意大利之梦碎福利国家

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意大利之梦碎福利国家

2014-11-24 05:40:21     来源:通天译

Piercamillo Falasca, "How the Welfare State Sank the Italian Dream," in After the Welfare State, ed. Tom G. Palmer (Ottawa: Jameson Books,2012)

董子云 译 熊小二 校

记者、学者于一身的皮埃尔嘉米尤･法拉斯加（Piercamillo Falasca）将向我们讲述这样一个故事：在20世纪50年代和20世纪60年代，意大利得益于稳健的政策而腾飞，成了经济成功的传奇，但在人口年轻，经济仍在增长，未来似乎还很遥远时肇始的福利国家政策，至今已几乎耗竭了这个国家。法拉斯加是意大利古典自由主义组织自由意大利（Libertiamo.it）的主席，以及意大利智库布鲁诺･列奥尼研究所（Istituto Bruno Leoni）的研究员。

“战后这些年你们国家在经济、工业和生活水平方面的增长着实举世瞩目。这个国家曾几乎毁于一旦，饱受高失业和高通胀之苦，却如今扩大了它的产出与资产，稳定了其成本与货币，以西方世界所无法比拟的速率创造了新的工作和新的实业。”

——约翰·F. 肯尼迪总统

官方访问时说些客套的称赞也许是种习惯，但美国总统约翰·F. 肯尼迪1963年在意大利总统安东尼奥·塞尼（Antonio Segni）在罗马宴请他的晚宴上所说的这几句话确实是在陈述事实。从1946年到1962年，意大利经济年均增长率为7.7%，这样辉煌的表现几乎一直持续到了60年代末（这十年间的平均增长率为5%）。所谓的经济奇迹（Miracolo Economico）将意大利变成了一个现代而富有活力的国家，以在所有部门——从洗衣机和冰箱到精密机械零部件，从食品部门到电影业——都拥有可以与在世界上竞争的企业而自豪。

1956年到1965年这个期间，西德（10年中增长70%），法国（58%）和美国（46%）都有显著的工业增长，但在意大利引人注目的表现（102%）前都显得逊色不已。大型企业，比如汽车制造商菲亚特；打字机、打印机和电脑制造商奥利维蒂（Olivetti）；以及能源企业埃尼（Eni）和爱迪生（Edison）等等。它们与数量庞大的小企业合作，这其中很多企业由家族经营，符合家庭在意大利社会中传统的强势角色。五千万人口中至少五分之一，从贫困、干燥的南方移居到了富裕、工业化的北方，改变了他们的生活方式，购买了汽车和电视机，学会了标准意大利语，送他们的子女上学，攒钱买房和帮助他们仍在老家生活的亲戚。1960年后，由于生活水平迅速提升，经商和工作机会不断增多，意大利人流向欧洲其他国家和美洲的趋势中止，也终结了在一个世纪不到的时间里让几乎2千万人离开故土的意大利人大离散（diaspora）。

意大利经济景气的秘诀是什么？多年之后，一位基督教民主党（Democrazia Cristiana，主要的天主教中右翼政党）的参议员在一个采访中说：“当时，我们明白，而且当即认识到，我们不能驱动意大利社会。这个国家比政治更强大，甚至比政治更聪明。无为而治是比许多政府举措更好的选择。”参议员皮埃罗·巴塞蒂（Piero Bassetti）所说的“我们”是指谁呢？

二战后的最初几年，一群自由市场导向的经济学家和政治家在政府中取得了要职，扫清了法西斯主义立法，并制定了民主政策和自由市场改革。反法西斯记者、经济学家路易吉·伊诺第（Luigi Einaudi）是其中一位核心人物。他是意大利古典自由主义者中最突出的一位，于战后回到意大利，担任中央银行行长，然后是财政部长，最后成为共和国的总统；他很大程度上影响了总理阿尔契德·德·加斯贝利（Alcide De Gasperi，1945-1953），以及德·加斯贝利去世后的继任者朱塞佩·佩拉（Giuseppe Pella）等人所推行的经济政策。

这些人物中，有些人可能在意大利以外并不出名，但他们代表了欧洲政治文化中独特的“例外”。经受了墨索里尼法西斯政权20年的统治以及战争的恐怖，那群古典自由主义者代表了这个民族从其极权主义的过去崛起成为民主资本主义自由国家的唯一希望。他们开展活动的背景难以说是容易的。意大利是被法西斯集体主义和战争所摧毁的穷国；大部分人既没有工作也没受过教育；基础设施缺乏或者十分薄弱；有一个强大的共产党威胁用共产集体主义替代法西斯集体主义；而且，国家控制的企业主导了经济的很大部分。

路易吉·伊诺第的影响至关重要。审慎的货币政策将通货膨胀压制了至少20年（1959年，《金融时报》赞扬里拉是西方最稳定的货币）；自由贸易协议帮助意大利重新进入国际市场；财政改革（瓦诺伊法案，以设计该法案的大臣命名）缩减了税率，简化了税收体系。在一个凯恩斯主义思想和宽松开支主导的时代，意大利的公共开支却相对得到控制：1960年公共开支才差不多达到1937年水平（GDP的30%，有很显著的份额是固定资本投资），而其他欧洲国家的开支已经急剧上升。

少数学者，如著名的法学家布鲁诺·列奥尼（Bruno Leoni），曾警告人们如果忘记他们新得到的繁荣的成因，会有哪些危险。不断提升的繁荣似乎是新设政府开支和干预的完美时机。早在1950年代，意大利政府就建立了正午银行（Cassa del Mezzogiorno，类似于罗斯福的田纳西流域管理局，但设立在贫困的意大利南部）。1960年代，意大利政府通过了旨在再分配财富、扩张政府对经济的控制（比如国有化电力供应），以及建立更为强大的福利国家的法案。

在相对繁荣的意大利，再分配运动取得了广泛的民众支持。1962年，工会在冶金工人劳动合同的重要谈判中要求缩短劳动时间，增加假期，以及在工厂有更多权力去组织工会活动。意大利社会党（Partito Socialista Italiano）与基督教民主党一道加入了执政联盟，组建了第一个“中左政府”。1963年，政府通过土地国有化进行的一项公共住房计划，激起了企业家联合会和私人所有者（其中包括天主教会）的强烈反对。这让基督教民主党决意抛弃这个理念，但这样的集体主义大政方针主导了60年代余下的几年，以及整个20世纪70年代。

那个时期采纳了数个重要的公共政策，为意大利当前的危机埋下了伏笔。首先是由于1966年宪法法庭的裁决宽松地解释了宪法上平衡预算的制约，因而放松了财政纪律；宪法的约束被悬置起来，这让议会得以通过法律，可以不通过财政收入（税收），而以发行国债来支付每年的政府开支。这道裁决为公共预算逐年扩张撕开了一道口子。路易吉·伊诺第1961年去世，人们很快就忘记了他对财政纪律的呼吁。一直到1960年代初，“基本赤字”（primary deficit，即总预算赤字扣除利息支付）还几乎为零；它在宪法法院的裁决之后迅速攀升，并在1972年、赤字开支成了系统性的政策策略以后加速。1975年，基本赤字达到了GDP的7.8%这一危险数值。

其次是1969年引入了慷慨的退休金体系（布罗多利尼法案）。先前以缴纳金额为依据的机制被一个再分配的体系所取代。据此，退休人员取得的养老金，并不根据他们工作的那些年间被收走的强制储蓄总量而定，而仅仅参照他们先前的工资。意大利政府建立起了面向每个公民的“社会养老金”，以及养老金的工龄标准。这就使工人可以早早退休，而且在意大利南部，残疾补助金采用了松散的发放规则，人们认为这可以取代更为有效的鼓励经济增长的政策。几乎没人注意财政可持续性的问题。毕竟，未来的选民在今天并不投票。

其三是在1970年通过所谓的《工人法案》，变本加厉地管制劳动市场。其中第18条规定，如果法庭发现一家雇佣15名以上长期固定合同雇员的企业解雇某个员工是不公平的，那么这个员工有权恢复原职。提供证据之责任完全落在了雇主头上。这个法律不仅使解雇员工要付出很大代价，而且同时使雇佣员工非常昂贵。这两者削减了工作的流动性，滋长了非法工作。

第四是通过1968年到1978年间连续的几道法令，建立了国有化的医疗体系，经费几乎完全来源于税收。这意味着并没有多少激励让消费者节约使用医疗服务。

最后，1970年1月，政府为工程和冶金部门的所有雇员推行了强制规定，大大管制和限制了工作时间。

这样那样的政策，其长期的负面效应因为意大利仍旧强劲的增长，以及较低的人口平均年龄而在短期内没有显现出来。数量庞大的青年工作者支付了为少数退休人员提供的慷慨的养老金和医疗开支。年复一年，这些政策伴随着政府不断强化对劳动和服务市场的管制，降低了生产率，使劳动市场趋于僵化，雇佣成本急剧上升，而且还推动公共开支不断上升，国家债务不断累积。国债反过来又吸收了私人储蓄中越来越多的份额。

时过境迁，老龄化的人口降低了工作人口和退休人口的比率，使养老金以及医疗体系日趋艰难，越发难以为继。20世纪60年代和70年代，欧洲所有国家都扩大了公共开支，但意大利几乎是失去了控制，丧失了其1950年代以来财政负责国家的形象。公共开支从1970年GDP的32.7%上升到1993年的56.3%。意大利政府推行的一项鲁莽的政策——雇佣更多的公务员来补偿短缺的私人就业，尤其在南部（当然，该工作短缺很大程度上与强加在私人部门身上的极端雇用成本有关）——更是为此火上浇油。20世纪50年代和60年代，公共债务平均稳定在GDP的30%左右，而1994年这一数字达到了惊人的121.8%。

意大利奇迹就此终结。平均GDP增长率在20世纪70年代还有3.2%，但在20世纪80年代就降到了2.2%。得益于里拉的不断贬值，意大利企业苟且能暂时维持他们的国际竞争力（1987年贝蒂诺·克拉克西总理宣布意大利GDP超英国），但高通胀和高公债显然危害到了未来的发展。

1990年代，政府推行了各种改革的尝试，尤其是1992-1993年的财务和政治危机之后。这两年间，意大利几乎有主权债务违约的危险，战后的政治体系也被腐败的指控所横扫。国有实业的一些私有化帮助政府将公债降低到略微安全的水平。养老金体系作了小的变动。另外，1997年意大利议会通过立法节制劳动法规，但废除第18条的规定（有关被解雇雇员复职权利的条款）面临巨大的政治阻碍，致使意大利建立了麻烦的双规市场，既包括高度管制和僵化的旧式合同，也包括灵活的新固定期限合同。

这些改革为这台耗竭的引擎提供了些许燃料，暂时延迟了它的停工。不过，正常运转已是去日之事了。

意大利依然还是一个富裕的国家，但意大利的政治体系如同一位没落的贵族，发现自己无法适应其新的处境。意大利福利国家和对劳动市场的福利主义干预，其最深层次的结果，既非经济也非政治上的，而是文化上的。让即使近年来意大利面临新的债务危机时改革仍然步履维艰的，是福利国家成瘾的文化。

当代意大利人似乎并不乐意像他们父母和祖父母那样，挽起袖子大干一场，在自由和竞争的经济中生产财富，不乐意放弃负担不起的福利国家补助来换取更大的自由、收入和繁荣。意大利能否回归到伊诺第的古典自由主义训示，能否重建其经济增长以及一个有希望的未来？正如历史长河中常常发生的那般，意大利发生的事情可以为整个世界树立起一个范例。是好是坏我们拭目以待。

《福利国家之后》一书原定中国经济出版社出版

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