社科院：中国养老金个人账户缺口达1.7万亿

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中国养老金结余情况

辽宁做实个人账户试点十年流产 专家称中国基本社保制度需二次改革

中国养老金个人账户空账约 1.7万亿，“财务隐忧正显性化”

早报记者 刘欣

中国基本养老保险基金（下称养老金，即俗称的退休金）制度改革呼声近年愈加强烈。

养老金关乎国运，牵涉民生。在过去不到一年的时间里，爱尔兰、葡萄牙、希腊、意大利多国发生政坛地震，总理下台。这些国家，尤其是希腊和意大利，债务危机的救助方案中均含有养老金改革清单。

“如果说欧债危机是压垮四国总理的最后一根稻草，养老金就是引发债务危机的最后一个诱因，中国养老金改革应如何吸取欧洲教训，是一个发人深省的大问题。” 中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文说道。

事实上，即便没有欧洲养老金危机，中国养老金的财务风险也决定了制度改革已刻不容缓。

郑秉文告诉早报记者，截至2010年底，中国个人账户记账额1.9万亿元，其中做实账户仅2039亿元，等于1.7万亿元的缺口。世界银行公布的一份报告中更预期，“如按照目前的制度及模式，2001年到2075年间，中国养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”

目前，中国城镇职工养老金实行社会统筹与个人账户相结合的制度，个人和企业分别按职工本人上年工资总额的8%和20%缴纳保险费，从理论上讲，记入个人账户基金的保险费为个人缴纳的8%，企业缴纳的20%全部划入统筹基金。

社会统筹是指由社会保险经办机构（各地社保局）依法统一征收（有的省份是地税部门征收）、统一管理、在属地范围内统一调剂使用，主要用于当期离退休人员的退休金发放。个人账户则是指社会保险经办机构以居民身份证号码为标识，为每位参加基本养老保险的职工个人设立的惟一的、用于记录职工个人缴纳的养老保险费以及利息金额的账户，其账户余额为参保人退休后归个人养老使用，发放的是账户养老金。但在实际运行中，个人账户基金被用于社会统筹账户的资金支出，出现了“个人账户空账运行”问题。所谓做实，即个人账户资金不得用于支付统筹账户。

目前，中国正在一些地区尝试做实个人账户，但前景并不乐观。中国首个试点做实个人账户的省份——辽宁省，试点十年方案已告失败。

专家认为，作为首个试点做实个人账户的辽宁省，这一底线的突破标志着中国做实个人账户制度的流产，中国基本养老制度面临二次改革。

养老金支出快于收入

尽管中国养老金目前收支仍有结余，但实际上全国多地个人账户空账运行，个人账户和统筹账户的资金全部参与了收支核算，实际上是个人账户资金参与了社会统筹支付，也就是将未来的养老金填补了目前统筹资金“窟窿”。

根据人力资源和社会保障部副部长胡晓义3月7日公布的数据，去年中国养老金收入大约为1.3万亿元，支出约为1.2万亿元，略有结余。据此，胡晓义称：“从全国层面看，不存在养老金缺口的问题。”

如果仅从全部养老金收支来看，胡晓义上述表述符合事实。但国内学者认为，尽管中国养老金目前收支仍有结余，但实际上全国多地个人账户空账运行，个人账户和统筹账户的资金全部参与了收支核算，实际上是个人账户资金参与了社会统筹支付，也就是将未来的养老金填补了目前统筹资金“窟窿”。

全国社会保障基金理事会理事长戴相龙表示，目前中国城镇职工按照工资的8%缴纳养老金并建立个人累积账户，雇主按工资总额20%缴纳养老金，由政府建立基本养老金统筹账户。但是社会统筹账户收不抵支，占用了个人账户的资金，形成了养老金收支缺口。

戴相龙称，尽管现在两项养老金收入大于养老金支出，但这种状况不符合中国建立养老金社会统筹和个人积累相结合的改革方向。

让国人更为焦虑的是，中国养老金实际收支缺口也继续放大。

一个挑战来自基本养老保险覆盖面扩大带来的财务压力。

胡晓义在全国两会期间提供的数据显示，截至去年底，全国新农保和城镇居民养老保险这两项社会保险，国家直接部署的试点地区已达全国60%以上，参保的城乡居民已经超过3.32亿人，如果加上各地自行开展的试点，总参保人数已经超过3.64亿人。

学者认为，随着参保人数越来越多，中国老龄大潮快速来袭，养老金的财务隐忧逐渐显性化。

根据中国社科院2011年12月发布的《2011中国养老金发展报告》（下称《报告》），“十一五”期间，中国基本养老保险制度变化有两个值得注意的倾向：一是遵缴率（缴费人员占参保人员的比例）始终呈逐年下降趋势，历年分别是90%、89.9%、89.5%、87.7%和86.5%，其中2009年和2010年遵缴率下降幅度较大。

另一个倾向是，虽然中国“非正常退休”人数占当期新办理退休人数的比例呈直线下降趋势，但其绝对人数呈上升趋势：2006年至2010年分别为22.3%（63万人）、20.5%（74万人）、20.1%（85万人）、15.6%（86万人）和12.5%（67万人）。

《报告》称，很显然，遵缴率下降和“非正常退休”人数上升这两个倾向不利于养老基金的财务可持续性。

另一组数据亦引发国内学者对中国养老金财务的担忧：中国养老金总支出增长速度快于总收入，地区失衡现象非常严峻。

根据《报告》，与2009年相比，2010年中国基本养老保险基金总支出增加了1661亿元，增长率为18.68%，快于同期基金总收入增长速度（即16.79%）。

与2006年相比，2010年企业部门基本养老保险基金支出增加了5123亿元，年均增长率达21.9%；与2009年相比，增加了1523亿元，增长了19.3%。

2010年企业部门基本养老保险基金支出增加的原因有二：一是养老金水平上调之后，月人均养老金比上年增加了137元，月人均达1362元，由此养老金增支819亿元，占2010年养老金增支额的53.8%；二是离退休人数较上年底增加443万人，导致增支662亿元，占整个养老金增支额的43.5%。

另外，各省的情况存在很大差异性：如果剔除1954亿财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入大于支出的省份有17个，结余仅为657亿元，而收不抵支的省份（含兵团）有15个，缺口总计高达679亿元。

郑秉文称，出现地区间严重失衡的原因固然有地区经济发展水平不平衡等因素，但在覆盖面不断扩大的情况下仍出现如此失衡趋势，这不能不说制度参数方面存在较大问题，潜在的财务风险已开始出现显性化的苗头，甚至到了难以离开财政补贴的程度，这种状况应引起决策者的高度重视。

事业和机关养老支出大

目前农村低保仅为城镇居民最低生活待遇的1/3，甚至更低；而企业职工退休人员基本养老金待遇仅为机关事业单位退休养老金待遇的1/2至1/3。

根据《报告》，加剧中国养老体系财务问题的还有一个“中国特色”的原因。那就是事业单位和机关单位离退休人员收入偏高的现实。

在中国养老金总支出中，企业部门基本养老保险基金支出9410亿元，占89.15%，事业单位和机关单位基本养老保险基金支出为1145亿元，占10.85%。而根据人社部数据，2010年，全国事业单位参保离退休人数为411万人，大约占参保离退休人数的6.52%，机关单位参保离退休人数为77万，大约占参保离退休总人数的1.22%。全国事业单位和机关单位的参保退休人数占所有参保离退休人员总数量的7.74%。

7.74%人数占比与10.85%的养老金支出占比，反映出全国事业单位和机关单位离退休人员收入更高的现实。这也引发社会关于中国养老金制度不公平的讨伐热潮。

中国目前实行的是“养老金多轨制”的退休制度：机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放；城镇企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹制度；而农村社会养老保险的试点工作于2009年才开始，中央确定的新型农村社会基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可根据情况适当加发。

民盟中央副主席、清华大学学术委员会副主任欧阳明高即在今年政协第十一届全国委员会第五次会议上提出，农村低保仅为城镇居民最低生活待遇的1/3，甚至更低；企业职工退休人员基本养老金待遇仅为机关事业单位退休养老金待遇的1/2至1/3。

人社部部长尹蔚民3月7日就中国企事业单位的退休待遇差表示，从长远来说，要解决这个问题还是要推进机关和事业单位养老保险制度的改革。现在已经在五省市开展事业单位养老保险改革试点，将来我们在总结试点的基础上要完善这一制度，到合适的时候会在全国范围内推行。

但有报道指出，2008年就确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行事业单位养老保险制度改革试点。大致思路是：对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。然而，改革一直停滞不前。

辽宁做实个人账户流产

后来情况出现变化，（辽宁）参保人数覆盖面越来越大，人多账户多，（辽宁政府）补贴总额多，就想（向中央）多要钱，当时中央定死了一个基数（即每年14.4亿元），按照这个基数定额补贴，但是辽宁坚持要根据参保情况进行动态补贴，出现了一些不同的看法。

面对个人账户空账运行、未来养老金收支缺口大的现状，决策层面已开始努力。国务院从2001年开始试点做实个人账户。其中颇具代表的是，2001年7月，辽宁开始了做实基本养老保险个人账户的试点工作。 但结果，好像不尽如人意。

郑秉文告诉早报记者，做实个人账户关键的一点，就是钱怎么出，各级财政分担多少。

按照辽宁的试点方案，做实个人账户的比例是8%，中央财政进行定额补助，从2001年到2006年，中央财政每年补助14.4亿元。以当时的参保人数算，中央财政补贴占个人账户资金的3.75%，地方财政补贴1.25%，另外从职工缴费当中拿出3%，加在一起是8%。

“后来情况出现变化，（辽宁）参保人数覆盖面越来越大，人多账户多，（辽宁政府）补贴总额多，就想（向中央）多要钱，当时中央定死了一个基数（即每年14.4亿元），按照这个基数定额补贴，但是辽宁坚持要根据参保情况进行动态补贴，出现了一些不同的看法。”

中央的补贴为定额补贴，压力均集中于地方财政；与此同时，已经做实的个人账户资金无处投资，连年贬值。

而随着辽宁每年养老金支付基数增加，失去个人账户资金支援的统筹基金缺口越来越大。根据《2011中国养老金发展报告》披露的数据，若无财政补贴，仅考虑征缴收入，2010年辽宁的基本养老保险资金缺口在146.5亿元。

不得已，辽宁又开始“借支”个人账户资金，以填补统筹基金缺口。

人力资源和社会保障部副部长胡晓义在今年两会期间表示，“辽宁省借支养老保险个人账户的政策是根据辽宁省的实际情况，经国务院同意采取的一个特殊政策。这是因为辽宁省作为一个省级行政区，在计划经济时期，聚集了大量的城镇人口，现在也是老龄化程度最高的省份之一。

他表示，现在还没有听到其他的地区提出这样的需求，所以也不存在这种借支政策是否向其他地区扩展的问题。

根据公开资料，2004年1月1日起，吉林和黑龙江按照5%的规模起步做实个人账户，所需资金由中央财政补助3.75个百分点，地方财政补助1.25个百分点。

2006年1月1日，天津、上海、山西、山东、湖北、湖南、河南和新疆等8个省市开始试点做实个人账户，根据国务院批复的试点方案，各地政策有所不同。各地补贴政策情况依据经济发展程度有所不同。

2008年底，辽宁、吉林、黑龙江、上海、天津、山西、山东、湖南、湖北、河南、新疆、浙江、江苏13个省市进行做实基本养老保险个人账户试点。

“让个人账户增值”

中央应该成立一个机构，对社会保险基金进行统一投资，运行模式应该模仿现在的中国社会保障基金理事会，投资工具里面包含政府债、企业债、股权投资等多元化投资工具。

随着辽宁做实个人账户试点的失败，在专家看来，一切问题又回到了原点，即还是要想办法增加可用资金。而这，或许需要考虑从多个制度上突破。

“辽宁账户资金被挪用，个人认为是一个标志，这个制度设计和2001年的试点模式都没法走下去了，要进行制度改革。” 郑秉文对早报记者说。

如何变革？关键的问题就是要能解决”钱生钱“的问题。为此，郑秉文建议，可把单位缴纳的20%费用纳入个人账户，后台融资方式与原来不变，支出的养老金都是从28%缴费总数中来形成的。

此外，他称，统筹基金大部分是省级以下管理，只有四五个省真正实现了省级来管，养老责任的主体目前是在地方，到哪个统筹层次水平就哪个层次兜底，所以地方政府不愿意将资金上解到中央。如果是20%费用划到个人账户，理论上是个人的钱了，地方就没有责任了，资金的上解渠道就会畅通无阻。

郑秉文称，中央应该成立一个机构，对社会保险基金进行统一投资，运行模式应该模仿现在的中国社会保障基金理事会，在投资工具里面包含政府债、企业债、股权投资、海外投资、另类投资、绿色投资和低碳投资等多元化投资工具来分散风险。

此前，人社部新闻发言人尹成基透露，全国社保基金理事会投资运营的战略储备性的社保基金十年来的投资总体收益率达9.17%，基金的投资收益情况总体来看较为理想。

一位养老险公司高管则建议，通过国有企业提高利润贡献度以及税收转换方式来弥补社会统筹缺口，才能减轻个人账户亏空压力。

“国有企业上市前一部分股权划拨给社保基金理事会，个人认为国家可以提高国有企业的利润贡献力度作为社会统筹。另外，去年国家财政税收10万亿元，占GDP总量的四分之一，部分税收是不是可以转化成养老金来弥补社会统筹问题？”

该养老险公司高管称，总体来说，中国养老金个人账户提高缴费比例的可能性不大。企业单位要缴纳20%，个人要缴8%，几险一金加上来企业要承担40%多甚至50%多了，企业负担比较重。随着国家把统筹这块通过投资收益其他方式把原有亏空这块还上来，关键看个人账户这块在保值的基础上能不能增值，是各方需要考虑的，也是职工关心的。