改革路径调查之三 从权利革命到自治新篇

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下篇：从地权到治权





下篇一， 公权扩张与京畿崩溃
经济观察报记者  刘建锋



    河北香河等地在政府主导下大规模土地流转，“消灭”村庄、使得村民自治消亡的改革，则提供了公权扩张的改革思路，其缺陷是，数年内造成大量的暴力事件和村民上访。

    香河数年前开始大规模实施土地流转，在政府公权力主导下引领资本强势介入，实施集中居住，将村改居、多村合并为一个社区。而资本在公权扶持下，以较低的成本楔入乡村，通过土地流转等名义集中大片土地。由于公权的扩张和强势介入，村民在土地权益模糊的状态下，集体失去土地和自治权，并且在争取合法权益而不得时，转而迷信强权，适应并采纳丛林规则，形成不稳。



【京畿的崩溃】



四个壮男前后包抄过来，特种兵出身的崔建华对同行者喊了句：“分头跑”，他闯过抓捕空隙，从地铁口狂奔出站，跑上街头跳上车，司机看了眼他手握的大信封，立即启动疾驰而去。他逃过追捕，同行者被捉住押回看管。

这不是银幕上的特工传奇，而是真人真事，2010年7月21日下午3时发生在北京市中心阜成门地铁口。崔建华是河北省香河县淑阳镇郎庄村民，同行的王东旭是他的表哥、邻村村民，他们本是来阜成门附近的国土资源部上访，反映香河大量农田被侵占的事。出租车司机见惯了访民被抓的场面，助崔逃脱后，没有要崔的车费。王东旭被捉住押回香河看管，“大车上关了一堆香河上访的男女，上厕所都不让下车，就只好站在车上拉。”一年后，王东旭说。

而在2009年10月，崔建华、王东旭等十多个香河各村村民，在北京郊区大兴流浪了38天，不敢回村，也不敢住店，白天寻机上访，夜间挤在工地水泥管中。

拖着八月身孕的31岁妇女王兴华，2010年11月12日，在广州亚运会开幕当天，举起“还我土地”的条幅，她发现，广东警察在言语中对她表达了祝福与同情！而之前，由于坚持追讨土地持续上访，她被河北香河有关部门的人员追拿数月，她挺着大肚子逃脱后，在北京山区和市区的地下室躲藏了两个多月。

她的访民姐妹、钳屯乡东延寺村张瑞贤，四个多月前正在监狱中愤怒绝食——2009年5月30日她在口粮田地头看地，被带人来铲地的西延寺村村民王永海（占地者雇佣其来“摆平”村民）打晕住院，6月4日，王永海带人进入张瑞贤的夫家，再次发生殴斗（法院判决书称查明为互殴），张瑞贤称自己在家打跑了黑社会，在自家自卫打伤了仇人，却在2010年6月被判一年监禁。

早在2004年9月19日，新开街道东南街村妇女宋桂霞、李文青和程会敏便在自家耕地旁被占地公司雇佣的打手打伤，宋桂霞被打成重伤，脾破裂被摘除，该打手被拘留一月即释放，且随后当上了村主任。

　　2009年12月23日，新华街道白庙村村民魏福香家被扔入小型自制炸弹。

　　2011年4月，淑阳镇孙止务村村民王敬华拒绝将耕地卖给香河县三强公司。其子护地时被打当场休克，后经北京军区总医院诊断为中型闭合性颅脑损伤、全身多处软组织损伤和右桡骨远端骨折并伴有肾积水。王敬华称，警察到达现场后没有采取措施控制任何施暴的嫌疑人，任其逃逸。

    ——2010年11月，记者本人开始收到来自京畿河北香河的多村村民的众多举报，乡民送来大量的文字和视频资料，表明：由于大量土地被具有官员利益背景和雇佣打手的本地豪强圈占，村民抵制遭殴致重伤，屡次上访均被推托和追捕，以致激起多次群体性事件，部分视频显示了警民对峙、村民和一些不明身份人士的冲突，视频中，在被上千村民拦截的涉黑人士乘坐的汽车尾箱，发现了数十把大砍刀和大棒。

    2011年3月，香河又发生引致数千村民聚集的冲突事件，记者将材料转交本报同事欧阳艳琴和实习生陈晓雪。4月，欧阳艳琴和陈晓雪深入香河调查，她们在了解了60多个村庄，并走访调查了37个村庄后发现，香河高达数万亩耕地被以土地流转的名义圈占；当地一家集房产开发、土地拆迁整理、信用担保等多项业务于一身的三强集团，在圈占土地过程中起了利益纽带和实际执行者的作用，部分官员在三强公司任职，三强公司不仅获授权强拆且获得了部分公共服务领域的执法权，且三强公司现象在香河并非孤例；多村长期村务不公开；贿选和暴力胁迫下，恶势力人物成为村庄治理者，暴力治村成为常态。





【村治危机】





欧阳艳琴和陈晓雪随后发表长篇报道，引起舆论关注，香河县县委书记等九位官员被处分。部分上访的村民获得资金赎买，自2011年9月起，便有访民在电话里或当面告诉本记者，自己的事儿“解决了”，意即已被现金收买。

但耕地并未回到农民手中，而且根据地方出台的土地专项治理方案，耕地“未变为建设用地前委托企业或个人耕种……租金、流转金一般不作调整。”农民指责这是继续保护企业非法利益、剥夺农民参与土地价格协商的权利。

由于缺乏根本的改变，土地纠纷和村庄治理争议仍在持续。

2011年9月，再次发生血案：香河县现代产业园后建村年近七旬的村民李洪成、李文奎，因动员全村村民出具了卖地的村委会主任董文波贿选的受贿证明，要求罢免村主任成功，在上访后被人雇凶打断肢体。2011年10月29日，蒋辛屯镇梁家务村村支书选举刚结束，便在村委会会议室发生命案。

2012年初，香河县农村村委会换届。曾对抗强占土地行为、连续多年上访状告村官私卖土地、财务不清和贿选的村民，也多参与竞选，但为打破旧有势力的政治垄断，他们也因循旧例、以恶制恶，除了发动家族势力和上访难友力量获取选票，多人依惯例、与他们当初反对的村官一样，开出了100元、300元、500元不等的价码来收买选票支持，甚至，为了获取选举时部分摇摆不定的中间派的支持，部分选票价码开到2000元一张。

    虽然选举时也都公开宣称自己当选后会平均利权，但过程中付出的巨额成本如何收回？2012年4月，一位曾多年参与上访、自己虽未参选村委但帮助他人参选成功的村民，承认当地乡村事实上进入了丛林规则主导下的恶性循环，他回答了经济观察报记者的上述问题：“现在，许多村的耕地已基本被卖了，现在还剩下村里的空闲地和集体建设用地、宅基地，下一步要集中居住，拆房子卖地。大家花这么多钱做村官，也就指着这一块的利益了。”

2011年11月24日，香河县渠口镇谭家务村村主任杨志民告诉记者，该村自十多年前便开始告状，每届村委会都是被告下去的，而新人上台后，一样财务不清，村务不公开，已经形成死结，乡镇的处置办法是，护住那些有利益关系的不办，宁可任由村治烂下去。

“村财镇管，管出镇村勾结，每年收700元管账费，交出一堆白条。当了两年村主任之后才知道，什么都做不成了，”杨志民说，“村治已经崩溃了。”





【利益同盟】





记者调查发现，三强等本地公司通过与县、乡镇和村委合作，形成了相对牢固的利益同盟。

自2000年以来，三强集团以每亩千元左右一年的超低价格，以流转、租用的手法，囤占村民的耕地，然后高价转给开发商。十年间，三强集团的资产由仅数十万元，十年间增长数万倍。并垄断了香河县城的供水与热力供应。

目前已经证实，香河县信访局前局长艾金生、建设局前局长王广林、环保局前局长程浦顺卸任后都在三强集团任职，曾任水利局（水务局）局长后调任县委机关老干部局局长的石金来，卸任后也在三强任副总，也有传闻称，前任国土局长周春华，在2011年5月因香河土地事件被撤职后，也在三强集团按月领取津贴。

　　此前十余年，由于土地建设指标紧张，2000年三强集团首创的政企合作的“三强模式”在香河县获得确认：公司以低价租用农村耕地，盖成厂房，再高价转租给企业，之后再由政府部门逐年申请耕地农转非指标，将流转变征用，将农地变性为国有建设用地。

十余年间，由三强经手的土地数量巨大，仅2011年一年间，经三强操盘的土地面积便高达近万亩。

三强实际掌控了一些本属政府部门行驶的行政执法权力，香河县水务局等部门的工作人员向暗访记者欧阳艳琴证实，三强水厂有三个“执法队”，负责“供水监察”，有一项职能是要求供水区域工厂和居民必须使用三强供应的自来水。记者掌握的一份证据显示，三强公司员工还有权向居民收缴卫生费。三强公司与多个村委会签署的土地流转协议上，也都明文规定三强公司“有权强拆”。

香河县官商一体侵渔百姓利益的现象多见。

2008年的河北止务村大额账务明细表表明，现任淑阳镇副镇长的凌少金将15亩地以每年每亩3000元的低价买断40年。私有企业紫辰集团法人代表魏子元历任淑阳镇镇长、镇党委书记、香河县副县长、县委常委、常务副县长，2006年当选香河县人大常委会主任，一直官商一体，直至2011年5月才退出官场。紫辰集团占用的部分土地，并没有相关合法手续。钱旺乡义井庄村委班子在2011年9月为记者提供的材料证明，2005年魏子元为其妹妹在义井庄村租赁了40.96亩耕地用于建厂。2006年，县、乡领导暗箱操作，将该地以每亩4万元改变成了国有土地。

    官商一体操作以丛林规则行事：

公司聘用社会闲散人员为“调解员”，实际以暴力和恐吓手段压制维护土地权益的村民。此类事件多发，东南街村宋桂霞等三位中年妇女被殴打致一人重伤、两人轻微伤，伤人者被村民指为曾在三强公司担任打井队队长的邵成利，此人仅获拘留一月，此后还担任了北岗子村村主任职务，并做主将村中闲散地80余亩转让给三强，转让期限70年，三强只需为村委会建设500平米办公用房和宴会大厅。

    当村民对暴力威胁反弹时，当地的国家暴力机关被动用，池套村等村凡未签字拒绝流转口粮田的村民，在铲地现场护地的，都被警方带走，以“扰乱单位秩序”处以行政拘留。崔建华、王东旭等农民因反映土地被侵占，被当地动用公安机关捕获后，法律强制部门的官员要求其在将耕地流转的协议上签字，否则对其实施法律制裁，崔建华拒绝签字，法院以一起已由公安机关调解结案的治安纠纷，判处其监禁数月。

    在媒体曝光后，香河土地案发，当地虽然处分了自县委书记和县长以下八位官员，但以三强集团为典型的当地利益格局并未有变。

与利益集团对抗的上访村民们，也保持了他们松散的同盟关系，并在新一轮的村委换届中，适应丛林规则，运用了他们过去公开反对的手段，他们虽则是新生的势力，但正在融入旧的权力体系，融入谭家务村村主任杨志民所指的“逐利派”，不稳定的格局在继续向后传递。





【扩权贻祸】





    2011年8月到9月，记者和同事欧阳艳琴、陈晓雪在香河调查获知，其政策实施模式是：乡镇主导操作流程，先要求村委会以流转名义集中土地，然后转给乡镇经委，乡镇经委转入具有本地官员背景的公司，如三强集团，或者由公司直接与村委会签署转让协议。之后由拿地公司或者乡镇经委招商，引入资金实力雄厚的开发公司，一方面承接建设集中居住点，另一方面将所承建村庄的农用地，规划为公司未来的农业产业园。

　　由于开展新农村建设试点，香河县实际允许投资参与新村建设的企业可获优惠的用地政策，可灵活取得部分回迁房周转用地作为企业回报，这一不成文的官方意志，吸引了众多知名房地产商，各家巨头划定的势力范围，动辄以平方公里计算。

　　2011年8月，记者欧阳艳琴在三强公司获得了一份香河新农村社区规划示意图，图上标明了目前各家企业在香河圈地的势力范围，总计达182.56平方公里。该规划图表明，各家企业以建设生态农业园等各种名义获取大片流转农地，同时，通过投资建设新村，获得大量的商业开发用地。

根据该图，各地产公司圈占的势力范围，列举如下：

　　三强集团有两幅共10.2平方公里的土地范围；万科地产名下有蒋辛屯镇苍头等5村土地11.92平方公里，其中涉及回迁安置社区仅占地295.88亩；富力地产名下有蒋辛屯镇匠庄等11村土地15.92平方公里，涉及回迁安置社区京东新城仅占447亩；万通地产名下有安平镇草沙河等8村土地6.74平方公里，涉及回迁安置社区仅占149.27亩；瑞盛名下拥有包括现代产业园在内15个村27.5平方公里土地；绿地名下17个村，30.86平方公里，一期6个村；国隆，2个村，2.81平方公里；天阶，5个村，7.17平方公里；珠江，4个村，4.64平方公里；朗森，15个村，23平方公里；合生，5个村，4.20平方公里；天骠，2个村，0.86平方公里；宣武，5个村，6.70平方公里；香江，3个村，7.36平方公里；天富，5个村，7.24平方公里；龙安达，3个村，3.96平方公里；龙邦，3个村，5.70平方公里；龙盛，5个村，5.73平方公里。

    公司得地的过程，充斥暴力和血腥，农民被迫出让土地的价格，仅仅为每亩地每年1000—1300元左右不等的流转费。在蒋辛屯镇小马坊村集中居住点，居住了多个村庄的村民，他们告诉记者，这里以后不会再有村委会，会改成社区居委会，上楼居住之后，互不相熟，居委会将如何选举，自己并不会关心，过一段时间，村财分完后，不会再有共同的重大利益。



2010年6月，山东诸城市撤销辖区内全部1249个行政村的建制，合并形成208个农村社区。由于官方主导，被学者熊伟批评其涉嫌违法。2010年9月，本记者在枳沟镇、林家村镇和贾悦镇暗访接触到的村民称没有参与表决撤村改居，并指责是官方有意剥夺农民耕地，新的社区离耕地远到十几里，根本不方便种地，只有把土地交给政府办的流转中心。

与香河相同的是，这里的社区也是由公司命名和投资建设：“欧美尔社区”、“希努尔社区”、“桑莎社区”……

在“红星社区”，官庄店村的村民以村庄拆迁没有知情权、参与权、选择权为由，多次上访。

济宁规划数年内将全市6274个建制村中的5572个建制村撤改为792个新型社区。

撤村过程中，济宁部分地区为强制农民上楼，集中强拆整个村庄，导致村民冬日居住窝棚，大量村民进京上访。



这种以扩张公权为手段，政府主导大规模土地流转，“消灭”村庄、使得村民自治消亡的改革，在河北、山东、天津等多地盛行，造成大量的暴力事件和村民上访，以致基层大面不稳。

2011年2月开始，河北省下派15000多名干部进驻5010个村庄维稳，以确保10月底前不发生重大群体性事件，并希望能让赴省、进京上访量大幅度下降。

即便如此，香河县从2011年底到2012年3月的村委会选举，依然事故频发，选举时，冲突和告状不断。









下篇从地权到治权 “权利革命”



本报记者  刘建锋



相比于河北等省，重庆在市场机制和尊重农民权利方面，大为进步，但依然未能从根源化解矛盾。

重庆建立了农村产权交易市场，并且在全市农村开展土地确权，但在土地确权过程中，村民宅基地之间的私权纷争，并非是由村民自主协商确定，而是由政府公权部门和村党支部、村委会，以调解形式划定，未能培育出村民自我协商机制，乡村治理依旧。   

以还权赋能、归还治权、重建治理结构为导向的基层改革，记者主要调查了四川成都和安徽的一些地方。

安徽一些地方，通过村民自主开发、自主引入资本、自主集中居住，平稳保持了乡村的自治和发展。

四川成都，则在城乡统筹综合改革过程中，通过明确界定村民地权（长期）并建立农村产权交易市场，实现还权赋能，为村民自主决策做了权利和市场的双重准备。

在此过程中，由于村民自主权益的意识强化，成都当地政府尊重民众在私权领域通过自我协商解决争端，尊重由此产生的村民自我协商机制——村民议事会，并在其基础上形成了新的村庄治理机制。

在此机制下，资本进入村庄时，获得了村民的协商认同，村民依靠新形成的治理机构，与公司方在价格形成方面，平等谈判，参考市场得出双方都能接受的价位，保证了基层的平稳。





【产权革命回归】





    28年前，安徽省岳西县县委书记王道成，在全县范围内搞林业产权改革，轰动全国。但随后的政治风波中，王被免职调走，产权改革被叫停。而20余年后，基层权利改革再起，2007年，在全国林权改革背景下，岳西县回归“林权革命”。

“基层要想稳定，根本是要转换思想，从为民做主，改成由民自主，第一步是把最重要的财产权，交还到农民手里，我当年上书中央领导搞山林产权改革，就是这个思路。”安徽官场的传奇人物王道成在2012年4月中旬对记者回顾。

     1984年2月王道成赴任岳西县委书记，到任后下乡村连续调研三个月，发现一面是农民“过着原始人的生活”，一面是大量的小材小料在路边腐烂……

6月13日，王道成通过安徽省委纪要向时任中共中央总书记胡耀邦递送《现行林业政策是失败的政策，必须从根本上加以改革——致中央领导同志的信》。15日，胡耀邦做出批示，支持王道成的改革建议。

王道成的“根本改革”，与现行的林权改革相近，只是相比2006年全国推行的林权改革，提前了22年。

王道成调配了数百人的工作队伍，在全县所有山村确权颁证。岳西县志记述：“将自留山和责任山合并为一山，称‘自营山’，由县政府发给自营山证。同时，县委、县政府明确规定：农民对自营山有林地使用权、林木所有权、经营权(产品自主处理，可以作价转让，允许出卖活立木)和继承权……农民真正有了治山权。”

他给胡耀邦的那封信，和他胆大在全县搞产权改革，触怒了林业部门高官，胡耀邦下台后，他被免职调走，产权改革被叫停，直到2008年，岳西才重新确权颁证。

2012年3月21日，国家林业局举行林业改革专题报告会，邀请王道成做主报告。“还权于民、由民自主的权利革命，永远是绕不过去的。”王道成在报告会后对记者说。

安徽省黄山市汤口镇山岔村，因村民自主发展并最早提出“新农村建设”而闻名。早在2004年，该村便在村民小组“翡翠新村”的墙报上书写了“建设社会主义新农村”的标语，2010年9月，村民对经济观察报记者说，我们村比国家都要早提“新农村建设”。

山岔村上张组， 2002年开始削平山头，开发新徽派风格别墅式楼群集中居住，空出的土地用以发展旅游产业和创意农业，农民以土地和山林确认产权后，入股村小组创办的公司。公司承担了全部的公用事业，村民享有乡村公共交通、近乎全额报销的新农合医疗、敬老院、托儿所……

山岔村村支书张贵良认为，关键在于是否让农民作为权利主体，否则农民必然面临被边缘化的后果，激起社会矛盾。时任汤口镇党委书记于亮也对本记者提出，最好是做到政府公权少下村甚至不下村，一般事务，村务村管，确认和充分尊重村民的自治权利，百姓自己做主是最好的治理。





【重庆：“为民做主”】





    重庆市在2008年建立了地票交易平台——重庆农村土地交易所，这是经国务院特许，全国唯一一个可以在省级区域内实施地票交易的平台。

    “地票”交易，即土地利用指标交易。如果农民把宅基地复垦成为耕地，交给集体，经土地部门验收后，复垦后耕地有一亩就得到一亩地票；然后村、乡镇、区县将农民分散的地票集中到农村土地交易所挂牌拍卖，纯收益的80%归农户，20%归村集体。农村闲置乡镇企业用地、公益事业建设用地、废弃的道路等集体建设用地，复垦成耕地并经过国家土地部门验收后，也可进行地票交易，纯收益的80%用于“新农村”的基础设施和公共服务设施建设。城市用地的企业或事业单位可到交易所去竞买地票，买到了地票，便拿到征地指标，可以去参与竞买土地。

    根据重庆农村土地交易所在2012年2月提供的数据，2011年全年共组织地票交易5.29万亩、129.18亿元，均价24.4万亩，交易所成立后累计已完成8.86万亩、175.38亿元，涉及农民价款124.1亿元、村集体21.5亿元，累计已有142宗、4.86万亩地票获得征用批复，总共办理了16宗、3100亩地票质押，贷款4.1亿元。

    从这些数字可见，这一改革，对于农村土地尤土地资源，实现市场价值，提供了极好的交易平台，它自推出以来，获得全国各界佳评。

    由于提供了市场化的农村土地财产处置通道，农民的土地财产权由资源性变成资本型。且由于该平台涵盖省级区域，离中心城区300甚至500公里远偏远农村，其土地资源也能具有资本化流动的属性，并且得到相对市场化的价格。

地票交易的前提是土地确权，而重庆市在农村土地确权中，推行的具体措施实施基本由政府主导、尊重乡村集体和农户意见。但由于在涉及权属争议时，采取的主要是协调、仲裁、维稳，并未走出“为民做主”的青天式执政式思路。

重庆市2010年8月出台的文件说：“对农村土地权属争议的处理，应当协调有关部门，在充分尊重集体经济组织和农户意见的前提下，核实确认，确权颁证。一时难以界定确权的，可待矛盾化解、争议解决后再确权颁证。”

相关部门在实施时强调要做好“调解仲裁工作”，“及时调处农村土地承包经营纠纷。要主动协调和配合信访稳定等部门……”

具体工作组织，则是“镇级成立领导小组，各村成立指导小组，各社成立3-5人的工作小组。实行领导包片，脱干包社，村社干部包户责任制。”

重庆市九龙坡区白市驿镇九里村罗书记告知，承包地、宅基地的确权都是由国土部门测量，村上逐户确认，并不是由村民小组自主讨论、由村民自主协商确定分界的政策设计。

经济观察报记者曾询问一位重庆市委党校教授，为何重庆的工作方式，主要是以基层干部包村到户的方式，通过公权力实施确权，而非发动农民，在国土部门测量的基础上，针对本村集体所有的土地，自主协商确权？回答说，重庆的基层党建很完善，足以解决那些纷争。

但根据重庆市渝北区确权颁证办综合协调组组长黄文学在2010年10月的总结，仅该区村镇没能自己解决而由土地确权办直接解决的突出矛盾就有37起，接待群众现场咨询和来电、来访2360人次、调处承包土地矛盾纠纷468起。

荣昌县荷包镇一位彭姓农民要求隐去其名和村名，他到重庆市区打工，但拒绝交出土地。他认为地票交易是好，但土地确权过程不满意，房前屋后从哪里到哪里属于谁家，不是村民协商划定，有纠纷是村上调解，宅基地面积划少了，无法讲理，多出的面积会划给村集体，“听说成都那边不一样哦，老百姓自己做主，处事才真是公平”。

渝北区双凤桥街道硚田村紧邻城区，村中大部分土地流转给花卉公司，经渝北区批准，延缓确权颁证，3月中，村民对记者说，宅基地多是历史流传下来的，有很多矛盾，需要村民自主协商才能根本解决，靠村上和政府做主，就算暂时认了，矛盾还会一直延续下去。





【成都：地权长久】





    成都市的农村改革，与重庆有不同，它固然由于政策因素，不能建立起一个涵盖四川全省乃至于“大成都”区域范围的地票交易市场，但实质建立了一个可以实施农村产权流转（包括农村土地使用权的流转）的农村产权交易所，而且地票交易的形式，实际上也可在较小的行政区划内实行。

    它与重庆相比，最大的差异在于，它的土地确权的方式与内容有异。在实施土地确权时，除政府提供土地测量服务和政策配套外，涉及村民之间的争议纠纷，主要交予村内自主处置，交由村民自主发挥智慧。由此，村民探索发展出一套新的治理机制，建立了新的自治机构——村民议事会。

    政府对于村民智慧的产物，予以充分认可，对农民所确认的土地使用权等权益，予以充分的认定，在“农村土地承包经营权证”上的使用年限一栏，登记为“长久”，而且，还将集体土地所有权，确到村民小组一级，都江堰市柳街镇鹤鸣村干部便向记者出具了一份鹤鸣村第八农业合作社的“集体土地所有证”。

    “长久”二字，貌似简单，但在香河的土地纠纷中，当地便利用此前土地承包经营权“30年”的界定，将农民在土地流转中获得补偿的年限确定为剩余年份，导致农民利益严重受损。而所有证确到农村最基本的集体经济组织，则相对易于避免如香河那般被村委会轻易处置掉。

    由于有这些具体的举措，成都市的土地确权，被国内舆论评价为“确到了实权、颁发了铁券。”

    成都改革的经过是：

2007年6月，成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区。2008年1月，成都市委出台《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》。确定，以市场化为导向，以“还权赋能”、“农民自主”为核心，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。

2008年3月3日，成都下辖的都江堰市，在柳街镇鹤鸣村率先试点土地确权。试点之初，不对外交流、不让人参观、不对外宣传。事后，柳街镇汇报了具体过程：

由于农村土地历史遗留问题复杂，村里自主协商成立了议事会。有争议的地块，通过议事会议定。

确权原则是，在登记农村房屋和土地时原则上按现有户主登记，承包地确给现有经营者，农房确给现有户主，宅基地确给现有使用者，如果需要变更权利主体人的，双方必须签订各类标准协议书。

具体操作，根据1:500的测绘图，召开户主代表大会，按图现场指认承包地块，经多次公示纠错，经村民议事会协商，最终确认后，摁指印签字，地图被界限分明的描线分割、并因指印覆满全图，看起来像是大片鱼鳞，而被称为“鱼鳞图”。

鱼鳞图完成、确权基本结束之后，颁发权益证书。在农民拿到手的土地承包证书上，起初部分证书使用年限写作30年，但其后更改了，使用年限均界定为：“长久”。

所以如此变化，据一直参与都江堰农村产权改革的成都市评论员周晓翔介绍，确权到一个阶段的时候，中央恰有精神出台，2008年十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，决定赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这，为基层改革的深化和突破，提供了决策依据和精神支援。

成都市双流县兴隆镇瓦窑村一组村民通过了《瓦窑村一组关于土地承包经营权长久不变的户主大会的决议》，户主都按上手印，以示对未来增人不增地、减人不减地，绝不反悔。

这份决议和鹤鸣村的首份土地权证、鹤鸣村八组的鱼鳞图，都被收入了中国革命历史博物馆。

土地确权带来的直接好处是，地权成了具体明确的标的物，它有清晰的四至范围和长久使用年限，不再轻易因耕地承包调整而成为不确定权利，不再是法律不能确实认定的了，成了非常具体的权利。周晓翔认为，这是农村产权平稳流转的基础，不管是土地还是房屋，从此，都可以通过市场化的方式，在平等的市场主体之间进行交换了。村民也不会再轻易被村委会以集中调整的名义剥夺土地承包权。

土地确权后，鹤鸣村整理村庄，集中居住，将复垦出的土地作为指标以每亩30万元的价格卖出，实际上实现了“地票”式交易，获得的资金，一部分返还给村民修建楼房，一部分用于公共建设，新村建设之秀丽，令周边村民对记者连连称羡。隔壁的五一村村民杨正发也向记者出示了土地使用“长久”的承包证书，称，五一村也在探索地权流转和新村建设。

“北京大学学者周其仁，到都江堰后，专程去拜访天马乡金陵村二组组长阳通炳，说他是农民产权改革第一人。”周晓翔介绍，“2008年的时候，阳通炳主动说服村民确权、整理土地，把指标转让到温江，帮村民解决了灾后重建的资金。”

而到2010年12月25日，阳通炳带农民自己整理、自己委托出让使用权的一宗集体建设用地，在成都市农村产权交易所大厅挂牌交易，卖出了44.2万的价钱，此举被指开了全国先河，是农民作为土地产权市场主体的先声之作。

2011年9月，香河县淑阳镇农民崔建华听记者讲述了成都的土地确权试点后表示羡慕。

他说，自己当初上访，就是也想成为市场主体，想通过市场行为集中一部分土地，从事农业开发，但香河县乡政府不仅通过公权支持官员背景的企业垄断市场，还通过村委会用集中流转的名义把农民的土地经营权收走，导致农民无法参与市场行为，无法参与定价，只有被动受损。他断言，如果香河也像成都一样做到了“确实权、颁铁证”，开放农村产权市场，香河不会出现其后那些乱象。

周晓翔以为，成都市的土地确权和房屋确权，若能与一个更完善、涵盖区域更大的市场体系配套，则农民将成为真正意义上的主体，其作为一个主要群体的创造力对社会做出的贡献，将不可限量。







下篇 从地权到治权之三   自治新章





本报记者  刘建锋



    乡村自治，是彭真担任全国人大常委会委员长期间，便力主推行的政治改革措施。

1980年前后，广西河池宜山县等地村民自发召开村民会议，制定了村规民约，选举产生村民委员会，负责全村的公共事务。在彭真的主导下，村民委员会写入了1982《中华人民共和国宪法》，明确了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，正式确立了村民委员会在我国的法律地位，并为制定村民委员会组织法提供了法律依据。

1987年11月24日下午，彭真主持六届全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。1998年11月4日，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式通过。

对于基层自治，彭真曾说：“坚持自治，凡是村里办的事由村办，不要乡政府插手。”并且说，百姓能管好一个村的事，就能管好一个乡，能管好一个乡，就能管好一个县。

但由于如前文所述，政府公权的过度扩张，严重损害了基层的自治机制，又由于缺乏良好的制度设计，选举易于被操纵，乡村选举流于形式，导致基层自治的现状堪忧。

基层现实导致多位学者对于民主改革从基层自治做起的路径产生怀疑。对此，安徽省社科院研究员、乡村选举专家辛秋水批评说，学者们往往会出于对现实的不了解而低估基层民众的创造力，成都以村民议事会为主的基层民主试验，是一个了不起的创造，而乡村基层民主的止步不前，主要是由于没有能推行一套设计合理的具体的选举制度，现今基层空前动荡，只有真正实现民主才能实现长治久安，如果高层领导机构决意在基层推行民主，农民也好，学界也罢，都能设计出科学合理的选举制度，实现真正的民主。

2012年3月14日，国务院总理温家宝在记者招待会上，引用了彭真的话，表态锐意推行基层民主：“群众能管好一个村，也能管好一个乡，也能管好一个县，这需要一个过程。”





【成都新型治理模式】





村民议事会制度目前已在成都市成为村级自治的中流砥柱。

它是在村民会议之下，设立一个“村民议事会”作为常设机构，作为村里的决策机构，村委会负责履行它的各项决策。

村民议事会再产生一个监事会，由监事会履行对村委会执行决策的日常监督，而监事会的主席，一般会由村支部书记担任，以体现政党作为执政者在自治组织中的监督和引领地位。

中国社会科学院政治学研究所研究员陈红太在成都市调研后发表文章，称“成都市的新型村级治理机制，实际上已经形成了一种新型的村级治理模式。”

“‘村民议事会’是在原有的村民自治组织框架内，废止了实际上已经不发挥作用的村民代表会议，设置了类似于村民会议常设机构这样一种组织形式……‘村民议事会’与原有的‘村民代表会议’最根本的不同不仅在于它的村民授权的真实性、这些议事会成员在村民中的权威性，还在于它的经常性。议事会成员多由村中的长者和常住民担任……村民议事会的成员还不限于本村有户籍的村民，那些常年在村里居住的产业主、离退休干部和教师等，也都可以被选为村民议事会成员。这样的议事会可以集村中各方常住精英人物，把村中的权威资源和治理经验真正的集中利用和发挥出来。”

事实正如陈红太所言，虽然在法律规定的框架内，成都市所辖各乡村依然会选举村民代表，但“村民代表大会日常并不起作用，它过去本来就很少发挥过作用，现在就更是由村民议事会来实施决策，也可以说，村民议事会是村民会议或者村民代表大会的常设机构。”曾在产权改革之初任鹤鸣村村主任的余跃，在2012年3月18日对本记者说。

余跃和鹤鸣村村支书刘文祥，在2012年3月讲述了村民议事会的产生过程：

“当初决定搞产权改革、土地确权，都江堰市委要求要充分发挥基层的自主性，没有配套任何强制性的措施和手段，并且告知村民，如果不能稳妥解决村里的争议问题，土地确权和综合配套改革可以暂停。”

“而当时各家各户之间的争议很多，因为牵涉到历史遗留问题，每天都有许多人来找我们，我们也解决不了，怎么办呢？我们想到了一个办法，让村里熟悉历史情况的老人出面来，理清哪块地是怎么来的、怎么去的，宅基地是怎么划分的，哪些是谁家的祖地。”

村委会把这些争议问题，委托给村小组解决，每个村小组请老人和有文化的村民组成议事小组，村小组之间的事，就由议事小组选人成立村一级的议事会，结果，就在村议事会，把疑难问题都化解了。

2008年3月份，成都市委书记李春城来鹤鸣村，问村支书刘文祥，你们土地确权，矛盾是怎么解决的？刘文祥回答说，在基层就解决了，这个回答让李春城很惊讶，他说，你这里就是最基层了，怎么还有基层？刘的回答是：村小组议事会。

议事会机制的产生，并非偶然，事实上，2008年3月，不仅都江堰的鹤鸣村自主产生了议事会，邛崃市羊安镇仁和社区、邛崃市油榨乡马岩村也都产生了类似机构。

2008年7月，成都市委开始推广“村民议事会”机制。

2012年3月，都江堰市天马镇金陵村文书告诉本报记者，该村在试点村民议事会的时候，在15个小组、每个小组选三个有德望的村民组成议事会。

村民们提出了三个要求：一，不能是现任党支部成员，二，不能是村委会成员和村小组长，三，不能是村民代表。其实也就是一点，不能担有现任职务。

选举办法是，村小组开会，不记名投票当场选出三个议事会成员。然后，村议事会开会，不记名投票当场选出五个监事会成员。

议事会每月不定期召开一次，村中事务必须通过议事会议决，交村委会执行，由监事会对村委会执行情况实时监督，如议事会成员对监事会成员履职有不满，可以向村党支部提出，由党支部主持改选。如果党支部不履行职责，议事会可以组织罢免监事，也可以将此事提交村民会议，也可以向上级党委反映。

   



【组合选举试验】





“民主政治要想在中国乡村建立牢固基础并扎根、开花结果，关键在于民主政治体制要与中国国情和当前中国社会生活实际相结合，这是一件至今尚未解决的问题。‘组合竞选’在这方面是一个良好的尝试。”北京大学社会学系教授王胜泉，曾这样评价安徽省社科院研究员、乡村选举专家辛秋水的基层治理试验。

事实上，目前由民政部门主导推行的乡村选举制度，主要是“海选”，而根据记者多年对多省市基层选举的观察，多地普遍地发生贿选，中部地区每票基本在100－300元，东部发达地区如义乌一些乡村每张选票价格高达2000元左右。某县的一位县委干部曾透露，近年每三年一届的村委换届，乡镇书记操纵海选，一届获利可达百万元之巨。

阜阳市颍上县曾任某镇党委书记的叶克连，一直试图探索新的选举形式，他在2011年11月对本报记者讲述了乡村现行海选常见的过程操纵办法和利益关系：乡镇主持村委海选，首先在选举委员会产生的时候就先划定有利于内定人的，提名候选人的时候就将不利的人排除掉：利用村民参与度不高，选举委员会的人直接拿空白选票划好后投入票箱，村民不知到底多少人投了票，虽说投票场所是固定的，但少有人留在现场数人头。候选人选定就基本定局。如果某个陪选人想把内定人选掉，便会把陪选人票数直接记成内定人的，因为选票是无记名的，最后还要由监督的人控制。只要政府不查核，村民不可能知道到底多少票。

海选之所以无法形成有效监督，是因为所有参选者均是个人，难以动员支持力量，村民也都是以个体认可的形式投票，不能有组织地对选举委员会和政府监督者实行监督。

而辛秋水在安徽省委支持下推行的“组合竞选”，从1989年开始试验，因为程序设计合理，被安徽省三农问题专家何开荫评价为：“真民主！”

它的具体做法是：先由小组分别开会，无记名投票提出候选人。选举委员会将提名票数汇总统计，以得票多少为序确定候选人。然后，每位村委会主任候选人，分别在提名得票较高的副主任候选人和委员候选人中，挑选合适人选，以差额原则“组合”自己的村民委员会“竞选班子”（多于法定人数）并张榜公布，让全村家喻户晓，对之品头论足，相互比较。各竞选班子分片开展竞选活动或举行全村竞选大会，轮流发表竞选演说，回答村民的当场提问，营造民主竞争氛围。到投票时先由选民直接投票选举村委会主任；然后，由选民对主任当选者组合的村委会班子成员进行差额投票选举。

安徽省农垦集团纪检书记储成胜在任灵璧县县委书记时，目睹家乡岳西县搞组合竞选试点，被这种选举设计打动，回灵璧县后立即在全县推行：“这其实类似于两派竞争，采取了强调整套班子‘组合式的竞选’，将竞争机制从海选的个人竞争转变为组阁竞争，竞争强度和选民参与度大大提高，竞争的最后结果也具有很强的预见性。”

储成胜认为，“组合竞选”无形中形成强大的在野监督力量，弥补了村委会自我监督和群众监督的不足：竞选过程中几套班子各自组合成团结紧密的队伍，休戚相关，落选后他们随时会对村委会是否依法履职进行监督，由于他们有组织能力、有选民支持，这种监督比单个农民的监督要强很多。

中关乡村支书储诚水在2011年11月对记者说，“最大的好处能以强势监督逼迫村委会班子严格依法，村内矛盾也能尽早发现和解决，不至于隐瞒和拖到不可解决的地步。

安徽大学社会与政治学院副教授杨雪云认为，与其他模式相比，它的制度设计在很大程度上避免了“海选”的盲目性。“海选”中，基于个体理性的投票行为选出的却很可能是难以代表村民利益的村委会班子。把矛盾深的人选到一个班子，为以后内讧埋下隐患。或将同一家族的人选到一个班子里，为日后村委会的专权提供了条件。而组合竞选使村民在有机会了解未来班子的大致全貌，对其工作效能进行评估再决定怎么投票。

原安徽省委书记卢荣景与社会学家邓伟志曾在全国政协十届二次会议提出提案建议推广村委会组合竞选，获审查通过，该提案将组合竞选与海选做了对比，指出组合竞选大大优于海选能真正实现村民自治。

现任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋1999年任安徽省委副书记时也评价组合竞选具有重要意义。

当前通行的“海选”，是让一盘散沙的村民每人写一张票，形成不了凝聚力，这种社会真空就容易为某一种势力甚至黑势力所操纵，中国科技大学人文学院教授张允熠认为，“组合竞选”是在竞选中提高公民的民主意识和公民素质，在农村社区培养民主氛围、民主环境、民主习惯和民主能力，是对历史、社会真正的推动。

2011年11月储成胜对记者说，如果自己仍能继续做县委书记，一定会继续坚持包括组合竞选在内的选举试验：“建立一个真正民主的村委会竞选制度，远比建几个开发区重要。现在基层矛盾突出，地方维稳压力大，关键是让基层真正实现民主，要是做到了村务村办、政务政办、法务法办和党务党办，那么村民一定会充分发挥智慧，创造出适合本村的民主实现形式，不管是组合竞选，还是其他方式。但真正的民主一定会触及利益集团，这就要看当代人的勇气和胸怀了。”



如果，一个乡村，村民拥有明确的产权能获得法律的保障，也有一个开放的交易市场，不必担心被强迫交易，村民可以自主选举议事会或者也可以组织班子参加乡村竞选，那么，作为一个公民，他还有什么欠缺呢？

辛秋水回答说，这在基层已经是接近理想状态了，但即便做到了这些，他仍然有欠缺，他还欠缺对外界社会参与治理的机会，这就需要政府释放更多的权力，让百姓参与更广阔社会的治理，广东省推行社会管理创新，不光是解决社会稳定问题，更是通过归还治权的方式，为普通公民社会价值的实现提供平台和机会。