垂直管理让民众监督鞭长莫及

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垂直管理让民众监督鞭长莫及 　2009-02-12 22:39
分类：杨支柱杂谈
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杨支柱



据2009年2月12日信息时报《质监权力大，谁来监督它》一文报道，在日前举行的2009年广州市质监工作会议上，广州市副市长曹鉴燎痛斥了广州市质监工作中存在的以权谋私问题。

确实如曹鉴燎所说，“质监部门的权力很大”，可以监督几乎一切产品的生产者，涉及不同的行业，包括企业和个人。但是现在政府机构的设置本身采用的就是横向管理而非纵向管理思路，其他类似机构如安监、税务等等权力也一样大。公安的权力甚至比这些机构更大。此外，即使某个政府机构的权力没那么大，同样有一个谁来监督的问题。

人们很自然地会想到法院、纪检监察机构、同级地方政府、上级政府对口部门等等。但是谁又来监督法院、纪检监察机构、同级地方政府、上级政府对口部门呢？答案可能是上级法院直至最高法院、上级纪检监察机构直至中纪委……。但是谁又来监督最高法院呢？将来世界大同，或许可以设立一个地球法院。但是这个“ 球院”的权力岂非更大？恐怕只有进一步设立银河法院、宇宙法院了。即使这样，宇宙法院还是没有监督，而且权力更大，从而以权谋私的危险更大。

曹鉴燎说，“由于质监队伍是垂直管理，一些区县政府不愿管，也不想管，质监个别分局不愿听区县的话，不服管。”他讲了垂直管理的一个方面的问题，垂直管理的另一个绝对无解的问题是上级对口部门总有尽头。

与垂直管理相对应的是同级地方政府监督。那么接下来的问题就是谁来监督地方政府了。如果答案是上级政府，那么即使将来恐怕就得设立宇宙政府，宇宙政府这个巨无霸还是不受监督。

逻辑上不会陷入绝境的办法，也是世界文明国家通行的办法，有两种：一是代议机构、政府和法院权力的相互制衡，而无论代议机构还是政府、法院都受民众监督；另一种是政府和法院受代议机构监督，代议机构受民众监督。如果没有民众监督，相互制衡可能变成狼狈为奸，代议机构也同样可能以权谋私。

而民众监督的途径有三条：一是分散的事件当事人的个别监督，二是一部分人的集体监督，三是国家或地方全体人民的监督。中华人民共和国宪法对这三种途径都有所涉及，这就是宪法第四十一条规定的公民的申诉、控告或者检举权利，宪法第三十五条规定的公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威自由，宪法第三十四条规定的公民的选举权（只有直接选举才是民众监督的途径，间接选举中行使选举权的不是公民而是代表）。

而无论哪种途径的民众监督，都需要以知情为前提。这就要求政府（此处应为包括代以机构和法院在内的广义政府概念）信息必须公开。自2008年5月1 日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》虽难称完善，但如果得到各级政府的认真贯彻执行，将对约束政府、保障人权具有极大的意义。所可惜者，除了执行不力外，这部法律文件只是国务院制定的行政法规而非全国人大制定的法律，它使用的是狭义的政府概念。而从西方发达国家的历史进程看，代议机构和法院的信息公开，都比行政机关更早、更充分。

回到质监部门，如果一个县的质监部门由县长监督而县长由民众监督，这比县质监部门由市质监部门监督、市质监部门由省质监部门监督、省质监部门由国家质监部门监督、国家质监部门由国务院总理监督而国务院总理集中倾听民意相比，显然前者民众监督的中间环节要少得多。正是垂直管理，让民众监督更加鞭长莫及。

新快报2009－2－13




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