羽良：是渐进的制度变革还是政策的机会主义？

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是渐进的制度变革还是政策的机会主义？



羽良  节选版刊发于3月27日南都评论版



《南方都市报》3月25日评论版刊登了署名经济学者陈青蓝的一篇文章，名为《有偿续期是最可行的变革路径》（下称“陈文”）。通读陈文，无论是讲政策还是谈历史，均有太多值得商榷甚至是错谬之处。



近日传出《土地管理法（修订草案征求意见稿）》中，对住宅70年大限到期后“按照国家有关规定自动续期”替换了原来表述明确的“无偿自动续期”。由此引发了民众的广泛焦虑，很多人都在担心自己房产70年后是否还要再交一笔金额不菲的土地出让金。当然，焦虑归焦虑，正如法律专家对此的解读所说，即便未来新的《土地管理法》明确了此项修改，也不过是对《物权法》中第149条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”一说的统一口径。因为《物权法》中“自动续期”一说对是否收费不置可否的悬置，《土地管理法》中原有的“无偿自动续期”便有与《物权法》表述冲突的嫌疑，今后若作此修订，从立法的角度看，确也是有根有据。



当初《物权法》在住宅用地70年后如何续期的问题上，曾数易其稿，最后在全国人大常委会第六次审议物权法草案时，删去了之前续期须支付土地使用费的条款，改为“自动续期”。既未言明“有偿续期”，也未言明“无偿续期”。如此法律搁置，看似智慧，实为无奈。更重要的是，从公法的角度看，这一表述为日后具体操作时以行政代替法律留下了一个足够大的后门。同样的隐忧，现在原原本本的复制到了《土地管理法》中，这无论如何也说不上是一件令人“乐观其成”的事情。



众所周知，中国的高房价建立在高地价的基础之上。政府作为实际上土地权利最完整的拥有者（虽然名义上，政府是代理人），土地出让的定价权是掌握在政府手中，而非民众。今天中国的民众之所以愿意为一间新房或者二手房付出如此高昂的价格，其基本的心理预期之一，便是买下的房产在70年使用权到期之后，可以依法获得“自动续期”。而绝大多数人将“自动续期”乐观的理解为极低代价的有偿续期甚至无偿续期。换句话说，今天民众所接受的房价，是基于这种乐观预期“折现”后所得出的心理价位。然而，《土地管理法》修法却将《物权法》中含而不露的“自动续期”问题彻底暴露了出来。“按照国家有关规定自动续期”相较于“自动续期”，有了明确的限定，“国家有关规定”。任何对中国政策环境有所了解的人都知道，“有关规定”这个字眼的随意性会有多么大。



陈文认为70年大限到后，既然国家不大可能将土地收回，也不大可能在“土地国有”的根本原则下做“无偿续期”，那么“有偿续期”便是“国家有关规定”的题中应有之意。从字面逻辑上看，这种推断并无错误。但稍微做进一步的联想，便不难想出一个更微妙的问题：既然“有偿续期”就是“国家有关规定”的潜台词，而“有偿续期”的表述又不与宪法、物权法相抵触，为何不直接表述为“有偿续期”，而非要写上一个含糊的“国家有关规定”呢？



原因只可能有一个，即一旦直接表述为“有偿续期”，则支撑中国房地产市场高价的心理因素将全部垮塌下来。不仅如此，民众必将逼迫政府出台一个明确的“续期费用标准和支付办法”，从而极大的约束政府当局在未来时刻遇到此条法规时的操作空间。而即便现在就能迫使政府把“有偿续期”说个清楚，明眼人仍不难看出其中的奥妙：既然将有偿续期的价格开高会砸掉现在的高房价，那么完全可以把有偿续期价格定的极低，甚至承诺只收取名义上的一小笔费用。当局则在土地使用费之外拥有另一项选择——择机开征物业税。如此永不走空的政策考量，真是不能不令人叹服。



因此，无论是物权法的“自动续期”，还是土地管理法可能修订的“按照国家有关规定自动续期”，本质上都是一种立法上的无奈。这其中更能窥视到的，则是一种机会主义政策的嚣张。



或许会有人反对笔者所提出的“机会主义政策”这个说法。毕竟，物业税也好，有偿续期也罢，都不是编造出来的说项，理论和经验上都有足够的先例可循，说成是“ 机会主义政策”似有乱扣帽子的嫌疑。但“机会主义政策”之所以为机会主义，不是因为一项政策可以因时因势随时变化，而在于，政策的这些“变化”所影响到的对象，对政策本身毫无发言权。同时，政策“变化”的最终结果，完全背离政策在名义上所标榜的服务于公众利益的目标，沦为权力自利的工具。眼下民众对于修法引起的70年大限的焦虑，也正是反映出民众对于不确定政策抱有深刻的不信任。



如此，再去看陈文中大段引述的“国际经验”，并得出“从某种意义上来说，中国的土地变革走的正是这样一种不触动根本制度的前提下实质上的土地产权明晰到个人的变革模式”，不禁让人觉得是十足的自说自话。的确，如陈文所引，“发达国家之所以发达的秘密，就是因为法律对私有产权的明确保护，让个人的资产能够通过转让、抵押等形式成为资本，成为资本主义蓬勃发展的源源不断的财富之源。”，但这样的“国际经验”与我们正在实施和即将做出改变的法律、政策，毫无关系。资产之所以能够成为资本，在于这项资产未来所产生的现金流可以被预期。笔者还没见过哪个发达国家对于土地和房产这类资产未来的产权归属，以类似我们这种“ 按照国家有关规定自动续期”来模糊的表述。即便是土地并非私有化的国家，也必须彻底明确对土地使用权的法律描述，唯如此，才是对“产权的明确保护”。否则，资产便不可能进行真实可靠的定价，“70年后肯定能续期”和“70年后可能能续期”在资产定价上当然完全不同。若连这些都明确不下来，根本不用去奢谈拿这些“不知能持有到何年”的资产去“转让、抵押形成资本”。



行文至此，应该明确的指出，政策上的机会主义和改革路径上的渐进变革，是看似接近，实则根本不同的两个东西。前者只是权力当局为维护自身既得利益和维持一时稳定的投机取巧，这种政策根本留不下任何有益的制度遗产，只可能朝令夕改的让人们的预期短期化，行为短期化，从而在稳定的表象下催生全民性的“一次博弈” 心理。曾经的“小产权房”便是一例。所有购买小产权房的人其实都在赌政府会“法不责众”，以这种默契的集体行动妄图博取“产权大赦”，暗度陈仓。结果等来的却是被彻底抛弃。而今可还见有人敢去投资“小产权房”吗？



而真正的渐进变革，历史上从来不是阳春白雪，互相礼貌协商出来的。以陈文所举英国为例。任何稍微熟悉英国历史的人都会知道，王权对地权的逐步丧失，与英国的政治民主化历程息息相关。所谓私有产权的英国“土地名义上仍为女王所有”，其前提是英国早已到了虚君共和君主立宪的地步。王权的逐渐退出，是被资产阶级议会，以及随后200多年越来越平民化的议会政治逐步强行约束的结果。更直白的说，就是没有为权利而斗争，便不会有王权的退隐。因此，英国所谓的渐进变革，其每一步都充满了激烈的斗争冲突，尤其是民众对王权特权和早期议会特权的斗争。没有哪项今天看起来合理先进的法律，是靠当年在位者的理智和仁慈颁布出来的。也没有哪项这样的法律，是靠机会主义的说辞，与时俱进的自己进化到今天那么合理的。是的，英国的经验很好，很先进，但那是英国的。和中国正在发生的事情没有任何共同之处。



时下，通过剪裁先进发达国家发展史中的片段，来附和的解读中国的政府政策乃至国家政治的转型已成为一种时尚。事实上，只要有需要，政府的任何一项举措，都可以通过这种缺乏政治常识的剪裁和比较来解释成正确的、可行的、符合历史成功经验的做法。这种幼稚的心态和论证方式，对于理解中国正在发生的巨变，对于解读中国政府政策的取向和效果，毫无益处。