回暖，进口的商品量和价格都出现增长，这也导致我们国家的进口税收相应增加较多。”

熟悉的配方，熟悉的味道。但不合史实：改革开放后，中国经济持续增长，而中国财政收入占 GDP 的比重却是一个 U字形，由降转升的转折点是在1997年。

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1997年，金融危机重创东南亚，泰国、马来西亚、菲律宾、印度尼西亚等国损失惨重。当时，马来总理马哈蒂尔还没见识过中国人的豪气大方，没尝过中国人民“老朋友”的好处，还大言不惭地在国际上攻击中国，认为亚洲金融危机是人民币大幅贬值引起的。

当年9月22日，朱镕基出席世界银行在香港举行的年会，在会上发表演讲并承诺，“中国将坚持人民币不贬值的立场，承担稳定亚洲金融环境的历史责任。”

但经济形势的持续恶化，远超决策层最初的预料。当时外贸主管部门依然认为外需增长能够达到10%的增速，但现实极为残酷，在当年的5月份外需增长就已经是－1.5%。

GDP增长持续加速下降。1996年，增速为9.9%，1997年，增速为9.2%，下降0.7%。1998年的第一季，直接下降到7.3%, CPI和 PPI 连续数位为负，通缩来袭。面对快速变化的形式，吴敬琏承认，“东亚金融危机的深度和广度都比原先估计的要严重得多，当时我们大家都没有想到……我们也需要预作最坏的准备。”

1998年2月，朱镕基立刻调整宏观经济政策，实行积极的财政政策，通过刺激基础建设，保证 GDP 8%的 GDP 增长。 兵马未动粮草先行，除了发行国债之外，还要增税1000亿。当时的国家税务总局局长金人庆在接到任务时，感觉压力山大，向朱镕基报告“保800亿争取1000亿”，本来领导同意这个数字，但是经济下行的压力加大，10月20日，最后还是确定加码1000亿。

金人庆回忆：“我本人和税务部门的全体同志的确感受到了从未有过的压力和挑战。”“税务部门付出的艰辛和体味的甘甜，真可以写成一部颇有些悲壮色彩的史书。”

在剩下的两个多月的时间里，百万税务大军还是顺利完成增收1000亿的任务。当年，全国工商税收完成8551.74亿元，比上年增长13.3%，增收1003. 36亿元，当年的而当年 GDP 增速仅为7.8%。

根据财政部财政科研所的研究，当年的税收增长主要是管理性因素，也就是征管效率的提高，所占额比重为51.4%。2000年增收2350亿元，2001年增收2501亿元，达15166亿元。财政收入每年增收在2000亿以上。 虽然增长势头保持了下来，但财政部认为，经济增长成为主要因素，管理性因素逐渐下降。金人庆就认为，每年2000亿的财政的增量的主要因素是经济增长大概是50%，政策因素和征管因素各占25% 。

故事还有另一面。1999年，全国共发生税务行政诉讼1764件，税务机关被法院裁定为违法、不当或者部分违法，不当的案件占据66%；2000年，税务机关的败诉率飙升到82%，而同期行政部门的败诉为44%。

根据中国人民大学财政金融系系主任安体富的计算，四年的时间，财政收入占 GDP 比重就由1997年的11.1% 达到2001年的15%。

“特别是1998~2001年的四年间，在 GDP 增长速度比以前相对下降的情况下，税收收入却出现了超长增长，这四年的税收弹性系数（税收增长/GDP增长）分别为2.40、3.33、1.99和2.884 （此处 GDP 增速按当年价格计算，因为税收增长是按照当年价格计算）。”

显然，税收大幅增长基本与 GDP 的增长没有太大的相关性。

除此之外，被楼部长和肖部长挂在嘴上的价格因素也并不突出。吕冰洋、李峰研究发现，1998~2003年年间，由于经济总体通货紧缩的影响，各种价格因素并不明显，“如居民消费价格指数年均增长为0.3%，商品价格指数为－1.2%，工业品出厂价格指数年均增长为0.7%，固定资产投融资价格指数增长为0.7%”。这说明价格因素即使存在，对于税收增长来说并不是主要原因。

相反，税收的最直接压力就源于财政膨胀的支出压力，这就是我国财政预算“以支定收”的特色逻辑。中央政府的有稳定经济增长和转移支付的任务，所以对于财政收入极为看重。这不仅可以从1997年1000亿的增收任务中看到，长期来看也是如此：中国社科院的高培勇发现，从1994~2005年的12年间，GDP 的平均增长率仅为9.57%，税收平均增幅为18.35%，而财政支出的平均增幅18.08%，后两者惊人的一致。

中央政府的压力也会传导到地方政府。中央政府负责制定 GDP 的增长目标，地方政府的 GDP 增长一方面受着中央目标的约束，一方面受到晋升的压力，所以需要在中央目标的基础上加上2%~3%，作为晋升资本。为了满足 GDP 的增长，面对中央政府不断提升的税收分成，地方政府也有强烈冲动提高征管效率，为 GDP 增长争取财政基础。也有研究认为，地方政府利用预算法漏洞在预算上做手脚。因为，旧的预算法对于财政超收的部分并没有硬性规定，支配空间非常灵活，所以地方政府拼命地追求预算外税收收入，这些收入大多被地方政府投入高税收的业务。

还有更有意思的研究。方红生和张军发现，提高征管效率和发展高税收行业两种策略在各个地区都存在。在发达地区，由于要上缴更多的财政，所以不得不提高征管效率；但在不发达地区，主要依靠转移支付，并将之投入高税收的行业而非科教文卫事业，继续获取高税收（这种现象称为“粘蝇纸效应”），但是由于中央要求配套资金，所以他们也不得不一定程度提升征管效率。

征收效率提高的效果是明显的。崔兴芳、樊勇和吕冰洋以1996~2003年的数据作为研究对象发现，税收征管效率每提升1个百分点，税收增加0.654%，截至2003年，税收征管效率平均提升了96%。潘雷池利用1978~2005年的数据研究发现，税收努力指数每提高1个单位，税后增长率提高0.42个单位，也很大程度上印证上一个研究，他进一步得出结论经济增长对25.02%的解释力，而征管努力的解释度却可以达到88.74% 。
  
可能日夜操劳，金人庆部长在和美国财政部部长保尔森会谈时，竟累得张着嘴睡觉，此番奇景给外宾留下了深刻的印象。 不过，当金人庆部长卸任的时候，国民收入分配格局已经有了惊人的变化。有人测算： 居民、企业、政府三部门的收入之比从1996年的69.3% : 13.6% : 17.1% 变为57.5% : 18.4% : 24.1% 。其中，最为醒目莫过于政府部门在国民收入中7%的增长，居民收入比重减少最多，为11.8%，政府比重增长最多6%。

还有更有意思的，白重恩、钱震杰测算1996~2005年国民收入分配，也发现1996年是居民收入的巅峰，此后一路下滑，企业和政府收入占比都有上升，基本符合上面的数据。更有意思的是在二次分配阶段，居民和企业部门都下降了，相应的政府部门进一步上升3.17个百分点。两位作者的文章英文标题是“Who is the predator, who the prey?”直截了当。

但征收率并不是全部， 为什么征收率有如此之大提升的空间才是关键。
  
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2000年2月10日，湖北省监利县周河乡党委书记李昌平向朱镕基总理写信，“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。事实上，就在前一年，1999年，江西某乡因为强征税务，引发当地农民围攻乡政府，导致多名政府工作人员死亡，基层治理开始引起中央关注，开始推行农村税费改革，减免农业税。

2003年3月6日，时任总理温家宝出席全国人大湖北代表团的讨论会主动提到了“黄宗羲定律”。所谓“黄宗羲定律”，是由清华大学历史系教授秦晖提出，主要是指历史上历次税费改革，总会出现赋税先降后升的情况。政府减免杂费的税改之后，又会因为各种各样的原因，在巧立名目进行收费，人们以为名正言顺，其实不过在此重复收税罢了。

所以，“历史上每搞一次‘并税’改制，就会催生出一次杂税高潮。”

时任总理温家宝承诺：“共产党人是彻底为人民群众谋利益的。我们一定能够把乡镇机构精简下来，一定能够把过多供养的人减下来，一定能够走出‘黄宗羲定律’的怪圈。”

2006年，农业税被彻底取消。但是，中国财政税收在减税的大背景之下，依然高歌猛进，2007年， 财政总收入累计完成51304.03亿元, 比上年同期增收12543.83亿元，增长32.4%。

黄宗羲定律失效。

上文提到，征管效率的提高是财政税收超越 GDP 增长的重要因素，但征管效率提高之所以能带来大规模的税收增长，其本质是在制定税收制度时，就极具“前瞻性”地留下了巨大的征管空间。

菩萨畏因，众生畏果。

1994年，中央财政占比全国财政收入持续下降，从46.8%降到31.6%, 全国财政收入在 GDP 的占比重从28.4%持续下降到12.6%，这就是所谓“双降”。中央年年向地方借款，很多时候还得耍赖不还，信誉完全破产。 当时朱镕基放话： “这种状况是与市场经济发展背道而驰的，必须调整过来。”由此开启了轰轰烈烈地分税制改革。

改革的核心目的就是增收。但据当时国家税务总局副局长许善达的报告，在1994年分税制改革的时候，中国税务征收能力偏低，实际征收率大概是在50%, 但是为了能够实现收入5000亿的财政增收的政治任务，必须设计出一个1000亿的税收框架。也就是说，当时税收设计预留了将近一半的增长空间，也就是所谓的“宽打窄用”，即就是高培勇认为的法定税负和实征税负之间存在巨大的空间：

“所谓法定税负，就是现行税制所规定的、理论上应该当达到的税负水平。所谓实征税负，则是指税务部门的能力能够实现的、实际达到的税负水平。两者之间的距离，取决于税收征收率。故而，不同于法定的税负水平——税基和税率两个因素的乘积，实征的税负水平，则是税基、税率和税收征收率三个水平的乘积。”

这种“宽打窄用”的法定税收框架极具前瞻性，客观上完全突破黄宗羲的想象极限，根本无需再新添加更多的税种，只要加强税收，随着征管效率的提高，财政收入就会完全合理合法地提高，水到渠成。

根据许善达的报告，截至2003年，中国税收的征管率已经从1997年的50%左右，提升到了70%。也就是说，6年之内，征管率提升了20%， 这20%的税收征管率的提升本质就是20%的增税。但这部分增税，可以轻易绕过人大审批和公众讨论。

这种前瞻性的设计也给财政超收“埋了”闲子，无心插柳柳成荫。比如，一些所谓的政策性因素，也就是曾经减免或者征不到的许多税种到期开征，其实这本质也应当算是加强征管率。

据《经济观察报》刊发的《休眠税醒了》报道，重庆的一位地方财政官员就直言，“当时税种设置上比较完整、全面，法律层面上都搭好了，只是有的单独出台文件规定免征，有的则不免征但也收不上来”。时机一到，这些“休眠税”就会被唤醒。

报道还以二手房交易的营业税和个人所得税为例，2005年，房地产市场过热，政府开始宏观调控，国务院直接就以文件的形式，下令各地开5%的营业税和20%的个人所得税，讽刺的是，房价仍旧一路飞涨。2010年恢复征收个人股票转让的所得税，2011年，地方教育附加费，价格调节基金都被应时应景的复活，方便快捷。2011年1月16日，周其仁出席经济观察家年会时感慨，“我在北京作为一个经济学家，多年来有一个经验，就是不要轻易去提加税的建议。因为这建议很容易被政府吸收，政府最容易听的意见就是加税的意见。”

与此相对应的是，车船税人大过审困难重重。

2010年3月9日，人大委员长吴邦国在人大会上提交提案，提议审议车船税法草案，这是第一个从国务院的条例上升为法律的税种，同时提请审议的还有增值税。不过由于车船税征收的额度较小，仅有不到200亿，所以立法者希望能够积累经验。

但是，立法者显然低估了公众对于税收的敏感程度，根据《财经》的报道，人大常委会内部的意见就几乎涉及修改所有条款，在公开向社会征集意见的时候，竟然收到10万多条反馈意见。根据《经济观察报》的报道，前后易稿20多次。要知道，5年之前，2006年，车船税曾有过一次极为顺利的调整，征收额度几乎翻倍，公众却对此几乎一无所知。

这次公开审议也很有效果。1.0升至1.6升排量的税负，从360至660元下调到了300元~540元；1.6升至2升的税负，也从660元~960元下调到360元~660元。不过，2011年的立法计划被完全打乱，增值税根本没有进入立法程序。时至今日，作为中国最大税种的增值税，仍旧没有通过人大的立法审议。要知道，增值税进入立法计划是在2008年，距今整整十年。

这也侧面说明了征管空间给政府财政所带来的巨大财政韧性和前瞻性。但是仅仅有征管空间仍不足，并不能解释政府提高征税率的内在动力。

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在2015年两会上，李克强总理出席了四川代表团审议，四川省省长魏宏向总理抱怨，清理税收优惠改革措施在落实过程中遇到了“一刀切”的情况，导致四川千亿的投资项目面临停滞困境。当年的经济下行压力加大，总理向工作人员嘱咐，“这个问题要根据原则主要应由地方来把握。我相信地方政府特别是西部地区的政府，自己是有这个鉴别能力和把控能力的。”

这主要指的就2014年发布的《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求各个地方清理税收优惠和财政补贴。此类中央要求清理地方税收优惠的努力由来已久。1985年开始，国务院就组织一年一度的“财税大检查”。1998年，有《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》；2000年，还有《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》。

这些文件本质是要遏制地方之间税收竞争所导致的税源流失。

其实这种情况一直存在，甚至1994年分税制之前，中央地方实行“分灶吃饭”的财政包干体制，这种情况下，地方没有动力提升税收的征收率，因为增长的税收就会造未来上缴中央财政份额的提高，所以地方的理性策略便是减税发展当地经济。

但中央就不得不面对税收持续降低的局面，所以，从1985年开始，中央就持续向下派税收“巡视组”，进行税收大检查，这种局面一直持续1994年，分税制改革后，中央地方相当签署了分税合同，彼此边界更加清晰，所以中央地方都有动力提高税收征管率。

但是，即使在分税制下，由于地方官员仍旧面临晋升的压力，所以必须要全力招商引资发展经济，用税收优惠和财政补贴等大杀器，争取企业入驻，特别是大企业的入驻，即所谓筑巢引凤。但实际上，制度创新耗时较长，见效较慢，而官员任期有限，所以在关键的招商引资时期，税收优惠和财政补贴的强度才是能够胜出的关键。

但是，地方彼此之间的税收竞争有极大的外部性，特别是会损害到中央财政的收入。王剑锋和王海勇研究发现，地方政府税收竞争每提高0.01，全部税收、中央税收和地方税收征收的额度分别下降0.64、0.71和0.60个百分点。地方竞争越激烈，税收征收率越低。

周黎安、刘冲和厉行的研究也发现，国税查实率每增长1个百分点，税收收入增长0.829 个百分点，而地税查实率每增长1个百分点，收税收入是要增长1.224个百分点的。地方征收效率提高的边际效益明显高于国税，这从侧面说明了地方对税收竞争的暧昧态度, 虽然分税制后，地方有了动力去提高征收率，但相比于中央，地方仍缺乏积极性，他们更愿意以减税来搞活地方经济。

不过这未必是好事，因为地方虽然不直接收税，却更有可能转向土地财政，高房价和地方债本质是另一种税收。

所以，站在中央的角度来看，地方之间的横向竞争就是损人不利己，动了中央的财政蛋糕，导致中央就会进一步加强税收地集中，加强中央集权，这也是征收率提高的根本原因。王剑锋和王海勇还发现中央征收集中度每提高 0.01，全部税收收入和中央税收收入分别增长 0.40 和 1.99 个百分点。

其实从最本质上来讲，1994年代的分税制改革就是中央集权的开始。1994年之前，改革开放之初，国民经济处于崩溃的边缘，采取减税让利的政策，企图调动地方积极性和扩大企业自主权来发展经济，所以任由财政收入占 GDP 的比重从1978年的31.2%一直滑落到1993年的12.6%。

从1994年到2018年，中央集权的趋势已经持续了24年，绝大多数时间财政收入超过 GDP 的增长，根据2018年上半年的统计数据，GDP 增长不过6.8%，但是得益于国税地税的合并，地税的征收空间被再次压缩，全国一般公共性预算增长10.6%，企业所得税和个人所得税分别增长12.8%和20.3%。  宏观税负已经达到31.6% ，刚好超过1978年的31.2%，回到改革开放的起点。共和国历史上，财政收入占比最高是1960年，为39.3%，那是三年“大跃进”的高潮，彻底的灾难。

钱穆在《中国历代政治得失》中提到：“政治制度是现实的，每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。”

又到了做出调整的时刻，但这必然要面对巨大的历史惯性和制度惰性。

2018年8月27日，个税二审之后的免征额提升的数额还是之前的5000元，不过加上了各种开支的抵扣。自从1980年，个人所得税开征，免征额定为800元以来， 仅仅上调过三次：2005年，免征额上调为1600元；2007年，免征额上调为2000元；2011年，继续上调为3500元。2018年的个税调整，在上半年个人所得税超增长和居民消费支疲软的大背景下，外界的期望颇高。

但是，这并不符合中国税收的转型定调。

中国税收的结构有两大特点，也就是间接税和企业税负过重，而十八届三中全会的定下的税收基调是稳定税负，也就是调整税收，要有增有减，也就是为企业减税，个人增税。所以，正如高培勇在接受采访时说，个人所得税的改革肯定是要在总体上实现增税的，也就是低收入者减税，高收入者增税。

所以，相比于通过大幅提高免征额，各项抵扣才是部门所偏爱的减税方面，尽管复杂的抵扣项目多大程度能够惠及底层收入是存疑的。而且，5000元的起征点已经变成所有来源的起征点，3500元仅仅是工资来源，更像是并税统一税率，查漏补缺。

不过相较于个人所得税的改革，社保显然是一个更大的问题。

根据《京华时报》报道， 2014年，马凯副总理就曾坦言，法定社保费率过高，占到工资的50%~60%，约为其他三个金砖国家的2倍，G7和北欧国家的3倍，东南亚国家的4.6倍。

高费率相伴的是低缴费率。根据51社保发布的《中国企业社保白皮书2017》，完全合规的企业仅有24.1%，其余75.9%的企业不合格，其中22.9%的企业按照最低基数缴费。

在社保设立之初，中国尚在人口红利之中，赡养比为5 : 1 ，财政压力并不大。然而，2010左右，中国跨过刘易斯拐点，人口老龄化开始显现，赡养比例一降再降，2016年赡养比例为2.9 : 1， 2017年赡养比为2. 73 : 1。随着老龄化继续加剧，赡养比必然再次下将，养老金所带来的隐形债务将会是比地方债更加头疼的事。实际上，根据社科院世界社保研究中心郑秉文的数据，从1998年到2015年，社保财政补贴竟高达共计2.5万亿，仅仅有9000多亿来自于缴费，到了2016年，财政补贴高达4190亿。

巨大的财政压力，巨大的征收空间，提升社保征收率也就是必然的结果，这也是税务机关代收社保的根本原因。

这对于缓解财政和养老的压力当然是好事，但是社保缴费率的提高对企业税负，甚至是劳动力市场都有很大的负面影响。根据刘玲玲和慕欣芸利用2007~2014年419家制造业上市公司分析发现，企业社保缴费率每上升1%将挤出企业雇佣人数约6.9%的水平，而这需要人均 GDP 增长0.04个百分点才能弥补。 还有相似的研究，朱文娟、汪小勤和吕志明同样利用2007~2010的数据分析发现，社会保险费率每上升1%, 总就业减少0.153%。

1998年至2005年，税收飞速提升的另外一大原因在于所有制改革，私营企业松绑，加上全球化的红利，如雨后春笋茁壮成长，利润突飞猛进，社会增量巨大，税收拿走一些相对容易，但时过境迁，考虑到经济周期，全球化退潮，改革处于攻坚阶段，如果不考虑降低社保费率等缓冲的措施的话，对企业和劳动力市场的冲击不会小。

2018年，提出黄宗羲定律的秦晖教授已经挥一挥衣袖离开清华，南下香港中文大学教书，黄宗羲定律在此次税改中鲜被提及，但是有一句话依然人发人深省：

“光有这样的改革是不够的。公民作为纳税人的权利如果长期受到忽视，如果他们总被视为‘耕田奉上之草民’，那么任何单纯的‘税改’都不能根本解决问题。”

【参考文献】

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