秦晖：关于“黄宗羲定律”的一些思考

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秦晖：关于“黄宗羲定律”的一些思考

原创： 28rcm  秦川雁塔  2018-09-07


中国是政府财政增长最快的国家。仅举一例，2006年农业税被取消，2007年财政收入比前一年增长了32.4%。当时就有人断言，温家宝关于“跳出‘黄宗羲怪圈’”的承诺已失败。税收事关重大，自从分税制改革以来，中国的税收制度下又衍生出一些新问题，今年尤-甚。为了便于大家讨论，我把当年写作“黄宗羲定律”时的一些思考呈献给大家。

当年的“皇粮国税”问题

1969年我15岁时初中毕业后到广西农村插队，在百色地区田林县的壮族山寨做了九年农民。九年乡村生活给我的人生道路打下的烙印是非常深的。１９７８年我考取文革后第一届研究生，跟随我国著名农民史专家赵俪生先生学习“土地制度与农民战争史”。后来一直在高校任教。

我的专业本属于历史学，而且主要是古代经济史。从二十世纪八十年代起，当时在陕西师大任教的我为了研究土改前关中农村问题，每年利用到各县搞函授辅导之机，多次到各县基层档案馆查档，并接触现实农村。１９９４年，我从陕西师范大学调入清华，从１９９５年起，我连续组织了几次学生对浙、湘、黔、川、陕、桂六省（区）八县（市）的十九个村庄（社区）进行了考察，以问卷统计与个案分析相结合，对不同经济类型与发达程度的农村作了研究。

就这样，我的农民学研究，从农民史延伸到现实领域。乡村调查中看到的一些现象使我不由自主地关心起农民与中国改革的未来。税费改革就是我思考的一个问题。

随着“大包干”以后我国家庭农业的恢复，公社时代国家直接从基层组织的公库里获得征、派购粮以汲取剪刀差的模式结束，农户由过去给“公家”干活而向公库领取口粮与其他劳动报酬，变为如传统时代一样自耕自食而反过来向“公家”交纳“皇粮国税”、纳赋当差。传统时代的赋役问题又以“农民负担问题”的方式再现。由此而产生的税费改革最初思路早八十年代末就已萌芽，九十年代前期，河北的魏县、南宫，安徽的太和，湖南的衡东等有些地方就自行做过“并税除费”试点。



在１９９５年到１９９７年间，我组织学生进行农村社会调查时，就感觉到税费改革后农民负担出现反复的苗头。比如某县教育附加费合并到正税里了，过了两年学校没钱用，财政拿不出，又出现新的教育费用。农民不满地说，要这样还不如不改，不改的话，你收了我一次教育附加，还能再收“第二教育附加”吗？现在你把教育附加合并了，好像我们没交这笔钱一样，下一任领导一看学校这么破，又向我们收钱，我们跟谁说去！

还有一种情况：这个县做试点，把什么屠宰税啦等等都平摊合并到税里了，农民说：“猪头税变成了人头税”。可是邻近县还在照样征收这个费用。于是，试点县的农民就担心地说，过了几年，他们县官一换，新来的不了解情况，以为便宜了我们，又让交屠宰税了。“这下子倒好，猪头、人头都得交税啦”。

有些地方，90年代后期由于农民权利意识滋长，逐渐学会抵制各种乱收费，征收的“工作难度加大”了，有人便寄希望于“费改税”。调查中曾经有一个镇领导对我解释并税改革的好处时说：“并税改革的确好，过去那些统筹、摊派什么的，农民就是不交，你还真挠头。如今一合并成皇粮国税，农民再不交，就是抗税了，我就好派出警察抓人了。”如果并税改革被理解为政府以前收费比较难，现在改成收税，就可以用强制手段。

当时我觉得这是个问题，并且联想到历史上反复出现过类似现象，于是我根据调查报告写了一些文章。



“定律”提出的前前后后

１９９７年第二期的《改革》杂志刊登了我写的《农民负担问题的发展趋势：农村调查报告之研究（四）》，其中我第一次提到“黄宗羲定律”。我当时认为，税费改革势在必行，而且这种改革在技术角度上讲的确是合理的。“明税轻，暗税重，集资摊派无底洞”。搞历史的知道，中国从来就是这样，这叫“正供有限，而横征无穷”。所以要解决农民负担，就得从解决收费开始，正税相对来说本来就不多，农民如果只是交税的话，可以说是负担不算重。

但是，在在传统政治条件下搞税费改革，最麻烦的就是怕跌入怪圈—农民负担简而复繁，出现反弹，反而越改越重。古代很多人，包括清代的范清丞、明代的黄宗羲、宋代的李心传、唐代的陆贽等等很多人表达过这种担忧，反对归并税则，认为此举属于加重负担的一大痼疾。

现代一些史学家也注意到这种现象，例如华东师范大学的王家范、谢天佑两先生在20世纪80年代初就在《中国农民战争史研究辑刊》上发表的“中国封建社会农业经济结构试析”一文中提到了黄宗羲对“积累莫返之害”的批判。但是那时候“大包干”的农村改革尚未铺开，农民作为“皇粮国税”交纳者的问题也未凸显，黄宗羲的这些话，作为纯粹的历史问题也只有极少数史学家注意。

这一方面由于过去我们的历史书一般都肯定这种改革，而把反对这类改革的声音一概视为“保守派”，不予好评。其实这种改革的反对者历来有两种：一种是旧税制下有既得利益者的代表，例如旧税制种类繁多，千头万绪，农民不懂上司难查，胥吏便得以上下其手，搭车寻租，中饱私囊。他们当然不喜欢简化税则。还有的旧税制有许多优免规定，有权有势者可以借此规避负担，转嫁于无权无势者。

新税制取消了优免，也会招致这些人的反对。但是，还有一种反对者，如前述的黄宗羲、陆贽等人，他们并不是基于既得利益者的立场，而是的确看到了当时税制的一些深层次问题，并且往往是透过当时税改的一些短期效益，在主流意见一片乐观的气氛下发表冷静的看法，相当难能可贵。当然由于那时的历史局限，他们并不能真正解决这些问题，有时还得出了多一事不如少一事的消极结论，提出问题的深刻与给出答案的浅薄形成鲜明对比。

我国历史悠久，文化遗产博大精深，历史学历来是显学。但是历史内容如此丰富史料如此浩繁也造成一个问题，就是囿于精力与眼界所限，许多专家只能关注中国历史的某一时段，形成传统中国史学中“断代史”研究特别发达的特点，而缺少长时段的通史眼光容易导致所谓“断代本位主义”。人们往往根据当朝的记载高度评价某次改革一举解决了什么什么问题，其实这种问题在以前的朝代中就曾经被“解决”过，在以后的朝代中它又重复出现并再次被“解决”。

并税的历史观察

如唐中晚期的两税法就衰败得非常之快。仅十年左右时间，弊端即已丛生。正如陆贽所说，两税本以大历以来农民负担最重的一年为标准，把大量临时杂派并入其中，而本来这些杂派财政如果好转是有可能减免的。如今并入常税，已是“采非法之权令以为经制，总无名之暴赋以立恒规”。然而很快，两税之外又出现了“急备、供军、折估、宣索、进奉”等等临时加派，成为经常的附加税。而且代役税已并入两税，很快又另有以召雇为名的征役，以和市为名的科配。陆贽认为这都是并税改制惹的祸。

晚唐杨炎改革为两税法，全都以贫富（即占有土地的多少）为标准来征收，虽然没有了户税和人头税的名目，其实这两项征收已经并入了土地税中。相沿至宋朝，一直没有从中减去户税和人头税，然而却在此之外重又开征新的人头税目（“丁身钱米”）。后人习以为常，认为“两税”只是土地税，“丁身”才是户税和人头税，其实那是重复征收的。如果当初不把庸、调之名目取消，何至于此？所以杨炎的税制改革一时有小利，却给后世留下大害。

到明代，在两税、丁口税之外，又征劳役（力差）和代役租（银差），本来是十年轮一次的。嘉靖末年改革为一条鞭法，把两税、丁口、差役和各项杂派全都归并到一起征收，原来每十年中轮值一年的差役负担，如今分摊到十年里征收了。这实际上是把银、力二差又归并到了两税中。但不久每到轮值之年，各种杂役又纷纷派了下来。后人习以为常，认为“条鞭”只是两税，而杂役则是该着轮流当差的，谁知道那也是重复征收的？如果当初不取消银差、力差的名目，何至于此？长时段看也是利小弊大。


张居正改革

到明末，朝廷又先后加派旧饷（辽饷）500万两，新饷（剿饷）900万两和练饷730万两。户部尚书倪元璐要改革，又把三饷归并为一，实际上是把这些杂派又并入了正税（“两税”）。到黄宗羲写作时的清初人们以两税之征为理所当然，岂知其中包含的三饷加派正是导致明朝灭亡的原因之一！设若三饷之名目不改，人们或许还会顾其名思其义，知道这是税外的加派，以后再加不得了。天哪！这样每改革一次，负担就加重一层，老百姓还有生路吗？就这样，历史上每搞一次“并税”改制，就会催生出一次杂派高潮。

直到清末还有“地丁属地。差徭属人”，民国时代还有拉夫派差的，90年代农民不是还正式规定要出“义务工”和“劳动积累工”吗？这次税费改革又把这“两工”合并取消了，很难说未来不会再次向农民派差。力役取消而又复起，但历代所征收的代役钱，却从没有退还过。农民负担怎么会不重呢？还有由按户口征收转变为按地亩征收，亦即人头税并入土地税，也是循环重复了许多次的。

在这篇文章中，我把现实调查材料与历史资料结合起来谈论“黄宗羲定律”。

“黄宗羲定律”为什么是一个怪圈？

黄宗羲是明清之际大儒，在明王朝灭亡后，痛定思痛，以“天下为公”的儒家信条为武器，不仅对明王朝，而且对整个传统体制都进行了系统反思。其中，他批判了“一条鞭法”，而要求恢复赋税分征。实际上，他的评论远远超出税制本身，涉及到的是传统帝国千年来农民负担问题以及解决方法的根本缺陷。包括一条鞭法在内的历代“并税改革”，连同“易知由单”这样的配套措施，在中国历史上都是屡屡出现。


黄宗羲

由于在专制王朝统治费用刚性增长的条件下，财政安排只能“量出制入”，不能“量入为出”，王朝末期亦或好大喜功帝王的横征暴敛尤为突出。为克服横征乱派之害，减少税收中的流失和官吏层层中饱私囊，并税除费，简化税则，就成了主流改革思路。

仅在明清两代，便搞过“征一法”、“一串铃”、“地丁合一”等等。目的就是把从朝廷到基层的明暗正杂诸税“悉并为一条”，“一切总征之”。同时下令，不得再征他费，还发给农民法定税目表“易知由单”，允许农民照单纳税。

传统社会农民没有任何民主权利，上面到底征多少税，农民是不能控制的。这样，合并税费有个很大问题，它原来有各种各样的名目，有了这些名目，新的巧立名目，往往空间比较小，碎片化整合以后反而为加大税收腾出了空间。比如说，官府常向农民派工，即所谓劳役。劳役经常干扰农时，农民很受劳役之苦，陈胜、吴广以及隋末农民起义都是因为劳役太多而起。

官府为此进行改革，其中很重要的一条就是把劳役并到正税里，在正税里，多征一大笔钱，一般在财政上叫“代役税”或“免役税”。理论上说，国家有了这笔费用，就可以雇人干活，农民就不用出劳役了。实际上，传统中国官僚太多，开支大，经常出现财政危机，一旦有了财政危机，拿不出这笔钱来雇人，农民又要出劳役。官府已经征收了农民免役税，这笔费用挪作他用并未还给农民，这就无形中增加了农民的负担。

而且并税后，各种名目没有了，恰好为后来人新立名目创造了条件，挤压出征收空间。用不了多长时间，人们就“忘了”正税已经包括了从前的杂派。一旦杂用不足，便会重出加派。黄宗羲精辟地总结为“积累莫返之害”。就这样，历史上每搞一次并税改制，就会催生出一次杂派高潮，越改越苛农。这也是专制王朝时代的一个怪圈。

在传统中国，主要矛盾不是农民没有土地，而是有土地也种不了，因为各种各样的赋税迫使农民不得不弃田流亡。但是自古以来，“正供钱粮”通常不是太高的，但农民的付出却很多，主要就是各种各样的杂派。因此，农民负担与横征暴敛，历史上一直是造成社会动荡的原因。


农村税费改革

文章发表后，引起有关部门的重视，当时温家宝同志在２０００年年底，也就是在中央在安徽召开农村税费改革试点总结会议前夕，在《并税式改革与黄宗羲定律》一文上做了批示，全文如下：

“请怀诚、耀邦（刘坚）、马凯同志阅。要跳出‘黄宗羲定律’，农村税费改革就必须坚持‘减轻、规范、稳定’的原则，控制税赋的绝对额，长期稳定不变；就必须在财政上厉行‘量入为出’而杜绝‘量出制入’。这篇文章提出的问题很值得进一步研究。
温家宝
十二月廿八日”

温家宝总理出席农村税费改革试点总结会议

以后，温家宝同志以及农口的相关领导，在许多场合都提到这个定律，指出要跳出“黄宗羲定律”的怪圈。这一批示中基本上把我文章中的几点建议都点出来。比如一定要稳定税费的绝对额，不要搞什么收入的百分之几这类的软性相对指标。另外，财政方针一定要量入为出，绝不能量出制入，控制支出、减少无效投资、降低企业税负等等。

历史上传统财政有两种思路：一种是量入为出，可以从农民那里拿多少，就办多少事，不铺大摊子。但封建时代，往往采取量出制入，而不是采取量入为出。官府花费用项主要靠向百姓征收，所欲所求无止境，征收控制不住了，只能向民间转嫁，出台新政要么变些花样要么明降暗升。所以温家宝同志提出稳定税额，绝对量不变，财政上要量入为出。

在那次农村会议上，温家宝提出乡镇政治体制改革，这是从源头上解决问题。实际上，传统中国出现的这些问题，归根结底都是体制造成的。农民没有真正的公-民-权，没有“无代表不纳税”的机制。所以，解决的根本途径还是政-治-体-制改革。在那时的方案中，首先是社区开支与社区民主、村民自治挂钩，“一事一议”，就是凡是在农村社区使用的这些费用，一定要由农民讨论。

以前我们常说，赋税是“取之于民，用之于民”，但是农民并没有觉得是用在他们身上了。努力方向是把权利交给他们，变成“民之所用，民之所议，民之所定，民之所出”。

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